Affaires jointes C‑611/22 P et C‑625/22 P
Illumina, Inc.et Grail LLC
contre
Commission européenne
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 3 septembre 2024
« Pourvoi – Concurrence – Concentrations – Marché de l’industrie pharmaceutique – Systèmes de séquençage génétique – Acquisition par Illumina Inc. du contrôle exclusif de Grail LLC – Règlement (CE) no 139/2004 – Article 22 – Demande de renvoi émanant d’une autorité nationale de concurrence non compétente selon la législation nationale pour examiner l’opération de concentration – Décision de la Commission européenne d’examiner cette opération – Décisions de la Commission accueillant les demandes d’autres autorités nationales de concurrence de se joindre à la demande de renvoi – Compétence de la Commission – Sécurité juridique »
1. Procédure juridictionnelle – Procédure accélérée – Conditions – Circonstances s’opposant à l’application de la procédure accélérée – Importance systémique de l’affaire et complexité des questions soulevées
(Règlement de procédure de la Cour, art. 133, § 1)
(voir points 50-56)
2. Procédure juridictionnelle – Traitement prioritaire de l’affaire – Conditions – Circonstances justifiant un traitement prioritaire
(Règlement de procédure de la Cour, art. 53, § 3)
(voir point 57)
3. Concentrations entre entreprises – Examen par la Commission – Demande de renvoi d’une opération de concentration à la Commission émanant d’une autorité nationale de concurrence – Demandes d’autres autorités nationales de concurrence de se joindre à cette demande de renvoi – Autorités nationales de concurrence non compétentes selon leur législation nationale pour examiner l’opération en cause – Opération de concentration ne présentant pas de dimension européenne – Incompétence de la Commission pour examiner cette opération
(Règlement du Conseil no 139/2004, art. 22)
(voir points 112-117, 120-125, 150, 175, 185, 218, 222)
4. Pourvoi – Moyens – Moyen susceptible d’entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué – Moyen opérant
(Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)
(voir points 118, 119)
5. 5.Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation littérale, systématique, historique et téléologique – Articulation entre les différentes méthodes d’interprétation
(Règlement du Conseil no 139/2004, art. 22, § 1)
(voir points 126-128)
6. Pourvoi – Moyens – Moyens et arguments présentés pour la première fois dans le cadre du pourvoi – Remise en cause de l’interprétation par le Tribunal d’une disposition du droit dérivé – Possibilité pour la Cour de se pencher, d’office ou en raison d’éléments soumis par les parties, sur les travaux préparatoires de l’acte en cause
(Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)
(voir points 133, 134)
7. Concentrations entre entreprises – Examen par la Commission – Demande de renvoi d’une opération de concentration à la Commission émanant d’une autorité nationale de concurrence – Mécanismes de renvoi prévus par le règlement no 139/2004
(Règlement du Conseil no 139/2004, art. 4, § 5, et 22, § 1)
(voir points 177-179)
8. Concentrations entre entreprises – Examen par la Commission – Demande de renvoi d’une opération de concentration à la Commission émanant d’une autorité nationale de concurrence – Demande de renvoi au titre de l’article 22 du règlement no 139/2004 – Objectifs principaux poursuivis par ce mécanisme de renvoi
(Règlement du Conseil no 139/2004, art. 22, § 1)
(voir points 199, 200)
9. 9. Concurrence – Règles de l’Union – Application par les autorités nationales de concurrence – Examen d’une opération de concentration dépourvue de dimension européenne et ne relevant pas du champ d’application de la réglementation en matière de contrôle des concentrations de l’État membre concerné – Contrôle ex post au regard de l’article 102 TFUE – Admissibilité
(Art. 102 TFUE ; règlement du Conseil no 139/2004)
(voir point 214)
10. Union européenne – Équilibre institutionnel – Implications – Respect de la répartition des compétences
(Art. 13, § 2, TUE ; règlement du Conseil no 139/2004)
(voir points 215, 216)
Résumé
En annulant l’arrêt Illumina/Commission du Tribunal (1), la Cour, réunie en grande chambre, précise l’étendue des pouvoirs de contrôle de projets de concentration conférés à la Commission européenne par le règlement sur les concentrations (2). La Cour relève ainsi que la Commission n’est pas autorisée à encourager ou à accepter, sur le fondement de l’article 22 de ce règlement, le renvoi devant elle de projets de concentrations dépourvues de dimension européenne par des autorités nationales de concurrence lorsque celles-ci ne sont pas compétentes pour examiner ces projets en vertu de leur propre législation nationale, en particulier lorsque le projet de concentration n’atteint pas les seuils de compétence prévus par cette législation.
Le 20 septembre 2020, la société américaine Illumina Inc, qui offre des solutions en matière d’analyse génétique et génomique par séquençage et par puces, a conclu un accord et un plan de fusion visant à l’acquisition du contrôle exclusif de la société Grail LLC, également établie aux États-Unis. Un communiqué de presse annonçant cette concentration a été publié par Illumina et Grail le 21 septembre 2020.
En l’absence de chiffres d’affaires dépassant les seuils pertinents, la concentration annoncée ne présentait pas de dimension européenne, au sens de l’article 1er du règlement sur les concentrations, et n’a donc pas été notifiée à la Commission. Elle n’a pas non plus été notifiée dans les États membres de l’Union ou dans d’autres États parties à l’accord sur l’Espace économique européen (ci-après l’« accord EEE »), dès lors qu’elle ne relevait pas du champ d’application de leur réglementation nationale en matière de contrôle des concentrations.
Cela étant, après avoir été saisie, le 7 décembre 2020, d’une plainte visant la concentration entre Illumina et Grail, la Commission est parvenue à la conclusion préliminaire que cette concentration apparaissait remplir les conditions nécessaires pour pouvoir faire l’objet d’un renvoi par une autorité nationale de concurrence en vertu l’article 22 du règlement sur les concentrations. Dès lors, elle a adressé, en application de l’article 22, paragraphe 5, de ce règlement, une lettre aux États membres et aux autres États parties à l’accord EEE, afin, d’une part, de les en informer, et, d’autre part, de les inviter à lui adresser une demande de renvoi au titre de l’article 22, paragraphe 1, dudit règlement afin qu’elle examine ladite concentration.
Aux termes de cette dernière disposition, « [u]n ou plusieurs États membres peuvent demander à la Commission d’examiner toute concentration […] qui n’est pas de dimension [européenne] au sens de l’article 1er, mais qui affecte le commerce entre États membres et menace d’affecter de manière significative la concurrence sur le territoire du ou des États membres qui formulent cette demande ».
Le 9 mars 2021, l’autorité nationale de concurrence française a soumis à la Commission une demande de renvoi au titre de cette disposition, à laquelle les autorités nationales de concurrence islandaise, norvégienne, belge, néerlandaise et grecque ont, chacune en ce qui la concerne, ultérieurement demandé à se joindre.
Après avoir informé Illumina et Grail de la demande de renvoi soumise par l’autorité nationale de concurrence française (ci-après la « lettre d’information »), la Commission a accueilli cette demande ainsi que les demandes respectives de jonction (ci-après les « décisions litigieuses »).
Illumina, soutenue par Grail, a formé un recours en annulation à l’encontre desdites décisions ainsi que de la lettre d’information, qui a néanmoins été rejeté par le Tribunal par arrêt du 13 juillet 2022 (3).
Saisie de deux pourvois introduits respectivement par Illumina et par Grail, la Cour annule cet arrêt du Tribunal ainsi que, en statuant elle-même définitivement sur le litige, les décisions litigieuses.
Appréciation de la Cour
Dans l’arrêt sous pourvoi, le Tribunal a, en substance, jugé qu’il ressortait des interprétations littérale, historique, contextuelle et téléologique de l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations que la Commission pouvait, comme elle l’a considéré dans les décisions litigieuses, accepter le renvoi d’une concentration au titre de cet article dans une situation où l’État membre demandant ce renvoi n’est pas habilité, en vertu de sa réglementation nationale en matière de contrôle des concentrations, à examiner cette concentration. Tel est typiquement le cas lorsque le projet de concentration n’atteint pas les seuils fixés par la législation nationale pour permettre à l’autorité nationale d’exercer un contrôle sur celle-ci.
Dès lors qu’Illumina et Grail contestaient cette appréciation, la Cour examine le bien-fondé de l’interprétation à laquelle est parvenu le Tribunal.
Sur le rapport entre les différentes méthodes d’interprétation mises en œuvre par le Tribunal
Aux fins de l’interprétation de l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations, le Tribunal est parti du constat que, sans permettre une conclusion définitive, l’interprétation littérale de cette disposition indique qu’un État membre est en droit de renvoyer toute concentration qui remplit les conditions cumulatives qui y sont énoncées à la Commission, et ce indépendamment de l’existence ou de la portée d’une réglementation nationale en matière de contrôle des concentrations. Ensuite, le Tribunal a procédé à une interprétation historique, contextuelle et téléologique de ladite disposition.
Sur ce point, la Cour constate que cette approche du Tribunal, consistant à combiner différentes méthodes d’interprétation, n’est pas entachée d’erreur.
En effet, s’il découle d’une jurisprudence constante qu’une interprétation d’une disposition du droit de l’Union ne saurait avoir pour résultat de retirer tout effet utile au libellé clair et précis de cette disposition, le juge de l’Union ne se trouve pas pour autant privé de la possibilité de recourir dans certaines situations aux méthodes d’interprétation qu’il considère appropriées en vue d’éclairer la portée exacte d’une disposition du droit de l’Union en apparence claire.
Or, dans les circonstances de l’espèce, où il apparaît que de nombreux éléments ont été portés à la connaissance du Tribunal en vue d’éclairer la portée du libellé prétendument clair de l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations, c’est à bon droit que celui-ci a jugé qu’il ne pouvait s’en tenir à une lecture isolée du libellé, à la fois concis et général, de cette disposition et s’abstenir d’une interprétation contextuelle et téléologique, éclairée par la genèse de ladite disposition.
Sur l’interprétation historique
En vue de contester l’interprétation historique de l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations exposée par le Tribunal, Grail s’est notamment référée à des documents élaborés dans le cadre des travaux préparatoires à l’adoption des règlements nos 4064/89 (4) et 1310/97 (5) ainsi que du règlement sur les concentrations qui n’ont pas été débattus devant le Tribunal.
La Commission ayant contesté la recevabilité desdits éléments, la Cour relève que, dans l’hypothèse où, comme dans les présentes affaires, est remise en cause l’interprétation d’une disposition de droit dérivé, le juge de l’Union doit pouvoir se pencher, que ce soit d’office ou en raison d’éléments qui ont été valablement soumis à son appréciation, sur les documents élaborés dans le cadre des travaux préparatoires qui ont conduit à son adoption. En effet, l’histoire législative d’une disposition du droit de l’Union est susceptible de fournir des indications sur l’intention du législateur de l’Union.
Sur le fond, la Cour constate que, contrairement à ce que le Tribunal a jugé, l’interprétation historique ne permet pas de conclure que l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations confère à la Commission la compétence d’examiner une concentration sans dimension européenne au sens de l’article 1er de ce règlement indépendamment de la portée de la réglementation de l’État membre qui a fait une demande en matière de contrôle des concentrations.
À cet égard, la Cour estime que les arguments développés par le Tribunal quant à la genèse de l’article 22 du règlement sur les concentrations ne démontrent pas que le législateur de l’Union envisageait d’habiliter les États membres qui disposent d’une réglementation nationale en matière de contrôle des concentrations à renvoyer à la Commission des opérations qui ne relèvent pas de cette réglementation.
De même, les documents historiques relatifs à l’adoption du règlement no 4064/89 et du règlement sur les concentrations n’attestent pas de la volonté du législateur de l’Union de recourir aux mécanismes de renvoi prévus respectivement à l’article 22, paragraphe 3, du règlement no 4064/89 et à l’article 22 du règlement sur les concentrations pour remédier aux prétendues lacunes découlant de la rigidité des seuils quantitatifs prévus à l’article 1er de chacun de ces règlements pour identifier les concentrations de dimension européenne.
Sur l’interprétation contextuelle
En ce qui concerne l’interprétation contextuelle de l’article 22 du règlement sur les concentrations, la Cour constate que les éléments de contexte examinés par le Tribunal ne s’avèrent pas non plus concluants afin de déterminer si la Commission était compétente pour adopter les décisions litigieuses.
Qui plus est, la Cour relève que le Tribunal a ignoré d’autres éléments de contexte de nature à contredire l’interprétation retenue dans l’arrêt attaqué, liés
– premièrement, aux conditions d’application du mécanisme de renvoi énoncées à l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations,
– deuxièmement, aux différences entre ce mécanisme de renvoi et un autre mécanisme de renvoi prévu à l’article 4, paragraphe 5, dudit règlement ainsi que
– troisièmement, à la procédure simplifiée prévue par ce règlement pour réviser les seuils et les critères qui définissent son champ d’application.
Au regard de ces considérations, la Cour conclut que c’est donc à tort que le Tribunal a jugé qu’il découlait de l’interprétation contextuelle de l’article 22 du règlement sur les concentrations qu’une demande au titre de cette disposition pouvait être présentée indépendamment de l’existence ou de la portée d’une réglementation nationale en matière de contrôle ex ante des concentrations.
Sur l’interprétation téléologique
La Cour estime, en outre, qu’est erronée la conclusion du Tribunal selon laquelle l’interprétation téléologique de l’article 22 du règlement sur les concentrations confirme que cet article constitue un mécanisme correcteur qui vise un contrôle effectif de toutes les concentrations ayant des effets significatifs sur la structure de concurrence dans l’Union, indépendamment de l’existence ou de la portée d’une réglementation nationale en matière de contrôle ex ante des concentrations.
Sur ce point, la Cour souligne notamment que seuls deux objectifs principaux sont poursuivis par le mécanisme de renvoi prévu à l’article 22 de ce règlement. Le premier objectif est de permettre le contrôle des concentrations susceptibles de fausser la concurrence au niveau local, lorsque l’État membre en question ne dispose pas d’une réglementation nationale en matière de contrôle des concentrations. Le second objectif est celui d’un élargissement du principe du « guichet unique » en vue de permettre l’examen par la Commission d’une concentration notifiée ou notifiable dans plusieurs États membres, afin d’éviter de multiples notifications au niveau national et de renforcer ainsi la sécurité juridique pour les entreprises.
Il n’a, en revanche, pas été établi que ce mécanisme était destiné à remédier aux lacunes dans le système de contrôle inhérentes à un régime fondé principalement sur des seuils de chiffres d’affaires ne pouvant, par définition, couvrir toutes les opérations de concentration potentiellement problématiques.
L’interprétation du Tribunal selon laquelle l’article 22 du règlement sur les concentrations viserait un contrôle effectif de toutes les concentrations ayant des effets significatifs sur la structure de concurrence dans l’Union est par ailleurs susceptible de rompre l’équilibre entre les différents objectifs poursuivis par ce règlement. En particulier, cette interprétation compromet l’efficacité, la prévisibilité et la sécurité juridique qui doivent être garanties aux parties à une concentration.
De plus, il apparaît que l’interprétation large de l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations retenue par le Tribunal, qui induit potentiellement une extension du champ d’application de ce règlement et de la compétence de contrôle de la Commission sur les opérations de concentration, se heurte au principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union, découlant de l’article 13, paragraphe 2, TUE, qui requiert que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres.
À cet égard, la Cour souligne, d’une part, que le règlement sur les concentrations prévoit une procédure simplifiée en vue de réviser les seuils qui définissent son champ d’application. Dès lors, à supposer que l’efficacité des seuils de compétence fondés sur le chiffre d’affaires prévus par ce règlement devait s’avérer insuffisante pour contrôler certaines opérations susceptibles d’avoir une incidence significative sur la concurrence, il appartient au seul législateur de l’Union de revoir ceux-ci ou de prévoir un mécanisme de sauvegarde permettant à la Commission de contrôler une telle opération.
D’autre part, lorsque les États membres estiment nécessaire d’élargir le champ des opérations méritant un examen préalable au regard de la législation sur les concentrations, il leur est loisible de revoir à la baisse leurs propres seuils de compétence fondés sur le chiffre d’affaires prévus par la législation nationale.
Annulation de l’arrêt sous pourvoi ainsi que des décisions litigieuses
Au regard de ce qui précède, la Cour conclut que, en jugeant que les États membres pouvaient, dans les conditions qui y sont énoncées, présenter une demande au titre de l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les concentrations indépendamment de la portée de leur réglementation nationale en matière de contrôle ex ante des concentrations, le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’interprétation de cette disposition. C’est donc à tort que le Tribunal a jugé que c’était à bon droit que la Commission avait, par les décisions litigieuses, accepté la demande de renvoi présentée par l’autorité nationale de concurrence française et les demandes de jonction présentées par d’autres autorités nationales de concurrence au titre de l’article 22 dudit règlement.
Par conséquent, la Cour annule l’arrêt du Tribunal. Statuant elle-même définitivement sur le litige, elle annule par ailleurs les décisions litigieuses.