TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 11 september 2019 (*)
”Personalmål – Tjänstemän – Befordran – Befordringsförfarandet 2017 – Beslut att inte befordra sökanden till lönegrad AD 7 med verkan från den 1 januari 2017 – Artikel 45 i tjänsteföreskrifterna – Artikel 9.3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna – Maktmissbruk – Disciplinåtgärd”
I mål T‑545/18,
YL, tjänsteman vid Europeiska kommissionen, företrädd av P. Yon och B. de Lapasse, advokater,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av L. Radu Bouyon och R. Striani, därefter L. Radu Bouyon och B. Mongin, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF med yrkande om, för det första, att kommissionens beslut att inte befordra sökanden till lönegrad AD 7 inom ramen för befordringsförfarandet 2017, vilket meddelades personalen vid denna institution den 13 november 2017, ska ogiltigförklaras, för det andra, att sökanden ska befordras till lönegrad AD 7 med verkan från den 1 januari 2017 och, för det tredje, att sökanden ska tilldömas ersättning för den skada som vederbörande påstår sig ha lidit,
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden S. Gervasoni, samt domarna K. Kowalik-Bańczyk (referent) och C. Mac Eochaidh,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 3 juli 2019,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökanden YL är tjänsteman vid Europeiska kommissionens generaldirektorat (GD) [konfidentiellt](1) sedan den 16 maj 2010. Han är placerad i lönegrad AD 6 sedan den 1 januari 2012.
2 Från den 6 januari 2014 till den 15 januari 2016 var sökanden tjänstledig av personliga skäl.
3 Genom beslut av den 23 mars 2016 (nedan kallat beslutet av den 23 mars 2016) ålade tillsättningsmyndigheten sökanden en disciplinåtgärd i form av nedflyttning i löneklass på grund av att sökanden, för det första, otillbörligen hade beviljats sjukledighet den 18 juni 2013 då han deltog i politiska aktiviteter, för det andra, den februari 2014 hade offentliggjort en ”kontroversiell” artikel om Europeiska unionen på sin personliga webbplats, utan att först informera tillsättningsmyndigheten härom, för det tredje, från den 11 april till den 1 maj 2014 hade uttalat sig till journalister på ett sätt som kunde medföra en risk för kommissionens anseende, för det fjärde, oaktat att han var tjänstledig av personliga skäl, hade underlåtit att informera tillsättningsmyndigheten om att han den 30 mars 2014 hade valts till ett offentligt ämbete och, för det femte, hade utövat extern verksamhet från den 25 februari till den 15 april 2014, utan att först informera tillsättningsmyndigheten härom.
4 Sökanden bestred inte beslutet av den 23 mars 2016.
5 Genom en skrivelse från november 2017 underrättade generaldirektören för GD [konfidentiellt] sökanden om att han i enlighet med den partssammansatta befordringskommitténs förslag skulle befordras till lönegrad AD 7 med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2017.
6 Den 13 november 2017 offentliggjorde tillsättningsmyndigheten förteckningen över de tjänstemän som befordrats inom ramen för befordringsförfarandet 2017. Sökanden återfanns inte i denna förteckning.
7 Den 12 februari 2018 ingav sökanden ett klagomål mot tillsättningsmyndighetens beslut att inte befordra honom. Han gjorde bland annat gällande att tillsättningsmyndigheten inte kunde beakta beslutet av den 23 mars 2016 i detta avseende.
8 Den 8 juni 2018 avslog tillsättningsmyndigheten sökandens klagomål, med motiveringen att artikel 45 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) inte innehöll någon uttömmande uppräkning av de kriterier som ska tillämpas vid den jämförelse av kvalifikationer som ska ske enligt nämnda artikel, varför beslutet av den 23 mars 2016 kunde beaktas vid denna jämförelse. Tillsättningsmyndigheten uppgav dessutom att begreppet ”uppträdande i tjänsten” även kunde utgöra ett av dessa kriterier.
Förfarandet och parternas yrkanden
9 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 september 2018 väckte sökanden förevarande talan. Kommissionen inkom med svaromål till tribunalens kansli den 14 december 2018.
10 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara beslutet att inte befordra honom till lönegrad AD 7 inom ramen för befordringsförfarandet 2017,
– ogiltigförklara beslutet att avslå hans klagomål,
– befordra honom till lönegrad AD 7 med verkan från den 1 januari 2017,
– tilldöma honom ersättning till ett belopp om 100 000 euro för den skada han lidit till följd av beslutet att inte befordra honom till lönegrad AD 7 inom ramen för befordringsförfarandet 2017,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, vilka uppskattas till 10 000 euro.
11 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
12 Det ska inledningsvis erinras om att enligt fast rättspraxis utgör ett klagomål som en anställd framställt och den behöriga myndighetens avslag på detta klagomål en integrerad del av ett komplext förfarande, så att talan, även om den formellt sett avser avslaget på den anställdes klagomål, medför att tribunalen ska pröva den rättsakt som har gått sökanden emot och som är föremål för hans klagomål (dom av den 17 januari 1989, Vainker/parlamentet, 293/87, EU:C:1989:8, punkt 8, och dom av den 25 oktober 2018, KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, punkt 115).
13 Härav följer att yrkandet om ogiltigförklaring av tillsättningsmyndighetens beslut att avslå sökandens klagomål ska anses utgöra ett yrkande om ogiltigförklaring av beslutet att inte befordra sökanden till lönegrad AD 7 inom ramen för befordringsförfarandet 2017 (nedan kallat det angripna beslutet).
14 Sökanden har visserligen, formellt sett, åberopat två skilda grunder, den första avseende ett uppenbart åsidosättande av en rättsregel, och den andra avseende maktmissbruk och ett åsidosättande av handläggningsregler. Det kan likväl konstateras att dessa båda grunder i huvudsak utgör en enda grund, avseende det förhållandet att beslutet av den 23 mars 2016 beaktades vid jämförelsen av kvalifikationer enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, vilket innebar att han bestraffades två gånger för samma gärningar. Sökanden har således hävdat att tillsättningsmyndigheten åsidosatte artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, artikel 9.3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna och principen ne bis in idem, samt gjorde sig skyldig till maktmissbruk och ett åsidosättande av handläggningsregler.
15 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
16 Enligt artikel 9.3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som innehåller den allmänna unionsrättsliga principen ne bis in idem, kan en och samma överträdelse inte leda till mer än en disciplinåtgärd.
17 Det framgår dessutom av artiklarna 44 och 45 i tjänsteföreskrifterna att till skillnad från den automatiska uppflyttning i löneklass som tjänstemän, i princip, ska beviljas efter en viss tid, kan en tjänsteman inte befordras förrän det skett en jämförelse av kvalifikationerna för de tjänstemän som kan komma i fråga för befordran.
18 I enlighet med artikel 9.1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna följer det av ovanstående att uppskjuten uppflyttning till en högre löneklass, och i än högre grad nedflyttning i löneklass, utgör en disciplinåtgärd. En vägran att befordra, som för övrigt inte nämns i denna bestämmelse, kan emellertid, i princip, inte likställas med en disciplinåtgärd, eftersom den grundar sig på en jämförelse av kvalifikationerna för de tjänstemän som kan komma i fråga för befordran.
19 Det ska härvidlag påpekas att vid jämförelsen av kvalifikationer ska tillsättningsmyndigheten, i enlighet med artikel 45 i tjänsteföreskrifterna ”särskilt beakta tjänstemannens rapport, de språkkunskaper som används i arbetet, utöver de fördjupade kunskaper i ett språk som tjänstemannen redan har visat … och det ansvar tjänstemannen har”.
20 Med uttrycket ”särskilt” preciseras i artikel 45 i tjänsteföreskrifterna de tre främsta kriterierna som utan undantag ska beaktas vid jämförelsen av kvalifikationer. Det utesluter emellertid inte att andra kriterier, som också kan ge en indikation på kvalifikationerna för de tjänstemän som kan komma i fråga för befordran, kan tas i beaktande (dom av den 28 september 2011, AC/rådet, F‑9/10, EU:F:2011:160, punkt 25, och dom av den 14 november 2012, Bouillez/rådet, F‑75/11, EU:F:2012:152, punkt 57).
21 Tillsättningsmyndigheten kan följaktligen ta hänsyn till ett olämpligt uppträdande, såtillvida att det utgör ett åsidosättande av de skyldigheter som åligger tjänstemannen enligt tjänsteföreskrifterna, för att, i förekommande fall, avslå den berörda personens ansökan om befordran (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 februari 2001, De Nicola/EIB, T‑7/98, T‑208/98 och T‑109/99, EU:T:2001:69, punkt 220). Det ligger nämligen i institutionens intresse att det endast är personer med ett klanderfritt professionellt uppträdande som utses till ledande befattningar (dom av den 2 april 1998, Apostolidis/domstolen, T‑86/97, EU:T:1998:71, punkt 58).
22 Det ska slutligen erinras om att även om den partssammansatta befordringskommittén, i enlighet med artikel 5.7 i kommissionens beslut C(2013) 8968 final av den 16 december 2013 om allmänna genomförandebestämmelser för artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, till tillsättningsmyndigheten ska överlämna en förteckning över tjänstemän som föreslås för befordran, är det tillsättningsmyndigheten som är ensamt ansvarig för beslut om befordran och för den jämförelsen av kvalifikationer som ska ske enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2017, HL/kommissionen, T‑668/16 P, ej publicerad, EU:T:2017:802, punkt 30).
23 Under dessa omständigheter ska det inledningsvis påpekas att tillsättningsmyndigheten dels inte var bunden av den partssammansatta kommitténs förslag för befordran, dels hade rätt att beakta beslutet av den 23 mars 2016 vid jämförelsen av kvalifikationer enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, och lägga det till grund för beslutet att inte bofordra sökanden.
24 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument varigenom han klandrat tillsättningsmyndigheten för att den, i beslutet att avslå hans klagomål, ansåg att begreppet ”uppträdande i tjänsten” kunde omfatta beslutet av den 23 mars 2016 eller de gärningar som resulterade i disciplinåtgärder enligt detta beslut.
25 I den mån som detta argument grundar sig på begreppet ”uppträdande i tjänsten” i artikel 43 i tjänsteföreskrifterna, kan det nämligen konstateras att detta begrepp hänför sig till innehållet i tjänstemännens betygsrapporter, vilka – såsom det erinrats om i punkt 20 ovan – endast utgör ett av de kriterier som ska beaktas vid den jämförelse av kvalifikationer som ska ske enligt i artikel 45 i tjänsteföreskrifterna.
26 Oaktat den omständighet som sökanden åberopat, nämligen att de gärningar som resulterat i disciplinåtgärder genom beslutet av den 23 mars 2016 – enligt det beslutet – inte ”hade samband med hans arbetsuppgifter och ansvarsområden vid GD [konfidentiellt]” eller till och med inträffade under hans tjänstledighet av personliga skäl, är det tillräckligt att påpeka att dessa gärningar likväl avsåg åsidosättanden av skyldigheter som åvilade honom i egenskap av tjänsteman, och de utgjorde således en indikation på hans kvalifikationer i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 20 ovan. Således kan inte heller den omständigheten att en del av dessa gärningar inträffade under sökandens tjänstledighet av personliga skäl i sig utgöra hinder för att beakta dem vid den jämförelse av kvalifikationer som ska ske enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna.
27 Det ska därefter påpekas att sökanden inte har företett någon bevisning som kan styrka att det angripna beslutet inte antogs på grundval av den jämförelse av kvalifikationer som ska ske enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, utan för att bestraffa sökanden en andra gång för de gärningar som låg till grund för beslutet av den 23 mars 2016.
28 I detta avseende har sökanden nämligen endast gjort gällande dels att tillsättningsmyndigheten vägrade att befordra honom utan att först informera GD [konfidentiellt] härom, dels att GD Personal tillämpar en policy som innebär att tjänstemän som har blivit föremål för disciplinåtgärder inte befordras, trots att den partssammansatta befordringskommittén har föreslaget tjänstemannen i fråga för befordran.
29 Det ska emellertid påpekas att den omständigheten att GD [konfidentiellt] förväntade sig att sökanden skulle bli befordrad, varför generaldirektören för detta GD felaktigt informerade honom om att han skulle befordras inom ramen för befordringsförfarandet 2017, inte kan styrka att det angripna beslutet antogs i syfte att bestraffa sökanden, och inte efter en jämförelse av kvalifikationer i enlighet med artikel 45 i tjänsteföreskrifterna.
30 Det ska även noteras att sökanden, för att styrka att en sådan policy att neka befordran som han har åberopat tillämpas, endast har gett in ett utkast till protokoll från ett sammanträde mellan, bland annat, företrädare för fackföreningar och generaldirektören för GD Personal, samt ett meddelande som vissa av dessa fackliga organisationer har sänt till denna generaldirektör. Det framgår förvisso av dessa handlingar att de fackliga organisationerna anser att beslutet att inte befordra tjänstemän som har varit föremål för en disciplinåtgärd ”kan leda” till att dessa tjänstemän dubbelbestraffas, och att ett ”tydligt regelverk” därför bör förhandlas fram mellan organisationerna och kommissionen. Den omständigheten att tillsättningsmyndigheten har vägrat att befordra andra tjänstemän som tidigare har varit föremål för disciplinåtgärder och att ovannämnda fackliga organisationer, utan några ytterligare förtydliganden, anser att bestämmelserna avseende jämförelsen av tjänstemännens kvalifikationer inte är tillräckligt tydliga, kan emellertid inte i sig styrka att i förevarande fall antogs det angripna beslutet i syfte att bestraffa sökanden, och inte inom ramen för den jämförelse av kvalifikationer som ska ske enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna.
31 Det är vidare tillräckligt att påpeka att även om sökanden påstår sig ha lämnat ”tillräckliga relevanta och samstämmiga uppgifter” för att styrka att tillsättningsmyndigheten gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid jämförelsen av kvalifikationer enligt artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, åtföljs inte detta påstående av några närmare upplysningar som gör det möjligt för tribunalen att bedöma huruvida det är välgrundat.
32 Härav följer att det inte är styrkt att vare sig ett åsidosättande av artikel 45 i tjänsteföreskrifterna, av artikel 9.3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna och principen ne bis in idem, eller maktmissbruk – som ett åsidosättande av handläggningsregler endast utgör en variant utav – är för handen i förevarande fall (dom av den 2 april 1998, Apostolidis/domstolen, T‑86/97, EU:T:1998:71, punkt 84).
33 Denna slutsats påverkas inte av sökandens övriga argument. Sökanden har nämligen gjort gällande att det förhållandet att tillsättningsmyndigheten bestraffade sökanden genom att inte befordra honom gör det möjligt för tillsättningsmyndigheten dels att inte ”fastställa ett slutdatum för blockeringen av [hans] karriär” i strid med rättssäkerhetsprincipen, dels utgör ett åsidosättande av hans rätt till ett effektivt rättsmedel, eftersom han inte kunde bestrida ”den fulla verkan som [tillsättningsmyndigheten] hade för avsikt” att beslutet av den 23 mars 2016 skulle få.
34 Det är emellertid tillräckligt att konstatera att de argument som det redogjorts för i punkt 33 ovan grundar sig på ett felaktigt antagande, nämligen att det angripna beslutet utgör en disciplinåtgärd, vilket, såsom påpekats i punkt 27 ovan, inte har styrkts i förevarande fall.
35 Det angripna beslutet kan inte heller anses medföra att sökandens karriär blockeras på obestämd tid och på ett godtyckligt sätt i strid med rättssäkerhetsprincipen. Tillsättningsmyndigheten beaktade nämligen det beslut om disciplinåtgärd som meddelades den 23 mars 2016, det vill säga under det år som omedelbart föregick befordringsförfarandet 2017. Det angripna beslutet utgör inte heller hinder för att sökanden, i förekommande fall, kan komma att befordras vid ett senare befordringsförfarande, vilket för övrigt skedde inom ramen för befordringsförfarandet 2018.
36 Talan kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den enda grunden. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser sökandens yrkande om ogiltigförklaring av det angripna beslutet och, som en följd därav, inte heller såvitt avser yrkandena om att han ska befordras till lönegrad AD 7 med verkan från den 1 januari 2017 och att han ska tilldömas ersättning för den skada han påstår sig ha lidit till följd av nämnda beslut.
Rättegångskostnader
37 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) YL ska ersätta rättegångskostnaderna.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 11 september 2019.
Underskrifter