Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 20 iunie 2018(1)
Cauza C‑256/17
Sandd BV
împotriva
Autoriteit Consument en Markt
cu participarea:
Koninklijke PostNL BV
[cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Rotterdam (Tribunalul Rotterdam, Țările de Jos)]
„Cerere de decizie preliminară – Libera prestare a serviciilor – Servicii poștale – Furnizor de serviciu universal – Principiile de tarifare și transparența conturilor – Obligația furnizorului de serviciu universal de a ține o evidență contabilă separată pentru fiecare dintre serviciile care alcătuiesc obligația de serviciu universal – Orientare în funcție de costuri a tarifelor pentru serviciile poștale – Rentabilitate rezonabilă”
1. Ce nivel și ce tip de control asupra furnizorilor de serviciu poștal universal este necesar în conformitate cu dreptul Uniunii? Aceasta este esența întrebărilor adresate de Rechtbank Rotterdam (Tribunalul Rotterdam, Țările de Jos).
2. Guvernul neerlandez susține mai degrabă ideea unui nivel scăzut de control. În schimb, guvernul polonez susține că este necesar un nivel ridicat de control. Guvernul spaniol și guvernul italian par a adopta o poziție de mijloc. Toate aceste guverne își întemeiază susținerile pe dispozițiile Directivei 97/67/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității și îmbunătățirea calității serviciului(2).
3. Considerate din perspectivă națională, toate aceste poziții sunt corecte.
4. Opinia noastră exprimată în prezentele concluzii este în sensul că cerințele impuse statelor membre ca o chestiune de drept al Uniunii depind în mod intrinsec de forma și de domeniul de aplicare al obligației de serviciu universal alese de fiecare stat membru. În plus, în elaborarea Directivei 97/67 și a diferitelor sale acte de modificare, legiuitorul Uniunii a lăsat nearmonizate în mod intenționat anumite aspecte ce privesc furnizarea serviciilor poștale, ținând cont de elementele specifice predominante ale fiecărui stat.
I. Cadrul legal
A. Dreptul Uniunii
5. Directiva 97/67 a fost adoptată cu scopul de a deschide treptat piața serviciilor poștale pentru concurență. De la acea dată, a fost modificată în mod substanțial de două ori, prin Directiva 2002/39/CE(3) și prin Directiva 2008/6/CE(4).
1. Directiva 97/67 (cu modificările ulterioare)
6. Articolul 3 din Directiva 97/67 prevede instituirea serviciului poștal universal:
„(1) Statele membre asigură că utilizatorii beneficiază de dreptul la un serviciu universal care implică prestarea permanentă a unui serviciu poștal de o calitate determinată în toate punctele de pe teritoriul lor la prețuri accesibile pentru toți utilizatorii.
[…]
(4) Fiecare stat membru adoptă măsurile necesare pentru a asigura că serviciul universal cuprinde cel puțin prestările următoare:
– ridicarea, sortarea, transportul și distribuția expedierilor poștale de cel mult două kilograme;
– ridicarea, sortarea, transportul și distribuția coletelor poștale de cel mult 10 kilograme;
– serviciile pentru expedierile recomandate și expedierile cu valoare declarată.
[…]”
7. Articolul 7 privește finanțarea serviciilor universale și are următorul conținut:
„(1) Statele membre nu acordă și nu mențin în vigoare drepturi exclusive sau speciale pentru crearea sau furnizarea de servicii poștale. Statele membre pot finanța furnizarea de servicii universale în conformitate cu unul sau mai multe mijloace prevăzute la alineatele (2), (3) și (4) sau în conformitate cu orice alt mijloc compatibil cu tratatul.
(2) Statele membre pot asigura furnizarea serviciilor universale prin achiziționarea de astfel de servicii în conformitate cu normele și reglementările privind achizițiile publice, inclusiv […], dialogul competitiv sau procedurile negociate, cu sau fără publicarea unui anunț de intenție.
(3) În cazul în care un stat membru stabilește că obligațiile de serviciu universal, astfel cum sunt prevăzute în prezenta directivă, atrag un cost net, […] și reprezintă o sarcină injustă pentru furnizorul (furnizorii) desemnat (desemnați), acesta poate să introducă:
(a) un mecanism de compensare a furnizorului (furnizorilor) în cauză, din fonduri publice; sau
(b) un mecanism de împărțire a costului net al obligațiilor de serviciu universal între furnizorii de servicii și/sau utilizatori.
(4) În cazul în care costul net este împărțit în conformitate cu alineatul (3) litera (b), statele membre pot stabili un fond de compensare […].
[…]”
8. Articolul 12 din Directiva 97/67 are următorul cuprins:
„Statele membre adoptă măsuri pentru a se asigura că tarifele pentru fiecare dintre serviciile care alcătuiesc serviciul universal sunt conforme cu principiile următoare:
– tarifele trebuie să fie accesibile și stabilite astfel încât toți utilizatorii, indiferent de poziția geografică și ținând seama de condițiile naționale specifice, să aibă acces la serviciile furnizate. Statele membre pot menține sau introduce furnizarea unui serviciu poștal gratuit destinat nevăzătorilor sau persoanelor cu deficiențe de vedere;
– tarifele trebuie să fie orientate în funcție de costuri și să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient. Ori de câte ori este necesar din motive legate de interesul public, statele membre pot decide ca un tarif uniform să fie aplicat serviciilor furnizate la un tarif unitar și altor trimiteri poștale pe întreg teritoriul lor național și/sau către teritoriile altor state;
– aplicarea unui tarif uniform nu exclude dreptul furnizorului sau furnizorilor serviciului universal de a încheia acorduri tarifare individuale privind prețurile cu utilizatorii;
– tarifele trebuie să fie transparente și nediscriminatorii;
– ori de câte ori furnizorii de serviciu universal aplică tarife speciale, de exemplu pentru serviciile furnizate pentru întreprinderi, trimiteri poștale interne în număr mare sau colectori de corespondență de la mai mulți utilizatori, aceștia aplică principii de transparență și nediscriminare cu privire atât la tarife, cât și la condițiile aferente. […]”
9. Articolul 14 prevede:
„(1) Statele membre iau toate măsurile necesare pentru a se asigura că sistemul de contabilitate a furnizorilor de serviciu universal funcționează în conformitate cu dispozițiile prevăzute la prezentul articol.
(2) Furnizorii de serviciu universal țin o evidență contabilă separată în cadrul contabilității interne pentru a face clar diferența între fiecare dintre serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal și cele care sunt în afara sferei serviciului universal. Această separație contabilă este folosită drept dată de intrare la calculul de către statele membre al costului net al serviciului universal. Asemenea sisteme interne de contabilitate operează pe baza principiilor consistenței tratamentului contabil și obiectivității justificării.
(3) Sistemele de evidență contabilă menționate la alineatul (2), fără a aduce atingere alineatului (4), alocă costurile în felul următor:
(a) costurile care se pot aloca direct unui serviciu sau produs anume se alocă în acest fel;
(b) costurile comune, respectiv costurile care nu se pot aloca direct unui anumit serviciu sau produs, se alocă în felul următor:
(i) oricând este posibil, costurile comune se alocă pe baza unei analize directe a originii costurilor;
(ii) în cazul în care analiza directă nu este posibilă, categoriile de costuri comune se alocă pe baza unei legături indirecte cu o altă categorie de cost sau alt grup de categorii de costuri pentru care este posibilă o alocare sau o reprezentare directă; legătura indirectă se bazează pe structuri de costuri comparabile;
(iii) în cazul în care nu se pot determina modalități directe sau indirecte de alocare a costurilor, categoria de cost se alocă pe baza unui factor de repartizare general calculat folosind o marjă a tuturor cheltuielilor alocate sau imputate direct sau indirect fiecărui serviciu din sfera serviciului universal, pe de o parte, și altor servicii, pe de altă parte;
(iv) costurile comune, necesare atât pentru furnizarea serviciilor universale, cât și a celor neuniversale, se alocă în mod adecvat; se impune aplicarea acelorași factori de cost atât în cazul serviciilor universale, cât și al celor neuniversale.
(4) Alte sisteme de contabilitate a costurilor se pot aplica numai în cazul în care sunt în conformitate cu alineatul (2) și au fost aprobate de către autoritatea națională de reglementare. Comisia este informată înainte de aplicarea acestor sisteme.
(5) Autoritățile naționale de reglementare asigură că este verificată conformitatea cu unul dintre sistemele de contabilitate a costurilor descrise la alineatul (3) sau (4) de către un organism competent care este independent de prestatorul serviciului universal. Statele membre asigură că o declarație de conformitate este publicată periodic.
[…]
(7) La cerere, informațiile contabile detaliate provenite de la aceste sisteme se pun la dispoziția autorității naționale de reglementare și a Comisiei în mod confidențial.
(8) În cazul în care un stat membru nu a folosit un mecanism de finanțare pentru furnizarea serviciului universal, astfel cum este permis în conformitate cu articolul 7, și în cazul în care autoritatea națională de reglementare are convingerea că niciunul dintre furnizorii serviciului universal desemnați din statul respectiv nu primește un ajutor de stat, sub o formă mascată sau în alt mod, și că, pe piață, concurența este pe deplin eficientă, autoritatea națională de reglementare poate decide să nu aplice cerințele prevăzute de prezentul articol.
[…]”
10. Articolul 22 alineatul (3) prevede, inter alia, că:
„Statele membre asigură existența, la nivel național, a unor mecanisme eficiente prin care orice utilizator sau furnizor de servicii poștale care este afectat de o decizie a unei autorități naționale de reglementare are dreptul de a ataca decizia în fața unui organism independent de părțile implicate. […]”
11. Anexa I la Directiva 97/67 oferă îndrumări privind calculul unui eventual cost net al serviciului universal. Prevede, inter alia, că acest calcul ia în considerare „toate elementele corespunzătoare, inclusiv beneficiile intangibile și comerciale care pot fi realizate de furnizorul desemnat de serviciu universal, dreptul de a realiza un profit rezonabil și măsurile de stimulare a rentabilității”.
2. Directiva 2008/6
12. Preambulul Directivei 2008/6 prevede, inter alia:
„(38) Într‑un mediu perfect competitiv, este important, atât pentru echilibrul financiar al serviciului universal, cât și pentru limitarea denaturărilor pieței, să nu existe derogări de la principiul potrivit căruia prețurile reflectă condiții și costuri comerciale normale decât în vederea protejării intereselor publice. […]
[…]
(40) Având în vedere caracteristicile naționale specifice implicate în reglementarea condițiilor în care furnizorul de serviciu universal existent trebuie să funcționeze într‑un mediu perfect competitiv, este oportun să se ofere în continuare statelor membre libertatea de a decide asupra celei mai bune modalități de supraveghere a subvențiilor încrucișate.
(41) În vederea tranziției spre o piață pe deplin competitivă și pentru a evita ca subvenționarea încrucișată să afecteze negativ concurența, este oportun să se impună în continuare statelor membre să mențină obligația impusă furnizorilor de serviciu universal de a ține evidențe contabile separate și transparente, sub rezerva adaptărilor necesare.
Această obligație ar trebui să ofere autorităților naționale de reglementare, autorităților în materie de concurență și Comisiei informațiile necesare pentru a adopta decizii privind serviciul universal și a supraveghea echitatea condițiilor de piață, până în momentul în care concurența devine efectivă. Cooperarea între autoritățile naționale de reglementare în vederea dezvoltării în continuare a criteriilor de referință și a orientărilor în domeniu ar trebui să contribuie la aplicarea armonizată a acestor reglementări.
Ținerea unor evidențe contabile separate și transparente ar trebui să ofere statelor membre și autorităților naționale de reglementare ale acestora informații contabile suficient de detaliate pentru a:
– adopta decizii privind serviciul universal;
– fi folosite ca date preliminare pentru a determina dacă obligațiile de serviciu universal impuse atrag costuri nete și reprezintă o povară financiară inechitabilă pentru furnizorul serviciului universal;
– garanta faptul că tarifele aplicate serviciului universal respectă principiile de tarifare astfel cum sunt prevăzute în prezenta directivă;
– garanta conformitatea cu principiile cheltuielilor terminale astfel cum sunt prevăzute în prezenta directivă; și
– controla echitatea condițiilor de piață până în momentul în care concurența devine efectivă.”
B. Dreptul neerlandez
1. Postwet 2009
13. Articolul 22 din Postwet 2009 (Legea poștei din 2009 din Țările de Jos), impune furnizorului de serviciu poștal universal instituirea unui sistem de evidență contabilă care să facă diferența între costurile și veniturile aferente serviciului poștal universal și costurile și veniturile aferente altor activități. În plus, aceste informații contabile trebuie să fie puse la dispoziția Autoriteit Consument en Markt [Autoritatea de Protecție a Consumatorilor și a Piețelor din Țările de Jos (denumită în continuare „ACM”)].
14. Articolul 23 alineatul (1) obligă furnizorul de serviciu poștal universal să comunice ACM un raport anual privind îndeplinirea serviciului poștal universal. Raportul respectiv trebuie să cuprindă atât informații cu privire la calitatea serviciilor furnizate, cât și o imagine de ansamblu a costurilor și a veniturilor aferente serviciului poștal universal.
15. În continuare, articolul 25 alineatul (2) prevede că tarifele serviciilor poștale trebuie să se bazeze pe „costurile reale ale serviciului poștal universal și pe o rentabilitate rezonabilă”.
16. În conformitate cu articolul 25 alineatul (3), autoritatea de reglementare trebuie să calculeze anual marja tarifară de care beneficiază furnizorul serviciului poștal universal.
17. Articolul 25 alineatul (5) prevede că ministrul competent poate, pentru un anumit an, să stabilească prin decret ministerial marja tarifară pe baza unei decizii ad‑hoc, în situația în care măsura este considerată necesară pentru a îndeplini condiția ca tarifele să se bazeze pe costuri.
2. Postregeling 2009
18. Postregeling 2009 (Decretul privind poșta din 2009) este un decret ministerial prin care sunt stabilite criterii detaliate pentru sistemul de contabilitate a costurilor al furnizorilor de serviciu universal în sectorul poștal.
19. În special, Decretul privind poșta din 2009 stabilește standarde pentru sistemul de contabilitate a costurilor și, în detaliu, diferitele tipuri de costuri care trebuie atribuite serviciului poștal universal (articolele 7 și 8). În plus, stabilește modul în care este stabilită marja tarifară pentru obligația de serviciu universal (articolele 14-14d).
II. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
20. Reclamanta din procedura principală, Sandd BV (denumită în continuare „Sandd”), și Koninklijke PostNL BV (denumită în continuare „PostNL”) sunt doi operatori care activează în cadrul sectorului poștal comercial în Țările de Jos. PostNL este de asemenea furnizorul desemnat de servicii poștale universale în Țările de Jos.
21. La 25 august 2015, PostNL a comunicat ACM sistemul de contabilitate a costurilor asociat obligației sale de serviciu universal.
22. Printr‑o decizie din 14 septembrie 2015, ACM, constatând că sistemul de contabilitate a costurilor al PostNL respectă articolele 7-7d din Decretul privind poșta din 2009, a prevăzut marja de tarifare pentru serviciile universale furnizate de PostNL, în conformitate cu prevederile articolelor 14-14e din Decretul privind poșta din 2009. Sandd a formulat contestație împotriva deciziei prin care a fost stabilită marja tarifară de bază, marja tarifară suplimentară și marja tarifară totală.
23. Prin decizia din 14 iunie 2016, ACM a respins ca neîntemeiată contestația introdusă de Sandd. Prin urmare, aceasta din urmă a formulat o acțiune împotriva deciziei ACM în fața instanței de trimitere.
24. Sandd a invocat în procedura principală în fața instanței de trimitere faptul că ACM a acceptat în mod nejustificat lipsa unei separări contabile în sistemul de contabilitate a costurilor al PostNL între diferitele servicii din cadrul serviciului poștal universal, încălcându‑se astfel prevederile articolului 14 alineatul (2) din Directiva 97/67. Sandd a mai susținut că la stabilirea marjei tarifare, ACM a acordat PostNL în mod nejustificat posibilitatea de a face media tarifelor diferitor servicii. Această opțiune nu ar fi trebuit acordată, deoarece articolul 12 din Directiva 97/67 (la fel ca și norma de drept național aplicabilă) prevede că fiecare serviciu poștal trebuie să fie bazat pe costuri. În plus, Sandd a afirmat că la stabilirea marjei tarifare, ACM a pornit în mod nejustificat de la o rată de rentabilitate legală fixă de 11,11 %, ceea ce era în contradicție cu ipoteza prevăzută de Directiva 97/67 conform căreia serviciul universal trebuie să fie orientat în funcție de costuri.
25. Având îndoieli cu privire la corecta interpretare a dispozițiilor de drept al Uniunii, Rechtbank Rotterdam (Tribunalul Rotterdam) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„(1) Articolul 14 alineatul (2) din [Directiva 97/67], astfel cum a fost modificată prin [Directiva 2008/6], trebuie interpretat în sensul că din acesta rezultă că actele cu putere de lege sau actele administrative naționale trebuie să prevadă că furnizorii de serviciu universal trebuie să țină o evidență contabilă separată în cadrul contabilității interne pentru fiecare dintre serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal pentru a face clar diferența între fiecare dintre serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal și cele care sunt în afara sferei serviciului universal sau din această dispoziție rezultă doar că trebuie să se facă o diferențiere contabilă între, pe de o parte, serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal și, pe de altă parte, cele care sunt în afara sferei serviciului universal?
(2) Articolul 12 teza introductivă și a doua liniuță din [Directiva 97/67], astfel cum a fost modificată prin [Directiva 2008/6], trebuie interpretat în sensul că fiecare serviciu în parte, care este inclus în sfera serviciului universal, trebuie să fie orientat în funcție de costuri?
(3) Cerința prevăzută la articolul 12 teza introductivă și a doua liniuță din [Directiva 97/67], astfel cum a fost modificată prin [Directiva 2008/6], potrivit căreia tarifele trebuie să fie orientate în funcție de costuri și să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient, interzice ca pe o perioadă nedeterminată să se aplice o rată de rentabilitate fixă, prin care se majorează costurile serviciilor poștale universale având în vedere marja tarifară?”
26. Sandd, PostNL, guvernele neerlandez, spaniol, italian și polonez și Comisia au depus observații scrise. Sandd, PostNL, guvernul neerlandez și Comisia au prezentat de asemenea observații orale în ședința din 11 aprilie 2018.
III. Analiză
27. Au trecut mai mult de 10 ani de când Directiva 97/67 a fost modificată ultima dată, modificare ce a reprezentat un nou pas înainte pe calea liberalizării piețelor poștale în Uniunea Europeană. De atunci, după cunoștințele noastre, Curtea a avut ocazia să interpreteze directiva menționată doar în câteva cazuri și nu a fost niciodată chemată să interpreteze articolul 12 sau articolul 14 din Directiva 97/67.
28. Apariția prezentei cauze a fost aparent determinată de faptul că Sandd se teme că PostNL și‑ar putea subvenționa unele dintre serviciile cărora li se aplică dreptul concurenței cu profiturile obținute prin furnizarea serviciului poștal universal în Țările de Jos. Sandd și PostNL sunt concurenți direcți în furnizarea de servicii poștale comerciale fără caracter urgent în Țările de Jos și ambele societăți au o rețea națională de livrare.
29. Astfel cum Sandd a susținut în observațiile sale scrise, costul timbrelor standard emise de PostNL în legătură cu obligația acestuia de serviciu universal a crescut continuu în ultimii ani de la 0,44 euro în anul 2010 la 0,78 euro în anul 2017. Cu toate acestea, prețurile practicate de PostNL pentru un articol standard din sfera serviciilor poștale comerciale fără caracter urgent au rămas constante în aceeași perioadă, rămânând sub 0,40 euro. Sandd susține că această neconcordanță în ceea ce privește prețurile poate fi explicată doar prin calculele selective sau inexacte efectuate de PostNL, aceasta însemnând că PostNL utilizează subvenții alocate sectorului serviciului poștal universal pentru a‑și spori avantajul concurențial prin atragerea de clienți comerciali. În încercarea de a dovedi aceste suspiciuni, Sandd susține că PostNL trebuie să ofere autorității naționale de reglementare mai multe informații contabile detaliate. Aceasta este o cerință pe care Sandd o deduce din articolul 14 din Directiva 97/67. Sandd susține de asemenea că aceste subvenții ar putea fi evitate în totalitate dacă prețurile pentru fiecare serviciu sau produs oferit de PostNL ar fi orientate în funcție de costuri, această cerință fiind impusă de articolul 12 din Directiva 97/67.
30. La o privire superficială, argumentele aduse de Sandd pot părea convingătoare. Or, sub acest aspect, cum ar putea informațiile contabile mai detaliate și o orientare în funcție de costuri mai riguroasă în detrimentul uneia mai puțin riguroase să fie contrară tranziției monitorizate către piața perfect concurențială avută în vedere de Directiva 97/67? Cu toate acestea, în opinia noastră, argumentele expuse de Sandd nu apar ca întemeiate, dacă sunt analizate prin prisma principiilor economice și a obiectivelor ce formează fundamentul mecanismului serviciului poștal universal instituit prin dreptul Uniunii.
31. În cele ce urmează, vom prezenta mai întâi principiile și obiectivele pe care se întemeiază Directiva 97/67, definind totodată limitele pieței interne a serviciilor poștale în Uniunea Europeană. Ulterior, vom aborda pe rând cele trei întrebări preliminare.
A. Principiile și obiectivele pe care se întemeiază Directiva 97/67
32. În luna iulie 1995, Comisia a propus pentru prima dată măsuri de introducere a unor norme comune pentru dezvoltarea sectorului poștal și îmbunătățirea calității serviciului, precum și pentru deschiderea progresivă a piețelor poștale naționale pentru concurență, într‑un mod controlat. Obiectivul propunerii era de a garanta serviciul poștal ca serviciu universal pe termen lung. Aceasta pentru a garanta accesul tuturor la servicii poștale de o anumită calitate la prețuri accesibile, inclusiv în zonele rurale ori slab populate în care tarifele nu acoperă neapărat costul de furnizare a serviciului. Din acest motiv, ideea a fost să se rezerve anumite servicii poștale pentru furnizorul de serviciu universal care, în consecință, nu era expus la niciun fel de concurență în acest sector. Deschiderea progresivă și treptată a piețelor poștale în acest sens a oferit furnizorilor de servicii universale suficient timp pentru a pune în practică măsurile de modernizare și restructurare necesare, asigurând în același timp furnizarea serviciului universal în condiții de echilibru financiar(5).
33. Măsurile au fost adoptate sub forma Directivei 97/67 în luna decembrie 1997.
34. Ca o etapă subsecventă în deschiderea treptată a piețelor poștale naționale, Directiva 2002/39 a limitat într‑o mai mare măsură serviciile care puteau fi rezervate pentru furnizorul de serviciu universal și de asemenea a introdus în mod expres o interdicție cu privire la subvenția încrucișată din sectorul rezervat spre sectorul nerezervat.
35. În anul 2006, Comisia a prezentat propunerea pentru a treia directivă privind poșta, care a fost ulterior adoptată ca Directiva 2008/6. Noua directivă a eliminat toate serviciile rezervate și a deschis în totalitate piața serviciilor poștale concurenței (inclusiv serviciile care ar fi supuse obligației de serviciu universal). Recunoscând însă necesitatea de a asigura servicii poștale pentru toți la prețuri accesibile, indiferent de rentabilitatea economică pentru furnizorul de servicii, obligația de serviciu universal a fost menținută. Cum finanțarea acestei obligații nu mai era posibilă prin intermediul serviciilor rezervate, în Directiva 2008/6 s‑au prevăzut alte metode de finanțare a serviciilor universale conform dispozițiilor actualului articol 7 din Directiva 97/67, astfel cum a fost modificată.
36. Obligația de serviciu universal, astfel cum este definită în prezent prin Directiva 97/67, implică prestarea permanentă a unui serviciu poștal de o calitate determinată pe întreg teritoriul statelor membre la prețuri accesibile pentru expedieri poștale de cel mult 2 kilograme și colete poștale de cel mult 10 kilograme și servicii pentru expedieri recomandate și expedieri cu valoare declarată. Serviciile poștale universale includ și asigurarea punctelor de contact și a punctelor de acces în funcție de nevoile utilizatorilor. Serviciile poștale, în special colectarea și distribuirea, trebuie garantate cel puțin cinci zile lucrătoare pe săptămână, cu excepția unor împrejurări excepționale(6). În plus, statele membre pot introduce prestarea serviciilor poștale gratuite pentru nevăzători sau persoane cu deficiențe de vedere(7) sau alte cerințe suplimentare aferente obligației de serviciu universal.
37. Având în vedere diferențele privind condițiile geografice, de infrastructură și de piață între statele membre, acestea din urmă trebuie, într‑o anumită măsură, să precizeze domeniul de aplicare al obligației de serviciu universal. Directiva 97/67 nu prevede decât un nivel minim al serviciilor care trebuie furnizate(8). Statele membre pot alege astfel să extindă obligația de serviciu universal; de exemplu, adăugând în fiecare săptămână o zi suplimentară pentru livrări(9).
38. În plus, statele membre trebuie să adopte un mecanism de finanțare pentru furnizarea de servicii universale, fie dintre diferitele opțiuni prevăzute la articolul 7 din Directiva 97/67(10), sau alegând „orice alt mijloc” compatibil cu tratatul(11), permițând astfel statelor membre să adapteze finanțarea serviciului poștal universal la condițiile de piață specifice teritoriului lor.
39. În alegerea modului de finanțare a obligației de serviciu universal, statele membre trebuie să țină seama de o serie de considerații. Dincolo de relația de dependență între condițiile premise ale serviciului universal și factorii specifici fiecărei țări, precum geografia, densitatea populației și infrastructura, Directiva 97/67 impune și condiția ca furnizarea serviciului universal să fie rentabilă(12). În stabilirea obligației de serviciu universal, statele membre trebuie astfel să pună în balanță cerința de a acorda măsuri de stimulare a rentabilității cu cerința de a garanta furnizarea serviciilor universale, în special prin alocarea resurselor necesare care să permită funcționarea acestora în condiții de echilibru financiar(13).
40. Deși subvenționarea secțiunilor neprofitabile ale serviciului universal prin intermediul unui sector rezervat a fost eliminată odată cu adoptarea Directivei 2008/6, subvenționarea încrucișată rămâne una dintre principalele forme de finanțare a obligației de serviciu universal în statele membre. Astfel, furnizorii de serviciu universal subvenționează încrucișat secțiunile neprofitabile ale obligației de serviciu universal – cum ar fi serviciile poștale în zonele slab populate – prin intermediul părților mai profitabile ale obligației de serviciu universal, care se regăsesc în mod normal în zonele mai dens populate.
41. Prin nearmonizarea domeniului de aplicare exact sau a finanțării obligației de serviciu universal pe o piață pe deplin competitivă, Directiva 97/67 impune statelor membre să facă importante alegeri de natură politică. Legiuitorul Uniunii recunoaște astfel diferențele persistente între diferitele piețe poștale naționale.
42. Pentru a asigura continuitatea furnizării serviciului universal, astfel cum este prevăzut în Directiva 97/67, atât în ceea ce privește stabilirea condițiilor în care sunt atribuite serviciile universale, cât și finanțarea serviciului universal, statele membre trebuie să respecte principiile de transparență, nediscriminare și proporționalitate(14). Contrar celor sugerate de PostNL în observațiile formulate, aceste principii nu au rolul doar de a oferi orientări fără caracter obligatoriu, ci trebuie respectate de statele membre atunci când monitorizează un furnizor de serviciu universal. Acest lucru este cu atât mai important cu cât, în numeroase state membre, furnizorul de serviciu universal este operatorul poștal tradițional, deseori aflat în proprietatea statului.
43. În plus, puterea de apreciere a statelor membre în ceea ce privește înființarea serviciului universal pe teritoriul lor național este de asemenea limitată prin aplicarea normelor tratatului, în special normele de concurență și cele privind libertatea de a presta servicii(15). Un furnizor de serviciu universal care încalcă normele dreptului concurenței va fi supus unor sancțiuni aplicate în temeiul dreptului Uniunii(16), indiferent de mecanismul ales pentru furnizarea serviciilor universale de către statul membru în cauză. În plus, regulile Uniunii Europene cu privire la ajutorul de stat garantează că furnizorii de serviciu universal nu obțin avantaje nejustificate comparativ cu concurenții(17).
44. Ținând seama de considerațiile de mai sus, vom aborda în continuare întrebările preliminare.
B. Cu privire la prima întrebare preliminară: cerințele privind sistemul de contabilitate prevăzute la articolul 14 din Directiva 97/67
45. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească nivelul necesar de detaliu al sistemului de contabilitate internă a furnizorului de serviciu poștal universal sau, mai exact, dacă Directiva 97/67 impune statelor membre să oblige furnizorii de serviciu universal să țină o contabilitate separată pentru fiecare dintre serviciile și produsele din sfera serviciului universal.
46. Sandd susține că diferența dintre prețurile timbrelor emise de PostNL ca parte a obligației de serviciu universal și tariful per articol pentru serviciile comerciale furnizate de aceasta din urmă poate fi explicată doar prin calcule selective sau inexacte efectuate de PostNL. În urma respingerii de către autoritatea de reglementare neerlandeză a contestației formulate de Sandd în acest sens, în procedura principală Sandd pare să sugereze că sistemul de contabilitate al PostNL nu este suficient de detaliat încât să permită autorității naționale de reglementare să evalueze în mod corect alocarea costurilor efectuată de PostNL între serviciul universal și serviciul neuniversal, având în vedere că furnizorul de serviciu universal calculează doar costurile globale generate de obligația de serviciu universal, pe de o parte, și costurile globale generate de activitățile comerciale, pe de altă parte. Sandd susține că această procedură contabilă încalcă prevederile articolului 14 din Directiva 97/67, care obligă furnizorii de serviciu universal să țină „o evidență contabilă separată în cadrul contabilității interne pentru a face clar diferența între fiecare dintre serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal și cele care sunt în afara sferei serviciului universal”.
47. Sandd interpretează această prevedere în sensul că respectivele costuri pentru fiecare serviciu sau produs în parte trebuie evidențiate separat în contabilitatea internă a furnizorului de serviciu universal. Totuși, PostNL susține că din obiectivele, contextul și istoricul articolului 14 rezultă inexistența unei astfel de cerințe în cuprinsul prevederii respective.
48. Așa cum a subliniat instanța de trimitere, prevederea în discuție este oarecum ambiguă în această privință. Varianta în limba engleză a articolului 14 face trimitere la „each of the services and products which are part of the universal service”. Cuvântul „each” („fiecare”) în acest context poate fi înțeles ca „each individual” („fiecare în parte”), dar și ca „every one” („oricare”) sau „all” („toate”). Această ambiguitate nu poate fi soluționată decât dacă ne raportăm la alte versiuni lingvistice ale Directivei 97/67. În timp ce unele versiuni lingvistice redau un cuvânt echivalent cu „each”, altele se referă la „toate serviciile și produsele” sau pur și simplu utilizează această formulare: „pe de o parte, serviciile și produsele care fac parte din serviciul universal și, pe de altă parte, serviciile și produsele care nu fac parte”, fără a preciza astfel dacă separația contabilă trebuie efectuată în raport cu fiecare serviciu sau produs în parte din sfera serviciului universal sau dacă, mai degrabă, între serviciile și produsele din sfera serviciului universal în mod global și celelalte servicii și produse oferite de furnizorul de serviciu universal.
49. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții a dreptului Uniunii nu poate constitui singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții și nici nu se poate atribui respectivei formulări, în această privință, un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice. Astfel, dispozițiile dreptului Uniunii trebuie interpretate și aplicate în mod uniform, în lumina versiunilor existente în toate limbile Uniunii. În aceste împrejurări, în caz de neconcordanță între două versiuni lingvistice ale unui text de drept al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie să fie interpretată în raport cu economia generală și cu finalitatea reglementării din care face parte(18).
50. Articolul 14, în forma sa actuală, a fost introdus prin Directiva 2008/6 prin care au fost eliminate serviciile rezervate și au fost introduse noi mecanisme de finanțare a obligației de serviciu universal. Dispoziția stabilește anumite cerințe pentru contabilitatea internă a furnizorilor de serviciu universal.
51. În plus față de obligarea furnizorilor de serviciu universal de a ține o evidență contabilă separată pentru serviciul universal și pentru activitățile lor comerciale, articolul 14 prevede reguli pentru alocarea costurilor generate de serviciul universal(19). Oricând este posibil, costurile se alocă direct unui serviciu sau produs anume(20). Atunci când această soluție nu este posibilă, costurile se alocă pe baza unei analize directe a originii, a unei legături indirecte sau a unui factor de repartizare general(21). Costurile comune, necesare atât pentru furnizarea serviciilor universale, cât și a celor neuniversale, se alocă în mod „adecvat” în timp ce „se impune aplicarea acelorași factori de cost atât în cazul serviciilor universale, cât și al celor neuniversale(22)”.
52. În ceea ce privește finalitatea acestei dispoziții, rezultă în mod clar din articolul 14 alineatul (2) a doua teză că informațiile contabile prevăzute de această dispoziție trebuie folosite „drept dată de intrare la calculul de către statele membre al costului net al serviciului universal.” Anexa I la Directiva 97/67 prevede îndrumări suplimentare privind calculul „unui eventual” cost net. În consecință, calculul costului net al serviciului universal trebuie să ia în considerare toate elementele relevante, inclusiv „beneficiile intangibile și comerciale” care pot fi realizate de furnizorul de serviciu universal(23). Anexa I clarifică astfel că acest calcul al costului net al serviciului universal nu este un simplu exercițiu de contabilitate, ci mai degrabă că este necesară o apreciere globală a pieței poștale.
53. În plus, obligația de a ține o contabilitate separată în conformitate cu prevederile articolului 14 are drept scop acela de „a evita ca subvenționarea încrucișată să afecteze negativ concurența”(24). Informațiile contabile sunt menite să ajute statele membre și autoritățile naționale de reglementare pentru a (i) adopta decizii privind serviciul universal, (ii) determina dacă obligațiile de serviciu universal impuse atrag costuri nete și reprezintă o povară financiară inechitabilă pentru furnizorul serviciului universal, (iii) garanta faptul că tarifele aplicate serviciului universal respectă principiile de tarifare astfel cum sunt prevăzute în Directiva 2008/6 și (iv) garanta conformitatea cu principiile cheltuielilor terminale astfel cum sunt prevăzute în prezenta directivă; și (v) controla echitatea condițiilor de piață până în momentul în care concurența devine efectivă(25).
54. Toate aceste măsuri contribuie la urmărirea unui obiectiv principal: tranziția spre o piață poștală pe deplin competitivă. Întrucât piețele poștale în statele membre, în mod tradițional, au fost modelate de monopoluri, tranziția trebuie să aibă loc treptat și sub supraveghere(26).
55. În ceea ce privește monitorizarea tranziției spre o piață pe deplin competitivă, statele membre și autoritățile naționale de reglementare ale acestora au un rol central(27). Directiva 97/67 se prezintă ca un set de principii generale adoptat la nivelul Uniunii, alegerea procedurilor exacte revenind statelor membre, care trebuie să aibă posibilitatea de a alege sistemul cel mai bine adaptat situației lor(28). Iar circumstanțele din statele membre sunt variate.
56. De exemplu, costul net al serviciului universal variază considerabil între statele membre(29). Acest lucru este cauzat de condițiile de piață diferite, precum și opțiunile de politică poștală în statele membre. De exemplu, costul net al serviciului universal ar putea fi zero atunci când beneficiile (tangibile sau intangibile) care rezultă din furnizarea obligației de serviciu universal ar putea fi mai mari decât costurile. Chiar dacă furnizorul serviciului universal este obligat să furnizeze servicii poștale și în zone cu costuri ridicate, există anumite beneficii ale rețelei ce rezultă din calitatea de unic furnizor care oferă servicii poștale pe întreg teritoriul unui stat membru cel puțin cinci zile pe săptămână(30). În țările cu o infrastructură bună, cu un teritoriu ușor accesibil și intens populate (cum ar fi Țările de Jos), aceste beneficii de rețea ar putea depăși costul generat de obligația de a furniza servicii și produse și în zone mai puțin rentabile. În astfel de circumstanțe, furnizorul serviciului universal nu acumulează niciun cost net și, astfel cum a subliniat guvernul italian, orice condiții excesiv de stricte cu privire la contabilitate ar adăuga numai o sarcină financiară asupra furnizorul serviciului universal, fără a oferi niciun beneficiu. Acest lucru ar contraveni principiului proporționalității, a cărui respectare este impusă expres de Directiva 97/67, și obiectivului directivei de a asigura îndeplinirea rentabilă a obligației de serviciu universal(31).
57. Cu toate acestea, în statele membre în care, din cauza condițiilor de piață, costul net al obligației de serviciu universal este destul de ridicat și, în plus, este finanțat din fonduri publice sau partajate între furnizorii de servicii poștale și/sau utilizatori, sunt necesare evidențe contabile mult mai detaliate pentru a permite autorității naționale de reglementare să evalueze dacă aceste contribuții sunt utilizate în scopul prevăzut de Directiva 97/67(32).
58. În această privință, Directiva 97/67 este un adevărat instrument de armonizare minimă.
59. Acesta este și motivul pentru care obligația furnizorilor de serviciu universal de a ține evidențe contabile separate și transparente se află sub rezerva adaptărilor necesare(33).
60. Articolul 14 alineatul (4) permite autorităților naționale de reglementare să aprobe alte sisteme de contabilitate a costurilor în cazul în care acestea operează pe baza principiilor consistenței tratamentului contabil și obiectivității justificării. Interpretate în lumina preambulului Directivei 2008/6, aceste principii presupun furnizarea de informații contabile suficient de detaliate pentru a permite statelor membre și autorităților naționale de reglementare ale acestora să monitorizeze tranziția spre o piață pe deplin competitivă(34). Existența pe piață a unuia sau a mai multor concurenți, în opinia noastră, ar indica deja că piața este într‑adevăr concurențială.
61. În plus, în cazul în care un stat membru nu a folosit un mecanism de finanțare și nu se acordă un ajutor de stat furnizorului serviciului universal, sub o formă mascată sau în alt mod, Directiva 97/67 chiar lasă la latitudinea autorității naționale de reglementare să deroge de la oricare dintre cerințele contabile prevăzute la articolul 14(35). În aceste circumstanțe, monitorizarea detaliată a contabilității furnizorului de serviciu universal de către autoritatea națională de reglementare nu mai este necesară intrând, în schimb, în domeniul de aplicare al dreptului concurenței.
62. Argumentul Comisiei potrivit căruia informațiile contabile suficient de detaliate pot fi obținute doar în prezența unor conturi separate pentru fiecare serviciu sau produs în parte este deci o simplificare excesivă a problemei și nu poate fi aplicabilă serviciului universal în toate statele membre.
63. Deși considerentul (29) al Directivei 97/67 obligă furnizorii de serviciu universal să instituie un sistem de contabilitate „care permit[e] o repartizare cât mai precisă a costurilor între servicii”, trebuie amintit că această versiune a directivei permitea încă statelor membre să mențină un sector rezervat ca mod de finanțare a serviciului universal. După modificarea survenită în 2008, domeniul de aplicare precis al obligației contabile pentru furnizorii de serviciu universal poate fi determinat doar de către statele membre și de autoritățile lor naționale de reglementare. Având în vedere că statele membre aleg în prezent finanțarea serviciului universal pe baza cerințelor minime prevăzute de Directiva 97/67, acestea trebuie să aleagă și nivelul de acuratețe al sistemului contabil necesar pentru a preveni plasarea oricărei poveri economice nejustificate în sarcina furnizorului serviciului universal.
64. În consecință, suntem de acord cu opinia exprimată de PostNL, precum și de guvernele neerlandez, italian și spaniol conform căreia statele membre trebuie să dispună de o marjă de manevră considerabilă în determinarea nivelului de detaliu necesar pentru contabilitatea internă a furnizorului de serviciu universal(36).
65. Ar trebui să se menționeze aici că unele măsuri de protecție sunt integrate în Directiva 97/67, având în vedere marja de manevră considerabilă acordată statelor membre, cum ar fi auditul furnizorului de serviciu universal efectuat de o societate de audit independentă prevăzut de directiva respectivă(37).
66. Prin urmare, concluzionăm că articolul 14 din Directiva 97/67, citit în lumina economiei sale generale și a scopului său, nu conține o obligație generală de a ține o contabilitate separată pentru fiecare serviciu sau produs din sfera serviciului poștal universal în parte. Dimpotrivă, nivelul de detaliu al informațiilor contabile impus unui furnizor de serviciu universal este intrinsec legat de circumstanțele specifice în care serviciile poștale universale sunt furnizate în fiecare stat membru, cum ar fi modul în care este conceput serviciul universal, condițiile de piață predominante și nivelul de competitivitate de pe piața națională a serviciilor poștale.
67. În consecință, răspunsul la prima întrebare preliminară trebuie să fie în sensul că articolul 14 din Directiva 97/67 nu impune statelor membre obligația de a prevedea în legislația națională că furnizorii de serviciu universal trebuie, în cadrul contabilității lor interne, să țină o evidență contabilă separată pentru fiecare dintre serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal.
C. Cu privire la a doua întrebare preliminară: principiul orientării în funcție de costuri reglementat de Directiva 97/67
68. Prin a doua întrebare preliminară se dorește să se afle dacă rezultă sau nu rezultă din prima și din a doua liniuță a articolului 12 din Directiva 97/67 că orientarea în funcție de costuri vizează mai degrabă tariful pentru fiecare serviciu în parte inclus în sfera serviciului universal decât furnizarea serviciului universal ca întreg.
69. Cu alte cuvinte, prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită o interpretare prin care să se stabilească dacă articolul 12 din Directiva 97/67 interzice subvențiile încrucișate între diversele servicii și produse furnizate ca parte a obligației de serviciu universal.
70. Sandd, guvernul polonez și Comisia arată, întemeindu‑se pe modul de redactare a articolului 12, că tariful pentru fiecare serviciu în parte, furnizat în temeiul obligației de serviciu universal, trebuie corelat cu costurile. Pe de altă parte, PostNL, precum și guvernele neerlandez, spaniol și italian argumentează că, în lumina contextului său juridic și economic, articolul 12 din Directiva 97/67 nu ar trebui interpretat în acest mod.
71. Fără a oferi o definiție cu privire la ce constituie un „serviciu sau produs” în sensul Directivei 97/67, articolul 12 prevede ca „tarifele pentru fiecare dintre serviciile care alcătuiesc serviciul universal” să fie conforme cu anumite principii. Tarifele trebuie să fie accesibile, să fie orientate în funcție de costuri și să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient și, în același timp, să fie transparente și nediscriminatorii(38). De asemenea, articolul 12 permite statelor membre, în primul rând, să mențină sau să introducă furnizarea unui serviciu poștal gratuit destinat nevăzătorilor sau persoanelor cu deficiențe de vedere(39) și, în al doilea rând, să decidă ca un tarif uniform să fie aplicat pe întreg teritoriul lor național și/sau către teritoriile altor state(40). În al treilea rând, prevederea garantează dreptul pentru furnizorii de serviciu universal de a încheia acorduri tarifare individuale privind prețurile cu utilizatorii(41).
72. Din modul de redactare și din structura articolului 12 rezultă că principiile enumerate de acesta trebuie aplicate cumulativ. Astfel cum au arătat PostNL, guvernul neerlandez și guvernul spaniol, există o oarecare contrarietate între principiul potrivit căruia prețurile trebuie să fie orientate în funcție de costuri și cel conform căruia prețurile trebuie să fie accesibile. În zonele cu costuri ridicate, dacă tarifele ar fi calculate strict în funcție de costuri, serviciile poștale nu ar fi considerate accesibile. Într‑adevăr, tocmai în această dilemă se regăsește motivul însuși pentru păstrarea obligației de serviciu universal în pofida unei liberalizări progresive a piețelor poștale. Premisa unei obligații de serviciu universal ar fi că serviciile sau produsele în cauză nu ar fi asigurate pe întreg teritoriul unui stat membru în condiții de piață. Furnizarea anumitor servicii în cadrul serviciului universal poate fi astfel îndeplinită doar în pierdere sau la un cost net care depășește standardele comerciale normale. Acesta este motivul pentru care Directiva 97/67 prevede mecanisme de finanțare a costului net al serviciului universal, în cazul în care costurile nu pot fi recuperate doar prin tarifele aplicate(42). La calculul costului net al serviciului universal nu se aplică doar principiile contabile, ci se iau în calcul și beneficiile intangibile și comerciale(43).
73. De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că articolul 12 stabilește principiul conform căruia prețurile trebuie să fie orientate în funcție de costuri și principiul conform căruia prețurile trebuie să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient(44). Cuvântul „stimuleze” implică faptul că furnizorii de serviciu universal nu ar trebui doar să recupereze costurile.
74. În consecință, principiul orientării tarifelor în funcție de costuri nu trebuie interpretat în mod strict și, pe de altă parte, nu poate fi exprimat doar ca rezultat al unui exercițiu contabil.
75. Prin urmare, care este sensul și obiectivul principiului orientării în funcție de costuri stabilit la articolul 12 din Directiva 97/67?
76. Articolul 12, deși conceput pe baza dispoziției aplicabile anterior, a fost introdus în Directiva 97/67 prin modificarea din 2008, moment la care piața devenise mai matură. De atunci, serviciile poștale sunt oferite într‑un mediu pe deplin concurențial.
77. Pe de o parte, articolul 12 urmărește să asigure „o gestionare eficientă a serviciului universal(45)”. Gestionarea eficientă a serviciului universal implică atât că respectivele costuri legate de obligația de serviciu universal au ca bază mai degrabă costurile aferente unei exploatări eficiente decât costurile care ar putea fi amplificate de practicile de lucru ineficiente și/sau de salariile exagerate și de alte niveluri ale costurilor(46), cât și că furnizorii de serviciu universal își pot îndeplini misiunea în condiții economice și financiare care nu plasează o sarcină financiară injustă asupra acestora(47).
78. Pe de altă parte, într‑un cadru perfect competitiv, prețurile de furnizare a serviciilor poștale universale ar trebui, în măsura în care este posibil, „să reflecte condițiile și costurile comerciale normale.” Acest lucru este necesar pentru a evita denaturări ale pieței și, în același timp, pentru a asigura echilibrul financiar al serviciului universal. Directiva 97/67 urmărește atingerea acestui obiectiv prin permisiunea acordată în continuare statelor membre de a impune furnizorilor de servicii poștale tarife uniforme sau plafoane de preț pentru anumite servicii poștale(48). Tarifele uniforme garantează că prețurile vor fi de asemenea accesibile în zonele cu costuri ridicate și, în același timp, funcționează ca un stimulent pentru eficiență din punctul de vedere al costurilor.
79. Cu toate acestea, astfel cum a subliniat guvernul spaniol, impunerea unui tarif uniform implică în mod necesar ca acesta din urmă să fie stabilit în funcție de costurile medii ale serviciului universal. În caz contrar, va fi imposibil din punct de vedere material ca un astfel de tarif uniform să poată reflecta diferențele de costuri și serviciile incluse în serviciul universal(49).
80. În plus, tarifele uniforme sub forma „cheltuielilor terminale” sunt de asemenea impuse pentru livrarea de corespondență și de colete internaționale, astfel cum a menționat guvernul neerlandez în ședință. Cu toate acestea, spre deosebire de cheltuielile terminale pentru poșta transfrontalieră intra‑UE(50), ratele terminale pentru livrarea de colete provenind din țările terțe nu sunt stabilite pe baza costurilor generate, ci prin convenție internațională la un tarif unitar care în multe state membre se situează sub costul de livrare al coletelor naționale(51). Având în vedere popularitatea crescândă a comerțului electronic, numărul unor astfel de colete internaționale crește în mod constant. În cazul în care fiecare serviciu în parte din sfera serviciului universal ar trebui să fie orientat în funcție de costuri, tarifele pentru coletele naționale ar putea deveni inaccesibile întrucât costurile suplimentare generate de coletele internaționale din țările terțe ar putea fi compensate doar prin acest tarif.
81. Ideea unor subvenții, fie ca subvenții încrucișate între diferitele servicii poștale furnizate de furnizorul de serviciu universal, fie ca mecanism de compensare, este inerentă structurii obligației de serviciu universal, astfel cum este reglementată în Directiva 97/67. De asemenea, acest lucru este recunoscut la articolul 7 din directivă care prevede diferite mijloace de finanțare a furnizării serviciului universal. Sectorul rezervat fiind eliminat ca opțiune, chiar și subvenția încrucișată din sectorul neuniversal către sectorul universal poate fi utilizată pentru finanțarea respectivă, atât timp cât nu afectează negativ concurența(52). Directiva 2008/6 chiar menționează explicit că profitul obținut din activități din afara sferei serviciului universal poate fi utilizat pentru finanțarea serviciului universal, atât timp cât acest lucru se face în conformitate cu tratatul(53). Prin recurgerea la subvenții încrucișate, serviciul universal este independent de finanțarea externă, care, în ultimă instanță, asigură competitivitatea furnizorului de serviciu universal, dar și viabilitatea pe termen lung a serviciului universal ca atare(54).
82. Prin urmare, interpretarea susținută de Sandd și de Comisie ar fi contrară nu numai economiei generale a articolului 12, ci și raison d’être a serviciului universal. În măsura în care impunerea unei obligații de serviciu universal este necesară, serviciile poștale nu pot fi furnizate la prețuri orientate strict către costuri pentru fiecare serviciu în parte.
83. Atât PostNL, cât și guvernul polonez au observat (deși au ajuns la concluzii diferite) că orientarea în funcție de costuri pentru fiecare serviciu în parte este în orice caz posibilă doar în situația în care costurile pentru furnizarea fiecărui serviciu în parte pot fi identificate. În funcție de circumstanțele naționale, ar putea fi imposibil să se atribuie unui anumit serviciu toate costurile legate de furnizarea obligației de serviciu universal. Articolul 14 alineatul (3) litera (b) din Directiva 97/67 chiar recunoaște în mod explicit că s‑ar putea ca alocarea costurilor comune direct unui anumit serviciu sau produs să nu fie posibilă. În plus, Directiva 97/67 nu oferă suficiente îndrumări detaliate cu privire la modalitatea de a atribui costurile comune în mod uniform în toate statele membre.
84. Acest din urmă aspect a devenit evident în Hotărârea Post Danmark(55), în care Curtea a fost chemată să stabilească dacă reprezintă abuz de poziție dominantă comportamentul unui furnizor de serviciu universal prin care acesta a acordat reduceri selective de prețuri, stabilite la un nivel inferior costurilor totale medii ale întreprinderii, dar la un nivel superior costurilor marginale medii ale furnizorului de serviciu universal. În încercarea de a răspunde la întrebarea care i‑a fost adresată, Curtea a lăsat în mod explicit stabilirea detaliilor cu privire la evaluarea corectă a costurilor comune în sarcina autorităților statului membru(56).
85. În consecință, revine statelor membre și autorităților de reglementare ale acestora, care se bucură de o marjă de manevră considerabilă în ceea ce privește punerea în aplicare a Directivei 97/67(57) și care au și „libertatea de a decide asupra celei mai bune modalități de supraveghere a subvențiilor încrucișate”(58), să stabilească detaliile cu privire la punerea în aplicare a articolului 12 din Directiva 97/67. Aceasta va depinde de specificul național al fiecărui stat membru. În timp ce în unele state membre este posibilă furnizarea majorității serviciilor poștale la tarife orientate în funcție de costuri în cazul fiecărui serviciu în parte, în alte state membre ar putea fi necesară o subvenționare încrucișată suplimentară din cauza procentului mare de zone cu costuri ridicate, ca urmare a unor motive de ordin geografic, a domeniului de aplicare extins al obligației de serviciu universal sau a altor motive.
86. Sandd susține că libertatea de a raporta orientarea către costuri doar la serviciul universal în ansamblu ar scurtcircuita concurența, iar concurenții furnizorului serviciului universal ar fi confruntați cu prețuri scăzute în mod artificial, fiindu‑le imposibil să concureze cu acestea. Totuși, acest argument nu ține seama de faptul că, în pofida marjei de manevră acordate statelor membre în stabilirea și monitorizarea serviciului universal, acțiunile furnizorilor de serviciu universal, în cadrul sau în afara obligației de serviciu universal, rămân supuse normelor dreptului concurenței, în pofida faptului că unele dintre aceste servicii sunt reglementate(59). În cazul în care furnizorul serviciului universal practică prețuri abuzive, concurenții vor beneficia de un remediu legal în baza dreptului concurenței.
87. Cu toate acestea, simplul fapt că PostNL oferă servicii utilizatorilor comerciali la un preț relativ scăzut, în timp ce prețul timbrelor sale a crescut în mod constant în ultimii ani nu înseamnă neapărat că încalcă normele de concurență. În noua versiune a Directivei 97/67, furnizorii de serviciu universal se pot bucura de „mai multă flexibilitate în raport cu prețurile, în conformitate cu principiul orientării în funcție de costuri”(60). În acest mod, furnizorii de serviciu universal au o libertate de negociere mai mare cu anumite grupuri de clienți(61). Dacă respectivul client locuiește într‑o zonă cu costuri reduse sau dacă reduce în alt mod costul asociat procesării corespondenței sale (de exemplu, prin trierea în avans), este posibil ca PostNL să ofere serviciile la prețuri mai scăzute, respectând în același timp principiile prevăzute la articolul 12. În schimb, atunci când se stabilește prețul timbrelor care fac obiectul unui tarif uniform și, în unele state membre, și un plafon al prețurilor, PostNL trebuie să țină cont de faptul că este posibil ca scrisorile care poartă respectivele timbre să trebuiască să fie livrate chiar și pe insule îndepărtate.
88. Răspunsul la a doua întrebare preliminară trebuie să fie, așadar, că articolul 12 din Directiva 97/67 nu trebuie să fie interpretat în sensul că impune furnizorilor de serviciu universal o obligație ca fiecare serviciu în parte, care este inclus în sfera serviciului universal, să trebuiască să fie orientat în funcție de costuri. Statele membre sau autoritățile naționale de reglementare ale acestora pot totuși impune o astfel de condiție furnizorilor de serviciu universal.
D. Cu privire la a treia întrebare preliminară: condițiile stabilite de Directiva 97/67 cu privire la rata de rentabilitate a unui furnizor de serviciu universal
89. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă cerința prevăzută la articolul 12 din Directiva 97/67 potrivit căreia tarifele trebuie să fie orientate în funcție de costuri și să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient, interzice adoptarea pentru o perioadă nedeterminată a unei rate de rentabilitate fixă, prin care se majorează costurile serviciilor poștale universale având în vedere marja tarifară.
90. Această întrebare privește, de fapt, două aspecte distincte. În primul rând, se ridică problema dacă principiul orientării în funcție de costuri consfințit de Directiva 97/67 se opune ca furnizorii de serviciu universal să pretindă o rentabilitate a investițiilor lor atunci când calculează costurile rezultate din furnizarea serviciului universal. În al doilea rând, cea de a treia întrebare preliminară ridică de asemenea problema dacă statele membre pot stabili o rată de rentabilitate pe durată nedeterminată în temeiul Directivei 97/67.
91. Din anexa I la Directiva 97/67 rezultă în mod clar că în calculul costului net al serviciului universal se include „dreptul de a realiza un profit rezonabil” al furnizorului de serviciu universal(62). În plus, astfel cum a susținut guvernul spaniol, mențiunea de la a doua liniuță a articolului 12 conform căreia tarifele trebuie „să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient” (sublinierea noastră) implică faptul că furnizorii de serviciu universal au dreptul la mai mult decât recuperarea costurilor(63).
92. Totuși, Directiva 97/67 nu menționează ce înseamnă „profit rezonabil”. La profit ca atare se face referire doar în mod indirect atunci când directiva prevede că desemnarea unui furnizor al unui serviciu universal trebuie să se facă pe o durată care oferă o „perioadă suficientă pentru a obține un randament al investițiilor”. Cu toate acestea, desemnarea respectivă trebuie revizuită periodic de statele membre(64).
93. Sandd susține, întemeindu‑se pe jurisprudența Curții cu privire la alte domenii reglementate din sfera serviciilor de interes economic general(65), că noțiunea „rentabilitate rezonabilă” ar trebuie să fie stabilită pe baza rentabilității capitalului investit. Având în vedere că tarifele pentru furnizarea serviciului universal trebuie să fie orientate în funcție de costuri, mai degrabă decât în funcție de profit, o rată de rentabilitate bazată pe investițiile făcute de un furnizor de serviciu universal pare un punct de plecare rezonabil pentru stabilirea unui profit rezonabil. Cu toate acestea, constatările referitoare la un domeniu al serviciilor universale nu pot fi transpuse cu ușurință în alte domenii, întrucât atât forma și cât și întinderea obligațiilor de serviciu universal variază în funcție de situația pieței vizate.
94. În jurisprudența menționată mai sus, Curtea și‑a întemeiat raționamentul pe indicațiile furnizate de Comisie cu privire la modul de evaluare a profitului rezonabil pentru furnizarea unor servicii de interes economic general(66). Comunicarea relevantă a Comisiei definește „profitul rezonabil” în principal ca „rata rentabilității capitalului […] ținând seama de nivelul de risc.” Comunicarea Comisiei enunță în continuare că „nivelul de risc depinde de sectorul vizat, de tipul serviciului și de caracteristicile mecanismului de compensare”(67). În același timp, Comisia recunoaște că se pot utiliza și alți indicatori ai nivelului profitului(68).
95. Având în vedere diferențele în ceea ce privește sfera de aplicare și finanțarea serviciului poștal universal între statele membre, trebuie să existe de asemenea diferențe semnificative în ceea ce privește nivelul de risc pentru furnizorul de serviciu universal. În unele state membre, ar putea fi mult mai greu să se găsească un furnizor de servicii poștale dispus să își asume obligația de serviciu universal decât în altele. Pentru a se asigura furnizarea serviciului universal, care este unul dintre principalele obiective ale Directivei 97/67, rata de rentabilitate pentru furnizorii de serviciu universal în statele membre din prima categorie va trebui să fie mai mare decât în cazul statelor din cea de a doua categorie. În consecință, noțiunea de profit rezonabil nu este aceeași în toate statele membre și, în plus, necesită o evaluare aprofundată a condițiilor predominante pe piața serviciilor poștale naționale.
96. Tăcerea Directivei 97/67 cu privire la normele detaliate pentru calcularea unui profit rezonabil trebuie, prin urmare, să fie interpretată, așa cum susține guvernul spaniol, ca o alegere conștientă a legiuitorului Uniunii de a nu armoniza acest aspect la nivelul Uniunii Europene. Astfel, statelor membre le revine sarcina de a stabili ce înseamnă un profit rezonabil, ținând cont de principiile enumerate la articolul 12 din Directiva 97/67 și de faptul că profitul determinat nu trebuie să constituie o denaturare a concurenței(69).
97. În continuare, vom analiza dacă rata rentabilității pentru un furnizor de serviciu universal poate fi stabilită pentru o perioadă nedeterminată.
98. Directiva 97/67 oferă relativ puține indicații în acest sens. Având în vedere însă că desemnarea unui furnizor de serviciu universal trebuie să fie revizuită periodic în conformitate cu articolul 4 din Directiva 97/67(70), în opinia noastră este clar că rata de rentabilitate stabilită de statele membre sau de autoritățile naționale de reglementare ale acestora trebuie de asemenea revizuite cel puțin periodic. În plus, având în vedere că ceea ce constituie o rată rezonabilă a rentabilității depinde în mare măsură de condițiile predominante pe piața serviciilor poștale naționale, este evident că rata rentabilității trebuie adaptată ori de câte ori se schimbă condițiile pieței. Atât timp cât o rată de rentabilitate este revizuită periodic și poate fi adaptată în funcție de schimbările pieței, nu identificăm niciun motiv pentru care rata de rentabilitate pentru furnizorul unui serviciu universal nu ar putea fi stabilită pentru o perioadă nedeterminată.
99. În acest sens, PostNL și guvernul neerlandez au clarificat atât în observațiile scrise, cât și în ședință că rata de rentabilitate pentru furnizorul de serviciu universal în Țările de Jos este reexaminată anual de ACM și că o intervenție ministerială anuală pentru adaptarea marjelor tarifare este de asemenea posibilă. Acestea susțin că nu a fost necesară adaptarea ratei de rentabilitate din 2011, parțial din cauza pierderilor suportate de PostNL pe parcursul mai multor ani.
100. În plus, în cazurile în care evaluarea efectuată de autoritatea națională de reglementare pare incorectă, utilizatorii și furnizorii de servicii poștale afectați de o astfel de decizie trebuie să aibă posibilitatea de a exercita o cale de atac împotriva deciziei respective în fața unui organism independent(71), o posibilitate pe care Sandd a exercitat‑o prin demararea procedurii principale. În acest mod, utilizatorii și furnizorii de servicii poștale sunt protejați împotriva deciziilor incorecte sau arbitrare luate de autoritățile naționale de reglementare, în pofida marjei de apreciere conferite acestora din urmă prin Directiva 97/67.
101. În consecință, răspunsul la cea de a treia întrebare preliminară trebuie să fie în sensul că articolul 12 din Directiva 97/67 nu interzice adoptarea pentru o perioadă nedeterminată a unei rate de rentabilitate fixe, prin care se majorează costurile serviciilor poștale universale având în vedere marja tarifară, cu condiția ca rata de rentabilitate să fie reexaminată periodic și să fie ușor de modificat. La calcularea unui profit rezonabil, autoritățile naționale de reglementare trebuie totuși să țină seama în mod corespunzător de condițiile predominante pe piața serviciilor poștale naționale și să respecte principiile consacrate la articolul 12 și să se asigure că marja tarifară autorizată nu conduce la o denaturare a concurenței pe piața serviciilor poștale.
IV. Concluzie
102. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Rechtbank Rotterdam (Tribunalul Rotterdam, Țările de Jos) după cum urmează:
„(1) Articolul 14 alineatul (2) din Directiva 97/67/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității și îmbunătățirea calității serviciului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/6/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 februarie 2008 de modificare a Directivei 97/67/CE cu privire la realizarea integrală a pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității, nu impune statelor membre o obligație generală de a prevedea în legislația națională că furnizorii de serviciu universal trebuie, în cadrul contabilității lor interne, să țină o evidență contabilă separată pentru fiecare dintre serviciile și produsele incluse în sfera serviciului universal.
Nivelul de detaliu al informațiilor contabile impus unui furnizor de serviciu universal depinde de circumstanțele specifice în care serviciile poștale universale sunt furnizate în fiecare stat membru, cum ar fi modul în care este conceput serviciul universal, condițiile de piață predominante și nivelul de competitivitate de pe piața națională a serviciilor poștal.
(2) Articolul 12 din Directiva 97/67 nu trebuie să fie interpretat în sensul că impune furnizorilor de serviciu universal o obligație ca fiecare serviciu în parte, care este inclus în sfera serviciului universal, să trebuiască să fie orientat în funcție de costuri. Statele membre sau autoritățile naționale de reglementare ale acestora pot totuși impune o astfel de cerință furnizorilor de serviciu universal.
(3) Cerința prevăzută la articolul 12 teza introductivă și a doua liniuță din Directiva 97/67/CE, potrivit căreia tarifele trebuie să fie orientate în funcție de costuri și să stimuleze furnizarea unui serviciu universal eficient, nu interzice adoptarea pentru o perioadă nedeterminată a unei rate de rentabilitate fixe, prin care se majorează costurile serviciilor poștale universale având în vedere marja tarifară, cu condiția ca rata de rentabilitate să fie reexaminată periodic și să fie ușor de modificat.
La calcularea unui profit rezonabil, autoritățile naționale de reglementare trebuie, totuși, să țină seama în mod corespunzător de condițiile predominante pe piața serviciilor poștale naționale și să respecte principiile consacrate la articolul 12 și să se asigure că marja tarifară autorizată nu conduce la o denaturare a concurenței pe piața serviciilor poștale.”