ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
29 juni 1999 (1)
„Artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) — Begrip staatssteun
— Betalingsfaciliteiten toegekend door overheidsinstelling belast met inning van
sociale werkgevers- en werknemersbijdragen”
In zaak C-256/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG (ex artikel 177) van
de rechtbank van koophandel te Brussel (België), in het aldaar aanhangige geding
inzake
Déménagements-Manutention Transport SA (DMT),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 92 EG-Verdrag (thans,
na wijziging, artikel 87 EG),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. Hirsch (rapporteur)
en J. L. Murray, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
— Déménagements-Manutention Transport SA (DMT), vertegenwoordigd
door G. Kaisin, advocaat te Brussel,
— de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, adjunct-directeur internationaal economisch recht en gemeenschapsrecht bij de
directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en
G. Mignot, secretaris buitenlandse zaken bij dezelfde directie, als
gemachtigden,
— de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door
G. Rozet, juridisch adviseur, en D. Triantafyllou, lid van haar juridische
dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de Belgische regering, vertegenwoordigd
door J. Devadder, adviseur-generaal bij de juridische dienst van het Ministerie van
Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als
gemachtigde, de Spaanse regering, vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta,
abogado del Estado, als gemachtigde, de Franse regering, vertegenwoordigd door
S. Seam, secretaris buitenlandse zaken bij de directie juridische zaken van het
Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en de Commissie,
vertegenwoordigd door G. Rozet en D. Triantafyllou, ter terechtzitting van 25 juni
1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 september
1998,
het navolgende
Arrest
- 1.
- Bij beschikking van 7 juli 1997, ingekomen bij het Hof op 15 juli daaraanvolgend,
heeft de rechtbank van koophandel te Brussel krachtens artikel 234 EG (ex
artikel 177) twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 92 van
dat Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG).
- 2.
- Deze vragen zijn gerezen in een procedure waarin de rechtbank van koophandel
onderzoekt of de naamloze vennootschap Déménagements-Manutention Transport
(hierna: „DMT”), gevestigd te Brussel, ambtshalve failliet moet worden verklaard.
- 3.
- Volgens artikel 442, eerste alinea, van het Belgische Wetboek van Koophandel, in
de versie die van kracht was ten tijde van de feiten, wordt de faillietverklaring
uitgesproken bij vonnis van de rechtbank van koophandel, hetzij op aangifte van
de gefailleerde, hetzij op verzoek van een of meer schuldeisers, hetzij ambtshalve
gewezen.
- 4.
- Eerst verricht de rechter aan wie het handelsonderzoek is toevertrouwd, een
onderzoek naar de eventuele insolvabiliteit van de onderneming. Wanneer hij over
aanwijzingen beschikt dat de onderneming insolvabel zou kunnen zijn, legt hij de
zaak voor beslissing voor aan de rechtbank van koophandel. Dat is wat in het
hoofdgeding is gebeurd.
- 5.
- Volgens de verwijzingsbeschikking blijkt uit de balans van DMT van 31 december
1996, dat de onderneming in het gunstigste geval slechts over 12,8 miljoen BFR
vlottende activa beschikt, terwijl de opvorderbare passiva ongeveer
21,5 miljoen BFR bedragen. De nog verschuldigde belastingen, lonen en sociale
bijdragen van DMT bedragen in totaal 18,48 miljoen BFR, waarvan
18,1 miljoen BFR alleen reeds aan de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (hierna:
„RSZ”) verschuldigd zijn. De RSZ is een openbare instelling die onder de
waarborg van de Belgische Staat staat en door de Staat ermee is belast, de
verplichte sociale bijdragen van de werkgevers en de werknemers te innen en het
financieel beheer van de sociale zekerheid en de doeltreffendheid van de
financiering ervan te verzekeren (artikel 5 van de wet van 27 juni 1969, zoals
gewijzigd bij de wet van 30 maart 1994; hierna: „wet”).
- 6.
- De door een werknemer verschuldigde bijdragen worden door de werkgever bij
iedere betaling van het loon ingehouden en door hem binnen de door de Koning
vastgestelde termijnen aan de RSZ overgemaakt (artikel 23 van de wet). De
werkgever die zijn verplichtingen niet nakomt, kan strafsancties oplopen. De
werkgever die de bijdragen niet binnen de vastgestelde termijnen stort, is bovendien
aan de RSZ een bij wet vastgestelde bijdrageopslag en verwijlinterest verschuldigd
(artikel 28 van de wet). Evenwel wordt erkend, dat de RSZ, onder zijn
verantwoordelijkheid, aan de werkgevers respijttermijnen kan verlenen en deze kan
aanpassen.
- 7.
- De rechtbank van koophandel wijst erop, dat de RSZ bij de uitoefening van die
bevoegdheid blijkbaar „buitengewoon veel geduld” heeft gehad met DMT, onder
meer door DMT bij brief van 17 december 1996 toe te staan haar schulden af te
lossen door betaling „van 600 000 BFR per maand vanaf 25 december 1996” en
„betaling van de nieuwe bijdragen vanaf het vierde kwartaal 1996 binnen de
wettelijke termijnen”, welke respijttermijnen de RSZ in haar brief van 24 februari
1997 aan DMT heeft bevestigd.
- 8.
- Van oordeel dat de RSZ met deze betalingsfaciliteiten op kunstmatige wijze de
activiteit van een insolvente onderneming heeft ondersteund die geen financiering
tegen de normale marktvoorwaarden kon verkrijgen, heeft de rechtbank van
koophandel te Brussel besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof
om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 92 van het Verdrag aldus worden uitgelegd, dat maatregelen
in de vorm van door een overheidsinstelling zoals de Rijksdienst voor
Sociale Zekerheid verleende betalingsfaciliteiten, die het een
handelsvennootschap mogelijk hebben gemaakt, sedert ten minste acht jaar
een deel van de bij het personeel geïnde bedragen in te houden en voor het
ondersteunen van handelsactiviteiten te gebruiken, gelet op de
omstandigheid dat de onderneming niet in staat is een financiering tegen
normale marktvoorwaarden te verkrijgen of haar kapitaal te verhogen,
worden beschouwd als steunmaatregelen van de staat in de zin van dat
artikel?
2) Zo ja, moet artikel 92 van het Verdrag dan aldus worden uitgelegd, dat een
dergelijke steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke
markt?”
De ontvankelijkheid
- 9.
- Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de nationale
rechter enkel bevoegd is tot verwijzing naar het Hof, indien bij hem een geding
aanhangig is gemaakt en hij uitspraak moet doen in het kader van een procedure
die moet uitmonden in een beslissing die de kenmerken vertoont van een
rechterlijke uitspraak (zie inzonderheid arrest van 12 november 1998, Victoria Film,
C-134/97, Jurispr. blz. I-7023, punt 14). Zoals de advocaat-generaal in de punten 15,
16 en 17 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn deze voorwaarden in het
hoofdgeding vervuld, aangezien de kamer van de rechtbank van koophandel, waar
de rechter aan wie het handelsonderzoek is toevertrouwd de zaak naar heeft
verwezen, een vonnis dient te wijzen over de solvabiliteit van de betrokken
onderneming.
- 10.
- Wat de relevantie van de gestelde vragen betreft, zij herinnerd aan de vaste
rechtspraak, dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het
geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke
beslissing draagt om, gelet op de bijzonderheden van het concrete geval, de
noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede
de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer
de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht,
is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie inzonderheid
arrest van 5 juni 1997, Celestini, C-105/94, Jurispr. blz. I-2971, punt 21).
- 11.
- Blijkens de verwijzingsbeschikking lijkt de nationale rechter van oordeel te zijn, dat
indien de door de RSZ verleende betalingsfaciliteiten een steunmaatregel van de
staat vormen, DMT haar verplichtingen jegens de RSZ onmiddellijk zou dienen na
te komen, waardoor zij insolvent zou worden en failliet zou moeten worden
verklaard. Het staat niet aan het Hof om in het kader van de onderhavige
procedure een beoordeling over die zienswijze te geven.
- 12.
- Gelet op de bevoegdheidsverdeling inzake staatssteun tussen de nationale
rechterlijke instanties, de Commissie en het Hof, is het Hof evenwel enkel bevoegd
om een antwoord te geven op de eerste vraag van de rechtbank van koophandel.
- 13.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat volgens artikel 92, lid 1, EG-Verdrag
„steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen
bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of
bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de
gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de
lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
- 14.
- In artikel 88 EG (ex artikel 93) is een bijzondere procedure neergelegd, die inhoudt
dat steunregelingen door de Commissie aan een voortdurend onderzoek worden
onderworpen. Met betrekking tot nieuwe steunmaatregelen die lidstaten zouden
willen nemen, is voorzien in een voorafgaande procedure, zonder welke geen
steunmaatregel kan worden geacht op regelmatige wijze te zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 88, lid 3, eerste volzin, EG, zoals uitgelegd in de rechtspraak van
het Hof, moet de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van
steunmaatregelen op de hoogte worden gebracht voordat die maatregelen ten
uitvoer worden gelegd.
- 15.
- Volgens de rechtspraak van het Hof staat deze bevoegdheid van de Commissie er
niet aan in de weg, dat een nationale rechter het Hof een prejudiciële vraag stelt
over de uitlegging van het begrip steun (zie arrest van 30 november 1993,
Kirsammer-Hack, C-189/91, Jurispr. blz. I-6185, punt 14). Bijgevolg dient de eerste
vraag van de rechtbank van koophandel te worden beantwoord.
- 16.
- Het Verdrag beoogt evenwel, door bij artikel 88 EG het voortdurend onderzoek
en het toezicht op steunmaatregelen aan de Commissie op te dragen, de eventuele
onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te
doen vaststellen door middel van een geëigende procedure, voor de toepassing
waarvan de Commissie verantwoordelijk is, zulks onder toezicht van het Hof van
Justitie (zie arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce
extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et
transformateurs de saumon, C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 9). Daaruit volgt,
dat het Hof niet bevoegd is om de tweede vraag van de rechtbank van koophandel
te beantwoorden.
De eerste vraag
- 17.
- Voor een antwoord op deze vraag moet worden onderzocht, of de verschillende
elementen van de definitie van staatssteun, zoals neergelegd in artikel 92, lid 1, van
het Verdrag, aanwezig zijn.
- 18.
- In de zaak van het hoofdgeding staat vast, dat de door de RSZ aan DMT
verleende betalingsfaciliteiten met staatsmiddelen zijn bekostigd in de zin van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag, aangezien de RSZ een openbare instelling is die
door de Belgische Staat is opgericht en door de Staat ermee is belast, onder zijn
toezicht de verplichte sociale bijdragen van de werkgevers en de werknemers te
innen en het beheer van de sociale zekerheid te verzekeren (zie, in die zin, arrest
van 17 maart 1993, Sloman Neptun, C-72/91 en C-73/91, Jurispr. blz. I-887,
punt 19).
- 19.
- Wat het begrip steun betreft, zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat dit begrip
volgens vaste rechtspraak een algemenere strekking heeft dan het begrip subsidie,
daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook
maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het
budget van een onderneming drukken (zie arrest van 15 maart 1994, Banco
Exterior de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 13). Vast staat dus, dat de
houding van een openbare instelling, die bevoegd is voor het innen van de
socialezekerheidsbijdragen en die toestaat, dat die bijdragen met vertraging worden
betaald, de begunstigde onderneming een aanzienlijk commercieel voordeel
verleent, door voor die onderneming de lasten te verminderen welke voortvloeien
uit de normale toepassing van het socialezekerheidsstelsel.
- 20.
- Zowel DMT als de Belgische, de Franse en de Spaanse regering betogen evenwel
in wezen, dat wanneer betalingsfaciliteiten zijn verleend voor een beperkte periode,
het daarmee samenhangende voordeel op economisch vlak wordt gecompenseerd
door een verhoging van de vervallen bedragen in de vorm van interesten en
vertragingstoeslagen, zodat er geen sprake is van staatssteun.
- 21.
- Evenwel moet worden vastgesteld, dat de interesten en vertragingstoeslagen die een
onderneming met zeer ernstige financiële problemen in voorkomend geval dient te
betalen als tegenprestatie voor ruime betalingsfaciliteiten, zoals die welke de RSZ
volgens de verwijzingsbeschikking sedert acht jaar aan DMT toekent, het door deonderneming genoten voordeel niet volledig kunnen tenietdoen.
- 22.
- In de tweede plaats zij opgemerkt, dat om te beoordelen of een overheidsmaatregel
als steun in de zin van artikel 92 van het Verdrag is aan te merken, volgens vaste
rechtspraak moet worden vastgesteld of de begunstigde onderneming een
economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou
hebben verkregen (arrest van 29 april 1999, Spanje/Commissie, C-342/96, Jurispr.
blz. I-0000, punt 41).
- 23.
- De Commissie stelt, dat de betalingsfaciliteiten die DMT geniet de vorm aannemen
van een uitstel van bijdragebetaling en dat het op grond van de in de
verwijzingsbeschikking meegedeelde economische gegevens hoogst onwaarschijnlijk
lijkt dat DMT, gelet op haar toestand, op de kredietmarkt een particuliere
investeerder bereid zou hebben gevonden haar een lening toe te staan.
- 24.
- Dienaangaande zij opgemerkt, dat de RSZ, door de in geding zijnde
betalingsfaciliteiten toe te kennen, niet is opgetreden als publiek investeerder, wiens
gedrag volgens vaste rechtspraak (zie inzonderheid arrest van 14 september 1994,
Spanje/Commissie, C-42/93, Jurispr. blz. I-4175, punt 14) zou moet worden
vergeleken met dat van een particuliere investeerder die een algemene of sectoriële
structurele politiek volgt en zich door vooruitzichten van rentabiliteit op lange
termijn van het geïnvesteerde kapitaal laat leiden. Zoals de advocaat-generaal in
de punten 34 tot en met 36 van zijn conclusie heeft uiteengezet, moet de RSZ
worden geacht ten aanzien van DMT te hebben gehandeld als een publiek
schuldeiser die, net als een particuliere schuldeiser, de betaling tracht te verkrijgen
van de bedragen die hem verschuldigd zijn door een schuldenaar in financiële
moeilijkheden (zie, in die zin, arrest van 29 april 1999, Spanje/Commissie, reeds
aangehaald, punt 46).
- 25.
- Het staat aan de nationale rechter om te bepalen of de door de RSZ aan DMT
verleende betalingsfaciliteiten kennelijk belangrijker zijn dan de condities die een
particuliere schuldeiser aan die vennootschap zou hebben toegekend. Daartoe dient
hij de RSZ te vergelijken met een fictieve particuliere schuldeiser die zich,
voorzover mogelijk, ten aanzien van zijn schuldenaar in dezelfde situatie bevindt
als de RSZ, en die de hem verschuldigde bedragen tracht te verhalen.
- 26.
- Volgens de Franse regering vormen betalingsfaciliteiten voor
socialezekerheidsbijdragen geen steunmaatregelen van de staat indien zij in
dezelfde omstandigheden aan elke onderneming in financiële moeilijkheden worden
toegekend. Dat zou volgens haar het geval zijn met het door de Belgische
wettelijke regeling ingevoerde stelsel. De Commissie daarentegen beweert, dat de
RSZ voor de toekenning van betalingsfaciliteiten over een discretionaire
bevoegdheid beschikt.
- 27.
- Uit de tekst van artikel 92, lid 1, van het Verdrag volgt, dat algemene maatregelen
die niet uitsluitend bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen,
niet onder die bepaling vallen. Wanneer het orgaan dat de financiële voordelen
toekent daarentegen over een discretionaire bevoegdheid beschikt op grond
waarvan het de begunstigden kan kiezen of de voorwaarden kan bepalen
waaronder de maatregel wordt toegekend, kan deze maatregel niet als een
algemene maatregel worden aangemerkt (zie, in die zin, arrest van 26 september
1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punten 23 en 24).
- 28.
- Het staat aan de nationale rechter om in het hoofdgeding te bepalen, of de
bevoegdheid van de RSZ tot toekenning van betalingsfaciliteiten al dan niet een
discretionaire bevoegdheid is, en zo niet, om te bepalen of de door de RSZ
verleende betalingsfaciliteiten een algemeen karakter hebben dan wel bepaalde
ondernemingen begunstigen.
- 29.
- Overigens zij opgemerkt, dat indien betalingsfaciliteiten zoals die welke in het
hoofdgeding aan de orde zijn, een steunmaatregel vormen, zij door begunstiging
van bepaalde ondernemingen de mededinging kunnen vervalsen of dreigen te
vervalsen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, en het handelsverkeer
tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden, met name wanneer de
begunstigde onderneming, zoals DMT, een grensoverschrijdende activiteit verricht.
- 30.
- Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat inzake
socialezekerheidsbijdragen betalingsfaciliteiten die door het met de inning van die
bijdragen belaste orgaan op discretionaire wijze aan een onderneming worden
toegekend, staatssteun zijn in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag indien,
gelet op de omvang van het aldus verleende economische voordeel, de
onderneming kennelijk geen vergelijkbare faciliteiten zou hebben gekregen van een
particuliere schuldeiser die zich ten aanzien van de onderneming in dezelfde
situatie bevindt als het met de inning van de bijdragen belaste orgaan.
Kosten
- 31.
- De kosten door de Belgische, de Spaanse en de Franse regering en door de
Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun
opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking
komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een
aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie
over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de rechtbank van koophandel te Brussel bij
beschikking van 7 juli 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Inzake socialezekerheidsbijdragen zijn betalingsfaciliteiten die door het met de
inning van die bijdragen belaste orgaan op discretionaire wijze aan een
onderneming worden toegekend, aan te merken als staatssteun in de zin van
artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) indien,
gelet op de omvang van het aldus verleende economische voordeel, de onderneming
kennelijk geen vergelijkbare faciliteiten zou hebben gekregen van een particuliere
schuldeiser die zich ten aanzien van de onderneming in dezelfde situatie bevindt
als het met de inning van de bijdragen belaste orgaan.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 juni 1999.
De griffier
De president van de Zesde kamer
R. Grass
P. J. G. Kapteyn