ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
26 de janeiro de 2021 (*)
«Reenvio prejudicial — Política económica e monetária — Artigo 2.o, n.o 1, e artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE — Política monetária — Competência exclusiva da União — Artigo 128.o, n.o 1, TFUE — Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu — Artigo 16.o, primeiro parágrafo — Conceito de “curso legal” — Efeitos — Obrigação de aceitação de notas de banco em euros — Regulamento (CE) n.o 974/98 — Possibilidade de os Estados‑Membros preverem limitações aos pagamentos em notas e moedas em euros — Requisitos — Regulamentação regional que exclui o pagamento em numerário de uma taxa de radiodifusão a um organismo regional de direito público de radiodifusão»
Nos processos apensos C‑422/19 e C‑423/19,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo, Alemanha), por Decisões de 27 de março de 2019, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 31 de maio de 2019, nos processos
Johannes Dietrich (C‑422/19),
Norbert Häring (C‑423/19)
contra
Hessischer Rundfunk,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras e N. Piçarra, presidentes de secção, T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, C. Lycourgos, P. G. Xuereb (relator), L. S. Rossi e I. Jarukaitis, juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: D. Dittert, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 15 de junho de 2020,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de J. Dietrich e N. Häring, por C. A. Gebauer, Rechtsanwalt,
– em representação do Hessischer Rundfunk, por H. Kube, professor de direito,
– em representação do Governo alemão, por J. Möller e S. Eisenberg, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo francês, por E. de Moustier e A. Daly, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili, avvocato dello Stato,
– em representação da Comissão Europeia, por J. Baquero Cruz e T. Maxian Rusche, na qualidade de agentes,
– em representação do Banco Central Europeu (BCE), por M. Rötting, F. Malfrère, C. Kroppenstedt e R. Aragón Plaza, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 29 de setembro de 2020,
profere o presente
Acórdão
1 Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, do artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE, do artigo 16.o, primeiro parágrafo, do Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (JO 2016, C 202, p. 230; a seguir «Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE») e do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro (JO 1998, L 139, p. 1).
2 Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem Johannes Dietrich (processo C‑422/19) e Norbert Häring (processo C‑423/19) ao Hessischer Rundfunk (radiodifusor público do Land de Hesse, Alemanha) a respeito do pagamento de uma taxa de radiodifusão devida a este último.
Quadro jurídico
Direito da União
Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE
3 O artigo 16.o, primeiro parágrafo, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE tem a seguinte redação:
«De acordo com o disposto no n.o 1 do artigo 128.o do Tratado [FUE], o Conselho do [Banco Central Europeu (BCE)] tem o direito exclusivo de autorizar a emissão de notas de banco em euros na União. O BCE e os bancos centrais nacionais podem emitir essas notas. As notas de banco emitidas pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais são as únicas com curso legal na União.»
Regulamento n.o 974/98
4 O considerando 19 do Regulamento n.o 974/98 tem a seguinte redação:
«Considerando que as notas e moedas expressas em unidades monetárias nacionais deixarão de ter curso legal o mais tardar seis meses após o final do período de transição; que as limitações aos pagamentos em notas e moedas, estabelecidas pelos Estados‑Membros por razões de interesse público, não são incompatíveis com o curso legal das notas e moedas expressas em euros desde que existam outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias».
5 Nos termos do artigo 10.o deste regulamento:
«A partir de 1 de janeiro de 2002, o BCE e os bancos centrais dos Estados‑Membros participantes porão em circulação notas expressas em euros. Sem prejuízo do artigo 15.o, essas notas expressas em euros serão as únicas notas com curso legal em todos esses Estados‑Membros.»
6 Segundo o artigo 11.o do referido regulamento:
«A partir de 1 de janeiro de 2002, os Estados‑Membros participantes emitirão moedas expressas em euros ou em [cêntimos], que respeitem as denominações e as especificações técnicas que o Conselho possa adotar nos termos do n.o 2, segundo período, do artigo [128.o TFUE]. Sem prejuízo do artigo 15.o, essas moedas serão as únicas moedas com curso legal em todos esses Estados‑Membros. À exceção da autoridade emissora e das pessoas especificamente designadas pela legislação nacional do Estado‑Membro emissor, ninguém poderá ser obrigado a aceitar mais de cinquenta moedas num único pagamento.»
Recomendação 2010/191/UE
7 Os considerandos 1 a 4 da Recomendação 2010/191/UE da Comissão, de 22 de março de 2010, sobre o alcance e consequências do curso legal das notas e moedas em euros (JO 2010, L 83, p. 70), têm a seguinte redação:
«(1) O estatuto de curso legal das notas em euros é estabelecido pelo artigo 128.o [TFUE], no capítulo relativo à política monetária. Em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), [TFUE], a União dispõe de competência exclusiva no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro (“os Estados‑Membros participantes”).
(2) Em conformidade com o artigo 11.o do Regulamento [n.o 974/98], as moedas em euros são as únicas moedas com curso legal nos Estados‑Membros participantes.
(3) Há atualmente alguma incerteza a nível da área do euro no que respeita ao alcance e consequências do seu curso legal.
(4) A presente recomendação tem por base as principais conclusões de um relatório preparado por um grupo de trabalho constituído por representantes de Ministérios das Finanças e de Bancos Centrais Nacionais da área do euro.»
8 Os pontos 1 a 4 desta recomendação preveem o seguinte:
«1. Definição comum de curso legal
Quando existe uma obrigação de pagamento, o curso legal das notas e moedas em euros deve implicar:
a) Aceitação obrigatória:
O credor de uma obrigação de pagamento não pode recusar notas e moedas em euros a menos que as Partes tenham acordado entre si outros meios de pagamento.
b) Aceitação ao valor nominal total:
O valor monetário das notas e moedas em euros é igual ao montante indicado nas notas e moedas.
c) Poder para cumprir obrigações de pagamento:
Um devedor pode cumprir uma obrigação de pagamento mediante a entrega ao credor de notas e moedas em euros.
2. Aceitação de pagamentos em notas e moedas em euros nas transações no comércio retalhista
A aceitação de notas e moedas em euros como meio de pagamento deve ser a regra nas transações no comércio retalhista. Só deve ser possível uma recusa quando fundamentada em razões ligadas ao “princípio de boa‑fé” (por exemplo, o retalhista não tem troco disponível).
3. Aceitação de notas de valor elevado em transações no comércio retalhista
As notas de banco de valor elevado devem ser aceites como meio de pagamento nas transações no comércio retalhista. Só deve ser possível uma recusa quando fundamentada em razões ligadas ao “princípio de boa‑fé” (por exemplo, o valor nominal da nota apresentada é desproporcionado em comparação com o montante devido ao credor do pagamento).
4. Ausência de sobretaxas impostas à utilização de notas e moedas em euros
Não devem ser impostas sobretaxas aos pagamentos com notas e moedas em euros.»
Direito alemão
9 O § 14, n.o 1, da Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Lei do Banco Federal Alemão), na sua versão publicada em 22 de outubro de 1992 (BGBl. 1992 I, p. 1782), conforme alterada pela Lei de 4 de julho de 2013 (BGB1. 2013 I, p. 1981) (a seguir «BBankG»), dispõe:
«Sem prejuízo do artigo 128.o, n.o 1, TFUE, o Deutsche Bundesbank [(Banco Federal Alemão)] tem o direito exclusivo de emitir notas de banco no âmbito de aplicação da presente lei. As notas de banco expressas em euros são as únicas com curso legal ilimitado. […]»
10 O § 2, n.o 1, do Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Acordo Estatal sobre a Taxa de Radiodifusão), de 15 a 21 de dezembro de 2010, na sua versão resultante do Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Décimo quinto Acordo Estatal de Alteração relativo à Radiodifusão), conforme ratificado pelo Land de Hesse (Alemanha) pela Lei de 23 de agosto de 2011 (GVBl. I 2011, p. 382) (a seguir «RBStV»), tem a seguinte redação:
«No setor privado, é devida uma taxa de radiodifusão por cada habitação a cargo do seu possuidor (devedor da taxa).»
11 O § 7, n.o 3, do RBStV precisa:
«A taxa de radiodifusão é devida mensalmente. Deve ser paga a meio de um período de três meses, por um período de três meses, respetivamente.»
12 O § 9, n.o 2, do RBStV prevê:
«O Landesrundfunkanstalt [organismo regional de radiodifusão] competente está habilitado a fixar através de estatuto [«Satzung»] os procedimentos
[…]
2. relativos ao pagamento da taxa de radiodifusão, à isenção ou à redução desta.
[…]»
13 O § 10 do RBStV enuncia:
«[…]
(2) A taxa de radiodifusão deve ser paga ao organismo regional de radiodifusão competente como dívida a pagar em local convencionado […]
[…]
(5) O montante das taxas de radiodifusão em atraso é fixado pelo organismo regional de radiodifusão competente. […]»
14 O § 10, n.o 2, do Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (Estatuto do Radiodifusor Público do Land de Hesse relativo ao Procedimento de Pagamento da Taxa de Radiodifusão), de 5 de dezembro de 2012 (a seguir «Estatuto da Taxa de Radiodifusão»), adotado com base no § 9, n.o 2, do RBStV, tem a seguinte redação:
«O devedor da taxa de radiodifusão não pode proceder ao pagamento desta taxa em numerário, mas apenas através das seguintes modalidades de pagamento:
1. cobrança por débito direto;
2. transferência bancária individual;
3. ordem de pagamento permanente.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
15 J. Dietrich e N. Häring, proprietários de habitações na área geográfica do radiodifusor público do Land de Hesse, propuseram a este pagar em numerário a taxa de radiodifusão devida em aplicação do § 2, n.o 1, do RBStV a título, respetivamente, do segundo trimestre de 2015 e do primeiro trimestre de 2016.
16 O radiodifusor público do Land de Hesse rejeitou essa proposta com o fundamento de que o § 10, n.o 2, do Estatuto da Taxa de Radiodifusão prevê que a referida taxa não pode ser paga em numerário, mas deve sê‑lo por débito direto, transferência bancária individual ou ordem de pagamento permanente e enviou‑lhes avisos de pagamento fixando os montantes da taxa de radiodifusão em atraso a seu cargo, bem como uma penalidade por atraso no pagamento.
17 Os recorrentes nos processos principais intentaram ações de anulação desses avisos de pagamento. Por Sentenças de 31 de outubro de 2016, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal Administrativo de Francoforte do Meno, Alemanha) julgou as ações improcedentes. Por Acórdãos de 13 de fevereiro de 2018, o Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo Superior do Land de Hesse, Alemanha) negou provimento aos seus recursos dessas sentenças.
18 Os recorrentes nos processos principais interpuseram recurso de «Revision» desses acórdãos no órgão jurisdicional de reenvio, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha). No âmbito dos seus recursos, alegam que o § 14, n.o 1, segundo período, da BBankG e o artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE preveem uma obrigação absoluta e ilimitada de aceitação das notas de banco em euros como meio de pagamento das obrigações pecuniárias. Segundo os recorrentes nos processos principais, esta obrigação só pode ser limitada por acordo contratual entre as partes ou em razão de uma autorização prevista no direito federal ou no direito da União. Em contrapartida, nenhuma razão prática, como, no caso em apreço, o número significativo de contribuintes, justifica que seja afastada.
19 O órgão jurisdicional de reenvio sublinha, a título preliminar, que deveria ser dado provimento aos recursos de «Revision» à luz do direito interno. A este respeito, precisa que a exclusão da possibilidade de pagar a taxa de radiodifusão através de notas de banco em euros, que decorre do Estatuto da Taxa de Radiodifusão, viola uma disposição do direito federal hierarquicamente superior, a saber, o § 14, n.o 1, segundo período, da BBankG. Com efeito, considerações ligadas à sistemática desta disposição e, em especial, à sua génese, bem como ao seu espírito e à sua finalidade, militam a favor de uma interpretação da referida disposição no sentido de que obriga as entidades públicas a aceitar as notas de banco em euros no âmbito da execução de obrigações de pagamento impostas pelas autoridades públicas. Esta obrigação não prevê exceções, no direito federal alemão, no contexto dos procedimentos de cobrança em massa, tais como a cobrança da taxa de radiodifusão em causa nos processos principais. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que não dispõe de indícios de que a possibilidade de pagar a taxa de radiodifusão em numerário poria em perigo a dotação financeira dos organismos de radiodifusão inscrita no direito constitucional.
20 Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que os litígios nos processos principais suscitam três questões relativamente às quais é necessário que o Tribunal de Justiça se pronuncie a título prejudicial.
21 Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a conformidade do § 14, n.o 1, segundo período, da BBankG com a competência exclusiva de que dispõe a União no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, por força do artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, uma vez que, segundo o artigo 2.o, n.o 1, TFUE, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos neste domínio.
22 A este respeito, salienta que o Tratado FUE não contém nenhuma definição do conceito de «política monetária», conforme resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, e acrescenta que não está em condições de decidir se a competência exclusiva da União no domínio da política monetária se estende à regulamentação das consequências jurídicas ligadas ao curso legal das notas de banco em euros, nomeadamente à obrigação imposta às entidades públicas de aceitarem tais notas de banco.
23 O órgão jurisdicional de reenvio observa que a obrigação de as entidades públicas aceitarem as notas de banco em euros não diz respeito ao objetivo da política monetária que consiste em manter a estabilidade dos preços e não está diretamente relacionada com os meios enumerados no direito primário para atingir esse objetivo. Em especial, a competência atribuída pelo artigo 128.o, n.o 1, TFUE ao BCE e aos bancos centrais nacionais para emitirem notas de banco em euros não é limitada ou alterada por essa obrigação. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça pode ser interpretada no sentido de que as regulamentações relativas aos efeitos do curso legal das notas de banco em euros e, assim, ao funcionamento da circulação monetária fazem parte da política monetária. Além disso, não está excluído que essa regulamentação, enquanto medida necessária para a utilização do euro como moeda única, possa basear‑se no artigo 133.o TFUE e que, portanto, possa ser considerada abrangida pela competência exclusiva da União em conformidade com o artigo 2.o, n.os 1 e 6, TFUE.
24 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que a questão de saber se, tendo em conta a competência exclusiva da União no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, um legislador nacional está autorizado a adotar uma disposição como o artigo 14.o, n.o 1, segunda frase, da BBankG não se coloca quando, por força do direito da União, as entidades públicas de um Estado‑Membro não podem recusar a execução, em notas de banco em euros, de obrigações de pagamento impostas pelas autoridades públicas. Nesse caso, o artigo 10.o, n.o 2, do Estatuto da Taxa de Radiodifusão seria contrário ao direito da União.
25 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio recorda que, em conformidade com o artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE, com o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE e com o artigo 10.o, segundo período, do Regulamento n.o 974/98, as notas de banco em euros são as únicas com curso legal na União. Ora, a obrigação de aceitar notas de banco em euros não decorre claramente do conceito de «curso legal», o qual não está definido no Tratado FUE nem no Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE nem no Regulamento n.o 974/98. O considerando 19 do referido regulamento sugere apenas que, do ponto de vista do legislador da União, as limitações à possibilidade de pagamento em numerário não afetam, por si só, o curso legal das notas e moedas em euros.
26 O órgão jurisdicional de reenvio recorda igualmente que o ponto 1 da Recomendação 2010/191, intitulado «Definição comum do curso legal», prevê que o curso legal das notas de banco e das moedas em euros deve implicar, nomeadamente, a sua «aceitação obrigatória» pelo credor de uma obrigação de pagamento, sem prejuízo de determinadas exceções. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha, todavia, que, em conformidade com o artigo 288.o, quinto parágrafo, TFUE, as recomendações das instituições não são vinculativas, pelo que a importância que deve ser dada a esta recomendação é incerta.
27 Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a resposta à questão de saber se, tendo em conta a competência exclusiva da União no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, o legislador alemão estava autorizado a adotar o artigo 14.o, n.o 1, segundo período, da BBankG também não é necessária para a resolução dos litígios nos processos principais, se uma norma nacional, que prevê uma obrigação de aceitar as notas de banco em euros no âmbito da execução de obrigações de pagamento impostas pelas autoridades públicas, puder ser aplicada quando a União não exerceu a sua competência exclusiva. O órgão jurisdicional de reenvio considera, todavia, que a jurisprudência existente do Tribunal de Justiça não lhe permite determinar se é esse o caso.
28 Neste contexto, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A competência exclusiva de que a União dispõe no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, por força do artigo 2.o, n.o 1, conjugado com o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), [TFUE], opõe‑se a um ato normativo de um desses Estados‑Membros que prevê a obrigação de as instituições públicas do Estado‑Membro aceitarem notas de banco em euros em cumprimento de obrigações pecuniárias fixadas por entidades públicas?
2) O estatuto de notas com curso legal atribuído às notas expressas em euros pelo artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, [TFUE], pelo artigo 16.o, n.o 1, terceiro período, do Protocolo [relativo ao SEBC e ao BCE], e pelo artigo 10.o, segundo período, do Regulamento [n.o 974/98] consubstancia uma proibição de as instituições públicas de um Estado‑Membro recusarem o cumprimento, com essas notas, de uma obrigação pecuniária fixada por entidades públicas, ou o direito da União deixa margem para normas que excluam pagamentos com notas de banco em euros para cumprimento de determinadas obrigações pecuniárias fixadas por entidades públicas?
3) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão e de resposta negativa à segunda questão:
Um ato normativo de um Estado‑Membro cuja moeda é o euro, aprovado no domínio da competência exclusiva da União para a política monetária, pode ser aplicado, na medida e enquanto a União não exercer a sua competência?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e terceira questões
29 Com a sua primeira e terceira questões, às quais há que responder em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, deve ser interpretado no sentido de que, independentemente de qualquer exercício pela União da sua competência exclusiva no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro que obriga as entidades públicas a aceitarem notas de banco em euros, no âmbito da execução de obrigações de pagamento impostas pelas autoridades públicas.
30 A título preliminar, há que salientar que, nas suas observações escritas, a Comissão Europeia, o radiodifusor público do Land de Hesse e o BCE expressaram dúvidas quanto à interpretação do artigo 14.o, n.o 1, segundo período, da BBankG, adotada pelo órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual esta disposição obriga as entidades públicas a aceitarem as notas de banco em euros no âmbito da execução de obrigações de pagamento impostas pelas autoridades públicas. Com efeito, esta interpretação afasta‑se da redação da referida disposição, que prevê apenas que as notas de banco em euros são as únicas com curso legal ilimitado.
31 A este respeito, importa recordar que, no que se refere à interpretação das normas da ordem jurídica nacional, o Tribunal de Justiça tem, em princípio, de se basear nas qualificações resultantes da decisão de reenvio. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça não é competente para interpretar o direito interno de um Estado‑Membro [Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Extradição para a Ucrânia), C‑398/19, EU:C:2020:1032, n.o 62 e jurisprudência referida].
32 Nestas condições, há que responder à primeira questão prejudicial partindo da premissa de que o artigo 14.o, n.o 1, segundo período, da BBankG obriga as entidades públicas a aceitarem as notas de banco em euros no âmbito da execução de obrigações de pagamento impostas pelas autoridades públicas.
33 A este propósito, cumpre salientar que, segundo o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, a União dispõe de competência exclusiva no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro.
34 Importa igualmente recordar que o Tratado FUE não contém nenhuma definição precisa do conceito de «política monetária», mas define, nas suas disposições relativas à referida política, simultaneamente os objetivos dessa política e os meios de que o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) dispõe para a executar (Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o., C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.o 50 e jurisprudência referida).
35 A este respeito, importa sublinhar que as disposições do Tratado FUE relativas à política monetária figuram no título VIII da terceira parte, intitulado «A política económica e monetária».
36 Ora, o artigo 119.o TFUE, que introduz este título, enuncia, no seu n.o 1, que a ação dos Estados‑Membros e da União implica, nos termos do disposto nos Tratados, a adoção de uma política económica baseada na estreita coordenação das políticas económicas dos Estados‑Membros, no mercado interno e na definição de objetivos comuns, e conduzida de acordo com o princípio de uma economia de mercado aberto e de livre concorrência. Este mesmo artigo precisa, no seu n.o 2, que esta ação implica uma moeda única, o euro, e a definição e condução de uma política monetária e de uma política cambial únicas, cujo objetivo primordial é a manutenção da estabilidade dos preços e, sem prejuízo desse objetivo, o apoio às políticas económicas gerais na União, de acordo com o princípio de uma economia de mercado aberto e de livre concorrência.
37 Como salientou o advogado‑geral no n.o 59 das suas conclusões, decorre, portanto, do artigo 119.o, n.o 2, TFUE que a ação dos Estados‑Membros e da União compreende três elementos, a saber, uma moeda única, o euro, a definição e condução de uma política monetária única e a definição e condução de uma política cambial única.
38 Por conseguinte, o conceito de «política monetária» não se limita à sua execução operacional, que constitui, por força do artigo 127.o, n.o 2, primeiro travessão, TFUE, uma das atribuições fundamentais do SEBC, mas implica igualmente uma dimensão normativa que visa garantir o estatuto do euro enquanto moeda única.
39 Esta interpretação do conceito de «política monetária» é corroborada pelo objetivo primordial desta política, conforme resulta do artigo 127.o, n.o 1, e do artigo 282.o, n.o 2, TFUE, a saber, a manutenção da estabilidade dos preços. Com efeito, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 66 das suas conclusões, se o estatuto do euro enquanto moeda única pudesse ser entendido de maneira diferente e regido por regras diferentes nos Estados‑Membros cuja moeda é o euro, a unicidade da moeda única seria posta em causa e, por esta via, esse objetivo de manutenção da estabilidade dos preços seria gravemente comprometido.
40 Esta interpretação do conceito de «política monetária» é igualmente confirmada pelo teor dos artigos 128.o e 133.o TFUE, que figuram no capítulo 2 do título VIII da terceira parte do Tratado FUE, e que podem ser consideradas disposições de direito monetário, relacionadas com o estatuto do euro enquanto moeda única.
41 No que respeita ao artigo 128.o TFUE, ao enunciar, no seu n.o 1, que o BCE tem o direito exclusivo de autorizar a emissão de notas de banco em euros na União, que o BCE e os bancos centrais nacionais podem emitir essas notas e que as notas de banco assim emitidas são as únicas com curso legal na União, este artigo estabelece regras relativas à emissão de notas de banco em euros na União e consagra, no direito primário, conjuntamente com o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, o curso legal destas notas. Além disso, ao prever, no seu n.o 2, que os Estados‑Membros podem emitir moedas em euros, sob reserva da aprovação pelo BCE do volume da emissão, o referido artigo fixa igualmente regras que têm por objeto enquadrar a emissão das moedas em euros.
42 Quanto ao artigo 133.o TFUE, este habilita o legislador da União, sem prejuízo das atribuições do BCE, a estabelecer as medidas de direito derivado necessárias para a utilização do euro como moeda única.
43 Assim, o artigo 128.o, n.o 1, e o artigo 133.o TFUE são, como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 64 a 66 das suas conclusões, o fundamento da unicidade do euro e constituem uma condição prévia à condução efetiva da política monetária da União.
44 Com efeito, por um lado, ao atribuir «curso legal» apenas às notas de banco em euros emitidas pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais, o artigo 128.o, n.o 1, TFUE, tal como o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, consagra o caráter oficial dessas notas na zona euro, excluindo que outras notas possam igualmente beneficiar desse caráter.
45 Uma vez que o referido artigo 128.o, n.o 1, TFUE não remete para o direito dos Estados‑Membros para determinar o sentido e o alcance do conceito de «curso legal» nele previsto, este último constitui um conceito de direito da União que deve ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, que deve ser procurada tendo em conta não só os termos das disposições em que figura mas também o contexto dessas disposições e o objetivo por elas prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2020, AFMB, C‑610/18, EU:C:2020:565, n.o 50 e jurisprudência referida).
46 A este respeito, há que salientar que o conceito de «curso legal» de um meio de pagamento expresso numa unidade monetária significa, no seu sentido corrente, que este meio de pagamento não pode geralmente ser recusado para pagamento de uma dívida expressa na mesma unidade monetária, pelo seu valor nominal, com efeito liberatório.
47 Esta interpretação segundo o sentido corrente é corroborada pela Recomendação 2010/191, que diz especificamente respeito ao alcance e aos efeitos do curso legal das notas e das moedas em euros, precisando‑se que o curso legal das referidas moedas foi consagrado no artigo 11.o do Regulamento n.o 974/98.
48 É certo que, por força do artigo 288.o, quinto parágrafo, TFUE, as recomendações não se destinam a produzir efeitos vinculativos e não podem criar direitos que os particulares possam invocar perante um juiz nacional. Todavia, fazem parte dos atos jurídicos da União, pelo que o Tribunal de Justiça pode tomá‑las em consideração quando forneçam elementos úteis para a interpretação das disposições pertinentes do direito da União.
49 Ora, o ponto 1 da Recomendação 2010/191 dá, como resulta do seu título, a definição comum do conceito de «curso legal», precisando que, quando existe uma obrigação de pagamento, o curso legal das notas e moedas em euros deve implicar, em primeiro lugar, a aceitação obrigatória dessas notas e moedas, em segundo lugar, a sua aceitação pelo valor nominal e, em terceiro lugar, o seu poder para cumprir obrigações de pagamento. Este ponto atesta, portanto, que este conceito de «curso legal» abrange, designadamente, uma obrigação de princípio de aceitação das notas e moedas em euros para efeitos de pagamento.
50 Por outro lado, uma vez que permite ao legislador da União estabelecer as medidas necessárias para a utilização do euro como moeda única, o artigo 133.o TFUE, que sucedeu ao artigo 123.o, n.o 4, CE, que, por sua vez, sucedeu ao artigo 109.o L, n.o 4, do Tratado CE, reflete a exigência de estabelecer princípios uniformes para todos os Estados‑Membros cuja moeda é o euro com vista a salvaguardar o interesse global da União Económica e Monetária e do euro como moeda única e, consequentemente, como salientado no n.o 39 do presente acórdão, contribuir para a prossecução do objetivo primordial da política monetária da União que consiste na manutenção da estabilidade dos preços.
51 Daqui resulta que a competência prevista inicialmente no artigo 109.o L, n.o 4, do Tratado CE, depois no artigo 123.o, n.o 4, CE e atualmente consagrada no artigo 133.o TFUE habilita unicamente o legislador da União a precisar o regime jurídico do curso legal reconhecido às notas em euros pelo artigo 128.o, n.o 1, TFUE e pelo artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, bem como do curso legal reconhecido às moedas em euros pelo artigo 11.o do Regulamento n.o 974/98, na medida em que tal se revele necessário para a utilização do euro enquanto única moeda.
52 Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, TFUE, tal competência exclusiva exclui qualquer competência dos Estados‑Membros na matéria, exceto se atuarem habilitados pela União ou a fim de dar execução a atos da União.
53 A este respeito, importa precisar, para responder mais especificamente à terceira questão, que, mesmo na circunstância de a União não ter exercido a sua competência exclusiva, a adoção ou a manutenção por um Estado‑Membro de uma disposição que se enquadre nessa competência não podem ser justificadas apenas por esta circunstância.
54 Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 39 das suas conclusões, quando uma competência é atribuída exclusivamente à União, a perda de competência dos Estados‑Membros ocorre de imediato e, contrariamente ao que acontece em domínios abrangidos por uma competência partilhada, é irrelevante, para efeitos dessa perda, que a União tenha ou não exercido a sua própria competência (v., neste sentido, Acórdão de 5 de maio de 1981, Comissão/Reino Unido, 804/79, EU:C:1981:93, n.o 20).
55 Assim sendo, por um lado, não se pode considerar necessário para a utilização do euro como moeda única na aceção do artigo 133.o TFUE nem, mais especificamente, para a consagração do curso legal das notas de banco em euros, previsto no artigo 128.o, n.o 1, TFUE e no artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, impor uma obrigação absoluta de aceitação dessas notas de banco como meio de pagamento. Com efeito, decorre das precisões constantes dos n.os 46 a 49 do presente acórdão que esse curso legal exige não uma aceitação absoluta, mas apenas uma aceitação de princípio das notas de banco em euros como meio de pagamento. Por outro lado, também não é necessário para a utilização do euro como moeda única nem, mais especificamente, para a preservação da efetividade do curso legal das notas e moedas em euros que o legislador da União fixe, de forma exaustiva e uniforme, as exceções a esta obrigação de princípio, desde que seja garantida a possibilidade de qualquer devedor, regra geral, cumprir uma obrigação de pagamento através de tais notas e moedas.
56 Daqui resulta que a competência exclusiva da União em matéria de política monetária não prejudica, como salientou o advogado‑geral no n.o 98 das suas conclusões, a competência dos Estados‑Membros cuja moeda é o euro para regulamentar as modalidades de execução das obrigações de pagamento, tanto de direito público como de direito privado, desde que, nomeadamente, essa regulamentação não afete o princípio segundo o qual, regra geral, deve ser possível cumprir uma obrigação de pagamento através de tais notas e moedas. Assim, esta competência exclusiva não impede um Estado‑Membro de, no âmbito do exercício das suas competências próprias, como a organização da sua Administração Pública, adotar uma medida que obrigue essa Administração a aceitar pagamentos em numerário por parte dos administrados ou, como referido no âmbito da segunda questão, que introduza, por razões de interesse público, uma derrogação a essa obrigação para pagamentos impostos pelas autoridades públicas, sob reserva do respeito de certas condições que serão especificadas no exame desta questão.
57 Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, o único competente para interpretar o direito nacional, verificar se o artigo 14.o, n.o 1, segundo período, da BBankG deve ser interpretado, à luz do seu objetivo e do seu conteúdo, como uma medida adotada no âmbito das competências próprias dos Estados‑Membros, conforme descrita no número anterior.
58 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira e terceira questões prejudiciais que o artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), o artigo 128.o, n.o 1, e o artigo 133.o TFUE, bem como com o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, deve ser interpretado no sentido de que, independentemente de qualquer exercício pela União da sua competência exclusiva no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, se opõe a que um Estado‑Membro adote uma disposição que, à luz do seu objetivo e do seu conteúdo, determina o regime jurídico do curso legal das notas de banco em euros. Em contrapartida, não se opõe a que um Estado‑Membro adote, no exercício de uma competência que lhe é própria, como a organização da sua Administração Pública, uma disposição que obrigue a referida Administração a aceitar o pagamento em numerário das obrigações pecuniárias que impõe.
Quanto à segunda questão
59 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE, o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE e o artigo 10.o, segundo período, do Regulamento n.o 974/98 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que exclui a possibilidade de cumprir em numerário uma obrigação de pagamento imposta pelas autoridades públicas.
60 Importa sublinhar que a resposta a esta questão só é necessária na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio chegar à conclusão, com base na resposta do Tribunal de Justiça à primeira e terceira questões, que o artigo 14.o, n.o 1, da BBankG, interpretado da forma exposta no n.o 32 do presente acórdão, não é compatível com a competência exclusiva da União no que respeita à política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, e que o recorrido nos processos principais tinha, assim, a faculdade de adotar o artigo 10.o, n.o 2, do Estatuto da Taxa de Radiodifusão.
61 A este respeito, importa salientar que o curso legal das notas de banco em euros está consagrado não só no direito primário, no artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE e, com uma redação quase idêntica, no artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, mas também no direito derivado, no artigo 10.o, segundo período, do Regulamento n.o 974/98. Além disso, como salientado no n.o 47 do presente acórdão, embora o Tratado FUE apenas consagre o curso legal das notas de banco em euros, o artigo 11.o, segundo período, deste regulamento confere igualmente curso legal às moedas em euros.
62 A este respeito, embora os termos das disposições cuja interpretação é solicitada no âmbito da segunda questão obstem à adoção de uma regra nacional que tenha por objeto ou por efeito abolir, de direito ou de facto, o numerário em euros, nomeadamente pondo em causa a possibilidade de, regra geral, cumprir uma obrigação de pagamento através de tal numerário, não permitem, por si só, determinar se uma regra nacional que apenas limita a utilização de numerário para cumprir uma obrigação de pagamento imposta pelas autoridades públicas também seria contrária ao direito da União.
63 No que respeita ao contexto destas disposições, importa salientar que o considerando 19 do Regulamento n.o 974/98 precisa que as limitações aos pagamentos através de notas e moedas, estabelecidas pelos Estados‑Membros por razões de interesse público, não são incompatíveis com o curso legal das notas e moedas em euros, desde que existam outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias.
64 A este propósito, importa recordar que, embora o preâmbulo de um ato da União não tenha valor jurídico vinculativo e não possa ser invocado para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar essas disposições num sentido contrário à sua redação, é suscetível de precisar o seu conteúdo, constituindo os considerandos que figuram nesse preâmbulo elementos de interpretação importantes suscetíveis de esclarecer a vontade do autor desse ato (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.os 75 e 76 e jurisprudência referida).
65 No que respeita mais especificamente à referência, no considerando 19 do Regulamento n.o 974/98, às «razões de interesse público», há que salientar que, enquanto algumas versões linguísticas deste considerando, como a alemã, utilizam a expressão «razões de ordem pública», outras versões linguísticas, como as versões em língua inglesa ou francesa, utilizam a expressão «razões de interesse público». Ora, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única para a interpretação dessa disposição, nem ser‑lhe atribuído, a este respeito, caráter prioritário em relação a outras versões linguísticas. Assim, perante tal divergência, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (v., neste sentido, Acórdão de 9 de julho de 2020, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig‑Holstein, C‑297/19, EU:C:2020:533, n.o 43).
66 Uma vez que as limitações aos pagamentos através de notas e moedas em euros podem, na prática, ser justificadas por razões quer de ordem pública relacionadas com a segurança ou a luta contra a criminalidade quer de interesse público em assegurar uma organização eficaz dos pagamentos na sociedade, importa, a fim de garantir uma aplicação uniforme das razões derrogatórias em todos os Estados‑Membros, adotar a expressão que tem um sentido mais amplo, a saber, a de «razões de interesse público».
67 Nestas condições, o artigo 10.o, segundo período, e o artigo 11.o, segundo período, do Regulamento n.o 974/98, lidos à luz do considerando 19 deste regulamento, devem ser entendidos no sentido de que, por um lado, o curso legal dessas notas e moedas implica, em princípio, uma obrigação de aceitação das referidas notas e moedas e, por outro, esta obrigação pode, em princípio, ser limitada pelos Estados‑Membros atendendo a razões de interesse público.
68 Importa precisar que, como salientou o advogado‑geral no n.o 129 das suas conclusões e como sublinhou a maioria das partes interessadas que apresentaram observações, tais limitações devem ser proporcionadas ao objetivo de interesse público prosseguido.
69 Com efeito, tendo em conta que, ao impor tais limitações no exercício das suas competências soberanas, os Estados‑Membros limitam a possibilidade, reconhecida pelo direito da União de, regra geral, cumprir uma obrigação de pagamento através de notas e moedas em euros, esses Estados‑Membros devem assegurar‑se de que as medidas que tomam respeitam o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União.
70 Ora, o princípio da proporcionalidade exige, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que as medidas em questão sejam adequadas para realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não ultrapassem os limites do que é necessário para a realização desses objetivos (v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2019, Spiegel Online, C‑516/17, EU:C:2019:625, n.o 34 e jurisprudência referida).
71 No caso em apreço, embora incumba ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se a regulamentação em causa respeita as condições referidas nos n.os 68 a 70 do presente acórdão, o Tribunal de Justiça, decidindo a título prejudicial, pode, no entanto, se for caso disso, prestar esclarecimentos destinados a guiar o órgão jurisdicional nacional na sua decisão (v., neste sentido, Acórdão de 2 de maio de 2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, C‑614/17, EU:C:2019:344, n.o 37 e jurisprudência referida).
72 No que respeita às razões de interesse público invocadas para justificar a exclusão, pela regulamentação em causa nos processos principais, do pagamento em numerário da taxa de radiodifusão, há que salientar que, nas suas observações escritas, o radiodifusor público do Land de Hesse sublinhou que, tendo em conta os cerca de 46 milhões de contribuintes na Alemanha, a obrigação de pagar a taxa de radiodifusão através de meios de pagamento escriturais visa garantir a cobrança efetiva dessa taxa e evitar custos adicionais consideráveis.
73 A este respeito, é efetivamente de interesse público que as dívidas de quantias em dinheiro para com as autoridades públicas possam ser pagas de uma forma que não implique para estas um custo desrazoável que as impeça de assegurar os serviços prestados ao menor custo.
74 Por conseguinte, há que considerar que a razão de interesse público relativa à necessidade de garantir a execução de uma obrigação de pagamento imposta pelas autoridades públicas é suscetível de justificar uma limitação aos pagamentos em numerário, nomeadamente quando o número de contribuintes aos quais o crédito deve ser cobrando é muito elevado.
75 No que respeita ao requisito segundo o qual as medidas em causa não devem ir além do que é necessário para a realização dos objetivos prosseguidos, resulta da decisão de reenvio que a regulamentação em causa nos processos principais prevê, para o pagamento da taxa de radiodifusão, outros meios legais além do pagamento em numerário, a saber, o débito direto, a transferência bancária individual e a ordem de pagamento permanente.
76 Ora, afigura‑se que a limitação em causa nos processos principais é simultaneamente adequada e necessária para realizar o objetivo que consiste em proceder à cobrança efetiva da taxa de radiodifusão, uma vez que permite evitar que Administração fique exposta a um encargo financeiro desrazoável tendo em conta o custo que implicaria a implementação generalizada de um procedimento que permitisse aos contribuintes pagarem a taxa de radiodifusão em numerário.
77 Não obstante, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se tal limitação é proporcionada a este objetivo, em especial tendo em conta o facto de que os meios legais alternativos de pagamento da taxa de radiodifusão podem não ser facilmente acessíveis a todas as pessoas devedoras da mesma, o que implicaria prever, para as pessoas que não têm acesso a esses meios, a possibilidade de pagarem em numerário.
78 Decorre do exposto que há que responder à segunda questão que o artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE, o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE e o artigo 10.o, segundo período, do Regulamento n.o 974/98 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que exclui a possibilidade de cumprir uma obrigação de pagamento imposta pelas autoridades públicas através de notas de banco em euros, desde que, em primeiro lugar, essa regulamentação não tenha por objeto nem por efeito determinar o regime jurídico do curso legal dessas notas, em segundo lugar, não conduza à abolição, de direito ou de facto, das referidas notas, nomeadamente pondo em causa a possibilidade de, regra geral, cumprir uma obrigação de pagamento através de tal numerário, em terceiro lugar, tenha sido adotada atendendo a razões de interesse público, em quarto lugar, a limitação aos pagamentos em numerário que essa regulamentação implica seja adequada para realizar o objetivo de interesse público prosseguido e, em quinto lugar, não ultrapasse o que é necessário para a realização desse objetivo, no sentido de que estejam disponíveis outros meios legais para cumprir a obrigação de pagamento.
Quanto às despesas
79 Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1) O artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), o artigo 128.o, n.o 1, e o artigo 133.o TFUE, bem como com o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, deve ser interpretado no sentido de que, independentemente de qualquer exercício pela União Europeia da sua competência exclusiva no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, se opõe a que um Estado‑Membro adote uma disposição que, à luz do seu objetivo e do seu conteúdo, determina o regime jurídico do curso legal das notas de banco em euros. Em contrapartida, não se opõe a que um Estado‑Membro adote, no exercício de uma competência que lhe é própria, como a organização da sua Administração Pública, uma disposição que obrigue a referida Administração a aceitar o pagamento em numerário das obrigações pecuniárias que impõe.
2) O artigo 128.o, n.o 1, terceiro período, TFUE, o artigo 16.o, primeiro parágrafo, terceiro período, do Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu e o artigo 10.o, segundo período, do Regulamento (CE) n.o 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que exclui a possibilidade de cumprir uma obrigação de pagamento imposta pelas autoridades públicas através de notas de banco em euros, desde que, em primeiro lugar, essa regulamentação não tenha por objeto nem por efeito determinar o regime jurídico do curso legal dessas notas, em segundo lugar, não conduza à abolição, de direito ou de facto, das referidas notas, nomeadamente pondo em causa a possibilidade de, regra geral, cumprir uma obrigação de pagamento através de tal numerário, em terceiro lugar, tenha sido adotada atendendo a razões de interesse público, em quarto lugar, a limitação aos pagamentos em numerário que essa regulamentação implica seja adequada para realizar o objetivo de interesse público prosseguido e, em quinto lugar, não ultrapasse o que é necessário para a realização desse objetivo, no sentido de que estejam disponíveis outros meios legais para cumprir a obrigação de pagamento.
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