ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. SHARPSTON
представено на 20 юни 2017 година(1)
Дело C‑670/16
Tsegezab Mengesteab
срещу
Bundesrepublik Deutschland
(Преюдициално запитване от Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден, Германия)
„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Тълкуване на Регламент (ЕС) № 604/2013 — Искания по член 21, параграф 1 за поемане на отговорност — Срокове за отправяне на искане за поемане на отговорност — Момент, от който молба за международна закрила е подадена съгласно член 20, параграф 2 — Момент, от който започва да тече срокът по член 21, параграф 1 — Неспазването на сроковете по член 21, параграф 1 включва ли се в обхвата на правото на обжалване или на преразглеждане на решение за прехвърляне съгласно член 27, параграф 1“
1. Със запитването си Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден, Германия) иска да получи подробни насоки за тълкуването на различни аспекти на Регламент „Дъблин III“(2) и някои актове на ЕС, които са в основата на процедурите, установени с този регламент(3). Първо, в случай че гражданин на трета държава подава молба за международна закрила в държавата членка „А“, но тази държава членка иска държавата членка „Б“ да поеме отговорност за разглеждането на неговата молба и държавата членка „Б“ става компетентната държава съгласно правилата на Регламент „Дъблин III“, има ли съответното лице право да обжалва решението за прехвърляне на държавата членка „А“ по член 27, параграф 1 от същия регламент на основание, че искането за поемане на отговорност е направено след изтичането на установения в Регламент „Дъблин III“ срок? Второ, с кое точно събитие започва да тече срокът, в който държавата членка „А“ (молещата държава членка) трябва да поиска поемането на отговорност? В това отношение възникват няколко подвъпроса, като например: кога започва да тече срокът — от момента, в който гражданинът на трета държава се яви пред органите на държава членка и подаде първоначалното си искане за международна закрила, или в който органите на държавата членка издадат документ, удостоверяващ, че съответното лице има право да остане в тази държава членка до произнасянето по неговата молба за международна закрила и че то има право на определена помощ в този период, включително жилищно настаняване и социалноосигурителни плащания, или пък в който молбата за международна закрила е подадена пред компетентните органи (в последния случай, какво представлява „подаването“ на такава молба)?
Правна уредба на ЕС
Хартата
2. Член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз(4) гарантира правото на убежище при спазване на правилата на Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. за статута на бежанците(5) и в съответствие с Договорите.
3. Член 47, първа алинея от Хартата предвижда, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд(6).
4. Съгласно член 52, параграф 3 от Хартата смисълът и обхватът на правата, гарантирани от Хартата, съответстващи на права по ЕКПЧ, са същите като дадените им в посочената конвенция.
Системата от Дъблин — общ преглед
5. Системата от Дъблин води своето начало от междудържавния механизъм в Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген(7). Системата от Дъблин предвижда критерии и механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна да се произнесе по молби за международна закрила. Тези разпоредби са включени в Дъблинската конвенция(8), която е добавена към достиженията на правото на ЕС с Договора от Амстердам през 1997 г. и впоследствие е заменена от Регламент (ЕО) № 343/2003(9).
Регламент „Дъблин III“
6. Съображенията към този регламент съдържат следните изявления:
– Методът за определяне на компетентната държава членка трябва да се основава на обективни, справедливи критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица. По-специално, той трябва да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за международна закрила(10).
– Директивата за процедурите(11) следва да се прилага в допълнение и без да засяга разпоредбите относно процедурните гаранции, уредени с Регламент „Дъблин III“, при спазване на ограниченията в прилагането на посочената директива(12).
– За да се гарантира ефективната защита на правата на засегнатите лица, следва да бъдат установени законови гаранции и право на ефективна правна защита по отношение на решения, засягащи прехвърляния в компетентната държава членка, по-специално в съответствие с член 47 от Хартата. За да се гарантира спазването на международното право, ефективната правна защита следва да включва разглеждането както на прилагането на Регламент „Дъблин III“, така и на законовата и фактическа ситуация в държавата членка, в която е прехвърлен кандидатът(13).
– По отношение на третирането на лицата, попадащи в обхвата на Регламент „Дъблин III“, държавите членки са обвързани със задълженията си по силата на международните правни актове, включително релевантната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека(14). Регламент „Дъблин III“ зачита основните права и съблюдава принципите, които са признати по-специално в Хартата, и следва да се прилага в съответствие с това(15).
7. В член 2 са дадени следните определения:
„a) „гражданин на трета държава“ означава всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 20, параграф 1 от ДФЕС, и което не е гражданин на държава, която участва в [Регламент“Дъблин III“] по силата на споразумение с Европейския съюз;
б) „молба за международна закрила“ означава молба за международна закрила съгласно определението в член 2, буква з) от [Квалификационната директива](16);
в) „кандидат“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, което е подало молба за международна закрила, по която все още не е взето окончателно решение;“.
[…]“.
8. Съгласно общия принцип, прогласен в член 3, параграф 1 от регламент „Дъблин III“, държавите членки са длъжни да „разглеждат всяка молба за международна закрила на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, който подава молба на територията на която и да било от тях, включително на границата или в транзитните зони. Молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, предвидени в глава III, сочат, че е компетентна за това“. Съгласно член 3, параграф 2, когато не може да бъде посочена компетентна държава членка на основата на критериите по глава III, първата държава членка, пред която е представена молбата за международна закрила, е компетентна за разглеждането ѝ. Член 3, параграф 2, втора алинея кодифицира решението на Съда по дело NS(17). Той гласи:
„Когато е невъзможно кандидатът да бъде прехвърлен в първоначално посочената за компетентна държава членка, тъй като са налице основателни опасения да се смята, че в тази държава членка съществуват системни недостатъци в процедурата по предоставяне на убежище и на условията за приемане на кандидати, което създава риск от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от [Хартата], определящата държава членка продължава да разглежда критериите, предвидени в глава III, за да установи дали друга държава членка може да бъде посочена за компетентна“.
9. Член 4, параграф 1 гласи: „[о]т момента на подаването в държава членка на молбата за международна закрила по смисъла на член 20, параграф 2, компетентните органи на тази държава членка информират кандидата за прилагането на настоящия регламент […]“(18). Освен това държавите членки са длъжни да проведат интервю с кандидатите съгласно член 5, параграф 1(19).
10. Глава III включва членове 7—15. Член 7, параграф 1 предвижда, че критериите по глава III се прилагат в последователността, в която са изложени в същата глава. Компетентната държава членка се определя въз основа на съществуващото положение към момента, в който кандидатът е подал за първи път молбата си за международна закрила пред държава членка (член 7, параграф 2).
11. На първо място в йерархията са критериите, свързани с ненавършили пълнолетие лица (член 8), и членове на семейството (членове 9, 10 и 11). Запитващата юрисдикция не ги е посочила като предмет на спора в главното производство.
12. Член 13, параграф 1 предвижда:
„Когато се установи, въз основа на преки или косвени доказателства, така както са описани в двата списъка по член 22, параграф 3 от [Регламент „Дъблин III“], включително данни, предвидени в [Регламента за Евродак], че кандидат незаконно е пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Тази компетентност отпада 12 месеца след датата на незаконно пресичане на границата“.
13. Съгласно член 17, параграф 1 „[ч]рез дерогация от член 3, параграф 1 всяка държава членка може да вземе решение да разгледа молба за международна закрила, която е подадена до нея от гражданин на трета държава или лице без гражданство, дори ако подобно разглеждане не попада в нейната компетентност съгласно критериите, предвидени в [Регламент „Дъблин III“]“.
14. Съгласно член 18, параграф 1, буква а) компетентната държава членка е длъжна да поеме отговорността за кандидат, който е подал молба в друга държава членка. Член 18, параграф 2 предвижда, че в такива случаи компетентната държава членка разглежда или завършва разглеждането на молба за международна закрила, подадена от кандидата.
15. Правилата относно процедурите за „поемане на отговорност“ и „обратно приемане“ се съдържат в глава VI. Член 20 предвижда:
„1. Процедурата за определяне на компетентната държава членка започва веднага, след като за първи път бъде подадена молба за международна закрила пред държава членка.
2. Молбата за международна закрила се счита за подадена, след като формуляр, подаден от кандидата или доклад, изготвен от компетентните органи, е получен от компетентните органи на заинтересованата държава членка. В случай че не е подадена писмена молба, времето между изявяването на намерение и изготвянето на доклада трябва да бъде възможно най-кратко.
[…]“.
16. Член 21, параграф 1 гласи:
„Когато държава членка, пред която е била подадена молба за международна закрила, счита, че друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбите, тя може възможно най-бързо и при всички случаи в тримесечен срок от датата, на която молбата е било подадена по смисъла на член 20, параграф 2, да поиска от другата държава членка да поеме отговорността за кандидата.
Независимо от първа алинея, в случай на положителен резултат в Евродак за данните, записани съгласно член 14 от [Регламента за Евродак], искането се изпраща в срок от два месеца от получаването на положителния резултат съгласно член 15, параграф 2 от посочения регламент.
Ако искането за поемане на отговорността за кандидат не е отправено в рамките на сроковете, предвидени в първа и втора алинея, компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила е държавата членка, в която е била подадена молбата“.
17. Съгласно член 22, параграф 1 замолената държава членка трябва да извърши необходимата проверка и да се произнесе по искането за поемане на отговорност в двумесечен срок от получаване на искането. Съгласно член 22, параграф 2 следва да се използват определени преки и косвени доказателства. Член 22, параграф 7 предвижда, че бездействието на замолената държава членка в рамките на двумесечния срок по член 22, параграф 1 е равностойно на приемане на искането за поемане на отговорност в рамките на процедурата за определяне на държавата членка, компетентна във връзка с искане за поемане на отговорност.
18. Процедурите за исканията за обратно приемане са предвидени в членове 23—25. Когато държава членка, в която лице е подало нова молба за международна закрила, счита друга държава членка за компетентна, тя може да отправи искане за обратно приемане (член 23, параграф 1). Това искане трябва да се изготви възможно най-бързо и във всички случаи до два месеца след получаването на положителен резултат от Евродак. Ако искането за обратно приемане се основава на други доказателства, а не на информацията, получена от системата на Евродак, замолената държава членка разполага с три месеца от датата, на която е била подадена молбата за международна закрила, за да отправи своето искане (член 23, параграф 2). Ако искането за обратно приемане не е направено в определените срокове, компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила остава държавата членка, в която е подадена новата молба (член 23, параграф 3).
19. Съгласно член 24, параграф 2 срокът за искане за обратно приемане е двумесечен в случаите, когато има положителен резултат от Евродак, не е подадена нова молба в молещата държава членка и съответният гражданин на трета държава пребивава на територията на тази държава членка без документ за пребиваване. При липса на доказателства, получени от системата Евродак, срокът е три месеца от датата, на която молещата държава членка получи информация, че друга държава членка може да е компетентна за въпросното лице. Ако искането за обратно приемане не е направено в определените в член 24, параграф 2 срокове, молещата държава членка дава на съответното лице възможност да подаде нова молба(20).
20. Съгласно член 26, когато замолената държава членка се съгласи да поеме отговорността или да приеме обратно кандидат, молещата държава членка уведомява засегнатото лице за решението да го прехвърли в компетентната държава членка. Това решение трябва да съдържа информация относно съществуващите средства за правна защита.
21. Член 27, параграф 1 предвижда, че кандидатите имат право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания. Съгласно член 27, параграф 3 държавите членки предвиждат в националното си право, че жалбите или исканията за преразглеждане на решения за прехвърляне спират изпълнението на тези решения, като позволяват на засегнатото лице да остане на територията на въпросната държава членка до произнасянето по жалбата или искането за преразглеждане.
22. Член 29 се отнася до механизмите и сроковете за прехвърляния. Член 29, параграф 1 предвижда, че предаването „от молещата държава членка на компетентната държава членка се осъществява в съответствие с националното право на молещата държава членка след съгласуване между заинтересованите държави членки, веднага щом това бъде практически възможно и най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането от друга държава членка да поеме отговорността или да приеме обратно въпросното лице или на крайното решение по обжалване или по преразглеждане в случай на суспензивно действие в съответствие с член 27, параграф 3“.
23. Член 35, параграф 1 предвижда, че „[в]сяка държава членка незабавно съобщава на Комисията конкретните органи, които са отговорни за изпълнението на задълженията по настоящия регламент както и всички евентуални промени, свързани с тях. Държавите членки следят тези органи да разполагат с нужните ресурси, за да изпълняват своите задачи, и по-специално, за да отговарят в предписаните срокове на искания за информация, искания за поемане на отговорността и искания за обратно приемане на кандидати“.
Регламентът за Евродак
24. Целта на системата, въведена с Регламента за Евродак, е да допринесе за определянето на държавата членка, която по силата на Регламент „Дъблин III“ е компетентна за разглеждане на молба за международна закрила, която е подадена от гражданин на трета държава, и да улесни в други отношения прилагането на същия регламент(21). „Положителен резултат“ е „съответствието или съответствията, които са установени от централната система при сравняването между данните за дактилоскопични отпечатъци, които са регистрирани в компютъризираната централна база данни, и предадените от държавата членка данни за дадено лице […]“(22).
25. Съгласно член 9 всяка държава членка незабавно снема отпечатъци от всички пръсти на всяко лице на възраст минимум 14 години, подало молба за международна закрила, и във възможно най-кратък срок и не по-късно от 72 часа след подаването на неговата молба за международна закрила, определена в член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, ги предава на централната система заедно с някои други данни(23). Данните се съхраняват в продължение на 10 години. Задължението за събиране и предаване на данни за дактилоскопични отпечатъци се прилага и към граждани на трети държави, задържани при незаконно преминаване на външна граница (член 14, параграфи 1 и 2). Събраните данни се регистрират в централната система. Без да се засяга задължението за водене на статистика, така регистрираните данни се използват единствено за целите да бъдат сравнявани с данните на лицата, подали молба за международна закрила(24).
Регламент за изпълнение на Регламент „Дъблин“
26. Регламентът за изпълнение на Регламент „Дъблин“ определя конкретните договорености за улесняване на сътрудничеството между органите на държавите членки, които са отговорни за прилагането на Регламент „Дъблин III“ във връзка с предаването и обработването на искания за поемане на отговорност и за обратно приемане на кандидати за международна закрила(25). Към Регламента за изпълнение е приложен стандартен формуляр за искания за поемане на отговорност. Искането трябва да включва по-специално копие от всички преки и косвени доказателства, които показват, че замолената държава членка е компетентна за разглеждането на молбите за международна закрила, и данните, свързани с положителния резултат от Евродак(26).
27. Приложение II към Регламента за изпълнение на Регламент „Дъблин“ се състои от „Списък А“ и „Списък Б“, които упоменават преките доказателства за определяне на компетентната държава членка по смисъла на Регламент „Дъблин III“. Списък А се отнася до формални доказателства, които определят компетентността, доколкото не се оборват от доказателства за противното. Точка 7, първо тире от този списък посочва положителен резултат от Евродак след сравняване на дактилоскопичните отпечатъци на кандидата с дактилоскопични отпечатъци, взети по реда на член 14 от Регламента за Евродак.
Квалификационната директива
28. Квалификационната директива установява стандарти за определянето на граждани на трети държави или на лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила и за съдържанието на предоставената закрила(27). Сред изброените в член 2 определения са следните:
„а) „международна закрила“ означава статут на бежанец и статут на субсидиарна закрила,
[…]
з) „молба за международна закрила“ означава искането, отправено от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, за закрила от държава членка, което може да бъде разглеждано като лице, искащо да получи статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила, и което лице не иска изрично друг тип закрила извън приложното поле на настоящата директива, която може да бъде предмет на отделна молба.
[…]“.
Директивата за процедурите
29. Директивата за процедурите определя общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила(28). Директивата се прилага за молбите за международна закрила, подадени на територията на ЕС(29). Държавите членки трябва да определят решаващ орган, който да отговаря за разглеждането на молбите по всички относими процедури. Държавите членки по свое усмотрение определят дали решаващият орган е компетентен и за разглеждането на случаи съгласно Регламент „Дъблин III“(30).
30. Съгласно член 6, параграф 1, когато дадено лице подава молба за международна закрила до орган, който съгласно националното право е компетентен да регистрира подобни молби, регистрацията се извършва не по-късно от три работни дни след подаването на молбата. Ако молбата за международна закрила е подадена до други органи, които не са компетентни да направят регистрация на съответното лице съгласно националното право, регистрацията все пак трябва да се извърши не по-късно от шест работни дни след подаването на молбата. Тези органи трябва да информират кандидатите къде и как могат да подават молби за международна закрила. Съгласно член 6, параграф 2 държавите членки следят за това лицето, което е подало молба за международна закрила, да разполага с действителна възможност да внесе своята молба възможно най-скоро(31). Без да се засяга член 6, параграф 2, държавите членки могат да поставят изискване молбите за международна закрила да бъдат подавани лично и/или на определено място (член 6, параграф 3). Съгласно член 6, параграф 4 „[н]езависимо от параграф 3 молбата за международна закрила се счита за подадена след като кандидатът подаде формуляр или когато това е предвидено в националното право, след като съответните компетентни органи на заинтересованата държава членка получат официален доклад“.
31. Кандидатът за международна закрила има право да остане в съответната държава членка единствено за целите на процедурата за разглеждане на неговата молба(32).
Директивата за приемането
32. Директива 2013/33/ЕС за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила(33), както е определено в член 2, буква з) от Квалификационната директива, предвижда, че държавите членки трябва да информират кандидатите в срок от петнадесет дни след „подаването“ на молбата за предимствата, от които те могат да се ползват, и за задълженията, които трябва да спазват по отношение на условията за приемане (член 5, параграф 1). Държавите членки трябва да гарантират, че в срок от три дни след подаването на молба кандидатът получава документ, с който се удостоверява неговият статут на кандидат за международна закрила или че му е разрешено да остане на територията на съответната държава членка, докато молбата му предстои да бъде разгледана или е в процес на разглеждане (член 6, параграф 1).
Национално законодателство
33. От изложението на запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване става ясно, че когато гражданин на трета държава кандидатства за международна закрила в Германия, националната система прави разграничение между, от една страна, неофициално искане пред органите (например отговорните за граничния контрол, полицията, имиграционни служители или приемни центрове за търсещи убежище лица), и от друга, подаването на официална молба за международна закрила пред Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Федерална служба за миграцията и бежанците, наричана по-нататък „BAMF“) — органът, определен съгласно националното право да се произнася по молби за убежище и компетентен да взема решения съгласно правото по отношение на чужденци.
34. Гражданинът на трета държава първоначално бива насочен към съответния приемен център, който следва да уведоми BAMF. Германските органи трябва да издадат на това лице удостоверение за регистрацията като търсещо убежище лице (наричано по-нататък „удостоверението“). От този момент пребиваването му в Германия се счита за разрешено до приключване на процедурата по молбата му за убежище. На гражданина на трета държава се насрочва среща, като той се задължава да се яви лично в местното поделение на BAMF, за да подаде молбата си за международна закрила.
Факти, производство и преюдициални въпроси
35. Tsegezab Mengesteab (наричан по-нататък „жалбоподателят“) е еритрейски гражданин. Той твърди, че за първи път е влязъл на територията на ЕС на 4 септември 2015 г. в Италия, прекосявайки Средиземно море от Либия. Пристигнал в Германия на 12 септември 2015 г. след пътуване по суша от Италия. На 14 септември 2015 г. за пръв път получава удостоверение от германските органи, издадено от правителството на Горна Бавария в отговор на неговото неофициално искане за убежище. На 8 октомври 2015 г. Централният имиграционен орган за Билефелд му издава второ удостоверение. На 14 януари 2016 г. г‑н Mengesteab изпраща второто удостоверение на BAMF, а на 6 февруари 2016 г. го изпраща отново. На 22 юли 2016 г. г‑н Mengesteab подава официална молба за международна закрила пред BAMF.
36. На 19 август 2016 г. от справка в базата данни на Евродак се установява, че в Италия на г‑н Mengesteab са снети дактилоскопични отпечатъци (положителен резултат в Евродак IT2LE01HRQ), но в тази държава той не е подал молба за международна закрила. Същия ден германските органи отправят до своите италиански колеги искане за поемане на отговорност. Италианските органи не отговарят на това искане.
37. С решение от 10 ноември 2016 г., връчено на г‑н Mengesteab на 16 ноември 2016 г., BAMF се произнася, че молбата му за международна закрила е недопустима, поради което отхвърля неговата молба за убежище и разпорежда извеждането му в Италия. Според BAMF не Германия, а Италия е държавата членка, която е компетентна да разгледа неговата молба, тъй като той незаконно е пресякъл външната граница на Съюза, пътувайки от Либия за Италия, и следователно случаят му попада в обхвата на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
38. На 17 ноември 2016 г. г‑н Mengesteab обжалва това решение пред запитващата юрисдикция и иска изпълнението на решението за прехвърляне да бъде спряно. На 22 декември 2016 г. съдът постановява спиране на изпълнението на заповедта за извеждане.
39. Г‑н Mengesteab твърди, че Германия е държавата, компетентна да разгледа неговата молба, тъй като искането за поемане на отговорност е направено след изтичането на тримесечния срок, предвиден в член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“. Според него срокът за отправяне на искане за поемане на отговорност е започнал да тече от момента, в който той е отправил неофициално искане за убежище на 14 септември 2015 г. Това било така и когато е налице положителен резултат в Евродак, тъй като по-краткият двумесечен срок, предвиден в член 21, втора алинея, имал за цел да ускори процедурата за поемане на отговорност.
40. BAMF възразява, първо, че кандидатите за международна закрила не могат да обжалват или да искат преразглеждане на правилата относно сроковете в Регламент „Дъблин III“, тъй като те не установяват индивидуални права. Второ, тя счита, че предвидените срокове не започват да текат преди подаването на официална молба за убежище.
41. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали г‑н Mengesteab може да оспори прилагането на сроковете, предвидени в член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, в производство по член 27, параграф 1 от същия регламент. При утвърдителен отговор запитващата юрисдикция иска насоки по-специално относно това какво представлява подаване на молба за международна закрила съгласно Регламент „Дъблин III“.
42. Съответно запитващата юрисдикция поставя следните въпроси:
„1) Може ли търсещо убежище лице да се позовава на преместването на компетентността върху молещата държава членка поради изтичане на срока за отправяне на искането за поемане на отговорност (член 21, параграф 1, трета алинея от [Регламент „Дъблин III“]?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: може ли търсещо убежище лице да се позовава на преместването на компетентността и когато замолената държава членка продължава да има готовност да поеме отговорността за него?
3) При отрицателен отговор на втория въпрос: може ли от изричното или мълчаливо съгласие за поемане на отговорност (член 22, параграф 7 от [Регламент „Дъблин III“]) от страна на замолената държава членка да се заключи, че замолената държава членка продължава да има готовност да поеме отговорността за търсещото убежище лице?
4) Може ли двумесечният срок по член 21, параграф 1, втора алинея от [Регламент „Дъблин III“] да изтече след изтичането на тримесечния срок по член 21, параграф 1, първа алинея от [Регламент „Дъблин III“], когато молещата държава членка оставя да измине повече от един месец след началния момент на тримесечния срок, преди да отправи запитване до базата данни Евродак?
5) Счита ли се молбата за международна закрила за подадена по смисъла на член 20, параграф 2 от [Регламент „Дъблин III“] още от момента, в който за първи път е издадено удостоверение за регистрацията като търсещо убежище лице, или едва от момента, в който е регистрирана официална молба за убежище? По-специално:
a) представлява ли удостоверението за регистрация като търсещо убежище лице формуляр или доклад по смисъла на член 20, параграф 2 от [Регламент „Дъблин III“]?
б) Кой е компетентен орган по смисъла на член 20, параграф 2 от [Регламент „Дъблин III“] — органът, който е компетентен да получи формуляра или да изготви доклада, или органът, който е компетентен да се произнесе по молбата за предоставяне на убежище?
в) Получен ли е от компетентния орган доклад и когато този орган е бил уведомен за основното съдържание на формуляра или на доклада, или за целта трябва да му бъде предаден оригиналът или копие от доклада?
6) Могат ли забавяния между направеното за първи път искане за убежище, респ. издаването за първи път на удостоверение за регистрацията като търсещо убежище лице, и отправянето на искане за поемане на отговорност да доведат до преместване на компетентността върху молещата държава членка по аналогия с член 21, параграф 1, трета алинея от [Регламент „Дъблин III“] или до възникване на задължението за молещата държава членка да упражни правото си да поеме отговорността, предоставено ѝ от член 17, параграф 1, първа алинея от [Регламент „Дъблин III“]?
7) При утвърдителен отговор на шестия въпрос по отношение на една от двете алтернативи: от кой момент следва да се приеме, че е налице прекомерно забавяне на отправянето на искане за поемане на отговорност?
8) Отправено ли е в срока по член 21, параграф 1, първа алинея от [Регламент „Дъблин III“] искане за поемане на отговорност, в което молещата държава членка посочва само датата на влизане на нейна територия, както и датата на подаване на официалната молба за предоставяне на убежище, но не и датата, на която за първи път е поискано убежище, респ. датата, на която за първи път е издадено удостоверение за регистрацията като търсещо убежище лице, или такова искане е „невалидно“?“.
43. Писмени становища са представили Германия, Унгария и Европейската комисия. Тези три страни, както и г‑н Mengesteab и Обединеното кралство, са изслушани в съдебното заседание от 25 април 2017 г.
Преценка
Предварителни бележки
44. Запитващата юрисдикция посочва в акта за преюдициално запитване, че г‑н Mengesteab е влязъл на територията на Съюза, пътувайки от Либия до Италия през Средиземно море. Като еритрейски гражданин той би трябвало да притежава виза, когато преминава външните граници на държавите — членки на ЕС(34). Доколкото се вижда, случаят не е такъв и влизането му на територията на Съюза е незаконно, тъй като не е спазил условията на член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници(35). В този контекст въпросите на запитващата юрисдикция изхождат от постановката, че г‑н Mengesteab попада в обхвата на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ и че компетентната държава членка съгласно същия регламент е Италия.
45. Запитващата юрисдикция основателно ли е предположила, че г‑н Mengesteab е влязъл в Италия незаконно по смисъла на тази разпоредба?
46. Тълкуването на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не е посочено изрично като предмет на настоящото производство. Сходен въпрос във връзка с пресичането на сухопътни граници от граждани на трети страни, пътуващи през Западните Балкани между есента на 2015 г. и пролетта на 2016 г., понастоящем е в процес на разглеждане от Съда по дело A.S.(36) и дело Jafari(37). По тези дела от Съда се иска да даде насоки относно значението на израза „незаконно е пресякъл […] границата на държава членка“ в член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ във връзка с тълкуването на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, който позволява на държава членка да дерогира едно или няколко от условията в член 5, параграф 1 от същия акт (като например притежаване на валидна виза) по хуманитарни причини или поради международни задължения, като разреши влизане на въпросните граждани на трети страни на нейна територия.
47. Разгледан ли е този въпрос във връзка с делото на г‑н Mengesteab? Ако не, следва ли да се направи проучване от такова естество?
48. Това е сложен и същевременно чувствителен проблем, зареден с неизказани политически въпроси и станал особено неудобен покрай трагичните истории за хора, загинали при опити да пресекат Средиземно море. Въпреки че запитващата юрисдикция не поставя този въпрос, той е не по-малко важен, за да се определи как се прилага Регламент „Дъблин III“ в този конкретен случай. Ако член 13, параграф 1 не е правилният критерий по глава III, отправените въпроси може вече да не изискват отговор.
49. За да изясня контекста, ще припомня, че през април 2015 г. Европейският парламент призова Европейския съюз и държавите членки да направят всичко възможно, за да минимизират загубата на човешки живот в морето(38). Вследствие на това голям брой координирани операции по издирване и спасяване („SAR“) или операции по граничен контрол, които също имат такива отговорности, бяха предприети от ЕС и крайбрежните държави членки като Италия, често във връзка с Frontex (Европейска агенция за гранична и брегова охрана)(39).
50. Изглежда съществува негласно предположение, че евентуалните кандидати за международна закрила, които пристигат на територията на държава членка, прекосявайки море, непременно трябва да са пресекли външната граница на тази държава членка „незаконно“ по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Струва ми се, че не във всички случаи това предположение е вярно.
51. Ако едно лице безопасно и незабелязано слезе на брега след пътуване по море, а после, на по-късен етап се яви пред органите на тази или друга държава членка с искане за международна закрила, предположението, че то е пресякло „незаконно“ границата на първата държава членка, е справедливо: дори почти със сигурност е правилно. Ако едно лице е спасено в открито море от претъпкана с хора, потъваща надуваема лодка, правното положение е значително по-сложно. Положението може допълнително да се усложни, ако лицето е спасено в териториалните води на държава членка.
52. Задължението за оказване на помощ на лица, изпаднали в беда на море, е „една от най-старите и основополагащи характеристики на морското право“(40). Член 98, параграф 1, буква b) от Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право (UNCLOS) предвижда, че всяка държава изисква от капитана на кораб под нейно знаме, доколкото той може да направи това, без да излага на сериозна опасност кораба, екипажа и пътниците, по-специално да се насочи, колкото е възможно по-бързо, към лица, търпящи бедствие. Съгласно член 98, параграф 2 от UNCLOS всички крайбрежни държави насърчават създаването, дейността и поддържането на адекватна и ефикасна служба за издирване и спасяване, за да се осигури безопасността по море и във въздуха над морето(41).
53. „Безопасно място“ е място, където се смята, че спасителните операции са приключили. То е и място, където безопасността на живота на спасените лица не е застрашена и където техните основни човешки потребности (като храна, подслон и медицински нужди) могат да бъдат задоволени. Освен това е място, откъдето може да бъде организирано транспортирането им до следващото или до крайното им местоназначение(42). Липсва обаче конкретно съпътстващо задължение за крайбрежната държава (или държавата на знамето на плавателния съд, или държавата, организираща операцията по SAR) да позволи спасените лица да слязат на брега на нейна територия(43). По принцип (и очевидно при съблюдаване на принципа на забрана за връщане, „non-refoulement“) гражданите на трети страни, спасени от плавателен съд, плаващ под знамето на държава — членка на ЕС, или спасени в териториалните води на държава членка, могат да бъдат свалени на брега в държава, която е извън ЕС(44). Преди десет години, през 2007 г., Комисията отбеляза проблемите, свързани с установяването на най-подходящото пристанище за сваляне на брега(45). През 2009 г. Комитетът за улесняване на корабоплаването към Международната морска организация предлага правителството, което е компетентно в района на издирването и спасяването, да приеме свалянето на спасените лица на брега, ако не може да бъде намерено друго безопасно място, но по-късно това предложение е отхвърлено(46). След инициатива на Съвета през 2010 г.(47), която е отменена от Съда по процедурни съображения(48), Регламентът за Frontex установява следното правило по подразбиране в случай на операции по издирване и спасяване: държавата членка домакин и участващите държави сътрудничат на координационното звено за намиране на безопасно място, но ако това няма как да стане „възможно най-бързо“, спасените лица могат да бъдат свалени на брега в приемащата държава членка(49). Регламентът за Frontex обаче не се прилага в териториалните води на трети държави(50) и регламентът е критикуван, поради това че не предвижда „ясни правни изисквания за сваляне на брега в случаите на издирване и спасяване“(51).
54. От краткия преглед, който направих, става ясно, че пресечната точка между международното морско право, международното хуманитарно право (под формата на Женевската конвенция от 1951 г.) и правото на ЕС не дава готов и очевиден отговор на въпроса дали лицата, спасени при прекосяване на Средиземно море и свалени на брега в крайбрежна държава — членка на ЕС (най-често, но не само, Гърция и Италия), следва да се считат за „незаконно“ пресекли границата на тази държава членка по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
55. Предвид казаното, Съдът не е в особено добро положение да даде на запитващата юрисдикция необходимите насоки по това дело. Тъй като въпросът не е поставен в акта за преюдициално запитване, държавите — страни по дъблинската система(52), не са уведомени за него. Следователно те не са били в състояние да вземат информирано решение дали да представят писмени становища по този въпрос.
56. Що се отнася до конкретните факти в основата на акта за преюдициално запитване, за Съда не е известно дали г‑н Mengesteab е спасен в морето (и ако е така, от кого), нито дали всъщност е имал разрешение да влезе в Италия поради хуманитарни причини или поради нейни задължения съгласно международното право. Възможно е точно обратното — придвижванията му да са били напълно нелегални. В такъв случай е повече от вероятно член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ недвусмислено да се прилага за неговото положение.
57. По тези съображения, макар да считам, че съм длъжна да подчертая проблема, ми се струва, че правилното тълкуване на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ в контекста на прекосяване на море, приключващо с пристигане на територията на крайбрежна държава членка, е въпрос, който следва да изчака произнасянето на Съда по друго дело, по което същият въпрос е пряко поставен от запитващата юрисдикция. Затова в следващото изложение ще се спра на отправените от запитващата юрисдикция въпроси.
По въпроси 1, 2 и 3
58. Въпроси 1—3 са тясно свързани. По същество с тях се иска да се установи дали г‑н Mengesteab може да обжалва решението да бъде прехвърлен от Германия в Италия — държавата, компетентна да разгледа молбата му.
Въпрос 1: Общи бележки
59. С въпрос 1 запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ допуска кандидат за международна закрила да обжалва решение за прехвърляне, когато молещата държава членка (в случая Германия) не е спазила тримесечния срок за отправяне на такова искане, предвиден в член 21, параграф 1.
60. Германия и Обединеното кралство твърдят, че отговорът на въпрос 1 следва да бъде отрицателен. Г‑н Mengesteab и Унгария са на обратното мнение. В писменото си становище Комисията твърди, че кандидатът би могъл да обжалва решение за прехвърляне на това основание. В съдебното заседание Комисията променя позицията си. Тя посочва, че правото на кандидата на обжалване или преразглеждане по член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не обхваща разпоредбите на регламента, определящи сроковете, в рамките на които държавите членки трябва да подадат искане за поемане на отговорност.
61. Струва ми се, че с въпрос 1 са поставени два общи проблема, а именно тълкуването на член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ и обхватът на правото на ефективна правна защита по член 27, параграф 1. Същността на въпроса е дали действията на държавите членки, по-специално бездействието в рамките на предвидения в регламента срок, следва да бъде предмет на съдебен контрол въз основа на жалба срещу решение за прехвърляне, подадена пред национална юрисдикция от кандидат за международна закрила.
62. При разглеждането на тези проблеми ми се струва особено важно да се вземат предвид някои общи принципи в съдебната практика, които са потвърдени в преамбюла на Регламент „Дъблин III“(53). Така например Европейският съюз се основава на принципите на правовата държава, доколкото нито неговите държави членки, нито неговите институции могат да избегнат контрола за съответствие на техните актове с Хартата или Договорите, които установяват цялостна система от правни способи за защита и процедури, предназначени да осигурят съдебен контрол за законосъобразността на актовете, които попадат в обхвата на правото на Съюза. Освен това основните права са неразделна част от общите принципи на правото, за чието спазване следи Съдът. В това отношение Съдът се вдъхновява от общите за държавите членки конституционни традиции, и по-специално от ЕКПЧ, която има особено значение(54).
63. Конкретно разглежданите основни права са по-специално зачитането на правото на защита и правото на ефективна съдебна защита, гарантирани в член 47 от Хартата. Първото е част от процесуалните права, включени в обхвата на правото на изслушване. Второто съдържа изискване за съответния орган да осигури възможност на съответното лице да защити правата си и да получи достъп до ефективни правни средства за защита за всички права, гарантирани от правото на Съюза(55). В този аспект член 47 е с по-широко приложно поле от съответстващите права в членове 6 и 13 от ЕКПЧ(56).
64. Отчитайки тези общи принципи при тълкуването на член 21, параграф 1 и член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, според мен отговорът на въпрос 1 следва да бъде утвърдителен по съображенията, които ще поясня в следващото изложение. Практическите последици в случая на г‑н Mengesteab зависят от отговора на въпрос 5, който третира проблема от кой момент молбата за международна закрила се счита за „подадена“. Тази стъпка бележи началото на тримесечния срок, предвиден в член 21, параграф 1, първа алинея(57).
По член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“
65. Вярно е, че липсва изричен текст в смисъл, че предвидените в член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ срокове подлежат на обжалване или преразглеждане съгласно член 27, параграф 1, но такова тълкуване не противоречи на текста и не е несъвместимо с целите на законодателството(58).
66. Напрежението между индивидуалните права и междудържавните механизми, установени с процедурите, уредени от системата от Дъблин, се признава от самото начало(59). Като се има предвид, че първоначалният замисъл за системата от Дъблин е тя да предостави на държавите членки механизъм за бързо определяне на държавата, която е компетентна за разглеждането на молба за предоставяне на убежище, съществуването на това напрежение вероятно не е изненадващо(60).
67. Подходящият начин за преодоляване на това напрежение обаче се променя във времето. Първо, понастоящем трябва да се вземат предвид основните права, прогласени в Хартата като акт от първичното право(61). Второ, законодателната история показва, че при въвеждането на Регламент „Дъблин III“ законодателят на Съюза е искал да гарантира пълна съвместимост на неговите разпоредби с основните права като общи принципи на правото на Съюза, както и с международното право. В това отношение „[о]собено ударение бе поставено върху необходимостта от подобряването на правните и процедурни защитни механизми за лицата, които са обект на дъблинската процедура, и да им бъде предоставена възможността за по-добра защита на техните права […]“(62). Този акцент върху основните права личи от структурата и контекста на Регламент „Дъблин III“. Заедно тези елементи формират контекста, в който следва да се тълкува член 21, параграф 1(63).
68. От структурата на Регламента е видно, че основната цел е възможно най-бързо да се определи държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки(64). Това се прави от компетентните органи, определени за тази цел съгласно член 35, параграф 1. При упражняване на функциите си компетентните органи трябва да спазват предвидените в Регламент „Дъблин III“ срокове.
69. Съгласно член 3, параграф 1 молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, предвидени в глава III, сочат, че е компетентна за това. Общият принцип е, че компетентна за разглеждането на молба за убежище е държавата членка, с която в най-голяма степен е свързано влизането или пребиваването на кандидата на територията на Съюза. Най-често при определянето на компетентността за разглеждане на молба за международна закрила се прилагат критериите по глава III относно незаконното влизане на територията на Съюза (т.е. член 13, параграф 1), докато критериите, предвидени в глава III, членове 8—11, относно ненавършилите пълнолетие лица и целостта на семейството се прилагат по-рядко(65). Системата от Дъблин има за цел да гарантира, че кандидатът няма да се движи напред-назад между държавите членки или да се върти в кръг, без никоя държава членка да пожелае да разгледа молбата му за международна закрила. Думите „една-единствена държава членка“ показват, че кандидатите нямат право да подават множество молби в няколко държави членки (т.нар. „forum shopping“(66)).
70. Процедурата за определяне на компетентната държава членка трябва да започне веднага след като бъде подадена молба за международна закрила пред държава членка (член 20, параграфи 1 и 2 от Регламент „Дъблин III“). Когато държава членка, пред която е била подадена молба за международна закрила, прецени, че друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбата, тя може да се обърне към другата държава членка с искане да поеме отговорност за лицето, подало молбата. Искания за поемане на отговорност се правят възможно най-бързо и най-късно до три месеца от датата, на която молбата е подадена по смисъла на член 20, параграф 2. Държавата членка, пред която е подадена молбата, не е длъжна да прави такова искане, тъй като процедурата за поемане на отговорност се прилага по нейно усмотрение. Ако не направи такова искане, тя остава компетентната държава членка.
71. Освен това законодателната история показва, че при заменянето на Дъблинската конвенция от Регламент „Дъблин II“ срокът за исканията за поемане на отговорност е намален от шест на три месеца(67). Променените срокове в Регламент „Дъблин II“ (които се запазват в Регламент „Дъблин III“) са свързани с процедурите за допустимост в съществуващата тогава като предложение Директива за процедурите(68). В Обяснителния меморандум Комисията тогава посочва, че механизмът за определяне на компетентната държава членка би могъл да функционира само ако по-специално молбите се обработват в рамките на договорените срокове(69).
72. Ако държава членка реши да отправи искане за поемане на отговорност, сроковете по член 21, параграф 1 са задължителни и трябва да се спазват стриктно. Няма разпоредба, която да допуска държавите членки да удължават сроковете, и законодателят не е предвидил възможност в извънредни случаи държавите членки да дерогират определените срокове.
73. Държавата членка, пред която е подадена молба, може, разбира се, да отправи искане за поемане на отговорност до друга държава членка, което бива уважено. В този случай тя ще престане да носи отговорност за разглеждането на молбата за убежище по същество. Тя обаче може също: i) да реши да не отправя искане за поемане на отговорност; ii) да отправи искане в тримесечния срок, предвиден в член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, което бива основателно отхвърлено от замолената държава членка (поради липса на доказателства); или iii) да отправи такова искане след изтичането на тримесечния срок. Във всеки от тези случаи тя става държавата членка, компетентна да разгледа молбата за международна закрила(70). Това естествено води до материалноправни последици за самия кандидат. Той не бива прехвърлен от държавата членка „А“ в държавата членка „Б“. Той остава в първата държава членка, докато молбата му за международна закрила бъде разгледана и по нея бъде постановено решение. Материалноправните последици за кандидата ще бъдат различни в зависимост от фактите по делото. Когато дъблинската процедура се развива бързо, влиянието на този процес върху цялостното движение на молбата на кандидата за международна закрила вероятно ще бъде по-слабо, отколкото в случаите, в които движението на молбата се забавя, по-специално на предварителния етап на определяне на компетентната държава членка(71). В това отношение установените срокове, включително тези в член 21, параграф 1, осигуряват известна сигурност на кандидатите, както и на съответната държава членка. Различните предвидени срокове са от ключово значение за функционирането като цяло на системата от Дъблин.
74. Това мнение се потвърждава от разпоредбите, които са включени с цел да се осигурят или подсилят индивидуални права, като например правото на информация, посочено в член 4, параграф 1, и правото на уведомление за решение за прехвърляне, предвидено в член 26, параграфи 1 и 2 от Регламент „Дъблин III“.
75. Ще допълня, че от текста на член 29, параграф 3 следва, че структурата на правната уредба допуска възможността дадено лице да бъде прехвърлено по погрешка и прехвърленото лице да бъде прието обратно вследствие на обжалване или на преразглеждане(72).
76. Ето защо правя извод, че формулировката и целите, заедно със структурата на правната уредба в Регламент „Дъблин III“, показват, че когато държавите членки не спазят сроковете за отправяне на искания за поемане на отговорност, кандидатите следва да имат възможност да обжалват решенията за прехвърляне, по-специално когато неспазването на тези срокове се отразява на движението на молбата за международна закрила на съответното лице.
По член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“
77. Запитващата юрисдикция иска да се изясни дали постановеното от Съда решение Abdullahi(73) следва да се приложи в случая на г‑н Mengesteab. Решение Abdullahiсе отнася до сомалийска гражданка, която за първи път влиза на територията на Съюза в Гърция. Г‑жа Abdullahi продължава да пътува и през Унгария влиза в Австрия, където подава молба за убежище. Австрийските органи приемат, че съгласно релевантните критерии по глава III компетентната държава членка е Унгария(74). Унгарските органи се съгласяват да разгледат молбата ѝ. Г‑жа Abdullahi заявява, че за компетентна държава следва да се счита Гърция, тъй като именно там за първи път е влязла на територията на ЕС(75). Съдът постановява, че правото на обжалване и на преразглеждане по член 19, параграф 2 от Регламент „Дъблин II“ трябва да се тълкува в смисъл, че когато дадена държава членка е приела да поеме отговорност за търсещо убежище лице в качеството ѝ на държава членка на първото влизане на това лице на територията на Съюза, същото може да оспори това единствено ако се позове на съществуването на системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещи убежище лица в тази държава членка, които недостатъци съставляват сериозни основания да се смята, че търсещото убежище лице би било изложено на реална опасност от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата.
78. Струва ми се, че решение Abdullahi се отнася само до конкретните обстоятелства по това дело. Положението на г‑н Mengesteab е различно.
79. Първо, г‑н Mengesteab не оспорва прилагането на релевантния критерий по глава III (член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“). Второ, тълкуването на Регламент „Дъблин II“ в решение Abdullahi до голяма степен е изместено от промените, въведени със следващата редакция на Регламент „Дъблин“(76). Целите и общата структура на Регламента претърпяват развитие. В резултат на това правото на обжалване или на преразглеждане не е така ограничено, както е било съгласно член 19, параграф 2 от Регламент „Дъблин II“. Разпоредбите в Регламент „Дъблин III“ относно гаранциите за кандидатите във връзка с информацията, която държавите членки трябва да им предоставят, и със задължението за провеждане на индивидуално интервю, не са включени и в по-ранния регламент(77). Промените в законодателния текст се потвърждават от посочените цели за подобряване на предоставената в рамките на системата от Дъблин защита на кандидатите и въвеждането на ефективна правна защита, която да включва разглеждането както на прилагането на Регламент „Дъблин III“, така и на законовата и фактическа ситуация в държавата членка, в която е прехвърлен кандидатът(78).
80. Член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, съгласно който кандидатите имат право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане на решението за прехвърляне, е разгледан наскоро от Съда в решения Ghezelbash(79) и Karim(80).
81. По всяко от тези дела кандидат за международна закрила обжалва решението на компетентните органи в държавата членка, в която се намира, за прехвърлянето му в друга държава, която се е съгласила да поеме отговорност за разглеждането на молбата му. В решение Ghezelbash Съдът постановява (във връзка с твърдението за неправилно прилагане на критерия по глава III относно визите (член 12 от Регламент „Дъблин III“), че за да се гарантира спазването на международното право, установената с Регламент „Дъблин III“ ефективна правна защита срещу решения за прехвърляне следва да включва: i) преценка как е приложен този регламент, и ii) преценка каква е законовата и фактическата ситуация в държавата членка, в която е прехвърляно търсещото убежище лице(81). В решение Karim Съдът постановява, че неправилното прилагане на член 19, параграф 2 (който не е сред критериите по глава III, а е част от глава V от Регламент „Дъблин III“) подлежи на обжалване или на преразглеждане съгласно член 27, параграф 1 от същия регламент, като посочва, че „[…] прилагането на [Регламент „Дъблин III“] се крепи основно на провеждането на процес по определяне на компетентната държава членка съобразно критериите по глава III от Регламента […]“(82).
82. Г‑н Mengesteab и Унгария твърдят, че решения Ghezelbash и Karim се прилагат в настоящия случай. Германия, Обединеното кралство и Комисията са на мнение, че решенията по тези дела се прилагат само при ограничени обстоятелства, а именно когато кандидат за международна закрила твърди, че критериите по глава III са приложени неправилно или когато разглежданата разпоредба е тясно свързана с прилагането на тези критерии. Освен това Комисията приканва Съда да поясни своите решения по дела Ghezelbash и Karim и ясно да очертае границите на правата на кандидатите съгласно член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
83. Струва ми се, че макар решения Ghezelbash и Karim да не засягат изрично въпроса дали кандидат за убежище може да обжалва неспазването на сроковете по член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, установените в тези решения принципи важат и в настоящия случай(83).
84. Веднага ще се спра на възраженията, които се изтъкват срещу възможността кандидати в положението на г‑н Mengesteab да се позовават на член 21, параграф 1 в производство по обжалване или преразглеждане на решения за прехвърляне.
85. Първият довод, изложен от Германия, Обединеното кралство и Комисията (последната го изтъква в съдебното заседание), е че търсещо убежище лице не може да се позовава на неспазването на сроковете, посочени в член 21, параграф 1, тъй като предвидените в тази разпоредба срокове уреждат междудържавни отношения между молещата държава членка и замолената държава членка. Следователно тези отношения не следвало да бъдат предмет на обжалване от частноправен субект.
86. Не съм убедена в правотата на това мнение, тъй като системата от Дъблин вече не е само междудържавен механизъм. Това положение се променя с включването на системата от Дъблин в достиженията на правото на Съюза като Регламент „Дъблин II“, както е видно от подготвителните материали за този акт(84). Положението става още по-ясно с приемането на Регламент „Дъблин III“(85).
87. Второто възражение, повдигнато основно от Обединеното кралство, е че предвидените срокове се отнасят към процедурните въпроси. Обединеното кралство приканва Съда да направи разграничение между въпросите, които пораждат материални права (като например неправилното прилагане на критериите по глава III), и тези, които са свързани (според тази държава) единствено с процедурата.
88. Според мен положението не е така еднозначно, както го представя Обединеното кралство. Струва ми се, че очертаването на такова разграничение би могло да доведе до изкуствено прилагане на Регламента и дори може да противоречи на Хартата.
89. Вярно е, че според широко разпространеното мнение установяването на срокове е процедурен въпрос. Действието на сроковете в член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ обаче има материалноправни последици както за кандидатите, така и за съответните държави членки(86).
90. Общоприето е в правото на Съюза, приложимо спрямо приетите от институциите на ЕС актове, че нарушението на съществено процесуално изискване опорочава упражняването на право, когато упражняването на това право е в състояние да повлияе на изхода от производството. В това отношение и принципът на ефективна съдебна защита, и правото на изслушване се считат за съществени процесуални изисквания(87). Във връзка с искане за поемане на отговорност веднага след като изтече срокът, предвиден в член 21, параграф 1, първа алинея, се задействат последиците, предвидени в трета алинея, а именно че компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила остава молещата държава членка.
91. Във връзка с оспорване на валидността на решения за включване в списък Съдът е постановил, че предмет на съдебния контрол е по-специално спазването на формалните изисквания и че съдилищата на ЕС са компетентни да се произнесат дали компетентният орган на Съюза е спазил съответните процесуални гаранции(88). Според мен тези принципи се прилагат и в настоящия случай.
92. Действието на предвидените в член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ срокове, което се отнася до законосъобразността на искането за поемане на отговорност и до последващото решение за прехвърляне, основано на това искане, е функция от фактически и правни въпроси, свързани с прилагането на този регламент, по отношение на които националните юрисдикции следва да могат да упражняват съдебен контрол съгласно член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
93. Подчертавам, че решение на Съда в този смисъл по никакъв начин не може да предреши процеса на национално равнище. Член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ прогласява правото на достъп до правна защита. Оттук не следва, че всяко оспорване ще бъде уважено като основателно. За да бъде обаче правото на ефективна правна защита по член 27, параграф 1 упражнявано целесъобразно, националните юрисдикции трябва да могат да установят дали решение за прехвърляне, което се основава на съгласие за поемане на отговорност съгласно член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, е прието при спазване на установените в тази разпоредба процедури и на основните гаранции, предвидени в същия регламент(89).
94. За да бъде ефективно това право в случаите, когато кандидат обжалва решение за прехвърляне със съображението, че молещата държава членка не спазила предвидения в член 21, параграф 1 срок за отправяне на искане за поемане на отговорност, националната юрисдикция трябва да разгледа по-специално прилагането на Регламент „Дъблин III“ в съответствие с неговия текст и структура и с целите на законодателя. Вече посочих, че сроковете, установени в член 21, параграф 1, не са гъвкави(90). Предоставянето на кандидата на достъп до съда в случаите, когато е налице неспазване на срок, позволява съдебният контрол да гарантира, че кандидатът действително разполага с ефективна правна защита, когато обстоятелствата налагат това.
95. Обединеното кралство и Комисията правилно посочват, че формулировката на член 21, параграф 1 не предполага предоставяне на индивидуални права. Оттук обаче не следва, че законодателят е целял да не допусне частноправни субекти да се позовават на неспазването на срока, предвиден в Регламент „Дъблин III“. Обвързващи срокове за първи път са въведени в Регламент „Дъблин II“, за да се насърчат държавите членки да определят възможно най-бързо държавата членка, компетентна да разгледа молба за убежище, и да не бъдат кандидатите за международна закрила оставяни „да се въртят в кръг“ дълго време(91). Следователно кандидатът за убежище е заинтересован от ефективното функциониране на системата от Дъблин, така че компетентната държава членка да се определи бързо и досието му да се придвижи във фазата, в която молбата му ще се разглежда по същество. Избягването на забавяния между първата фаза (определянето на компетентната държава членка) и следващата (разглеждане и приемане на решение по молба за международна закрила) има предимства и за държавите членки. Бързият и ефективен процес намалява вероятността от вторично придвижване към държави, за които се смята, че обработват по-експедитивно молбите по Регламент „Дъблин“.
96. Достатъчно ли е искането за поемане на отговорност да е направено един ден след изтичането на тримесечния срок по член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, за да стане всяко последващо прехвърляне невалидно, или прехвърлянията трябва да бъдат забранени само в случаите на прекомерно превишаване на срока, например с една година и повече?
97. Ще отбележа, че член 31, параграф 3 от Директивата за процедурите предвижда шестмесечен срок за приключване на процедурата за разглеждане по същество на молбата за международна закрила. Струва ми се, че срокът за отправяне на искане за поемане на отговорност при нормални обстоятелства не може да надхвърля този за разглеждане на молбата по същество(92). Следователно надвишаване с шест месеца (т.е. повече от два пъти по-дълъг срок от определения от законодателя) би било много вероятен знак, че е застрашено постигането на целите на Регламент „Дъблин III“. Определянето на компетентната държава членка не би станало „бързо“ и кандидатът всъщност би се „въртял в кръг“ до приключването на тази предварителна фаза преди молбата му да бъде разгледана по същество. Предвид казаното, очевидно компетентна за разглеждането на всеки отделен случай с оглед на всички обстоятелства по делото е националната юрисдикция.
98. Допълвам, че тъй като оспорването по член 27, параграф 1 има суспензивно действие, при атакуване на решението за прехвърляне позицията на замолената държава не е непременно засегната. Кандидатите, постигнали успех с оспорването, не са „възнаградени“. Успешното оспорване означава само, че следва да се приложи по подразбиране предвиденото в Регламент „Дъблин III“ положение и че компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила остава молещата държава членка.
99. Според третото възражение, изложено от Обединеното кралство и от Комисията, правото на обжалване или на преразглеждане на основание неспазване на сроковете би насърчило т.нар. „forum shopping“.
100. Не намирам този довод за убедителен.
101. Няма данни, че г‑н Mengesteab е подозиран за такава дейност. Ето защо в случая не възниква този проблем. Следва да се има предвид и че Регламент „Дъблин III“ съдържа специални разпоредби за справяне с това явление, по-специално разпоредбите относно исканията за обратно приемане в членове 23—25(93). Обжалването на решение за прехвърляне по член 21, параграф 1 на основание, че тримесечният срок е изтекъл, е различно от „forum shopping“.
102. Ако даден кандидат е подал две молби в две различни държави членки, това положение действително би попадало в определението за „forum shopping“. В такъв случай се прилага срокът по член 23 и компетентните органи са обвързани от предвидения тримесечен срок. Ако срокът не бъде спазен, компетентността се премества върху държавата членка, в която е подадена новата молба. Тази последица обаче произтича от самата структура на нормативната уредба, а не от правото на обжалване или на преразглеждане(94).
103. Четвъртото възражение е повдигнато само от Комисията. Тя иска от Съда да ограничи правото на обжалване или на преразглеждане по член 27, параграф 1, като го свърже само с тези разпоредби, когато предмет на спор са основни права на кандидата(95). Според мен този довод се основава на предположението, че правото на убежище е гарантирано, доколкото принципът на забрана за връщане естествено ще се зачита. Така Комисията твърди, че право на обжалване или на преразглеждане трябва да има само когато предмет на спора са правото на семеен живот или правата на дете, или когато са налице системни пропуски в системата за предоставяне на убежище на държавата, в която трябва да бъде прехвърлен кандидатът(96).
104. В настоящото производство разглеждането на съдържанието на предложението на Комисията за Регламент „Дъблин IV“ е извън компетентността на Съда. Предвид казаното, самата аз не тълкувам израза „право на ефективна правна защита“ по този начин. Този израз следва да се тълкува във връзка с членове 41 и 47 от Хартата(97), както е направил Съдът в решения Ghezelbash и Karim(98).
105. Освен това тълкуването на Комисията би довело до произволно разграничаване при прилагането на критериите по глава III, доколкото в обхвата на член 27, параграф 1 ще попадат случаите, свързани с неправилно прилагане на критериите по отношение на ненавършилите пълнолетие, или при които е налице семейна връзка (членове 8—11), но по принцип не и случаите на неправилно прилагане на критериите по членове 12—15 (визи и изисквания за влизане).
106. Изобщо не съм убедена, че такава позиция би съответствала на изискванията на Хартата.
107. Анализът на правото на ефективна правна защита по член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ изисква тази разпоредба да се тълкува във връзка с член 26, параграф 1. Последната разпоредба задължава държавите членки да уведомяват кандидата за решението за неговото прехвърляне. Член 27, параграф 1 както гарантира правото на изслушване, което спада към правото на защита, така и съществува, за да осигури ефективна правна защита срещу погрешни решения за прехвърляне(99). Ако липсват изисквания за информиране в член 26, параграф 1, член 27, параграф 1 не би могъл да изпълни тези функции. От ясната формулировка на член 27, параграф 1 — „право на обжалване или на преразглеждане […] по отношение на […] правни и фактически основания“ — следва, че действието на сроковете попада в обхвата на тази разпоредба. Това тълкуване съответства на правото на защита и на принципа на ефективна съдебна защита, които са свързани и пояснени от Съда в решение Kadi II(100).
108. При липсата на изрично изключване в член 27, параграф 1 на сроковете, предвидени в член 21, параграф 1, според мен предлаганото ограничаване на правото на ефективна правна защита и на достъпа до съдебна защита противоречи на текста, целите и структурата на Регламент ‚Дъблин III“.
109. Ясно е, че бежанската криза в края на 2015 г. и началото на 2016 г. създаде извънредна ситуация, която постави държавите членки в трудно положение и натовари наличните ресурси(101). Не приемам обаче това като оправдание за снижаване на съдебната защита, предоставена от установените в Регламент „Дъблин III“ правила.
110. Ето защо стигам до извода, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, разглеждан във връзка със съображение 19 от същия регламент, следва да се тълкува в смисъл, че кандидат за международна закрила има право да обжалва или да поиска преразглеждане на решение за прехвърляне, прието в резултат на искане за поемане на отговорност, когато при отправянето на последното искане молещата държава членка не е спазила срока по член 21, параграф 1 от същия регламент.
По въпрос 2
111. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали търсещо убежище лице може да обжалва решение за прехвърляне, дори ако замолената държава членка се съгласи да поеме отговорност и да стане държавата членка, компетентна да разгледа молбата му за международна закрила.
112. В случая на г‑н Mengesteab Италия не отговаря на искането на Германия за поемане на отговорност. Тя е определена за компетентна държава членка съгласно член 22, параграф 7 от Регламент „Дъблин III“ поради бездействието на италианските органи в рамките на двумесечния срок, предвиден в член 22, параграф 1 от същия регламент.
113. Струва ми се, че правото на кандидата на ефективна правна защита, прогласено в член 27, параграф 1, не зависи от реакцията (или липсата на реакция) на замолената държава членка. Текстът на член 27, параграф 1 показва, че правната защита, която предоставя, се отнася до решението за прехвърляне, прието от молещата държава членка. Целта на същия текст е да гарантира съдебен контрол върху това решение по отношение на правните и фактическите основания за неговото приемане. Предмет на разглеждане в производство по обжалване или преразглеждане ще бъдат тези елементи, а не действията на замолената държава членка, която е длъжна да извърши някои проверки в двумесечен срок от получаване на искането за поемане на отговорност (член 22, параграф 1).
114. Следователно, ако даден кандидат обжалва решение за прехвърляне на основание на неспазване на сроковете по член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, е без значение дали замолената държава членка е съгласна да поеме отговорността. Положението е същото, ако замолената държава членка стане компетентната да разгледа молбата за международна закрила съгласно член 22, параграф 7 държава членка.
115. Предвид предложените от мен отговори на въпроси 1 и 2, не е необходимо да се отговаря на въпрос 3.
По въпрос 4
116. Член 21, параграф 1, втора алинея от Регламент „Дъблин III“ предвижда, че в случай на положителен резултат в Евродак по отношение на гражданин на трета държава, който е задържан от органите на държава членка във връзка с незаконно преминаване на границата по смисъла на член 14, параграф 1 от Регламента за Евродак, искането за поемане на отговорност се изпраща в срок от два месеца от получаването на положителния резултат.
117. С въпрос 4 запитващата юрисдикция иска да се установи дали двумесечният срок започва след изтичането на тримесечния срок, предвиден в член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“, което би предоставило на молещата държава общ срок от пет месеца, за да отправи искане за поемане на отговорност. При условията на евентуалност, предвижда ли член 21, параграф 1, втора алинея по-кратък срок в случаите на положителен резултат в Евродак(102)?
118. Унгария и Комисията твърдят, че двумесечният срок е самостоятелен и не започва в края на тримесечния срок по член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“. Обединеното кралство не споделя това мнение. Според него в съответствие с текста на същия регламент член 21, параграф 1, втора алинея следва да се тълкува в смисъл, че двумесечният срок е допълнителен към тримесечния срок.
119. Формулировката на член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“ показва, че общият срок за отправяне на искане за поемане на отговорност е три месеца. Думата „независимо“ в началото на втората алинея означава, че въпреки общото правило, се предвижда специална разпоредба за случаите, в които има положителен резултат в Евродак. Според мен двумесечният срок е предвиден като алтернатива на общия тримесечен срок, а не като негово продължение, поради следните съображения.
120. Първо, положителният резултат в Евродак при сравняване на дактилоскопичните отпечатъци на кандидата с отпечатъци, снети съгласно член 14, параграф 1 от Регламента за Евродак, представлява доказателствена индиция за незаконното влизане през външна граница на държавите членки(103). Такава индиция е част от формалното доказване, което определя дали дадена държава членка действително е компетентната държава членка по смисъла на Регламент „Дъблин III“(104). Положителният резултат от Евродак позволява този процес да се развие по-бързо отколкото в случаите, в които липсва доказателство от такова естество(105). Така на молещата държава ще е нужно по-малко време, за да установи дали трябва да отправи искане за поемане на отговорност.
121. Второ, мнението, че положителният резултат в Евродак улеснява бързото развитие на процедурите по Регламент „Дъблин III“, намира отражение в разпоредбите относно исканията за обратно приемане(106). В такива случаи искането за обратно приемане трябва да се изготви възможно най-бързо и във всички случаи до два месеца след получаването на положителен резултат от Евродак в съответствие с член 23, параграф 2, първа алинея от Регламент „Дъблин III“. Съгласно член 23, параграф 2, втора алинея, когато искането за обратно приемане се основава на други доказателства, а не на положителен резултат от Евродак, срокът е три месеца от датата, на която молбата за международна закрила е била подадена.
122. Аналогично, в случаите, попадащи в обхвата на член 24 от Регламент „Дъблин III“ (относно искания за обратно приемане на лица, пребиваващи на територията на държава членка без документ за пребиваване, които не са подавали нова молба за международна закрила), се прави разграничение между случаите, в които е налице положителен резултат от Евродак, и обстоятелствата, при които няма такова доказателство. Член 24, параграф 2, първа алинея предвижда двумесечен срок, когато е налице положителен резултат от Евродак. Втората алинея от същата разпоредба определя срок от три месеца, когато липсва такова доказателство. Съгласно член 25, параграф 1 замолената държава членка трябва да отговори на искането за обратно приемане възможно най-бързо и във всеки случай не по-късно от един месец от датата, на която е получено искането. Когато обаче искането за обратно приемане се основава на положителен резултат от Евродак, тя разполага само с две седмици за отговор.
123. Трето, сроковете по член 21, параграф 1, първа и втора алинея се задействат от различни събития. В първата хипотеза е релевантно подаването на молбата за международна закрила. Във втората това е получаването на информация за положителен резултат от централната система Евродак. За да се стигне до срок от пет месеца, ще трябва да се приеме, че двумесечният срок, посочен в член 21, параграф 1, втора алинея от регламент „Дъблин III“, започва да тече едва от края на тримесечния срок, независимо кога е получена информацията за положителния резултат. Такова тълкуване обаче противоречи на изричната формулировка на текста.
124. Обединеното кралство изразява загриженост, че понякога държавите членки срещат трудности при прилагането на Регламента за Евродак. То обяснява, че има случаи, когато хората умишлено се нараняват, за да затруднят компетентните органи при снемането на отпечатъци. Освен това има случаи, в които снемането на отпечатъци е затруднено, понеже с течение на времето върховете на пръстите на лицето са се увредили от физически труд.
125. Въпреки че не се съмнявам в основателността на притесненията на Обединеното кралство, не съм убедена, че посочените проблеми могат да бъдат решени чрез предлаганото от него тълкуване на член 21, параграф 1, втора алинея от Регламент „Дъблин III“.
126. Задължението за снемане на дактилоскопични отпечатъци се въвежда с член 9, параграф 1 от Регламента за Евродак(107). Съгласно този регламент дактилоскопичните отпечатъци следва да се снемат незабавно, във възможно най-кратък срок след подаването на молба за международна закрила и не по-късно от 72 часа след това(108). Срокът, предвиден в член 21, параграф 1, втора алинея от Регламент „Дъблин III“, се отнася само до задълженията на държавите членки във връзка с искания за поемане на отговорност. Там не се указва срокът, в който трябва да бъдат снети дактилоскопичните отпечатъци на гражданин на трета държава, след като е подал молба за международна закрила. За да се получи положителен резултат от Евродак, дактилоскопичните отпечатъци по определение трябва да са били вече регистрирани в централната система Евродак (тъй като например са били снети и предадени при незаконно преминаване на границата на друга държава членка (съгласно член 14, параграф 1 от Регламента за Евродак). Този етап от процеса предшества искането за поемане на отговорност. Поради това ми се струва, че доколкото Обединеното кралство е обезпокоено, че държавите членки могат да бъдат ощетени от по-кратък двумесечен срок съгласно втората алинея от същата разпоредба, неговото мнение се основава на неправилно тълкуване на член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Двумесечният срок не може да започне да тече в случаите, когато не са снети дактилоскопични отпечатъци по член 9 от Регламента за Евродак за сравняване с вече съществуващи в централната система Евродак отпечатъци или когато (по каквато и да било причина) в тази система не се откриват съвпадащи отпечатъци. В такива случаи се прилага общият тримесечен срок.
127. Действително, от текста на разпоредбата (може би) не става ясно дали двумесечният срок, предвиден в член 21, параграф 1, втора алинея, се припокрива с общия тримесечен срок, или започва да тече след изтичането на общия тримесечен срок.
128. Една от основните цели на дъблинската процедура обаче е бързото определяне на компетентната държава членка. Би било несъвместимо с тази цел тълкуване, според което двумесечният срок започва да тече след изтичането на тримесечния срок, предвиден в член 21, параграф 1, първа алинея (създавайки по този начин петмесечен срок)(109). Затова при положителен резултат от Евродак срокът за отправяне на искане за поемането на отговорност започва да тече, когато молещата държава членка получи информация, потвърждаваща съответствието на дактилоскопичните отпечатъци с отпечатъци от централната система Евродак. Такъв положителен резултат от Евродак е доказателство за незаконно влизане през външна граница на държавите — членки на Съюза. Следователно в тези случаи срокът, в който трябва да се отправи искане за поемане на отговорност, трябва да бъде по-кратък от общия тримесечен срок.
129. Оттук стигам до извода, че тримесечният срок по член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“ определя общия срок, в рамките на който трябва да се отправят исканията за поемане на отговорност. По-краткият двумесечен срок по член 21, параграф 1, втора алинея се прилага в случаите, в които сравняването на дактилоскопични отпечатъци, снети съгласно член 9, параграф 1 от Регламента за Евродак, показва положителен резултат по смисъла на член 2, буква г) и член 14, параграф 1 от същия регламент. Този двумесечен срок не се добавя към общия тримесечен срок и поради това не може да започне да тече след изтичането на срока по член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“. Когато компетентните органи получат положителен резултат, от този момент започва да тече двумесечният срок, като вследствие на това се съкращава общият тримесечен срок по член 21, параграф 1, първа алинея.
По въпрос 5
130. С петия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи значението на следния текст в член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“: „[м]олбата за международна закрила се счита за подадена, след като формуляр, подаден от кандидата или доклад, изготвен от компетентните органи, е получен от компетентните органи на заинтересованата държава членка“. Тя обяснява, че съгласно германската система удостоверението, че съответният гражданин на трета държава е търсещо убежище лице, се издава за първи път в отговор на първоначалното неофициално искане за убежище. Веднага след регистрирането на тази молба гражданинът на трета държава трябва да внесе официална молба за международна закрила пред BAMF — компетентният орган, определен съгласно член 35, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Представлява ли удостоверението, издадено от органите след отправянето на неофициалното искане, „подаване“ на молба за международна закрила съгласно Регламент „Дъблин III“, или молбата се счита за подадена едва след регистрирането на официална молба, представена пред компетентните органи?
131. Според Германия, Обединеното кралство и Комисията молбата се счита за подадена едва след отправянето на официална молба и получаването ѝ от компетентните органи. Г‑н Mengesteab и Унгария не са съгласни с това мнение. Г‑н Mengesteab твърди, че отправянето на неофициално искане за убежище е равнозначно на подаването на молбата за международна закрила по смисъла на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ и че това събитие отбелязва началото на тримесечния срок, предвиден в член 21, параграф 1, първа алинея. За Унгария удостоверението, издадено след неофициално искане за убежище, представлява „доклад“, изпратен от органите по смисъла на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
132. Според запитващата юрисдикция молбата за международна закрила се счита за подадена, когато националните органи издадат удостоверение на кандидата, в което се посочва, че последният има право да пребивава в съответната държава членка до приключването на процедурата за предоставяне на убежище и да получи помощ, като например за настаняване и някои социалноосигурителни плащания.
133. Според мен становището на Германия, Обединеното кралство и Комисията отразява по-правилното тълкуване на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
134. Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част(110).
135. Според член 2, буква з) от Квалификационната директива молба за международна закрила означава „искането, отправено от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, за закрила от държава членка, което може да бъде разглеждано като лице, искащо да получи статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила, и което лице не иска изрично друг тип закрила извън приложното поле на настоящата директива, която може да бъде предмет на отделна молба“(111). Тази формулировка е достатъчно широка, за да включва както неофициално искане за международна закрила, направено пред органите на държавата членка (като например полиция, гранични служители, имиграционни органи или служители в приемен център), така и официална молба, подадена пред компетентните органи, определени съгласно член 35, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
136. В самия Регламент „Дъблин III“ няма определение на понятието „подаване“ на молба за международна закрила. Очевидно Директивата за процедурите е тясно свързана с правилата в Регламент „Дъблин III“ относно процедурните въпроси във връзка с предоставянето на международна закрила(112).
137. Член 6 от Директивата за процедурите разграничава два етапа във връзка с процеса на подаване на молба: първо, когато дадено лице подава молба за международна закрила, и второ, когато това лице разполага с възможност да внесе такава молба(113). Във връзка с първия етап член 6, параграф 1 посочва, че молбата трябва да се регистрира не по-късно от 3 работни дни след подаването(114). По отношение на втория етап (за който не важат сроковете по член 6, параграф 1) член 6, параграф 2 предвижда, че лицето, което е подало молба, трябва да разполага с възможност да я внесе „възможно най-скоро“(115). Член 6, параграф 4 от Директивата за процедурите повтаря член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, като посочва, че „молбата за международна закрила се счита за подадена, след като кандидатът подаде формуляр или когато това е предвидено в националното право, след като съответните компетентни органи на заинтересованата държава членка получат официален доклад“. Директивата за процедурите, подобно на Регламент „Дъблин III“, не определя какво представлява „подаване“ на молба за международна закрила и не предвижда специални процедурни правила. Следователно тези въпроси подлежат на уреждане съгласно националните правила.
138. Думите „се счита за подадена“ в член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ предполагат формална процедура за подаване на молби за международна закрила(116). Молбата се подава чрез попълване на формуляр или чрез изготвянето на официален доклад от името на кандидата. Нито към Директивата за процедурите, нито към Квалификационната директива има приложен стандартен формуляр за молба за международна закрила. Ето защо всяка държава членка следва да определи точното съдържание на формуляра и на доклада. Възможно е обичайно самите кандидати да са отговорни за попълването на формулярите, евентуално с помощта на неправителствени организации или на компетентните органи в държава членка. Някои кандидати обаче може да не са в състояние да попълнят формуляра, поради което е предвидено попълване на доклад от трета страна, който може да се използва вместо формуляр на молба. Това схващане изглежда породено от член 20, параграф 2, съгласно който „[в] случай че не е подадена писмена молба, времето между изявяването на намерение и изготвянето на доклада трябва да бъде възможно най-кратко“. Доколкото ми е известно, удостоверението, издадено от органите, които са компетентни да приемат кандидати, не е нито формуляр, нито доклад по смисъла на тази разпоредба. Предназначението на удостоверението е просто да потвърди статута на кандидата до обявяването на решението по неговата молба и да гарантира спазването на изискванията на Директивата за приемането(117). То не служи, за да бъде вписана подробната информация за кандидата, която би била необходима на компетентните органи за обработването на неговата молба за убежище по същество.
139. Следващо изискване на член 20, параграф 2, за да се счита молбата за подадена, е формулярът или докладът да бъде получен от компетентните органи. В контекста на Регламент „Дъблин III“ компетентните органи трябва да са тези, които са определени съгласно член 35, параграф 1, а не национален орган с общи функции в системата на държава членка за приемане на кандидати за международна закрила. Това е така, защото действието по подаване на молба за международна закрила поставя началото на някои събития в рамките на структурата на дъблинската процедура. Поставя се началото на: i) процеса на определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба (член 1); ii) задължението за предоставяне на информация на кандидата относно дъблинската процедура (член 4, параграф 1); iii) възможността на държавата членка да реши дали да упражни правото си на преценка, за да стане компетентната държава членка, в отклонение от правилото за определяне на компетентността чрез прилагане на критериите по глава III (член 17, параграф 1), и iv) сроковете по отношение на исканията за поемане на отговорност или за обратно приемане (съгласно съответно член 21, първа алинея и член 23, втора алинея)(118).
140. Следователно, за да попада в обхвата на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, молбата за международна закрила трябва да се подаде чрез формуляр или доклад в съответствие с националните процедурни правила и да е получена от компетентния орган, определен съгласно член 35, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Този орган е компетентен по-специално за получаването на молбата. Дали същият орган оказва помощ на кандидатите при изготвянето на молбата е въпрос, който се урежда от Директивата за процедурите.
141. Запитващата юрисдикция посочва, че съгласно германската система гражданинът на трета държава, който прави искане за международна закрила (първият етап) пред националните органи, като например органите, които отговарят за граничния контрол, полицията или имиграционните органи, трябва да бъде насочен към приемен център за целите на регистрацията. След това приемният център трябва да уведоми BAMF (компетентният орган, определен съгласно член 35, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“) за искането за международна закрила. На въпросното лице трябва да се издаде удостоверение. Тези стъпки се изпълняват, преди да бъде подадена молба за международна закрила (вторият етап) пред BAMF.
142. Следователно изглежда, че документът, който е от значение за неофициалното искане за международна закрила (първият етап), не е подаден пред BAMF. Освен това нищо не подсказва, че неофициалното искане е подадено чрез формуляр съгласно член 20, параграф 2(119). Неофициалното искане не е доклад по смисъла на тази разпоредба, тъй като не е изготвено от националните органи. Вместо това то се изготвя от самия кандидат.
143. Струва ми се, че удостоверението, издадено в отговор на неофициалното искане, не е и доклад по смисъла на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“. Това е така, защото удостоверението не е искане за международна закрила, направено от гражданин на трета държава, по смисъла на член 2, буква з) от Директивата за приемането. То е по-скоро официален отговор на неофициалното искане на кандидата. В него се вписва временният статут на въпросното лице до произнасянето по неговата молба за международна закрила и се потвърждава, че то има право на помощ, която следва да бъде предоставена съгласно Директивата за приемането(120). На практика вероятно това е документът съгласно националното право, издаден в съответствие с член 6, параграф 1 от Директивата за приемането, който удостоверява статута на кандидата и потвърждава правото му да остане в съответната държава членка до произнасянето по неговата молба за международна закрила.
144. Обратното тълкуване на член 20, параграф 2, направено от запитващата юрисдикция, се основава на процедурните особености на германската система. Те обаче може да не се срещат непременно в други държави от Европейския съюз. Не е задължително другите държави членки да издават официално удостоверение в отговор на неофициално искане за международна закрила. Затова ми се струва, че датата на издаване на удостоверението не може да представлява моментът на подаване на молбата.
145. Унгария твърди, че ако молбата за международна закрила се счита за подадена от момента на получаването ѝ от компетентните органи, това би предоставило на държавите членки прекалено голяма свобода. По-конкретно, това щяло да им позволи да контролират периода, който изминава от подаването на първото искане за международна закрила от гражданин на трета държава до окончателното подаване на неговата молба, за да гарантират, че молбите се подават едва когато националната администрация може да бъде сигурна, че е в състояние да спази сроковете за отправяне на искания за поемане на отговорност или за обратно приемане. Това можело да доведе до произвол при разглеждането на отделните случаи, което щяло да компрометира функционирането на дъблинските процедури, по-специално що се отнася до изискването за бързо определяне на компетентната държава членка. Запитващата юрисдикция изразява сходни опасения.
146. Вярно е, че Регламент „Дъблин III“ не съдържа правила за периода между неофициалното искане и подаването на официална молба за международна закрила. Държавите членки по никакъв начин не са задължени да действат в рамките на определен срок, освен от разпоредбата на член 6, параграф 2 от Директивата за процедурите, която задължава държавите членки да следят за това лицето, подало молба за международна закрила, да разполага с действителна възможност да я внесе възможно най-скоро. В резултат държавата членка действително може да „управлява“ скоростта, с която допуска да се подават молби за убежище.
147. Евентуалните неудобства за лицата, произтичащи от тази гъвкавост, трябва да се съпоставят с проблемите, които биха възникнали за дъблинската процедура, ако се пренебрегнат член 20, параграф 2 и член 35, параграф 1 и неофициалните искания, отправени до национални органи, различни от определените в последната разпоредба, се считат за равнозначни на подаването на молба. Според мен последното тълкуване несъмнено би създало по-сериозни пречки за дъблинската процедура и би въвело елемент на несигурност за определянето на реалния момент на подаване на молбата. Освен това изчисляването на сроковете би станало неприложимо.
148. Ето защо според мен по-правилното тълкуване на член 20, параграф 2 е това, което изцяло отчита формулировката на тази разпоредба, разглеждана във връзка с член 35, параграф 1.
149. Струва ми се, че законодателят е оставил националните процедурни правила да определят кога формулярът или докладът по смисъла на член 20, параграф 2 е получен от компетентните органи на съответната държава членка. В случаите, когато държавите членки прилагат член 6, параграф 3 от Директивата за процедурите, ще има по-малка вероятност за объркване във връзка с този аспект на процедурата, тъй като молбата трябва да бъде подадена лично (какъвто е случаят в Германия) или на определено място(121). Тогава докладът е „получен“ от компетентните органи по смисъла на член 20, параграф 2.
150. Следователно неофициалните искания на г‑н Mengesteab за международна закрила и издадените от националните власти удостоверения на 14 септември и 8 октомври 2015 г. не представляват нито подаване на молба за международна закрила по смисъла на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, нито доклад по смисъла на същата разпоредба. Следователно срокът, в рамките на който компетентните органи са били длъжни да отправят искане за поемане на отговорност, не е започнал да тече на нито една от тези дати. Той е започнал на 22 юли 2016 г., когато г‑н Mengesteab е подал официалната си молба за международна закрила пред BAMF. Ето защо при искането за поемане на отговорност от 19 август 2016 г. е спазен срокът по член 21, параграф 1, втора алинея.
151. По тези съображения стигам до извода, че молба за международна закрила се счита за подадена по смисъла на член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, когато компетентните органи, определени за целите на изпълнението на задълженията на държавата членка съгласно член 35, параграф 1 от същия регламент, получат формуляр или доклад. В това отношение: i) удостоверението за регистрация на търсещо убежище лице не е формуляр или доклад; ii) така определеният компетентен орган е този, който е компетентен да получи молбата за международна закрила, подадена пред съответната държава членка; и iii) молбата се счита за получена от компетентния орган в съответствие с националните правила, които транспонират Директивата за процедурите.
По въпроси 6 и 7
152. В светлината на моя отговор на въпрос 5 и доколкото въпросът в крайна сметка е от компетентността на запитващата юрисдикция, струва ми се, че искането за поемане на отговорност в случая на г‑н Mengesteab не е невалидно и че следователно компетентността за разглеждане на молбата му за международна закрила не се премества автоматично върху Германия съгласно член 21, параграф 1, трета алинея от Регламент „Дъблин III“. В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установи дали десетмесечното забавяне между 8 октомври 2015 г. (когато е издадено второто удостоверение) и 19 август 2016 г. (датата на искането за поемане на отговорност) означава, че Германия е длъжна да разгледа молбата на г‑н Mengesteab съгласно член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (въпрос 6). Ако това е така, запитващата юрисдикция пита какъв период между издаването на удостоверение и отправянето на искане за поемане на отговорност представлява прекомерно забавяне при отправянето на такова искане (въпрос 7).
153. Краткият отговор е, че държавите членки не могат да бъдат задължени да упражнят правото си по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ по свое усмотрение да разгледат молба за международна закрила поради хуманитарни съображения. При тези обстоятелства не е строго необходимо да се отговаря на въпрос 7(122).
154. Тълкуването на член 17, параграф 1 очевидно е въпрос на правото на Съюза(123). От текста на разпоредбата следва, че тя е изключение от общото правило в член 3, параграф 1, че държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила, се определя в съответствие с критериите по глава III. Думите „всяка държава членка може да вземе решение да разгледа молба за международна закрила […]“ показват, че член 17, параграф 1 се прилага по усмотрение на държавата членка. В Регламент „Дъблин III“ няма механизъм, който да задължава държава членка да се позове на него. Следователно предположението, което се крие във въпроса на запитващата юрисдикция, че забавянето между издаването на удостоверението и отправянето на искане за поемане на отговорност би могло да създаде задължение за държавата членка да приложи член 17, параграф 1, е погрешно(124). Аналогично в Регламент „Дъблин III“ не се открива правно основание, за да се заключи, че определен период от време е прекомерен.
155. Според мен забавянето между издаването на удостоверение за регистрация на дадено лице като кандидат за международна закрила и отправянето на искане за поемане на отговорност не може да доведе до възникване на задължение за молещата държава членка да упражни правото си по член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Предвид този отговор, не е необходимо да се отговаря на въпрос 7.
По въпрос 8
156. С въпрос 8 запитващата юрисдикция иска да получи насоки за информацията, която трябва да съдържа искането за поемане на отговорност, за да бъде валидно. По-специално запитващата юрисдикция иска да се изясни дали е достатъчно то да предоставя подробна информация за датата, на която кандидатът е влязъл в молещата държава членка, и датата, на която е подал официалната молба за международна закрила, или е необходимо още да съдържа датата на неофициалното искане за закрила и датата на издаване на удостоверението.
157. Приложение I към Регламента за изпълнение на Регламент „Дъблин“ съдържа стандартен формуляр за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила, който се попълва при изготвяне на искане за поемане на отговорност. Този формуляр не включва подробна информация за първото неофициално искане за убежище или за датата на удостоверението. Освен това изисквания от такова естество не се съдържат и в член 21.
158. Всичките осем въпроса, отправени от запитващата юрисдикция, са свързани. Предвид това, както и предвид моя анализ, по-специално в отговора на въпроси 1—5, според мен няма изискване искането за поемане на отговорност да съдържа подробна информация за неофициалното искане за международна закрила и датата на удостоверението.
159. Ето защо правя извод, че искането за поемане на отговорност съгласно член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ следва да бъде отправено чрез формуляр като посочения в приложение I към Регламента за изпълнение на Регламент „Дъблин“, но не е необходимо държавите членки да включат датата на първото неофициално искане за международна закрила или датата на издаване на удостоверението за регистрация като кандидат за международна закрила.
Заключение
160. По изложените дотук съображения смятам, че Съдът следва да даде следния отговор на поставените от Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден, Германия) въпроси:
„1) Член 27, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, разглеждан във връзка със съображение 19 от същия регламент, следва да се тълкува в смисъл, че кандидат за международна закрила има право да обжалва или да поиска преразглеждане на решение за прехвърляне, прието в резултат на искане за поемане на отговорност, когато при отправянето на последното искане молещата държава членка не е спазила срока по член 21, параграф 1 от същия регламент.
2) При тези обстоятелства въпросът дали замолената държава членка е съгласна да поеме отговорността, е ирелевантен. Положението е същото, ако замолената държава членка стане компетентната да разгледа молбата за международна закрила съгласно член 22, параграф 7 от Регламент № 604/2013 държава членка.
3) Не е необходимо да се отговаря на въпрос 3.
4) Тримесечният срок по член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент № 604/2013 определя общия срок, в рамките на който трябва да се отправят исканията за поемане на отговорност. По-краткият двумесечен срок по член 21, параграф 1, втора алинея се прилага в случаите, в които сравняването на дактилоскопични отпечатъци, снети съгласно член 9, параграф 1 от Регламента за Евродак, показва положителен резултат по смисъла на член 2, буква г) и член 14, параграф 1 от същия регламент. Този двумесечен срок не се добавя към общия тримесечен срок и поради това не може да започне да тече след изтичането на срока по член 21, параграф 1, първа алинея от Регламент № 604/2013.
5) Молба за международна закрила се счита за подадена по смисъла на член 20, параграф 2 от Регламент № 604/2013, когато компетентните органи, определени за целите на изпълнението на задълженията на държавата членка съгласно член 35, параграф 1 от същия регламент, получат формуляр или доклад. В това отношение: i) удостоверението за регистрация на търсещо убежище лице не е формуляр или доклад; ii) така определеният компетентен орган е този, който е компетентен да получи молбата за международна закрила, подадена пред съответната държава членка; и iii) молбата се счита за получена от компетентния орган в съответствие с националните правила, които транспонират Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила.
6) Забавянето между издаването на удостоверение за регистрация на дадено лице като кандидат за международна закрила и отправянето на искане за поемане на отговорност не може да доведе до възникване на задължение за молещата държава членка да упражни правото си по член 17, параграф 1 от Регламент № 604/2013.
7) Не е необходимо да се отговаря на въпрос 7.
8) Искането за поемане на отговорност съгласно член 21, параграф 1 от Регламент № 604/2013 следва да бъде отправено чрез формуляр като посочения в приложение I към Регламент за изпълнение (ЕС) № 118/2014 на Комисията от 30 януари 2014 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1560/2003 за определяне условията за прилагане на Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна, но не е необходимо молещата държава членка да включи в този формуляр датата на първото неофициално искане за международна закрила или датата на издаване на удостоверението за регистрация като кандидат за международна закрила“.