Дело C‑646/16
Производство по дело, образувано по инициатива на Khadija Jafari и Zainab Jafari
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof)
„Преюдициално запитване — Регламент (ЕС) № 604/2013 — Определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава — Приток на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да получат международна закрила — Организиране от властите на една държава членка на пресичането на границата с оглед транзитно преминаване към друга държава членка — Разрешено влизане като изключение заради хуманитарни причини — Член 2, буква м) — Понятие „виза“ — Член 12 — Издаване на виза — Член 13 — Незаконно пресичане на външна граница“
Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 26 юли 2017 г.
1. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила — Регламент № 604/2013 — Виза — Понятие — Допускане на граждани на трети държави до територията на държава членка, за да преминат транзитно към друга държава членка с цел да подадат там молба за международна закрила — Изключване — Приток на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да получат международна закрила — Липса на последици
(член 2, буква м) и член 12 от Регламент № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Право на Европейския съюз — Тълкуване — Методи — Граматическо, систематично и телеологическо тълкуване
3. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила — Регламент № 604/2013 — Влизане и/или пребиваване — Допускане на граждани на трети държави до територията на държава членка, за да преминат транзитно към друга държава членка с цел да подадат там молба за международна закрила — Положение, считано за незаконно пресичане на външна граница — Приток на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да получат международна закрила — Липса на последици
(член 13, параграф 1 от Регламент № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Член 12 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, във връзка с член 2, буква м) от този регламент, трябва да се тълкува в смисъл, че непротивопоставянето от органите на една държава членка — изправени пред приток на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да преминат транзитно през тази държава членка, за да подадат молба за международна закрила в друга държава членка — срещу влизането на територията на такива граждани, които не отговарят на приложимите по принцип в първата държава членка условия за влизане, не трябва да се квалифицира като „виза“ по смисъла на член 12.
В член 2, буква м) от същия регламент е дадено общо определение на термина „виза“ и е уточнено, че видът на визата се определя в съответствие с по-конкретни определения, а именно съответно виза за дългосрочно пребиваване, виза за краткосрочно пребиваване и виза за летищен транзит.
От тази разпоредба следва, че понятието „виза“ по смисъла на Регламент „Дъблин III“ обхваща не само визите за краткосрочно пребиваване и за летищен транзит, условията и редът за издаване на които са хармонизирани с Визовия кодекс, но и визите за дългосрочно пребиваване, които не попадат в приложното поле на този кодекс и могат, при липсата понастоящем на общи мерки, приети от законодателя на Съюза въз основа на член 79, параграф 2, буква а) ДФЕС, да бъдат издадени в приложение на национално законодателство (вж. в този смисъл решение от 7 март 2017 г., X и X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, т. 41 и 44). При това положение актовете, приети от Съюза в областта на визите, действително са част от контекста, която трябва да се отчита при тълкуването на член 2, буква м) и на член 12 от Регламент „Дъблин III“, но понятието „виза“ по смисъла на този регламент не може да се изведе пряко от тези актове и трябва да се тълкува, изхождайки от конкретното определение в член 2, буква м) от посочения регламент и от общия разум на този регламент.
В този аспект се налага изводът, че съгласно това определение визата е „разрешение или решение на държава членка“, което се „изисква за транзитно преминаване или влизане“ на територията на тази държава членка или на няколко държави членки. Ето защо от самата използвана от законодателя на Съюза формулировка следва, от една страна, че понятието за виза обозначава акт, официално приет от национален административен орган, а не просто непротивопоставяне, и от друга страна, че визата не се смесва с допускането до територията, защото визата се изисква именно за да стане възможно това допускане. Това разграничение впрочем е в съзвучие с цялостната система на законодателството на Съюза в съответните области. Всъщност, докато правилата, които към момента на разглежданите факти по главното производство уреждат допускането до територията на държавите членки, се намират в Кодекса на шенгенските граници, условията за издаване на визи са определени в отделни актове като, що се отнася до визите за краткосрочно пребиваване, Визовия кодекс.
(вж. т. 43, 44, 47, 48, 51 и 58; т. 1 от диспозитива)
2. Вж. текста на решението.
(вж. т. 73)
3. Член 13, параграф 1 от Регламент № 604/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че гражданинът на трета държава, на чието влизане не са се противопоставили органите на една държава членка, изправени пред приток на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да преминат транзитно през тази държава членка, за да подадат молба за международна закрила в друга държава членка, без да отговарят на приложимите по принцип в първата държава членка условия за влизане, трябва да се счита за „незаконно пресякъл“ границата на първата държава членка по смисъла на тази разпоредба.
С оглед на общоупотребимия смисъл на понятието „незаконно пресичане“ на граница следва да се приеме, че пресичането на граница, без да се спазват условията, предвидени от приложимата правна уредба в съответната държава членка, задължително трябва да се смята за „незаконно“ по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
Ето защо, когато е пресечена границата на държава членка, обвързана от Кодекса на шенгенските граници, незаконността на пресичането ѝ трябва да се преценява с оглед по-специално на правилата, установени с този кодекс.
Констатацията, направена в точка 74 от настоящото решение, обаче не е достатъчна, за да се определи напълно понятието „незаконно пресичане“ по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Така, трябва да се отчита фактът, че правните норми относно пресичането на външните граници могат да предоставят на компетентните национални органи възможността по хуманитарни причини да дерогират условията за влизане, които са приложими по принцип за гражданите на трети държави с цел да се гарантира законността на бъдещия им престой в държавите членки. Такава възможност е предвидена по-специално в член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, който позволява на държавите членки, участващи в този кодекс, чрез дерогация да разрешат на гражданите на трети държави, които не отговарят на едно или повече условия за влизане, приложими по принцип за гражданите на трети държави, да влязат на територията им по хуманитарни или свързани с национален интерес причини, или поради международни задължения. Най-напред обаче трябва да се посочи, че за разлика от член 5, параграф 4, буква б) от Кодекса на шенгенските граници член 5, параграф 4, буква в) от него уточнява, че такова разрешение важи само за територията на съответната държава членка, а не за територията на „държавите членки“ като цяло. Следователно втората разпоредба няма как да направи законно пресичането на границата от гражданин на трета държава, допуснат от органите на държава членка само за да е възможно транзитното преминаване на този гражданин в друга държава членка, за да подаде там молба за международна закрила.
В този контекст от взаимовръзката между членове 12 и 14 от Регламент „Дъблин III“ следва, че в обхвата им поначало попадат всички хипотези на законно влизане на територията на държавите членки, защото законното влизане на гражданин на трета държава на тази територия обикновено се основава на виза или документ за пребиваване, или на освобождаване от задължението за виза. Прилагането на различните критерии, прогласени в тези членове, а и в член 13 от същия регламент, по правило трябва да прави възможно компетентността за разглеждане на молбата за международна закрила, евентуално подадена от гражданин на трета държава, да бъде възложена на държавата членка, която е в основата на влизането или на пребиваването на този гражданин на територията на държавите членки. С оглед на тези обстоятелства критериите по членове 12—14 от Регламент „Дъблин III“ не биха могли — без да се постави под въпрос системата на този регламент — да се тълкуват в смисъл, че се освобождава от отговорността си държавата членка, разрешила по хуманитарни причини влизането на територията ѝ на гражданин на трета държава, който няма виза и не е освободен от изискването за виза.
Също така фактът, както в настоящия случай, че съответният гражданин на трета държава е влязъл на територията на държавите членки под надзора на компетентните органи, без изобщо да се отклони от граничния контрол, не може да бъде определящ за прилагането на член 13, параграф 1 от посочения регламент.
Обстоятелството, че границата е била пресечена в ситуация, характеризираща се с приток на изключително голям брой граждани на трети държави, които желаят да получат международна закрила, не може да има отражение за тълкуването или прилагането на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Във всеки случай следва да се припомни, че в приложение на член 3, параграф 2, втора алинея от същия регламент и на член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз кандидатът за международна закрила не трябва да бъде прехвърлян в компетентната държава членка, когато прехвърлянето му поражда реална опасност той да бъде подложен на нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 16 февруари 2017 г., C. K. и др., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, т. 65). Следователно прехвърляне не може да се осъществи, ако вследствие от притока на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да получат международна закрила, такава опасност е налице в компетентната държава членка.
(вж. т. 74, 75, 77—80, 86, 87, 89, 90, 93, 101 и 102; т. 2 от диспозитива)