PRIIT PIKAMÄE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. július 2.(1)
C‑441/19. sz. ügy
TQ
kontra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(a rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch [’s Hertogenbosch‑ban eljáró hágai bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2008/115/EK irányelv – Az 5. cikk a) pontja – A 6. cikk (1) és (4) bekezdése – A 8. cikk (1) bekezdése – 10. cikk – Harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérése – Kiutasítási határozat – Kísérő nélküli kiskorúak kitoloncolása – Megfelelő befogadási létesítmények fennállásának vizsgálata a származási országban – A kiskorú életkora alapján történő különbségtétel – Kiutasítási határozat kitoloncolási intézkedések foganatosítása nélkül – Következmények”
I. Bevezető
1. A jelen ügyben az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában a rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (’s Hertogenbosch‑ban eljáró hágai bíróság, Hollandia) előzetes döntéshozatal céljából három kérdést terjeszt a Bíróság elé az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 4., 21. és 24. cikkére, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) 5. cikke a) pontjának, 6. cikke (1) és (4) bekezdésének, 8. cikke (1) bekezdésének és 10. cikkének, valamint a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) értelmezésére vonatkozóan.
2. E kérelmet TQ kísérő nélküli kiskorú, jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár és a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (igazságügyi és biztonsági államtitkár, Hollandia; a továbbiakban: államtitkár) között az e kiskorúval szemben hozott kiutasítási határozat tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő. Előzetes döntéshozatal iránti kérelmével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azon kérdés tisztázását kéri, hogy a nemzetközi védelemhez való jogban nem részesülő, kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos bánásmódra vonatkozó, Hollandiában jelenleg hatályos közigazgatási gyakorlat megfelel‑e az uniós jognak.
3. A jelen ügy lehetőséget ad a Bíróságnak annak pontosítására, hogy milyen terjedelmű kötelezettségei vannak a tagállamoknak a kiszolgáltatott személyek e csoportjával szemben, különösen azon kötelezettséget illetően, hogy meg kell győződni arról, hogy a kiskorú egy családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy a fogadó állam megfelelő befogadó létesítményéhez kerül. Ennek során a Bíróságnak emlékeztetnie kell a kiskorú mindenek felett álló érdekének jelentőségére azon közigazgatási határozatok meghozatala keretében, amelyek hatással bírnak a tartózkodásának jogcímére. A Bíróságnak ügyelnie kell arra is, hogy a tagállamok területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolását és hazatelepülését célzó, az Unió által bevezetett politika hatékonysága ne kerüljön veszélybe, különösen az Európa felé irányuló migrációs hullámok érezhető növekedésének időszakában. Amennyiben egy másik jelentős uniós politika, vagyis a menekültjoghoz kapcsolódó politika hatékonyságát azon személyek védelme biztosításának sikere jelzi, akiknek arra a legnagyobb szüksége van, a releváns rendelkezések Bíróság általi értelmezésének lehetővé kell tennie az Unió és tagállamai számára az e személyek szükségleteinek kielégítése céljából szükséges személyi és anyagi források biztosítását.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A Charta
4. A Charta 21. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„Tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés.”
5. A Charta 24. cikke értelmében:
„(1) A gyermekeknek joguk van a jólétükhöz szükséges védelemhez és gondoskodáshoz. A gyermekek véleményüket szabadon kifejezhetik. Az őket érintő ügyekben véleményüket életkoruknak és érettségüknek megfelelően figyelembe kell venni.
(2) A hatóságok és a magánintézmények gyermekekkel kapcsolatos tevékenységében a gyermek mindenek fölött álló érdekének kell az elsődleges szempontnak lennie.”
2. A 2008/115 irányelv
6. A 2008/115 irányelv (22) preambulumbekezdése a következőképpen szól:
„Az Egyesült Nemzetek Szervezetének 1989‑ben elfogadott, a gyermek jogairól szóló egyezményével összhangban az irányelv végrehajtása során a tagállamok elsődleges szempontjának a gyermek mindenek felett álló érdekének kell lennie. Összhangban az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezménnyel, az irányelv végrehajtása során a tagállamok elsődleges szempontjának a családi élet tiszteletben tartásának kell lennie.”
7. Ezen irányelv „Tárgy” címet viselő 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban a közösségi jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket.”
8. Az említett irányelv „Alkalmazási kör” címet viselő 2. cikke az (1) bekezdésében az alábbiakat írja elő:
„Ez az irányelv a valamely tagállam területén illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó.”
9. Ugyanezen irányelv 3. cikkének 9. pontja a következő fogalommeghatározást tartalmazza:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
9. »Kiszolgáltatott személyek«: a kiskorúak, a kísérő nélküli kiskorúak, a fogyatékossággal élők, az idősek, a várandós nők, a kiskorú gyermeket egyedül nevelő szülők és a kínzásnak, erőszakos közösülésnek vagy a testi, lelki vagy nemi erőszak egyéb súlyos formáinak áldozatai.”
10. A 2008/115 irányelvnek „A visszaküldés tilalma, a gyermek mindenek felett álló érdeke, családi élet és egészségi állapot” címet viselő 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az irányelv végrehajtása során a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak
a) a gyermek mindenek felett álló érdekeire,
b) a családi életre,
c) az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotára,
és tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét.”
11. Ezen irányelv „Kiutasítási határozat” címet viselő 6. cikke az (1) és (4) bekezdésében a következőket mondja ki:
„(1) A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.
[…]
(4) A tagállamok bármikor dönthetnek úgy, hogy a területükön jogszerűtlenül [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adnak ki. Ebben az esetben kiutasítási határozat elrendelésére [helyesen: meghozatalára] nem kerül sor. Amennyiben már kiadták [helyesen: meghozták] a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni.”
12. Az említett irányelv „Kitoloncolás” címet viselő 8. cikke az (1) bekezdésében a következőket mondja ki:
„Amennyiben nem került sor a 7. cikk (4) bekezdésének megfelelően önkéntes távozásra vonatkozó határidő megállapítására, vagy a visszatérési kötelezettséget az érintettek nem teljesítették a 7. cikk alapján önkéntes távozásra megadott határidőn belül, a tagállamok minden szükséges intézkedést meghoznak a kiutasítási határozat végrehajtásához.”
13. Ugyanezen irányelv „A kitoloncolás elhalasztása” címet viselő 9. cikke az (1) bekezdésében a következőket írja elő:
„A tagállamok elhalasztják a kitoloncolást
[…]
b) mindaddig, amíg a 13. cikk (2) bekezdésének megfelelően felfüggesztették a kitoloncolást.
14. A 2008/115 irányelv „A kísérő nélküli kiskorúak kiutasítása és kitoloncolása” címet viselő 10. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozó kiutasítási határozat elrendelése előtt a gyermekek legjobb érdekének kellő figyelembevételével a kiutasítást végrehajtó hatóságtól eltérő megfelelő szervek általi segítségnyújtást kell biztosítani a kiskorúak számára.
(2) Kísérő nélküli kiskorúaknak a tagállam területéről történő kitoloncolása előtt a tagállam hatóságainak meg kell győződniük arról, hogy a kiskorú egy családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy a fogadó állam megfelelő befogadó létesítményéhez kerül.”
3. A 2011/95 irányelv
15. A 2011/95 irányelv „Cél” címet viselő 1. cikke a következőket mondja ki:
„Ezen irányelv célja a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, a menekültek és a kiegészítő védelemre jogosultak egységes jogállására, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályoknak a megállapítása.
16. Ezen irányelv „Fogalommeghatározás” címet viselő 2. cikke az f) pontjában a következőket írja elő:
„f) »kiegészítő védelemre jogosult személy«: harmadik ország olyan állampolgára, illetve olyan hontalan személy, aki nem minősül menekültnek, de akivel kapcsolatban megalapozott okokból azt kell feltételezni, hogy származási országába, illetőleg hontalan személy esetében a korábbi szokásos tartózkodási helye szerinti országba való visszatérése esetén a 15. cikk szerinti súlyos sérelem elszenvedése tényleges veszélyének lenne kitéve; valamint rá a 17. cikk (1) és (2) bekezdése nem vonatkozik, és nem tudja vagy az ilyen veszélytől való félelmében nem kívánja ezen ország védelmét igénybe venni.”
17. Az említett irányelvnek a kiegészítő védelemre való jogosultság feltételeire vonatkozó és „Súlyos sérelem” címet viselő 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az alábbiak minősülnek súlyos sérelemnek:
a) halálbüntetés kiszabása vagy végrehajtása; vagy
b) kínzás vagy embertelen, illetve megalázó bánásmód vagy büntetés alkalmazása a kérelmezővel szemben a származási országban; vagy
c) nemzetközi vagy belső fegyveres konfliktushelyzetekben felmerülő megkülönböztetés nélküli erőszak következtében polgári személy életének vagy testi épségének súlyos és egyedi fenyegetettsége.”
4. A 2013/33/EU irányelv
18. A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) menekültügyi rendelkezéseket tartalmaz.
19. Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” címet viselő 2. cikke a következőket írja elő:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
d) »kiskorú«: 18. életévét be nem töltött harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy;
e) »kísérő nélküli kiskorú«: olyan kiskorú, aki jogszabály vagy az érintett tagállam gyakorlata alapján érte felelős nagykorú személy kísérete nélkül lépett a tagállamok területére, mindaddig, amíg ilyen személy tényleges felügyelete alá nem kerül; ide tartozik azon kiskorú is, aki a tagállamok területére történt belépést követően maradt felügyelet nélkül;
[…]”
20. Ezen irányelv „Kísérő nélküli kiskorúak” címet viselő 24. cikke a (3) bekezdésében a következőket mondja ki:
„A tagállamok – a kísérő nélküli kiskorú mindenek felett álló érdekének védelme mellett, a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtását követően – a lehető leghamarabb megkezdik a kísérő nélküli kiskorú családtagjainak felkutatását, szükség esetén nemzetközi vagy egyéb kapcsolódó szervezetek segítségével. […]”
B. A holland jog
21. A 2000. november 23‑i wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (a külföldiek jogállásáról szóló törvény átfogó módosításáról szóló törvény) (Stb. 2000., 495. szám; a továbbiakban: a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény) 14. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A miniszter hatáskörébe tartozik:
a) a határozott időre szóló tartózkodási engedély kiállítása iránti kérelemnek helyt adni, azt elutasítani, vagy azt érdemi vizsgálat nélkül elutasítani;
[…]
e) hivatalból határozott időre tartózkodási engedélyt adni, vagy az engedély érvényességének időtartamát meghosszabbítani;
[…]”
22. E törvény 64. cikke a következőket írja elő:
„A kiutasítást el kell halasztani, amíg a külföldi vagy valamely családtagjának egészségi állapota nem teszi lehetővé az utazást.”
23. A Vreemdelingenbesluit 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló, 2000. évi rendelet) 3.6a. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A menedékjog alapján kiadott, határozott időre szóló tartózkodási engedély iránti első kérelem elutasítása esetén mindazonáltal hivatalból, határozott időre szóló rendes tartózkodási engedély adható ki:
a) azon külföldi állampolgár részére, akinek a kitoloncolása ellentétes az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény 8. cikkével; vagy
b) átmeneti humanitárius indokokhoz kapcsolódó korlátozás keretében azon külföldi részére, aki a 3.48. cikk (1) bekezdésének a), b) vagy c) pontja szerinti emberkereskedelem áldozatának vallja magát, annak áldozata, vagy emberkereskedelem tanújának vallja magát.
[…]
4 A tartózkodási engedélyt az (1) bekezdésben említett első alkalmazandó ok alapján kell megadni.
[…]”
24. A Vreemdelingencirculaire 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló, 2000. évi körlevél) B8/6.2.1. szakasza értelmében:
„Egyéb vizsgálat nélkül, határozott időre szóló rendes tartózkodási engedély adható ki hivatalból, amennyiben az alábbi feltételek teljesülnek:
– a külföldi a tartózkodási engedély iránti első kérelem időpontjában a 15. életévét nem töltötte be;
– a külföldi hitelt érdemlően nyilatkozott a személyazonosságáról, állampolgárságáról, a szüleiről és egyéb családtagjairól;
– a külföldi nyilatkozataiból kitűnik, hogy nincs más családtagja, sem más olyan személy, aki megfelelően be tudná fogadni, és akihez lehetősége volna visszatérni;
– az eljárás során a külföldi nem akadályozta a származási országban vagy más országban fennálló befogadási lehetőségekre vonatkozó vizsgálatot;
– köztudomású, hogy nem áll rendelkezésre megfelelő befogadási lehetőség, és vélelmezhető, hogy ilyen lehetőség a közeljövőben sem fog rendelkezésre állni a származási országban vagy más olyan országban, amelybe a külföldi észszerűen visszatérhetne. Ilyen helyzetben feltételezni kell, hogy a Dienst Terugkeer en Vertrek (a visszatérésért és távozásért felelős hivatal, igazságügyi minisztérium, Hollandia) három éven belül nem tud megfelelő befogadási formát találni.”
III. A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
25. TQ akként nyilatkozott, hogy 2002. február 14‑én született Guineában.
26. Menedékjog iránti kérelme szerint már fiatalabb korában a nagynénjével Sierra Leonéban telepedett le. A nagynénje halálát követően kapcsolatba került egy nigériai férfival, aki Európába hozta. Amszterdamban (Hollandia) emberkereskedelem és szexuális kizsákmányolás áldozata lett, amelynek következtében jelenleg súlyos pszichés problémákkal küzd.
27. TQ kísérő nélküli kiskorú, a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény alapján menedékjog iránti kérelem előterjesztése érdekében határozott időre szóló tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be.
28. 2018. március 23‑i határozatával az államtitkár e kérelmet mint megalapozatlant elutasította, hivatalból úgy határozva, hogy TQ nem jogosult határozott időre szóló tartózkodási engedélyre a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvénynek a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet 3.6a. cikkével összefüggésben értelmezett 14. cikkének (1) bekezdése alapján. E határozat a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény 64. cikkével összhangban, legfeljebb hat hónapra, vagy hivatalból történő határozathozatal esetén rövidebb időre, a Bureau Medische Advisering (az igazságügyi és biztonsági minisztérium mellett működő orvosi tanácsadó iroda, Hollandia) vizsgálatáig engedélyezte TQ kitoloncolásának ideiglenes elhalasztását, annak vizsgálata érdekében, hogy az egészségi állapota lehetővé teszi‑e a kitoloncolását.
29. 2018. április 16‑án TQ keresetet nyújtott be az említett határozattal szemben a kérdést előterjesztő bíróság, a rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (’s‑Hertogenbosch‑ban eljáró hágai bíróság) előtt.
30. 2018. június 18‑i határozatában az államtitkár úgy nyilatkozott, hogy nem engedélyezi TQ kitoloncolásának egészségügyi okokból történő elhalasztását, és előírta az utóbbinak, hogy négy héten belül hagyja el az országot. TQ panaszt nyújtott be e határozattal szemben, amelyről az államtitkár az előzetes döntéshozatalra utaló határozat elfogadásának időpontjában még nem határozott.
31. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény előírja, hogy a menedékjog iránti első kérelem vizsgálata során hivatalból kell vizsgálni – abban az esetben, ha a külföldi sem menekült jogállásban, sem kiegészítő védelemben nem részesíthető –, hogy a rendes tartózkodási jogot biztosítani kell‑e számára. E törvény azt is előírja, hogy a menedékjog iránti kérelmet elutasító határozat kiutasítási határozatnak minősül.
32. A 15 évnél fiatalabb kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozóan a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi körlevél előírja, hogy vizsgálni kell a valamely fogadó országba való megfelelő befogadást. Ilyen befogadás hiányában a kísérő nélküli kiskorú részére rendes tartózkodási engedélyt kell adni (úgynevezett „buitenschuld‑beleid” politika).
33. A jelen esetben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy TQ sem menekült jogállásban, sem kiegészítő védelemben nem részesíthető. Ami a rendes tartózkodási engedélyt illeti, e bíróság megjegyzi, hogy TQ a menedékjog iránti kérelme benyújtásának időpontjában 15 éves és négy hónapos volt. Ilyen esetben a holland jog jogi kötelezettséget ír elő a tagállamok területének elhagyására anélkül, hogy meg kellene győződni arról, van‑e a származási országban vagy máshol az Unión kívül megfelelő befogadási lehetőség.
34. A kérdést előterjesztő bíróságnak – a gyermek mindenek felett álló érdekére hivatkozással – kételyei vannak a 15 évesnél fiatalabb és a 15 évesnél idősebb kiskorúak közötti e különbségtétel relevanciáját illetően. A 2008/115 irányelv 3. cikkére figyelemmel, amely a kísérő nélküli kiskorúakat „kiszolgáltatott személynek” minősíti, e bíróság úgy véli, hogy az uniós jogalkotónak nem lehetett az a szándéka, hogy már ne követelje meg a segítségnyújtást a gyermek mindenek felett álló érdekének megfelelő figyelembevételével, ha meghozták a kiutasítási határozatot.
35. A jelen esetben TQ arra hivatkozik, hogy nem tudja, hogy hol tartózkodnak a szülei, és visszatérésekor nem tudná őket felismerni sem. Nem ismer egyetlen más családtagot sem, és azt sem tudja, hogy vannak‑e családtagjai. Nem térhet vissza a származási országába, mivel nem ott nőtt fel, ott nem ismer senkit, és nem beszéli a nyelvet. TQ úgy nyilatkozott, hogy a befogadó családját, akiknél Hollandiában lakik, tekinti családjának.
36. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy a menedékjog iránti kérelem elutasításáról szóló határozat esetén egy ilyen kérelmezőnek a Hollandiában való tartózkodása jogellenes. Az ilyen helyzetben valamely személy kiutasításáért felelős, visszatérésért és távozásért felelős hivatal rendszeresen találkozott TQ‑val a származási országába való visszatérésére történő felkészítése érdekében, ami a pszichiátriai problémáinak fokozódását eredményezte.
37. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy amíg nem vizsgálták meg, hogy vannak‑e befogadási létesítmények, az államtitkár nem toloncol ki kiskorú menedékkérőt. Ennélfogva szerinte úgy tűnik, hogy az államtitkár a gyakorlatban arra vár, hogy a menedékkérő betöltse a tizennyolcadik életévét, és így jogilag nagykorú legyen, aminek következtében a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében említett vizsgálat már nem követelmény.
38. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az államtitkár nem írhat elő visszatérési kötelezettséget úgy, – ezáltal úgy határozva, hogy a tartózkodás meghosszabbítása jogellenes –, hogy azt követően nem hoz kitoloncolásra irányuló intézkedést, és csupán a kérelmező nagykorúságának betöltésére vár.
39. A kérdést előterjesztő bíróság hozzáteszi, hogy a Raad van State (államtanács, Hollandia) nem válaszolt a jelen ügy által felvetett jogkérdésekre, és azokkal előzetes döntéshozatal révén sem fordult a Bírósághoz.
40. E körülmények között a rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (’s‑Hertogenbosch‑ban eljáró hágai bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a 2018/115 irányelv 10. cikkét a Charta 4. és 24. cikkével, a 2018/115 irányelv (22) preambulumbekezdésével és 5. cikkének a) pontjával, valamint a 2011/95 irányelv 15. cikkével összefüggésben, hogy a kísérő nélküli kiskorú kiutasítása előtt a tagállamnak meg kell győződnie afelől, és meg kell vizsgálnia, hogy a származási országban legalábbis főszabály szerint megfelelő befogadási lehetőség áll‑e rendelkezésre és vehető‑e igénybe?
2) Úgy kell‑e értelmezni a 2018/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdését a Charta 21. cikkével összefüggésben, hogy a területén való jogszerű tartózkodás elismerése során a tagállam nem tehet különbséget az életkor alapján, ha megállapítást nyer, hogy a kísérő nélküli kiskorú sem menekült jogállásban, sem pedig kiegészítő védelemben nem részesíthető?
3) a) Úgy kell‑e értelmezni a 2018/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdését, hogy a visszatérési kötelezettséget fel kell függeszteni, és el kell ismerni a jogszerű tartózkodást, ha a kísérő nélküli kiskorú nem teljesíti visszatérési kötelezettségét, és a tagállam nem tesz, és nem fog konkrét intézkedéseket tenni a kitoloncolás foganatosítása érdekében?
b) Úgy kell‑e értelmezni a 2018/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdését, hogy a lojális együttműködés elvének és az uniós jog lojalitási elvének megsértéséből kell kiindulni, ha a kísérő nélküli kiskorúval szemben anélkül hoznak kiutasítási határozatot, hogy az alapján a kitoloncolás foganatosítására irányuló intézkedéseket tennének a kísérő nélküli kiskorú 18. életévének betöltéséig?”
IV. A Bíróság előtti eljárás
41. A 2019. június 12‑én kelt előzetes döntéshozatalra utaló határozat ugyanazon a napon érkezett a Bíróság Hivatalához.
42. A kérdést előterjesztő bíróság kérte, hogy a Bíróság, eljárási szabályzata 107. cikkének (1) bekezdése alapján, gyorsított eljárásban bírálja el az előzetes döntéshozatalra utalást.
43. A Bíróság, a főtanácsnok meghallgatását követően 2019. június 27‑i határozatával elutasította e kérelmet.
44. Írásbeli észrevételeket TQ, a holland és a belga kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikkében előírt határidőn belül.
45. 2020. március 17‑én a Bíróság pervezető intézkedéssel a holland kormányhoz írásbeli választ igénylő kérdéseket intézett. Az említett pervezető intézkedések tárgyát képező kérdésekre adott írásbeli észrevételeket az előírt határidőben benyújtották.
V. Elemzés
A. Előzetes megjegyzések
46. A kísérő nélküli kiskorúak egyre növekvő számban jelennek meg az Unió külső határainál.(5) Jelentős számú kiskorú érkezik minden évben a tagállamok területére – a szüleik vagy kijelölt gyám nélkül –, nemzetközi védelmet(6) kérelmezve. Többek között a cselekvőképesség hiánya miatti kiszolgáltatottságuk, a referenciaszemélyek hiánya, az éretlenségük, a megélhetési lehetőségek hiánya miatt a kísérő nélküli kiskorúak különös figyelmet igényelnek a fogadó tagállamok illetékes hatóságai részéről.(7) E helyzet tudatában az uniós jogalkotó a menekültjog és a bevándorlás területén több olyan jogalkotási aktust fogadott el, amely olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek figyelembe veszik e személyi kör jellegzetességeit.(8) Ezen aktusokhoz adódnak a Bizottság, valamint az európai szakosított ügynökségek(9) által hozott különböző értelmező aktusok, amelyek célja, hogy gyakorlati iránymutatást adjanak a nemzeti hatóságok számára a fent említett jogi aktusoknak a maguk összefüggésében történő helyes alkalmazásáról.
47. Így még akkor is, ha a 2008/115 irányelv valamennyi jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra alkalmazandó – beleértve a kísérő nélküli kiskorúakat is –, vannak a nemzeti hatóságok számára bizonyos kötelező rendelkezéseket előíró jogi rendelkezések, amelyeket ez utóbbiaknak kötelezően be kell tartaniuk, mint például az ezen irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében előírt rendelkezés, amely szerint a „kísérő nélküli kiskorúaknak a tagállam területéről történő kitoloncolása előtt a tagállam hatóságainak meg kell győződniük arról, hogy a kiskorú egy családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy a fogadó állam megfelelő befogadó létesítményéhez kerül”. A kiskorú menekültek jogaira vonatkozó ügyek érzékeny jellege és ténybeli összetettsége miatt időnként nehéznek bizonyulhat a nemzeti hatóságok számára annak bizonyossággal történő megállapítása, hogy megfelelően eleget tettek‑e az uniós jogból eredő kötelezettségeiknek. A szóban forgó uniós jog által előírt kötelezettség terjedelmének helytelen értelmezése esetlegesen olyan nemzeti szintű közigazgatási gyakorlat kialakításához vezethet, amely az uniós joggal összeegyeztethetetlennek bizonyul. Ebben az esetben a Bíróság alapvető feladata az említett kötelezettség hatályának megvilágítása a releváns rendelkezések értelmezése révén, és ezáltal lehetővé téve a nemzeti hatóságok számára a közigazgatási gyakorlatuk javítását.
48. Véleményem szerint a Bíróság ilyen helyzettel szembesül a jelen esetben, tekintettel arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság több alapkérdést vet fel a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdése által előírt kötelezettségre vonatkozóan. A kérdést előterjesztő bíróság nem rejti el a kételyeit azzal kapcsolatban, hogy a holland hatóságok hogyan tesznek eleget e kötelezettségüknek, ezért kéri, hogy a Bíróság értelmezze e rendelkezést. Amint arra a jelen indítvány bevezetőjében már utaltam, a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmével annak pontosítására kéri a Bíróságot, hogy a nemzeti hatóságok előtti eljárás mely szakaszában szükséges annak meghatározására irányuló vizsgálatot folytatni, hogy a fogadó államban megfelelő befogadási feltételek állnak‑e fenn. A kérdést előterjesztő bíróság azt is meg kívánja tudni, hogy valamely tagállam különbséget tehet‑e életkor alapján, a 15 évesnél fiatalabb kiskorúakra vonatkozó esetekre korlátozva az említett vizsgálatok elvégzésének kötelezettségét. Végül a kérdést előterjesztő bíróság arra kéri a Bíróságot, hogy határozzon egy olyan nemzeti közigazgatási gyakorlat uniós jognak való megfelelőségéről és jogi következményeiről, amely látszólag lemond valamely kísérő nélküli kiskorúval szembeni konkrét kitoloncolási intézkedésekről azon tény ellenére, hogy kiutasítási határozatot fogadtak el vele szemben. E kérdéseket a kérdést előterjesztő bíróság általi előterjesztés sorrendjében fogom vizsgálni.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
49. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy valamely tagállamnak a kísérő nélküli kiskorú kiutasítását megelőzően meg kell‑e győződnie arról, hogy a származási ország főszabály szerint megfelelő befogadást biztosít.
50. Az e kérdésre történő válaszadás érdekében a Bíróság ítélkezési gyakorlatában elismert értelmezési módszerek, különösen a szöveg szerinti, a rendszerszintű és a teleologikus(10) értelmezés révén meg kell vizsgálni a 2008/115 irányelv 10. cikkét.
51. Máris megjegyzem, hogy főszabály szerint a 2008/115 irányelv 10. cikkének egyszerű szöveg szerinti és elszigetelt értelmezése alapján azt lehetne feltételezni, hogy az ezen irányelv által a tagállami hatóságoknak előírt azon kötelezettséget, miszerint győződjenek meg arról, hogy a kísérő nélküli kiskorú „egy családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy a fogadó állam megfelelő befogadó létesítményéhez kerül”, csak akkor kell alkalmazni, ha már elfogadtak kiutasítási határozatot, és a nemzeti hatóságok a kiskorú kitoloncolása iránt intézkednek.
52. Azt lehet ugyanis állítani, hogy a 2008/115 irányelv 10. cikke a kötelezettségeknek az eljárás eltérő szakaszaiban alkalmazandó két különböző kategóriáját különbözteti meg, nevezetesen a kiutasítási határozat meghozatalának és a kitoloncolásnak a szakaszát, amelyeket az (1) bekezdés, illetve a (2) bekezdés szabályoz. Ilyen értelmezés alapján azt lehetne állítani, hogy az arról való meggyőződésre vonatkozó kötelezettséget, hogy a fogadó állam megfelelő befogadást nyújt, csak a (2) bekezdés említi, amely csak a kitoloncolás szakaszára vonatkozó rendelkezés.
53. Mindazonáltal meggyőződésem szerint a 2008/115 irányelv 10. cikkének ilyen értelmezése téves, tekintettel arra, hogy nem vesz figyelembe más, elengedhetetlen értelmezési elemeket, amelyeket az elemzésem keretében az alábbiakban említek.
54. A 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy a fent említett kötelezettség a kiskorú kitoloncolása előtt keletkezik, ami arra enged következtetni, hogy a tagállam e kötelezettségnek adott esetben az eljárás előzetes szakaszában kell, hogy eleget tegyen, sőt olyan időpontban, amikor arról kell határozni, hogy el kell‑e rendelni a kiskorú kiutasítását, vagy sem. Másképp megfogalmazva, e rendelkezés szövegéből semmiképpen sem lehet arra következtetni, hogy a nemzeti hatóságoknak elegendő a kitoloncolási eljárás során meggyőződni arról, hogy a fogadó államban megfelelő befogadási feltételek állnak fenn.
55. A tisztán logikus okok véleményem szerint ilyen értelmezést indokolnak, annál is inkább, mivel nem magától értetődő annak meghatározása, hogy a tagállamnak miért kellene egy olyan lényeges ténybeli szempontot, mint a származási országban a megfelelő befogadási lehetőség hiánya a kiutasítási határozat meghozatalának időpontjában, figyelmen kívül hagynia, e feladatot így az eljárás legutolsó szakaszára halasztva. Ha valamely kiutasítási határozatot annak tökéletes tudatában fogadnak el, hogy a származási országban nincs megfelelő befogadási lehetőség, az olyan határozat elfogadását jelenti, amelyről már kezdettől fogva tudható, hogy utána nem lehet azonnal végrehajtani, az uniós jog megsértését vonva maga után, különösen valamennyi olyan személynek biztosított alapvető jog megsértését, akikkel szemben kitoloncolási és hazatelepülési eljárás indult.
56. Mindazonáltal nem szabad szem elől téveszteni, hogy a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében foglalt rendelkezés célja a kísérő nélküli kiskorú védelme, amennyiben a rendelkezés megkíméli a kiskorút attól, hogy a származási országában bizonytalan helyzetben magára hagyják. A kiskorú védelmének szükségessége – lehetőség szerint az eljárás kezdeti szakaszában – abból ered, hogy „kiszolgáltatott személynek” minősül, amit a 2008/115 irányelv 3. cikkének 9. pontja kifejezetten elismer, és amire a bevezető megjegyzéseimben utaltam.(11)
57. A védelemnek a tagállamokra háruló kötelezettsége különös jelentőséggel bír azokban az esetekben, amelyekben a kiskorú – a menedékjog sikertelen kérelmezését követően – a származási országában a 2011/95 irányelv 15. cikke értelmében vett embertelen vagy megalázó bánásmód valódi veszélyével szembesül. Emlékeztetek arra, hogy a menekültjog és bevándorlás területén több uniós jogi rendelkezés tükrözi a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget, nevezetesen a Charta 19. cikkének (2) bekezdése, az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdése és a 2008/115 irányelv 5. cikke, hogy csak néhányat idézzünk.
58. Megjegyzendő ebben az összefüggésben, hogy a 2008/115 irányelv célja a (2) preambulumbekezdésének megfelelően egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása „annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és emberi [helyesen: alapvető] jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza [helyesen: térhessenek vissza hazájukba]”(12). E célkitűzést a 2008/115 irányelv 1. cikke megismétli, mivel e rendelkezés kimondja, hogy az ezen irányelv által megállapított közös normákat és eljárásokat a tagállamoknak a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésére kell alkalmazni, „összhangban az [uniós jogban elismert] alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket”(13).
59. Véleményem szerint egyértelmű, hogy a 2008/115 irányelv 10. cikkét nem lehet a jelen ügyre alkalmazandó egyéb olyan rendelkezések figyelembevétele nélkül értelmezni, amelyek célja a kísérő nélküli kiskorú jogainak védelme, mint például a 2008/115 irányelv 5. cikkének a) pontja. E rendelkezés, amely a 2008/115 irányelvnek a minden körülmények között alkalmazandó „általános rendelkezéseket” tartalmazó I. fejezetében szerepel, előírja, hogy a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak a gyermek mindenek felett álló érdekeire az irányelv végrehajtása során.(14) Amint azt a jelen indítványban részletesebben ki fogom fejteni,(15) a gyermek mindenek felett álló érdekének meghatározása egyéni értékelésen alapul, amely a helyzetéhez kapcsolódó több tényezőt vesz figyelembe, beleértve a fogadó országban uralkodó befogadási feltételeket.
60. A 2008/115 irányelv 5. cikkének a) pontja az uniós bevándorlási jog területére ülteti át a Charta 24. cikkében említett kötelezettséget, amely a gyermekek jóllétéhez szükséges védelem és gondoskodás(16) nyújtására irányul, valamint biztosítja, hogy a gyermek mindenek felett álló érdeke elsődleges szempont legyen a hatóságok és a magánintézmények gyermekekkel kapcsolatos tevékenységében. Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése értelmében az Unió előmozdítja a gyermekek jogainak védelmét. Tekintettel arra, hogy az uniós jog nyilvánvalóan milyen jelentőséget tulajdonít a gyermekek védelmének, mivel azt még az elsődleges jog is rögzíti, a 2008/115 irányelv 5. cikkének a) pontját a fent hivatkozott magasabb szintű rendelkezések fényében kell értelmezni.
61. Nemzetközi szinten a gyermek jogairól szóló nemzetközi egyezmény(17) – amelyet egyébiránt az Unió valamennyi tagállama ratifikált – 3. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „a szociális védelem köz‑ és magánintézményei, a bíróságok, a közigazgatási hatóságok és a törvényhozó szervek minden, a gyermeket érintő döntésükben a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe elsősorban”(18). Az említett egyezmény 12. cikkének (2) bekezdése értelmében „lehetőséget kell adni a gyermeknek arra, hogy bármely olyan bírói vagy közigazgatási eljárásban, amelyben érdekelt […] meghallgassák”(19), amely magában foglal minden, kísérő nélküli kiskorú elleni kiutasítási eljárást is. Meg kell tehát állapítani, hogy még ha az Unió maga nem is részes fele ezen egyezménynek, a belső joga hűen tükrözi annak rendelkezéseit(20), lehetővé téve így a tagállamok számára a vállalt kötelezettségek betartását az uniós jog – és ami különösen fontos a jelen ügy szempontjából, a Bíróság által értelmezendő 2008/115 irányelv – végrehajtása során.
62. A gyermek jogainak a bevándorlás területén való védelmének jelentőségét a Bíróság ítélkezési gyakorlata(21) is elismeri. Amint arra a Bíróság a családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelvre(22) vonatkozó Parlament kontra Tanács ítéletben(23) emlékeztetett, a tagállamok „megfelelő figyelmet kötelesek fordítani a kiskorú mindenek felett álló érdekére” az uniós jog végrehajtása során. Az arra történő emlékeztetés, hogy az alapvető jogokat akkor is tiszteletben kell tartani, ha az uniós jog bizonyos mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára, véleményem szerint lényeges a jelen ügyre gyakorolt hatások szempontjából, mivel a 2008/115 irányelv maga is lehetővé teszi törvényi és közigazgatási átültető rendelkezések elfogadását, annak részletes meghatározása nélkül, hogy a tagállamoknak milyen módon kell eleget tenniük az ezen irányelv 10. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségnek.
63. Figyelemmel arra, hogy az uniós jog milyen jelentőséget tulajdonít a kísérő nélküli kiskorú védelmének, elképzelhetetlennek tartom, hogy a jogalkotónak az lett volna a szándéka, hogy a tagállamokat csak a kitoloncolás szakaszában kötelezi annak vizsgálatára, hogy a fogadó államban megfelelő befogadási feltételek állnak‑e fenn. A gyermek mindenek felett álló érdeke hatékony védelmének biztosítása céljából véleményem szerint ilyen vizsgálatot az eljárás minden egyes releváns szakaszában le kell folytatni, beleértve a kiutasítási határozat elfogadása megfontolásának időpontját is.
64. Úgy tűnik számomra, a 2013/33 irányelv 24. cikkének (3) bekezdésében említett rendelkezés megerősíti ezen értelmezést, amennyiben előírja, hogy „a tagállamok – a kísérő nélküli kiskorú mindenek felett álló érdekének védelme mellett, a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtását követően – a lehető leghamarabb megkezdik a kísérő nélküli kiskorú családtagjainak felkutatását, szükség esetén nemzetközi vagy egyéb kapcsolódó szervezetek segítségével”(24). Az e rendelkezés elemzéséből levonható alapvető következtetések véleményem szerint a következők.
65. Először is, a kiskorú mindenek felett álló érdekét jobban szolgálja, ha a család egysége biztosított(25), ami kitűnik egyébiránt a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdéséből, amely kifejezetten említi a lehetőséget, hogy a kiskorú egy „családtaghoz” kerül. E következtetést a Bíróságnak a Parlament kontra Tanács ítéletben foglalt megfontolásai is megerősítik, amelyben a Bíróság kiemelte a családegyesítés jelentőségét a migráns gyermek szempontjából, mivel az lehetővé teszi számára a „családi életet”(26). A Bíróság e célból az Emberi Jogok Európai Bíróságának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4‑án aláírt európai egyezmény(27) (a továbbiakban: EJEE) 8. cikkének értelmében vett családi élet tiszteletben tartásához való jogra vonatkozó ítélkezési gyakorlatára támaszkodott. A teljesség kedvéért szeretném kiegészíteni a Bíróság megfontolásait az Emberi Jogok Európai Bíróságának a – néhány hónappal a Bíróság Parlament kontra Tanács ítéletét követően hozott – Mubilanzila Mayeka és Kaniki Mitunga kontra Belgium(28) ítéletével, amelyben e bíróság azzal az indokkal állapította meg az EJEE 8. cikkének egy kiutasítási eljárás keretében történő megsértését, hogy a Belga Királyság nem hozta meg a megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy a kiskorú számára biztosítsa a származási országában a családjával való egyesítést, ami véleményem szerint különösen releváns a jelen ügy szempontjából. Végül a Parlament kontra Tanács ítéletet illetően megjegyzem, hogy – bár akkoriban nem volt jogilag kötelező erejű –, a Bíróság nem mulasztotta el, hogy utaljon a Charta 7. cikkére, amely kimondja mindenki jogát a családi élet tiszteletben tartásához.(29)
66. Amennyiben a kísérő nélküli kiskorúnak nincs családja, vagy a származási országában nem található egyetlen családtagja sem, a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdése alternatívákat ír elő, mint például, hogy a kiskorú „kinevezett gondviselőhöz” vagy „megfelelő befogadó létesítményhez” kerüljön. Egyértelmű, hogy ezen alternatívák célja végső soron a kísérő nélküli kiskorú védelmének biztosítása, így orvosolva a családi kötelékek esetleges hiányát. A kifejezetten a törvény és a szociális szakintézmények által kijelölt képviselők így vállalják annak felelősségét, hogy ügyelnek a gyermek jóllétére, ami általában a család feladata.
67. Másodszor, meg kell jegyezni, hogy a nemzeti hatóságok a menekültügyi eljárásnak már a kezdeti szakaszában kötelesek fellépni, vagyis a „nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztésének” időpontjában, aminek logikusan az a következménye, hogy szinte egyidejűleg keletkezik azon kötelezettség, hogy meg kell győződni arról, hogy a fogadó államban megfelelő befogadási feltételek állnak fenn.
68. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában több olyan utalás található, amely azt az értelmezést támasztja alá, amely a származási országban a megfelelő befogadási feltételek fennállásának a vonatkozó vizsgálatok alapján történő lehető legkorábbi értékelését részesíti előnyben. Amint azt a Bíróság a Boudjlida ítéletben(30) megállapította, harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgára „jogosult arra, hogy a rá vonatkozó kiutasítási határozat meghozatala előtt kifejtse az álláspontját a 2008/115 irányelv 5. cikkének és 6. cikke (2)–(5) bekezdésének esetleges alkalmazásáról, valamint a visszatérése módjairól”(31). A Bíróság álláspontja szerint a tagállamoknak megfelelő figyelmet kell fordítaniuk a gyermek mindenek felett álló érdekeire, és a családi életre a 2008/115 irányelv végrehajtása során,(32) ami – figyelemmel ezen irányelv hatályára –, átfogja a kitoloncolást megelőző szakaszokat is, beleértve a kiutasítási határozat meghozatalát. Ebből következik, hogy „amikor az illetékes nemzeti hatóság kiutasítási határozatot kíván hozni, e hatóságnak szükségképpen tiszteletben kell tartania a 2008/115 irányelv 5. cikke által előírt kötelezettségeket, és e tekintetben meg kell hallgatnia az érintettet”(33). E tekintetben „az érintettnek a meghallgatása során együtt kell működnie az illetékes nemzeti hatósággal annak érdekében, hogy biztosítsa számára a személyi, illetve családi helyzetével kapcsolatos valamennyi releváns információt, és különösen azokat, amelyek a kiutasítási határozat meghozatala ellen szólnak”(34). Ezen ítéletből egyértelműen kitűnik, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekéhez kapcsolódó megfontolások azt eredményezhetik, hogy a nemzeti hatóság „nem hoz kiutasítási határozatot”(35). Úgy tűnik tehát, hogy a Bíróság abból az előfeltevésből indul ki, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekének értékelését magának a kiutasítási határozatnak a meghozatala előtt kell elvégezni. Amennyiben a megfelelő befogadási feltételek származási országbeli fennállása döntően befolyásolja ezen értékelést, e feltételek fennállását a nemzeti hatóságok által figyelembe veendő tényezők egyikének kell tekinteni, amikor arról kell határozni, hogy ki kell‑e utasítani a kiskorút, vagy sem.
69. Ezzel együtt osztom a Bizottság álláspontját, amely szerint a 2008/115 irányelv 5. cikkének a) pontjában előírt kötelezettség azzal jár, hogy a nemzeti hatóságoknak számos tényezőt(36) kell figyelembe venniük a kiutasításra vonatkozó határozat meghozatalakor, mint például a kiskorú életkora, különös kiszolgáltatottsága, egyszerre mint kísérő nélküli kiskorú és mint emberkereskedelem áldozata, a kiutasítási határozat meghozatalának időpontjában befogadó családnál történő elhelyezése, szociális környezete, mentális egészségi állapota, a fogadó országban a családtagok esetleges jelenléte és általánosabb jelleggel, a fogadó országban a megfelelő befogadási létesítmények rendelkezésre állása.(37) Az illetékes hatóságoknak e tényezőket úgy kell értékelniük, ahogyan azok jelen vannak abban az időpontban, amikor kiutasítási határozatot kívánnak hozni. Csak az e tényezők alapján történő átfogó értékelés teszi lehetővé a gyermek mindenek felett álló érdekének azonosítását és a 2008/115 irányelv követelményeinek megfelelő határozat hozatalát.
70. Meggyőződésem szerint a 2008/115 irányelv 10. cikke (2) bekezdésének olyan értelmezése felel meg legjobban a gyermek mindenek felett álló érdekének, amely a tagállamokat arra kötelezi, hogy ilyen vizsgálatot az eljárás minden egyes releváns szakaszában végezzenek el, és ne csupán a kitoloncolás foganatosításakor, annál is inkább, mivel ezen érdek a körülményektől függően változhat.(38) Példaképpen meg kell jegyezni, hogy egy esetleges tartózkodási jogra vonatkozó határozatot megelőzően végzett vizsgálat, amely a visszatéréshez megfelelő feltételeket tárt fel, rendszerint ilyen értelmű határozat elfogadását igazolja. Mindazonáltal e feltételek jelentősen – és akár kedvezőtlen irányba is – változhatnak idővel, akadályozva az említett határozat végrehajtását. A befogadási feltételek esetleges romlásának enyhítése érdekében lényeges, hogy az eljárás kellően rugalmas legyen, feljogosítva az illetékes hatóságokat a szükséges vizsgálatoknak a kritikus időpontokban történő elvégzésére. Mindemellett szeretném felhívni a figyelmet azon tényre, hogy maga a Bíróság emlékeztetett a Gnandi ítéletben(39) arra, hogy „a tagállamoknak lehetővé kell tenniük az érintett személyek számára, hogy a körülmények valamennyi olyan változására hivatkozhassanak, amely e kiutasítási határozat elfogadását követően merült fel, és amely jelentős hatással lehet az érintett helyzetének a 2008/115 irányelvre, és különösen annak 5. cikkére tekintettel történő értékelésére”(40). Ezen ítéletből azt a következtetést vonom le, hogy a Bíróság tisztában van azzal, hogy az eljárásnak csak a vizsgálatokat valamennyi releváns szakaszban lehetővé tevő rugalmas kezelése biztosítja a gyermek mindenek felett álló érdekének megfelelő figyelembevételét.
71. A körülmények kedvezőtlen alakulása esetén véleményem szerint észszerűnek tűnik a kiutasítási határozat joghatásainak felfüggesztése vagy a végrehajtásának elhalasztása egy olyan helyzet elkerülése érdekében, amelyben sérülhetnek a kísérő nélküli kiskorú alapvető jogai. Fordítva, előfordulhat, hogy a kiskorú visszatéréséhez megfelelő feltételek hiánya megköveteli, hogy ne is hozzanak kiutasítási határozatot, legalább addig, amíg még nem találtak megfelelő befogadó létesítményt. Ugyanakkor, és ez a helyzet is előállhat, ha a kiskorú mindenek felett álló érdeke a származási országba való visszatérést igazolja, és e lehetőségnek nincs semmilyen akadálya, a kiskorú kitoloncolását kell foganatosítani. A harmadik kérdés elemzésének keretében fogok azokkal a különböző lehetőségekkel foglalkozni, amelyek a menekültügyi eljárás során bekövetkezhetnek.
72. Ezen elemzés alapján az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2008/115 irányelvnek az 5. cikkének a) pontjával összefüggésben és a Charta 24. cikkének fényében értelmezett 10. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely kísérő nélküli kiskorú kiutasításának elrendelését megelőzően a tagállami hatóságok kötelesek meggyőződni arról, hogy a fogadó államban a szóban forgó kísérő nélküli kiskorú számára megfelelő befogadási lehetőség áll rendelkezésre.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
73. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra kér választ a Bíróságtól, hogy valamely tagállam különbséget tehet‑e a kísérő nélküli kiskorú életkora alapján a területén való tartózkodás engedélyezése érdekében, amennyiben megállapítást nyer, hogy e kiskorú sem menekült jogállásban, sem pedig kiegészítő védelemben nem részesíthető.
74. E tekintetben máris emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint mind az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből, mind az egyenlőség elvéből az következik, hogy az olyan uniós jogi rendelkezés fogalmait, amely semmilyen konkrét utalást nem tartalmaz a tagállamok jogára a rendelkezés értelmének vagy terjedelmének meghatározásához, általában az egész Európai Unióban önállóan és egységesen kell meghatározni.(41) Ezzel együtt meg kell állapítani, hogy az uniós menekültjog és bevándorlási jog maga határozza meg a „kiskorú” fogalmát, ami véleményem szerint kizárja a nemzeti jogra történő bármely utalást.
75. Meg kell ugyanis jegyezni, hogy a 2013/33 irányelv 2. cikke d) pontjának megfelelően e fogalmat akként határozza meg mint a 18. életévét be nem töltött harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy. A 2013/33 irányelv tehát nem ír elő a kiskorúak között semmilyen különbségtételt életkor alapján. Ugyanez a helyzet a 2008/115 irányelvvel, amelynek a Bíróság általi értelmezését kéri a kérdést előterjesztő bíróság. Ezenkívül megfigyelhető, hogy a 2008/115 irányelv (21) preambulumbekezdése alapján „ezen irányelvet a tagállamoknak kor alapján történő megkülönböztetés nélkül kell végrehajtaniuk(42)”. E követelmény a másodlagos jog szintjén konkretizálja a Charta 21. cikkében előírt, életkor alapján történő bármely hátrányos megkülönböztetés tilalmát, és a Charta, amint azt a Bíróság az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésére történő utalással a Kücükdeveci ítéletben megjegyezte, ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések.(43)
76. Figyelemmel a kellően egyértelmű jogi háttérre, számomra szinte felfoghatatlan hogy egy olyan közigazgatási gyakorlatot, amelynek az a hatása, hogy a kiskorúak életkor alapján meghatározott egyik csoportját valamely másik csoportjával szemben kedvezőtlenebb bánásmódban részesíti, az uniós joggal összhangban állónak lehetne tekinteni,(44) kivéve, ha az objektív okokkal igazolható. Az iratokból kitűnő információk alapján meg kell vizsgálni a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot, különösen annak működési módját, valamint az alapját képező indokokat.
77. Ami a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot illeti, meg kell jegyezni, hogy a nemzeti hatóságok részéről azon kötelezettség állítólagos elmulasztása, hogy a származási országban fennálló megfelelő befogadás fennállását illetően elvégezzék a szükséges vizsgálatokat, a 15 évesnél idősebb, kísérő nélküli kiskorúak kedvezőtlenebb bánásmódjának minősül, amennyiben nem tesznek semmilyen erőfeszítést annak érdekében, hogy meggyőződjenek arról, hogy e kiskorúak a biztonságukat garantáló környezetben nőnek fel, ha visszatérnek. E körülmény negatív hatással lehet a személyes fejlődésükre. Egy ilyen mulasztás következményeinek megértése érdekében tisztában kell lenni azzal, hogy a nemzeti hatóságok olyan feladatot látnak el – amint arra a kérdést előterjesztő bíróság helyesen utal –, amelyre egy kísérő nélküli kiskorú a kiszolgáltatottsága okán alig lenne képes.
78. A 15 évesnél fiatalabb, kísérő nélküli kiskorút az illetékes hatóságok támogathatják a családja vagy legalább megfelelő befogadási létesítmény keresésében, hozzájárulva így a származási országában való beilleszkedéséhez. A 15 éves és annál idősebb kiskorúnak ellenben hasonló kilátások nélkül kell hazatérnie. Ugyanis, még ha a szóban forgó közigazgatási gyakorlat nem is írja elő az egyén azonnali visszatérését, amennyiben a tagállam területén való tartózkodását a nagykorúságának eléréséig megengedik, a helyzete kevésbé előnyösnek tekinthető, tekintettel arra, hogy a származási országába való visszatérése során nincs olyan referenciaszemély vagy befogadási létesítmény, aki vagy amely a beilleszkedés valódi lehetőségét kínálhatná számára.
79. Ami az ilyen eltérő bánásmódot igazoló okokat illeti, megállapítom, hogy a holland kormány által szolgáltatott tájékoztatásnak megfelelően, a különbségtétel azon alapul, hogy Hollandiában a menekültügyi eljárás általában három évig tart. A holland kormány utal arra, hogy sajátos tartózkodási szabályokat fogadtak el Hollandiában annak érdekében, hogy ne hagyják a kiskorúakat a tartózkodási helyzetükkel kapcsolatban több mint három évig bizonytalanságban, és hogy jövőképet nyújtsanak számukra. E sajátos szabályokkal összhangban rendes tartózkodási jogot biztosítanak annak a menedékkérőnek, aki a három év leteltekor még kiskorú. Következésképpen kizárólag a 15 évesnél fiatalabb gyermekek kaphatnak ilyen tartózkodási jogot. Ebből ered az azt előíró feltétel, hogy a kiskorúnak 15 évesnél fiatalabbnak kell lennie a tartózkodási engedély iránti első kérelem benyújtása idején.
80. Amint azt a holland kormány kifejti, a nemzeti hatóságok értékelik a kiskorú helyzetét e sajátos tartózkodási szabályok szempontjából, amint határoznak arról, hogy menedékjog címén nem kaphat engedélyt. Kivételes helyzetekben és a gyermek mindenek felett álló érdeke okán valamely kísérő nélküli kiskorú már ekkor kaphat tartózkodási engedélyt, elkerülve így a jogellenes tartózkodást. Már ebben az időpontban egyértelműnek kell lennie, hogy a kísérő nélküli kiskorúval szemben három évig nem lehet kiutasítási határozatot hozni. A 15. életévüket a tartózkodási engedély iránti első kérelem időpontjában betöltött, kísérő nélküli kiskorúakat illetően továbbra is az általános rendszert kell alkalmazni. A holland kormány szerint mindazonáltal ez utóbbiak számára lehet más jogállást biztosítani, olyan tartózkodási jogot adva számukra, amely a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó, akik – anélkül hogy a felelősségüket megállapítanák –, nem hagyhatják el Hollandiát.
81. Osztom a kérdést előterjesztő bíróság kételyeit azzal kapcsolatban, hogy megfelel‑e a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségnek az a nemzeti közigazgatási gyakorlat, amely valamely menekültügyi eljárás állítólagos leghosszabb időtartamához kapcsolódó egyszerű vélelmen alapul, annak érdekében, hogy életkor alapján különbséget tegyenek egyének valamely csoportjának tagjai között, annak ellenére, hogy ez utóbbiak mind azonos helyzetben vannak. Az egyéneket látszólag eltérően kezelik, noha nincs semmilyen észszerű ok ilyen különbségtétel alkalmazására, hacsak nem az a szándék, hogy egyszerűsítsék a nemzeti hatóságok munkáját. Úgy tűnik ugyanis, hogy e különbségtétel célja lényegében az, hogy előre látható módon szabályozzák a kísérő nélküli kiskorúak tartózkodási jogállását a holland jog hatásai szerint, előnyben részesítve a 15 évesnél fiatalabbakat az idősebbekkel szemben. Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság utal, a kiskorúak e csoportjának akkor adják meg a tartózkodási jogot, ha nem tudnak visszatérni a származási országukba, vagy ha nem hagyhatják el Hollandia területét. E kiskorúak a kiskorúságuk időtartamára szereznek tartózkodási jogot, nem térnek vissza, és nem lehet őket kitoloncolni, ha a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében említett vizsgálatot nem végezték el, vagy az eredménytelen maradt. Ami ellenben a 15 évesnél idősebb, kísérő nélküli kiskorúakat illeti, a szóban forgó közigazgatási gyakorlat látszólag inkább arra ösztönzi a nemzeti hatóságokat, hogy tekintsenek el a vizsgálatok lefolytatásának szükségességétől, lehetővé téve számukra akár azt is, hogy ne foganatosítsák a kiskorú kitoloncolását, amíg az el nem éri a nagykorúságot. Úgy tűnik számomra, hogy a 15 éves korhatárt szándékosan határozták meg a nemzeti hatóságok, mint egy állítólagosan egyértelmű és megbízható szempontot annak érdekében, hogy pontosan meg lehessen határozni azt a módot, ahogyan minden egyes egyedi ügyben el kell járni.
82. Márpedig azonkívül, hogy egy ilyen megközelítésnek nincs alapja a 2008/115 irányelvben, meggyőződésem szerint az súlyos kockázatokat von maga után a helyes alkalmazása keretében, amely kockázatokat az alábbiakban vizsgálni kell.
83. Először is e megközelítés hatásaként gyengül az a védelem, amelyet a tagállamoknak a nemzetközi jog és az uniós jog alapján biztosítaniuk kell a kísérő nélküli kiskorúak számára. Amennyiben a nemzeti hatóságok lemondanak arról, hogy teljesítsék a 2008/115 irányelv 10. cikkének (2) bekezdéséből eredő, fokozott közigazgatási kiszámíthatóságot célzó kötelezettségüket a Szerződésekben meghatározott, a gyermek jóllétére történő ügyelés céljával szemben járnak el. Ha maguk a nemzeti hatóságok nem vizsgálják a megfelelő befogadási feltételek fogadó állambeli meglétét, ez azt jelenti, hogy ezt a felelősséget végső soron a kísérő nélküli kiskorúra hárítják, ami ellentétes a fent hivatkozott rendelkezés előírásával.
84. Másodszor, egy ilyen megközelítés akadályozza azt a célt, hogy a tagállamok létrehozzanak egy közös normákon alapuló „hatékony visszatérési és hazatelepülési politikát”, amint azt a 2008/115 irányelv (2) és (4) preambulumbekezdése előirányozza. Ezen irányelv a 6. és 8. cikke alapján előírja, hogy a tagállamok „a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot hoznak”, valamint hogy „minden szükséges intézkedést meghoznak a kiutasítási határozat végrehajtásához”(45). Amint azt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre vonatkozó elemzésem keretében részletesebben ki fogom fejteni, a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok tekintetében érvényesülő úgynevezett nemzeti „tolerancia” politika – ami a nemzeti hatóságok részéről egy engedékeny, sőt közömbös közigazgatási gyakorlatra épül –, sértheti az uniós jog megfelelő működését a menekültjog és bevándorlási jog területén. E politika hatása, hogy a jogellenesség „szürke zónáját” hozza létre, amely a kiutasítási határozat megléte ellenére lehetővé teszi a migráns kiskorúaknak a tagállam területén történő meghosszabbított tartózkodását. Egy ilyen megközelítés véleményem szerint sérti a jogbiztonságot, és ellentétes a 2008/115 irányelv azon céljával, hogy az említett irányelv 3. cikkének 4. pontja értelmében vett közigazgatási vagy bírósági határozat útján a lehető legkorábban biztosítsák a migráns személy tartózkodási jogállásának tisztázását, és adott esetben a nemzeti hatóságok haladéktalanul hozzák meg a konkrét végrehajtási intézkedéseket. Következésképpen egy ilyen megközelítést az uniós jog követelményeivel összeegyeztethetetlennek kell tekinteni, mivel akadályozza a 2008/115 irányelv hatékony alkalmazását.
85. Ebből következik, hogy a szóban forgóhoz hasonló olyan közigazgatási gyakorlatot, amely a kísérő nélküli kiskorúakat az életkoruk alapján eltérően kezeli, különösen azon kötelezettséget illetően, miszerint meg kell győződni arról, hogy a származási ország főszabály szerint megfelelő befogadást biztosít számukra, nem igazolják objektív okok. Ennélfogva e gyakorlat az uniós jog által tiltott hátrányos megkülönböztetésnek minősül.
86. Az előző megfontolásokra tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ javaslom, hogy a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdését a Charta 21. cikkének fényében úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy a területükön való tartózkodás engedélyezése érdekében különbséget tegyenek a kísérő nélküli kiskorú életkora alapján, ha megállapítást nyer, hogy e kiskorú sem menekült jogállásban, sem pedig kiegészítő védelemben nem részesíthető.
D. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
87. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés két kérdést egyesít, amelyeket külön fogok vizsgálni. A harmadik kérdés a) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a tagállamok hozhatnak‑e valamely kísérő nélküli kiskorúval szemben kiutasítási határozatot anélkül, hogy az alapján a kitoloncolás foganatosítására irányuló intézkedéseket tennének. A harmadik kérdés b) pontja annak megállapítására irányul, hogy azon tagállam, amely nem tesz konkrét intézkedést a kitoloncolás foganatosítása érdekében, köteles‑e felfüggeszteni a visszatérési kötelezettséget, és ebből következően engedélyezni olyan kísérő nélküli kiskorú tartózkodását, aki önként nem tesz eleget a visszatérési kötelezettségnek.
1. A harmadik kérdés a) pontja
88. A harmadik kérdés a) pontját illetően először is emlékeztetni kell arra, hogy a 2008/115 irányelv célja, amint az a (2) és (4) preambulumbekezdéséből következik, egy hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása. Ez az irányelv az 1. cikke értelmében a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló „közös normákat és eljárásokat” állapít meg.(46)
89. Ezt követően meg kell jegyezni, hogy a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése a tagállamok számára elsődlegesen azon kötelezettséget írja elő, hogy „a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adjanak ki”.(47) A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis az illetékes nemzeti hatóságoknak, „miután megállapították a tartózkodás jogellenességét, ezen cikk értelmében és az ugyanezen cikk (2)–(5) bekezdésében foglalt kivételek sérelme nélkül kiutasítási határozatot kell hozniuk”(48).
90. Amint az a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(49) 9. cikke (1) bekezdésének szövegéből következik, az e rendelkezésben előírt, maradáshoz való jog az eljáró hatóság nemzetközi védelem iránti kérelmet első fokon elutasító határozatának meghozatalával megszűnik. Amennyiben az érintett számára nem adnak más jogalapon, például a 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdése alapján tartózkodási jogot vagy tartózkodási engedélyt, amely lehetővé teszi az elutasított kérelmező számára az érintett tagállamba való beutazás, ott‑tartózkodás vagy letelepedés feltételeinek teljesítését, ezen elutasító határozat következménye az, hogy annak elfogadásától fogva e kérelmező e feltételeket már nem teljesíti, miáltal tartózkodása jogellenessé válik.(50)
91. Ezenkívül a Bíróság megállapította, hogy amennyiben kiutasítási határozatot hoztak valamely harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki – akár az önkéntes távozásra megadott határidőn belül, akár pedig, ha nem került sor az erre vonatkozó határidő megállapítására – nem tett eleget visszatérési kötelezettségének, a 2008/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése „a kiutasítási eljárások hatékonyságának biztosítása érdekében” arra kötelezi a tagállamokat, hogy „megtegyenek minden szükséges intézkedést” az érintett személy „kitoloncolása”, azaz az ezen irányelv 3. cikkének 5. pontja értelmében az említett tagállamból történő fizikai kiszállítása érdekében.(51)
92. Egyébiránt a Bíróság megállapította, hogy amint az a tagállamok „együttműködési kötelezettségéből”, illetve a 2008/115 irányelvnek különösen a (4) preambulumbekezdésében hivatkozott „hatékonysági követelményekből” következik, az ezen irányelv 8. cikkében megfogalmazott azon kötelezettséget, hogy az ezen cikk (1) bekezdésében meghatározott feltételek esetén a tagállamok foganatosítsák az említett állampolgár kitoloncolását, „megfelelő időben kell teljesíteni”(52). Az újabb ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a tagállamok akár „haladéktalanul” is foganatosíthatják a kitoloncolást, amint a feltételek teljesülnek.(53)
93. Ebben az összefüggésben nem szabad szem elől téveszteni azt sem, hogy a 2008/115 irányelv 8. cikkének (4) bekezdése alapján a tagállamok – végső megoldásként – „kényszerítő intézkedéseket alkalmazhatnak” a kitoloncolásnak ellenálló harmadik országbeli állampolgár „kitoloncolásának végrehajtásakor”(54), amíg ezen intézkedések arányosak, és az észszerű erőt nem lépik túl.(55)
94. Végül meg kell jegyezni, hogy a Bíróság felhívta a tagállamokat, hogy tartózkodjanak olyan szabályozás alkalmazásától, amely veszélybe sodorhatja a valamely irányelv által követett célok megvalósítását, és ennélfogva megfoszthatja azt hatékony érvényesülésétől(56). Ezért állapította meg a Bíróság, hogy a 2008/115 irányelvvel ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek hatása az ezen irányelvben meghatározott „közös normák, illetve eljárások alkalmazásának veszélyeztetése”, például a kiutasítás késleltetése vagy másképpen történő akadályozása.(57)
95. Tekintettel arra, hogy a Bíróság hangsúlyozta a kiutasítási határozat végrehajtásához szükséges minden intézkedés meghozatalának kötelezettségét, emlékeztetve a hatékonyság követelményére, valamint az együttműködési kötelezettségre, számomra egyértelműnek tűnik, hogy valamely tagállam nem elégedhet meg azzal, hogy a kitoloncolás foganatosításához egyszerűen addig vár, amíg a kiskorú eléri a nagykorúságot.
96. Amint azt már az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre(58) vonatkozó észrevételeimben kifejtettem, úgy vélem, hogy egy olyan közigazgatási gyakorlat, amellyel valamely tagállam kivonja magát azon kötelezettség alól, hogy megvizsgálja, hogy valamely kísérő nélküli kiskorú származási országában van‑e megfelelő befogadási létesítmény, azt választva inkább, hogy tolerálja e kiskorú jogellenes tartózkodását a nagykorúságának eléréséig, annak ellenére, hogy kiutasítási határozatot hoztak az ügyben, a jogellenesség szürke zónájának létrehozatalához vezet, legalábbis egy meghosszabbított időtartamra. Egy ilyen megközelítés véleményem szerint sérti a jogbiztonságot, és összeegyeztethetetlen a 2008/115 irányelv azon céljával, hogy az említett irányelv 3. cikkének 4. pontja értelmében vett közigazgatási vagy bírósági határozat útján, amint lehetséges, biztosítsák a migráns személy tartózkodási jogállásának tisztázását, és adott esetben a nemzeti hatóságok a lehető leghamarabb hozzák meg a végrehajtási intézkedéseket.
97. Ezzel együtt úgy vélem, hogy mindazonáltal előfordulhatnak olyan körülmények, amelyek a kiutasítási határozat végrehajtásának felfüggesztését vagy legalábbis elhalasztását igazolják, tekintettel arra, hogy a tagállamok a 2008/115 irányelv 5. cikke a) pontjának megfelelően kötelesek „megfelelő figyelmet fordítani a gyermek mindenek felett álló érdekeire” ezen irányelv végrehajtása során. A kiutasítási határozat végrehajtásának felfüggesztése vagy elhalasztása azonban véleményem szerint csak akkor igazolt, ha a fogadó államban a helyzet a kiutasítási határozat elfogadását követően oly módon változott, hogy a tagállam már nem tudja biztosítani, hogy a kiskorú valamely családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy megfelelő befogadó létesítményhez kerüljön a 2008/115 irányelv 10. cikke (2) bekezdésének megfelelően. E szempontot a harmadik kérdés b) pontjának elemzése keretében fogom érinteni.
98. Figyelemmel a fentiekre, úgy vélem, hogy a tagállamok nem hozhatnak kiutasítási határozatot valamely kísérő nélküli kiskorúval szemben anélkül, hogy az alapján a kitoloncolás foganatosítására irányuló intézkedéseket tennének.
2. A harmadik kérdés b) pontja
99. A harmadik kérdés b) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy azon tagállam, amely nem tesz konkrét intézkedést a kitoloncolás foganatosítása érdekében, köteles‑e felfüggeszteni a visszatérési kötelezettséget, és ebből következően engedélyezni olyan kísérő nélküli kiskorú tartózkodását, aki önként nem tesz eleget a visszatérési kötelezettségnek.
a) A kiutasítási határozat végrehajtásához szükséges minden intézkedés tagállamok általi meghozatalát előíró általános szabály
100. Amint arra már utaltam, a 2008/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése általános szabályként írja elő, hogy „a tagállamok minden szükséges intézkedést meghoznak a kiutasítási határozat végrehajtásához”. E rendelkezés szövege, valamint annak Bíróság általi, a jelen indítványban felidézett értelmezése annyira egyértelmű, hogy véleményem szerint nem hagy semmilyen észszerű kétséget. Ebből a szempontból elképzelhetetlen, hogy a tagállamok tartózkodhatnának a konkrét kitoloncolási intézkedések meghozatalától, elmulasztva ezzel az uniós jogból eredő kötelezettségeiket.
101. A teljesség érdekében ebben az összefüggésben meg kell jegyezni, miszerint azon ténynek, hogy egyes tagállamok nem foganatosítják minden esetben haladéktalanul a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolását, több oka lehet, többek között a kitoloncolási eljáráshoz kapcsolódó különböző nehézségek, például a szükséges személyzet hiánya, a menedékkérők vagy a származási országok részéről történő együttműködés hiánya, amint a kérelmezők személyazonosságának megállapításáról van szó, úti okmányok beszerzése,(59) megfelelő befogadási feltételek kialakítása, valamint a távoli országokban történő keresésből eredő nehézségek. Egyértelmű tehát, hogy az említett tényezők közül egyesek kikerülnek a tagállamok kizárólagos ellenőrzése alól. Következésképpen véleményem szerint nem igazolható az a vélelem, hogy valamely kiutasítási határozat végrehajtásában bekövetkező bármely késedelem szükségszerűen a tagállamok passzivitásának tudható be.
102. Amint azt a Bizottság helyesen jegyzi meg az írásbeli észrevételeiben, az uniós jog kivételesen előír alternatívákat a kitoloncolással szemben – az egyedi esettől függően –, amelyek az alábbiakban kerülnek kifejtésre. Ezen alternatívák előnye, hogy hozzájárulnak a jogbiztonsághoz, és a kísérő nélküli kiskorú számára jövőképet adnak, így jelentősen különböznek a jelen indítványban az uniós joggal való összeegyeztethetőség szempontjából vizsgált közigazgatási gyakorlattól.
b) A kiutasítási határozat végrehajtása felfüggesztésének kötelezettsége, amennyiben nincs megfelelő befogadási lehetőség a származási országban
103. A 2008/115 irányelv 5. cikkének a) pontjával és a Charta 24. cikkével összefüggésben értelmezett, ezen irányelv 10. cikkének (2) bekezdése alapján a tagállamok kötelesek a kiutasítási határozat végrehajtását felfüggeszteni, amennyiben a származási országban nincs megfelelő befogadási lehetőség. Amint az első kérdés elemzésében megállapításra került, az eljárás minden egyes releváns szakaszában(60) megfelelő figyelmet kell fordítani a gyermek mindenek felett álló érdekére. Ráadásul, amint azt jeleztem, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából egyértelműen kitűnik, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekéhez kapcsolódó megfontolások azt eredményezhetik, hogy a nemzeti hatóságoknak időnként „tartózkodniuk” kell a kiutasítási határozat elfogadásától.(61) Véleményem szerint e megállapítás még inkább érvényes a végrehajtási intézkedéseket foganatosító határozat esetén, tekintettel arra, hogy a kitoloncolás, amelyet a 2008/115 irányelv 3. cikkének 5. pontja akként határoz meg, mint a tagállamból történő fizikai kiszállítás, az e jogi aktus által szabályozott eljárás utolsó szakaszának minősül.
104. Nyilvánvaló, hogy a tagállamok rendelkezésére álló azon lehetőségek, hogy befolyásolják valamely, kitoloncolás hatálya alatt álló személy helyzetét, nagyon korlátozottak, ha e személy már a származási országában található. Nem lehet kizárni, hogy a kiutasítási eljárás elér egy szinte visszafordíthatatlan pontra, például, ha az illetékes hatóságok elveszítik az érintettel való kapcsolatot. Ennélfogva a gyermek alapvető jogai sérelmének veszélye fokozottabb a kitoloncolás szakaszában, különösen, ha kiszolgáltatott személyről van szó. Ezzel együtt számomra úgy tűnik, hogy az uniós jogalkotó tökéletesen tisztában van e veszéllyel, mivel a 2008/115 irányelv a 10. cikkének (2) bekezdésében említett kötelezettséget elengedhetetlen feltételre utaló kifejezésekkel fogalmazza meg („kitoloncolás előtt”; „meg kell győződniük arról, hogy […] kerül”), amelyet az illetékes hatóságoknak teljesíteniük kell, mielőtt az eljárás utolsó szakaszát foganatosíthatnák. Másképpen megfogalmazva, e feltétel teljesítésének elmaradását jogi szempontból a kitoloncolást akadályozó tényezőként kell érteni. Ebből következik, hogy amíg a nemzeti hatóságoknak nincs bizonyossága arról, hogy a fogadó államban teljesülnek a megfelelő feltételek, nem hajthatják végre a kiutasítási határozatot. Véleményem szerint egy ilyen, jogilag lehetetlen helyzettel szemben a nemzeti hatóságok számára a leghelyesebb a kiutasítási határozat végrehajtásának felfüggesztése.
c) Az önálló tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély kiadásának lehetősége
105. A 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adjanak ki. E rendelkezés alapján ilyen tartózkodási engedély kiadásának eredményeképpen kiutasítási határozat meghozatalára nem kerül sor. Amennyiben már meghozták a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni. Megjegyzendő, hogy e rendelkezés a tagállamok számára adott lehetőségre utal, azonban kötelezettséget nem ír elő számukra.(62)
106. Mivel a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése a tagállamot az engedély kiadása vagy tartózkodási jog biztosításának lehetősége és a kiutasítási eljárás lefolytatásának lehetősége közötti választásra kötelezi, célszerű – amint azt egyébiránt a Bizottság által kidolgozott visszatérési kézikönyv(63) is ajánlja – egyértelmű szabályokat meghatározni a kísérő nélküli kiskorúak jogállására vonatkozóan, amelyek lehetővé teszik vagy a kiutasítási határozat meghozatalát és a kiutasítás végrehajtását, vagy a kiskorú számára tartózkodási jog biztosítását a nemzeti jogszabályokkal összhangban. A tagállamoknak törekedniük kell annak biztosítására, hogy a visszatérésre nem kötelezett, kísérő nélküli kiskorúak számára hozzáférhetők legyenek a jogállás meghatározására irányuló eljárások. Egy ilyen megközelítés csökkentheti a szürke zónákat, és javíthatja a jogbiztonságot minden érintett fél számára. A javasolt megközelítés ezenfelül tartós megoldást jelent, amelynek célja a kiskorúak számára hosszú távon egy bizonyos szabályosság és stabilitás nyújtása.
107. A fenti elemzésből következik, hogy a tagállamok kötelesek a kiutasítási határozat végrehajtását felfüggeszteni, amennyiben a származási országban nincs megfelelő befogadási lehetőség. A tagállamok a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adhatnak ki.
108. A fenti megfontolások fényében az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre azt a választ javaslom, hogy a 2008/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azon tagállam, amely valamely kísérő nélküli kiskorúval szemben kiutasítási határozatot hozott, az önkéntes távozásra vonatkozó határidő leteltét követően köteles minden szükséges kitoloncolási intézkedést meghozni a határozat végrehajtásához, és nem elégedhet meg egyszerűen azzal, hogy a kísérő nélküli kiskorú nagykorúságának elérését várja. A kiutasítási határozat végrehajtásának a tagállam általi felfüggesztése vagy elhalasztása csak akkor igazolt, ha a fogadó államban a helyzet a kiutasítási határozat elfogadását követően oly módon változott, hogy a tagállam már nem tudja biztosítani, hogy a kiskorú valamely családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy megfelelő befogadó létesítményhez fog kerülni a 2008/115 irányelv 10. cikke (2) bekezdésének megfelelően. A 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdése értelmében a tagállamok a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adhatnak ki.
VI. Végkövetkeztetés
109. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (’s Hertogenbosch‑ban eljáró hágai bíróság, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1) A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 10. cikkének (2) bekezdését az irányelv 5. cikkének a) pontjával összefüggésben és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 24. cikkének fényében úgy kell értelmezni, hogy valamely kísérő nélküli kiskorú kiutasításának elrendelése előtt a tagállam hatóságainak meg kell győződniük arról, hogy a szóban forgó kísérő nélküli kiskorú számára megfelelő befogadási lehetőség áll rendelkezésre a fogadó államban.
2) A 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdését az Alapjogi Charta 21. cikkének fényében úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy a területükön való tartózkodás engedélyezése érdekében különbséget tegyenek a kísérő nélküli kiskorú életkora alapján, ha megállapítást nyer, hogy e kiskorú sem menekült jogállásban, sem pedig kiegészítő védelemben nem részesíthető.
3) A 2008/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azon tagállam, amely valamely kísérő nélküli kiskorúval szemben kiutasítási határozatot hozott, az önkéntes távozásra vonatkozó határidő leteltét követően köteles minden szükséges kitoloncolási intézkedést meghozni a határozat végrehajtásához, és nem elégedhet meg egyszerűen azzal, hogy a kísérő nélküli kiskorú nagykorúságának elérését várja. A kiutasítási határozat végrehajtásának a tagállam általi felfüggesztése vagy elhalasztása csak akkor igazolt, ha a fogadó államban a helyzet a kiutasítási határozat elfogadását követően oly módon változott, hogy a tagállam már nem tudja biztosítani, hogy a kiskorú valamely családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy megfelelő befogadó létesítményhez fog kerülni a 2008/115 irányelv 10. cikke (2) bekezdésének megfelelően. Ezen irányelv 6. cikkének (4) bekezdése értelmében a tagállamok a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adhatnak ki.