CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. EVGENI TANCHEV
presentadas el 24 de septiembre de 2019(1)
Asuntos acumulados C‑558/18 y C‑563/18
Miasto Łowicz
contra
Skarb Państwa — Wojewoda Łódzki (C‑558/18),
coadyuvantes:
Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (inicialmente Prokuratura Regionalna w Łodzi),
Rzecznik Praw Obywatelskich
[Petición de decisión prejudicial del Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunal Regional de Lodz, Polonia)]
y
Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (inicialmente Prokuratura Okręgowa w Płocku)
contra
VX,
WW,
XV (C‑563/18)
[Petición de decisión prejudicial del Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia)]
«Cuestión prejudicial — Artículo 267 TFUE — Admisibilidad de las cuestiones prejudiciales — Estado de Derecho — Artículo 2 TUE — Artículo 19 TUE, apartado 1 — Principio de tutela judicial efectiva — Principio de independencia judicial — Medidas nacionales que establecen el régimen del procedimiento disciplinario de los jueces»
I. Introducción
1. En los presentes asuntos debo elaborar la cuarta de una serie de conclusiones que he presentado (2) en relación con la reforma del sistema judicial polaco llevada a cabo a través de medidas adoptadas en 2017, y que forman parte de la propuesta motivada de la Comisión, dictada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, relativa al Estado de Derecho en Polonia. (3) Las modificaciones legislativas llevadas a cabo por este Estado miembro, que afectan a la independencia de la judicatura polaca, han sido objeto de considerables críticas en el marco internacional (4) y han dado lugar a la sustanciación de varios asuntos ante el Tribunal de Justicia. (5)
2. En los presentes asuntos, el Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunal Regional de Lodz, Polonia) y el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia) solicitan la opinión del Tribunal de Justicia sobre si el nuevo régimen disciplinario de los jueces en Polonia cumple las exigencias de independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Esto se deriva, entre otros aspectos, del hecho de que, según las resoluciones de remisión, el Ministro de Justicia ha aumentado su influencia sobre la incoación y sustanciación de los procedimientos disciplinarios contra los jueces, y de que las autoridades legislativas han aumentado su influencia sobre la composición del Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial), el organismo responsable de seleccionar al grupo de jueces que cumplen los requisitos para ser nombrados miembros de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, que conoce de los asuntos disciplinarios contra los jueces.
3. Además, los órganos jurisdiccionales remitentes declaran, en las resoluciones de remisión, que temen represalias si no se pronuncian a favor del Estado, un temor que se deriva del uso abusivo del procedimiento disciplinario en el marco del nuevo régimen. También resulta significativo que jueces de los órganos jurisdiccionales remitentes hayan afirmado que se les sometió a una rendición de cuentas por sus decisiones de plantear las presentes peticiones de decisión prejudicial a través de procesos de instrucción que fueron iniciados tras el planteamiento de esas cuestiones prejudiciales, aun cuando no se hayan incoado formalmente procedimientos disciplinarios contra esos jueces.
4. He llegado a la conclusión de que las peticiones de decisión prejudicial en los presentes asuntos son inadmisibles porque el Tribunal de Justicia no puede emitir dictámenes consultivos sobre problemas genéricos o hipotéticos con arreglo al artículo 267 TFUE.
5. En particular, no se explica de manera suficiente en las resoluciones de remisión, que no se completan en el grado necesario en los autos, la relación existente entre las medidas del Estado miembro en cuestión y las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, esto es, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, que otorga protección frente a violaciones estructurales de la independencia judicial, (6) pues obliga a los Estados miembros a establecer «las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión». (7)
6. En otras palabras, no se han cumplido las exigencias relativas al contenido de las peticiones de decisión prejudicial que contempla el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia que, como ha sostenido reiteradamente el Tribunal de Justicia, deben observarse escrupulosamente. (8) Esas exigencias también están presentes en las Recomendaciones del Tribunal de Justicia a los juzgados y tribunales nacionales sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales. (9)
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
7. El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, declara:
«Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.»
B. Derecho polaco
1. Ley del Tribunal Supremo de 2017
8. El artículo 3 de la Ustawa o Sądzie Najwyższym (Ley del Tribunal Supremo) de 8 de diciembre de 2017 (Dz. U. de 2018, epígrafes 5, 650, 771, 847, 848, 1045 y 1443) («Ley del Tribunal Supremo de 2017»), que entró en vigor el 3 de abril de 2018, dispone que el Tribunal Supremo se divide en varias salas, entre las que se incluye una Sala Disciplinaria.
9. El artículo 27 de la Ley del Tribunal Supremo de 2017 indica:
«1. La Sala Disciplinaria será competente para conocer de:
(1) los procedimientos disciplinarios;
(a) relativos a los jueces del Tribunal Supremo;
b) examinados por el Tribunal Supremo en relación con procedimientos disciplinarios con arreglo a las siguientes leyes:
[…]
- ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. — Prawo o ustroju sądów wojskowych [(Dz. U. de 2017, epígrafes 2243 y 2265 y de 2018, epígrafes 3 y 5) (Ley de 21 de agosto de 1997 relativa a la organización de los tribunales militares)];
[…]
- ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych [Ley de 27 de julio de 2001 relativa a la organización de los tribunales ordinarios];
[…]
2. La Sala Disciplinaria estará integrada por:
(1) la Sección Primera;
(2) la Sección Segunda.
3. La Sección Primera examinará, en particular, los asuntos que afecten a:
(1) los jueces del Tribunal Supremo;
(2) jueces y fiscales en relación con faltas disciplinarias que tengan las características de delitos dolosos perseguibles de oficio y las infracciones contempladas en la solicitud mencionada en el artículo 97, apartado 3.
4. La Sección Segunda examinará, en particular:
(1) los recursos contra las resoluciones de los órganos judiciales de primera instancia disciplinarios en los asuntos contra jueces y fiscales y las decisiones y resoluciones que impidan que se dicte una sentencia;
(2) los recursos de casación contra resoluciones disciplinarias;
(3) los recursos contra los acuerdos del Consejo Nacional del Poder Judicial.»
10. El artículo 29 de la Ley del Tribunal Supremo de 2017 dispone:
«Los jueces del Tribunal Supremo serán nombrados por el Presidente de la República de Polonia a propuesta del Consejo Nacional del Poder Judicial.»
2. Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial («CNPJ»)
11. Según el artículo 3 de la Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial) de 12 de mayo de 2011 (Dz. U. de 2018, epígrafes 389, 848 y 1045) («Ley del CNPJ»):
«2. Además, el Consejo desempeñará las demás funciones previstas en la ley, en particular:
(4) elegirá al agente disciplinario para los jueces de tribunales ordinarios y jueces auxiliares y al agente disciplinario para los jueces de tribunales militares.»
12. El artículo 7 de la Ley del CNPJ indica:
«El Primer Presidente del Tribunal Supremo, el Presidente del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo y el Ministro de Justicia serán miembros del Consejo durante el desempeño de sus cargos.»
13. El artículo 8 de la Ley del CNPJ dispone:
«1. Toda persona nombrada por el Presidente de la República de Polonia desempeñará su cargo en el Consejo por un período indefinido y podrá ser cesada en cualquier momento.
2. El cargo de la persona nombrada por el Presidente expirará como máximo dentro de los 3 meses posteriores a la finalización del mandato del Presidente o de su renuncia al cargo de Presidente de la República de Polonia.»
14. El artículo 9 de la Ley del CNPJ dispone:
«1. El Sejm [cámara baja del Parlamento polaco] elegirá de entre los diputados a cuatro miembros del Consejo para un período de 4 años.
2. El Senat [cámara alta del Parlamento polaco] elegirá de entre los senadores a dos miembros del Consejo para un período de 4 años.
3. Los miembros del Consejo elegidos por el Sejm y el Senat desempeñarán su cargo hasta el momento en que sean elegidos los nuevos miembros.»
15. El artículo 9a de la Ley del CNPJ dispone:
«1. El Sejm elegirá de entre los jueces del Tribunal Supremo, los tribunales ordinarios, los tribunales de los contencioso-administrativo y los tribunales militares a 15 miembros del Consejo para un mandato conjunto de 4 años.
2. Para realizar la elección prevista en el apartado 1, el Sejm deberá tener en cuenta, en la medida de lo posible, una adecuada representación en el Consejo de jueces de distintos órdenes jurisdiccionales e instancias judiciales.
3. El mandato conjunto de los nuevos miembros del Consejo elegidos de entre los jueces dará comienzo el día siguiente a aquel en que se proceda a su elección. Los miembros del Consejo nombrados para el anterior mandato ejercerán el cargo hasta el día en que dé comienzo el mandato conjunto de los nuevos miembros del Consejo.»
16. Conforme al artículo 11a de la Ley del CNPJ:
«2. Las entidades legitimadas para proponer candidatos a miembros del Consejo deberán estar integradas, como mínimo, por un grupo de: (1) 2 000 ciudadanos de la República de Polonia mayores de 18 años, que tengan plena capacidad y gocen de plenos derechos públicos; (2) 25 jueces, con exclusión de aquellos que estén jubilados.»
17. El artículo 11d de la Ley del CNPJ dispone asimismo:
«1. El Presidente del Sejm requerirá a los grupos de diputados para que designen, en un plazo de 7 días, a los candidatos a miembros del Consejo.
2. Un grupo parlamentario podrá designar a un máximo de nueve candidatos a miembros del Consejo de entre aquellos jueces cuyos nombres hayan sido propuestos conforme al procedimiento previsto en el artículo 11a.
3. Si el número total de candidatos designados por los grupos parlamentarios fuese inferior a 15, el Presidente del Sejm designará candidatos de entre los nombres propuestos con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 11a, de tal modo que el número de candidatos total sea igual a 15.
4. El comité competente del Sejm deberá elaborar la lista de candidatos mediante la elección, de entre los candidatos designados de conformidad con los apartados 2 y 3, de 15 candidatos a miembros del Consejo, si bien la lista deberá incluir como mínimo un candidato designado por cada grupo parlamentario operativo en los 60 días de la primera sesión del Sejm durante la legislatura en la que se efectúe la elección, siempre que el candidato haya sido designado por el grupo de conformidad con el procedimiento de designación contemplado en el apartado 2.
5. El Sejm deberá elegir a los miembros del Consejo para un mandato conjunto de 4 años en la siguiente sesión que celebre el Sejm, por mayoría de tres quintos de los votos emitidos con un quorum de asistencia mínimo de la mitad del número de diputados reglamentario, que voten a favor de la lista de candidatos contemplada en el apartado 4.
6. Si los miembros del Consejo no fuesen elegidos de conformidad con el procedimiento previsto en el apartado 5, el Sejm elegirá a los miembros del Consejo por mayoría absoluta de los votos emitidos con un quorum de asistencia mínimo de la mitad del número de diputados reglamentario, que voten a favor de la lista de candidatos contemplada en el apartado 4. […]»
3. Ley relativa a los tribunales ordinarios
18. El artículo 22a de la Ustawa — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Ley de organización de los tribunales ordinarios) de 27 de julio de 2001 (Dz. U. de 2018, epígrafes 23, 3, 5, 106, 138, 771, 848, 1000, 1045 y 1443) («Ley relativa a los tribunales ordinarios») dispone:
«5. Un juez o juez auxiliar cuyas funciones hayan sido modificadas de tal manera que se produzca un cambio en el ámbito de sus competencias, en particular cuando esto implique un traslado a otra sección del tribunal, podrá interponer recurso ante el [CNPJ] en un plazo de 7 días a contar desde la fecha en que se le comunique su nuevo ámbito de competencias. Dicho juez no estará legitimado a plantear recurso alguno cuando:
(1) se produzca un traspaso a una sección que examine asuntos del mismo orden;
(2) se produzca una atribución de funciones a ese juez o juez auxiliar correspondientes a la misma sección de conformidad con el reglamento aplicable a otros jueces, y en particular cuando sea revocada la asignación a una sección o a otra especialidad.
6. El recurso contemplado en el apartado 5 podrá ser interpuesto ante el presidente del tribunal que haya llevado a cabo la atribución de funciones que sea objeto de impugnación. El presidente de dicho tribunal remitirá el recurso al [CNPJ] en un plazo de 14 días a contar desde su recepción junto con su postura sobre el asunto. El [CNPJ] deberá adoptar un acuerdo estimando o desestimando el recurso del juez, teniendo en cuenta las cuestiones contempladas en el apartado 1. El acuerdo del [CNPJ] resolviendo el recurso mencionado en el apartado 5 no tendrá por qué estar motivado. Contra el acuerdo del [CNPJ] no cabrá recurso. Hasta que se adopte el acuerdo, el juez o juez auxiliar seguirán desempeñando las funciones que venían ejerciendo.»
19. El artículo 82c de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«Un juez estará obligado a desempeñar las funciones correspondientes a las competencias de un juez de un tribunal disciplinario de segunda instancia que le hayan sido conferidas.»
20. El artículo 107 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. Un juez podrá ser objeto de medidas disciplinarias por las faltas profesionales, incluidas las violaciones graves y manifiestas de la ley y la puesta en riesgo de la dignidad de su cargo (faltas disciplinarias).
2. Un juez podrá ser también objeto de medidas disciplinarias por su comportamiento anterior al desempeño de su cargo cuando dicha conducta haya supuesto un desempeño negligente de su función pública en ese momento o le incapacite para desempeñar funciones jurisdiccionales.»
21. El artículo 109a de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. La resolución firme del tribunal disciplinario será publicada.
2. El tribunal disciplinario podrá abstenerse de publicar dicha resolución cuando no sea indispensable para cumplir los fines del procedimiento disciplinario o cuando sea necesario para proteger intereses privados legítimos. […]»
22. El artículo 110 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. Serán competentes para conocer de los expedientes disciplinarios contra jueces:
(1) en primera instancia:
(a) los tribunales disciplinarios de segunda instancia, integrados por tres jueces;
b) el Tribunal Supremo, integrado por dos jueces de la Sala Disciplinaria y un juez lego del Tribunal Supremo, en casos de faltas disciplinarias que reúnan las características de delitos dolosos perseguibles de oficio o delitos fiscales dolosos o en casos en los que el Tribunal Supremo haya presentado una solicitud para el examen de un expediente disciplinario junto con un indicio de la comisión de una falta;
(2) en segunda instancia — el Tribunal Supremo integrado por dos jueces de la Sala Disciplinaria y un juez lego del Tribunal Supremo.»
23. El artículo 110a de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. El Ministro de Justicia deberá atribuir, tras consultar al [CNPJ], las funciones de un juez de un tribunal disciplinario de segunda instancia a un juez de un tribunal ordinario con una experiencia mínima en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de 10 años.»
24. El artículo 112 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«3. El Ministro de Justicia nombrará a un Agente Disciplinario para Jueces de Tribunales Ordinarios y dos Agentes Disciplinarios Adjuntos para Jueces de Tribunales Ordinarios para un mandato de cuatro años.»
25. El artículo 112b de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. El Ministro de Justicia podrá nombrar a un Agente Disciplinario del Ministro de Justicia para que investigue un asunto concreto contra un juez. El nombramiento de un Agente Disciplinario del Ministro de Justicia impedirá la actuación de otro agente disciplinario en el expediente.
2. El Agente Disciplinario del Ministro de Justicia será nombrado de entre los jueces de tribunales ordinarios o del Tribunal Supremo. En caso de faltas disciplinarias que reúnan las características de delitos dolosos perseguibles de oficio, el Agente Disciplinario del Ministro de Justicia también podrá ser nombrado de entre aquellos fiscales que indique el Fiscal General. Cuando esté justificado, en particular en caso de fallecimiento del Agente Disciplinario del Ministro de Justicia o de obstáculos prolongados para cumplir sus funciones, el Ministro de Justicia podrá nombrar en su lugar a otro juez o, en caso de falta disciplinaria que posea las características de un delito doloso perseguible de oficio, un juez o un fiscal.
3. El Agente Disciplinario del Ministro de Justicia podrá incoar procedimientos a solicitud del Ministro de Justicia o asumir el conocimiento de procedimientos en curso.
4. El nombramiento del Agente Disciplinario del Ministro de Justicia equivaldrá a una solicitud de incoación de un procedimiento de investigación o disciplinario.»
26. El artículo 114 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. Un agente disciplinario deberá llevar a cabo actuaciones de investigación a solicitud del Ministro de Justicia, del presidente de un tribunal de segunda instancia o del presidente de un tribunal regional, del tribunal de segunda instancia colegiado o del tribunal regional colegiado, del [CNPJ] o de oficio, cuando detecte con carácter preliminar la presencia de las circunstancias que deben estar presentes para determinar si se ha cometido una falta disciplinaria. La investigación debe concluirse en un plazo de 30 días desde el inicio de las actuaciones por parte del agente disciplinario.
[…]
9. Si el agente disciplinario no encontrara fundamentos para incoar un procedimiento disciplinario cuando reciba un requerimiento al efecto del órgano competente, deberá dictar una resolución denegatoria. Se entregará una copia de dicha resolución al órgano que presentó la solicitud de incoación del procedimiento, al tribunal regional o de segunda instancia colegiado correspondiente, y al acusado. También se entregará una copia de la resolución al Ministro de Justicia, que podrá manifestar su oposición en un plazo de 30 días. La manifestación de dicha oposición supondrá la obligación de incoar un procedimiento disciplinario, y las instrucciones del Ministro de Justicia relativas al futuro desarrollo del procedimiento serán vinculantes para el agente disciplinario.
10. Si en un procedimiento disciplinario no se hubieran aportado motivos para la presentación de una solicitud dirigida al tribunal disciplinario para que examine un expediente disciplinario, el agente disciplinario deberá dictar una resolución de archivo del procedimiento.
11. El acusado, el órgano que presentó la solicitud de incoación del procedimiento disciplinario y el órgano colegiado competente podrán interponer un recurso ante un tribunal disciplinario en un plazo de 7 días a contar desde la fecha en que les haya sido notificada la resolución contemplada en el apartado 10.»
27. El artículo 115a de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. La inasistencia injustificada del acusado notificado, o del abogado encargado de su defensa, no impedirá el examen del asunto.
2. Si no fuera posible examinar el asunto debido a la ausencia justificada del acusado y este careciera de abogado defensor, el tribunal disciplinario podrá designarle un abogado de oficio, fijando un plazo para que el abogado pueda estudiar el expediente.
3. El tribunal disciplinario dará curso a las actuaciones a pesar de la ausencia justificada del acusado debidamente notificado o de su abogado, a menos que con ello se vea perjudicado el procedimiento disciplinario que se esté tramitando.»
28. El artículo 115b de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. Cuando el tribunal disciplinario considere, en base a las pruebas obtenidas por el agente disciplinario, que las circunstancias de la falta y la culpabilidad del acusado no admiten duda, y que será suficiente una imposición de las sanciones previstas en el artículo 109, apartado 1, párrafos 1 y 3, podrá dictar una resolución sancionadora.
2. La resolución sancionadora será dictada por un tribunal disciplinario integrado por un solo juez.
3. La sanción contemplada en el artículo 109, apartado 1, párrafo 2, letra a), que sea impuesta en virtud de una resolución sancionadora oscilará entre el 5 % y el 10 % del salario base durante un período de 6 meses a 1 año.»
29. El artículo 115c de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«Las pruebas obtenidas en el marco del procedimiento penal con arreglo a los artículos 168b, 237 o 237a del Kodeks postępowania karnego [Código de Enjuiciamiento Criminal polaco], o que hayan sido obtenidas como consecuencia de la aplicación de vigilancia operativa, podrán usarse en el procedimiento disciplinario.»
30. El artículo 125 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«El [CNPJ], el Primer Presidente del Tribunal Supremo y el Ministro de Justicia podrán solicitar la reapertura del procedimiento disciplinario.»
31. El artículo 126, apartado 1, de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«La reapertura del procedimiento disciplinario en detrimento del acusado podrá tener lugar en caso de que el sobreseimiento del procedimiento o la emisión de una resolución hayan tenido lugar de manera ilícita o de que, en un plazo de 5 años a partir desde el sobreseimiento del procedimiento o de la emisión de la resolución, hayan salido a la luz nuevos hechos o elementos de prueba que puedan justificar la imposición de una condena o una sanción más grave.»
32. El artículo 129 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios dispone:
«1. El tribunal disciplinario podrá suspender a un juez contra el que haya sido incoado un procedimiento disciplinario o de incapacitación, así como en caso de que adopte una resolución conforme a la cual pueda declararse la responsabilidad penal del juez.
2. Si el tribunal disciplinario dictase una resolución que permita declarar la responsabilidad penal del juez por la comisión de un delito doloso perseguible de oficio, suspenderá al juez en sus funciones de manera automática.
3. El tribunal disciplinario, cuando suspenda a un juez en sus funciones, reducirá el importe de su salario entre un 25 % y un 50 % durante el período de suspensión; esto no afectará a las personas contra las que se haya incoado un proceso de incapacitación.
3a. Si el tribunal disciplinario adoptase una resolución para permitir que se puedan exigir responsabilidades penales a un juez jubilado por un delito doloso perseguible de oficio, reducirá el importe de su remuneración entre un 25 % y un 50 % mientras se sustancie el procedimiento disciplinario.
4. Si se hubiera archivado el procedimiento disciplinario o hubiera finalizado con una absolución del acusado, se indemnizará la totalidad de dichos componentes de la remuneración o emolumentos.»
III. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
33. El asunto C‑558/18 tiene por objeto una demanda interpuesta por la Ciudad de Lowicz, Polonia (en lo sucesivo, «Ayuntamiento») contra el Tesoro Público representado por el Gobernador de la Provincia de Lodz en Polonia (en lo sucesivo, «Tesoro Público») ante el Sąd Okręgowy w Łodzi, Wydział I Cywilny (Tribunal Regional de Lodz, Primera Sala de lo Civil).
34. Según la resolución de remisión, la demanda gira en torno a la aplicación del artículo 49 de la Ustawa dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Ley de ingresos de las unidades de la administración local) de 13 de noviembre de 2003 (Dz. U. de 2017, epígrafes 1453, 2203, 2260, y de 2018), apartado 317. El Ayuntamiento alega que, durante el período comprendido entre 2005 y 2015, recibió fondos insuficientes para el desempeño de las funciones delegadas por el Gobierno central, y reclama el pago de 2 357 148 de eslotis polacos (PLN) para cubrir esos costes. El órgano jurisdiccional remitente advierte que es probable que la sentencia que se dicte en el asunto sea desfavorable al Tesoro Público. Como consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente experimenta un temor real a que, en caso de que se adopte una determinada decisión en el asunto, se incoe un procedimiento disciplinario contra los miembros del órgano que conoce de dicho asunto.
35. El asunto C‑563/18 tiene por objeto una querella criminal presentada por el Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (inicialmente Prokuratura Okręgowa w Płocku) [Fiscal General representado por la Fiscalía Nacional de Polonia (inicialmente Fiscalía Regional de Plock, Polonia)] contra VX, WW y XV (en lo sucesivo, «demandados») ante el Sąd Okręgowy w Warszawie w VIII Wydziale Karnym (Tribunal Regional de Varsovia, Octava Sala de lo Penal) presidida por el juez Sr. Igor Tuleya.
36. Según la resolución de remisión, el procedimiento principal tiene por objeto la investigación por parte del Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (inicialmente Prokuratura Okręgowa w Płocku) [Fiscal General representado por la Fiscalía Nacional (inicialmente Fiscalía Regional de Plock)] de las actividades de los miembros de una organización criminal que lleva a cabo, entre otras actividades, asesinatos y secuestros de personas con el objetivo de obtener dinero a cambio de su liberación. Los demandados admitieron las acusaciones presentadas contra ellos, y solicitaron que se les declarase testigos inmunes a cambio de su cooperación con las fuerzas y cuerpos de seguridad. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente advierte que tendrá que decidir si aplica una atenuante extraordinaria de la pena con arreglo a lo dispuesto en el artículo 60, apartados 3 a 5, del Código Penal polaco. La aplicación de dicha pena atenuada ha provocado que el órgano jurisdiccional remitente experimente un temor real de que, en caso de que se adopte una determinada decisión en el asunto, se incoe un procedimiento disciplinario contra los miembros del órgano que conoce de dicho asunto, y en particular contra el juez Sr. Igor Tuleya.
37. Los órganos jurisdiccionales remitentes albergan dudas sobre si la nueva regulación del procedimiento disciplinario contra los jueces en Polonia respeta el artículo 19, apartado 1, segundo párrafo, del TUE. (10) Señalan que, debido a los cambios en la regulación de procedimientos disciplinarios incoados contra jueces que conlleva la Ley del Tribunal Supremo de 2017, en relación con la Ley del CNPJ y la Ley relativa a los tribunales ordinarios, el Ministro de Justicia, que también tiene la condición de Fiscal General, ha adquirido una influencia decisiva sobre la incoación y sustanciación de los procedimientos disciplinarios contra los jueces. Los órganos jurisdiccionales remitentes entienden que, como consecuencia del modelo adoptado para los procedimientos disciplinarios, los tribunales disciplinarios pueden servir de herramienta para cesar a personas que dicten resoluciones que las autoridades desaprueben, lo que puede producir un efecto paralizante en los jueces ante la amenaza de incoación de un procedimiento disciplinario por las resoluciones judiciales que dicten, y que esto constituye una amenaza directa a la independencia judicial y genera el riesgo de que la judicatura sea usada con fines políticos. A este respecto, los órganos jurisdiccionales realizan, entre otras, las siguientes observaciones.
38. En primer lugar, el nombramiento de los jueces que integran la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo (en lo sucesivo, «Sala Disciplinaria») de reciente creación, que examina los expedientes disciplinarios contra jueces, corresponde al Presidente de la República a propuesta del CNPJ. Sin embargo, actualmente los miembros del CNPJ son elegidos principalmente por el Poder Legislativo, por lo que su composición es un reflejo de las opciones políticas del partido político gobernante en Polonia. Esto viene corroborado por la selección por parte del CNPJ de los jueces candidatos a componer la Sala Disciplinaria, lo que plantea dudas acerca de la equidad y la imparcialidad de los procedimientos disciplinarios incoados contra jueces. El CNPJ también ha pasado a ser un órgano semidisciplinario que examina los recursos contra las resoluciones de los presidentes de tribunales relativas al traslado de un juez a otra sección judicial.
39. Asimismo, el Ministro de Justicia nombra directamente a los jueces de tribunales disciplinarios de segunda instancia, y las disposiciones vigentes obligan a los jueces a desempeñar funciones propias de un juez de un tribunal disciplinario, pues la negativa del juez a hacerlo entraña la posibilidad de que se incoe un procedimiento disciplinario contra dicho juez. El Ministro de Justicia también nombra al Agente Disciplinario y a dos Agentes Disciplinarios Auxiliares para Jueces de Tribunales Ordinarios, lo que le permite influir en la incoación de procedimientos disciplinarios contra jueces. Existe un nuevo órgano denominado Agente Disciplinario del Ministro de Justicia, que es designado por este último para que instruya expedientes contra jueces y que tiene una posición privilegiada, pues su nombramiento impide la intervención de otros agentes disciplinarios en casos concretos. El Ministro de Justicia puede oponerse a la decisión de un agente disciplinario de no incoar un procedimiento, y esto supone que ese procedimiento podría seguir tramitándose sin un plazo límite determinado.
40. También preocupa la restricción de las garantías procesales que asisten a los jueces en los procedimientos disciplinarios. En particular, un tribunal disciplinario puede tramitar un procedimiento a pesar de la ausencia justificada del juez acusado o de su representante; es posible dictar una resolución sancionadora y usar las pruebas obtenidas de manera ilícita contra un juez; la tipificación de las faltas por las que un juez puede ser declarado culpable es imprecisa; y el Ministro de Justicia puede solicitar la reapertura de un procedimiento disciplinario en algunos casos, por lo que una sentencia de un tribunal disciplinario no impide que el juez acusado sea declarado culpable por el mismo acto en un momento posterior.
41. Los órganos jurisdiccionales remitentes señalan que el nuevo régimen disciplinario contra los jueces y las disposiciones de la Ley del Tribunal Supremo de 2017, la Ley del CNPJ y la Ley relativa a los tribunales ordinarios que se enumeran en las resoluciones de remisión son de vital importancia para las resoluciones que deban dictarse en los litigios principales, pues esas decisiones pueden implicar que, sobre la base de esas leyes polacas, se impongan sanciones disciplinarias a los jueces que conozcan de los casos con implicaciones políticas. En su opinión, esto infringe el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, por lo que la interpretación de esa disposición es fundamental para que los órganos jurisdiccionales remitentes puedan dictar sentencia. Los órganos jurisdiccionales remitentes consideran igualmente que la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo es pertinente para los litigios principales, pues el artículo 267 TFUE les otorga una cierta discreción para determinar las disposiciones de la UE que deben interpretarse para resolver los litigios principales, y las disposiciones de Derecho polaco en materia de procedimientos disciplinarios contra los jueces tienen una pertinencia real, y no meramente hipotética, para las decisiones que se adopten en esos asuntos.
42. Los órganos jurisdiccionales remitentes también señalan que son tribunales europeos porque los asuntos que entran en el ámbito contemplado por el Derecho de la Unión, conforme indica el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, forman parte de sus competencias.
43. Esas fueron las circunstancias en las que el Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunal Regional de Lodz), en el asunto C‑558/18, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, del Tratado de la Unión Europea en el sentido de que la obligación que resulta de aquel, de que los Estados miembros establezcan las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, es incompatible con disposiciones que suprimen las garantías de un procedimiento disciplinario independiente contra los jueces en Polonia mediante:
(1) la influencia política en la tramitación de los procedimientos disciplinarios;
(2) la aparición del riesgo de que se utilice el sistema de medidas disciplinarias para el control político del tenor de las resoluciones judiciales; y
(3) la posibilidad de que las pruebas obtenidas [de manera ilícita] sean usadas en un procedimiento disciplinario contra los jueces?»
44. El Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia), en el asunto C‑563/18, también decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, del Tratado de la Unión Europea, en el sentido de que la obligación que resulta de aquel, de que los Estados miembros establezcan las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, es incompatible con disposiciones que suprimen las garantías de un procedimiento disciplinario independiente contra los jueces en Polonia mediante la influencia política en la tramitación de los procedimientos disciplinarios y en la aparición del riesgo de que se utilice el sistema de medidas disciplinarias para el control político del tenor de las resoluciones judiciales?»
IV. Sucesos posteriores a las peticiones de decisión prejudicial
45. Sobre la base de lo dispuesto en el apartado 24 de las Recomendaciones del Tribunal de Justicia, (11) los órganos jurisdiccionales remitentes presentaron escritos complementarios a sus peticiones de decisión prejudicial, a fin de informar al Tribunal de Justicia de sucesos que tuvieron lugar con posterioridad a dichas peticiones.
46. Respecto del asunto C‑558/18, en su primer escrito de 7 de diciembre de 2018, el órgano jurisdiccional remitente comunicó, entre otras cuestiones, que el Agente Disciplinario Adjunto para Jueces de Tribunales Ordinarios citó a la jueza Sra. Ewa Maciejewska, que formuló una petición de decisión prejudicial en el asunto C‑558/18, para que compareciera como testigo en una vista celebrada el 20 de septiembre de 2018 «relacionada con la limitación de la independencia de la sentencia dictada por el juez que presidía el órgano colegiado» en los litigios principales. Ese agente disciplinario también solicitó al Presidente del Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunal Regional de Lodz) información relativa al número de reclamaciones de pago realizadas contra el Tesoro Público registradas ante la Primera Sala de lo Civil del Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunal Regional de Lodz) entre enero de 2015 y el 31 de agosto de 2018, la lista de los procedimientos de ese tipo asignados a la Sala de la jueza Sra. Maciejewska, junto con una reseña del tenor de las sentencias dictadas, incluidos los números de autos de los procedimientos en los que se contemplaban las motivaciones de las sentencias.
47. Conforme a su segundo escrito de 11 de diciembre de 2018, el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑558/18 señaló que la jueza Sra. Ewa Maciejewska recibió un requerimiento del Agente Disciplinario Adjunto para los Jueces de Tribunales Ordinarios a fin de que presentase una «declaración escrita […] en relación con una posible extralimitación de las competencias del [órgano jurisdiccional remitente] consistente en una petición de decisión prejudicial formulada por ese tribunal incumpliendo los requisitos del artículo 267 [TFUE]».
48. En lo que respecta al asunto C‑563/18, según el primer escrito de 30 de octubre de 2018, el órgano jurisdiccional remitente señaló que el juez Sr. Igor Tuleya interviene en seis conjuntos de procedimientos tramitados por el Agente Disciplinario para Jueces de los Tribunales Ordinarios, uno de los cuales ha sido incoado por la formulación de peticiones prejudiciales por parte de los órganos jurisdiccionales remitentes en los asuntos C‑558/18 y C‑563/18.
49. Conforme al segundo escrito de 12 de diciembre de 2018, el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑563/18 señalaba en particular que el juez Sr. Igor Tuleya interviene en siete conjuntos de procedimientos tramitados por el Agente Disciplinario para Jueces de Tribunales Ordinarios, y que recibió un requerimiento del Agente Disciplinario Adjunto para Jueces de Tribunales Ordinarios para que presentase una «declaración escrita […] en relación con una posible extralimitación de las competencias del [órgano jurisdiccional remitente] consistente en una petición de decisión prejudicial formulada por ese tribunal incumpliendo los requisitos del artículo 267 [TFUE]».
V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
50. Mediante resolución del Tribunal de Justicia, los presentes asuntos fueron acumulados a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
51. En su auto de 1 de octubre de 2018, (12) el Presidente del Tribunal de Justicia rechazó las peticiones de los órganos jurisdiccionales remitentes de sustanciar los presentes asuntos a través de un procedimiento acelerado con arreglo al artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
52. En su resolución de 12 de noviembre de 2018, el Presidente del Tribunal de Justicia dio prioridad a los presentes asuntos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 53, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
53. El Skarb Państwa — Wojewoda Łódzki (Tesoro Público— Gobernador de la provincia de Lodz), el Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (inicialmente Prokuratura Regionalna w Łodzi) (Fiscal General representado por la Fiscalía Nacional de Polonia [inicialmente Fiscalía Regional de Lodz, Polonia]) y el Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (inicialmente Prokuratura Okręgowa w Płocku) (Fiscal General representado por la Fiscalía Nacional [inicialmente Fiscalía Regional de Plock]) (en lo sucesivo, «Fiscal General»), el Gobierno de los Países Bajos, la República de Letonia, la República de Polonia y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas sobre las cuestiones prejudiciales.
54. El Fiscal General, el Rzecznik Praw Obywatelskich (Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia), la República de Polonia, el Órgano de Vigilancia de la AELC y la Comisión Europea presentaron alegaciones orales en la vista celebrada el 18 de junio de 2019. (13)
VI. Resumen de las observaciones presentadas por las partes
A. Excepciones procesales
55. El Tesoro Público y Polonia alegan que los litigios principales se refieren a una cuestión meramente interna y no están comprendidos en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. El Tesoro Público pone de manifiesto que el artículo 19 TUE, apartado 1, no tiene relación alguna con los litigios principales, y ninguna de las excepciones relativas a situaciones internas reconocidas en la jurisprudencia justifica la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre los presentes asuntos. (14)
56. Polonia, apoyada por el Fiscal General, alega, entre otras cuestiones, que la normativa en materia de procedimiento disciplinario contra los jueces forma parte del ámbito competencial de los Estados miembros, motivo por el cual el Derecho de la Unión no se aplica a su valoración. A juicio de Polonia, del artículo 19 TUE, apartado 1, no pueden deducirse normas específicas relativas al procedimiento disciplinario. Polonia manifestó en la vista que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (15) las medidas de los Estados miembros deben estar incluidas efectivamente, y no potencialmente, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. El Fiscal General alegó además que la competencia de los Estados miembros sobre la organización de la judicatura no había sido modificada por el Tratado de Lisboa, tal como señaló la sentencia sobre Lisboa del Tribunal Constitucional Federal alemán. (16)
57. La Comisión, aunque no ha planteado una excepción formal, alega en aras de la exhaustividad que los litigios principales no entran en el ámbito contemplado por el Derecho de la Unión con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Indica que, en relación con el asunto C‑558/18, el ejercicio de funciones en el ámbito de la administración pública no está cubierto por el Derecho de la Unión y que, en particular, no constituye una ayuda de Estado con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1. Asimismo, en relación con el asunto C‑563/18, la Comisión alega que los litigios principales tiene por objeto el Derecho penal polaco y que, en particular, no está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 4, letra b), de la Decisión Marco del Consejo 2008/841/JHA, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada (DO 2008, L 300, p. 42), ni del artículo 7, apartado 4, de la Directiva (UE) 2016/343 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por la que se refuerzan en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio (DO 2016, L 65, p. 1).
58. El Tesoro Público, el Fiscal General, Polonia y la Comisión alegan que las cuestiones prejudiciales son inadmisibles porque son hipotéticas y no guardan relación alguna con los litigios principales. (17)
59. El Tesoro Público, el Fiscal General y Polonia alegan que los órganos jurisdiccionales remitentes no indican, entre otras cuestiones, los motivos por los que debe examinarse la cuestión relativa a la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, ni la relación entre esa disposición del Derecho de la Unión y la legislación nacional aplicable a los litigios principales, según exigen la jurisprudencia, el artículo 94 del Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia y sus Recomendaciones.
60. El Tesoro Público, el Fiscal General y Polonia aducen asimismo que la respuesta del Tribunal de Justicia no es necesaria para resolver las pretensiones controvertidas en los litigios principales, pues esas controversias no tienen nada que ver con el régimen disciplinario de Polonia y los jueces afectados no están siendo objeto en la actualidad de un procedimiento disciplinario. A su juicio, las cuestiones prejudiciales tienen por objeto los temores subjetivos de los jueces a que se incoe un posible procedimiento disciplinario, que es un suceso hipotético, y el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en situaciones similares en los asuntos Falciola (18) y Nour (19), en los que rechazó las cuestiones prejudiciales planteadas. También alegan que si los tribunales nacionales pudieran plantear cuestiones prejudiciales no relacionadas con las pretensiones controvertidas en el litigio principal, se estaría menoscabando la finalidad del procedimiento prejudicial. El Tesoro Público manifiesta que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (20) que atenúa el requisito de la pertinencia de las cuestiones prejudiciales planteadas para resolver los litigios principales no es aplicable a los presentes asuntos.
61. Polonia y la Comisión ponen de relieve que el hecho de que los órganos jurisdiccionales remitentes puedan resolver cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del Derecho de la Unión no es suficiente para declarar la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales, pues deben ser pertinentes y necesarias para la resolución de los litigios pendientes ante los órganos jurisdiccionales remitentes. El Fiscal General y la Comisión también alegan que los presentes asuntos son diferentes al asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses, (21) pues en aquel caso la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, fue pertinente para la resolución del litigio principal.
62. La Comisión sostiene que el artículo 19 TUE, apartado 1, no guarda relación con el objeto de los litigios principales ni con ninguna cuestión previa (quaestio in limine litis) relativa a dichos litigios. A su juicio, la respuesta del Tribunal de Justicia supondría la emisión de un dictamen consultivo sobre cuestiones genéricas o hipotéticas y superaría los límites del mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE, conforme indica la jurisprudencia. (22) Reconoce que no pueden descartarse las preocupaciones de los órganos jurisdiccionales remitentes acerca de la posibilidad de ser objeto de un procedimiento disciplinario, pero considera que esa circunstancia no cambia el hecho de que las cuestiones prejudiciales planteadas son inadmisibles. La Comisión puso de manifiesto en la vista que los órganos jurisdiccionales remitentes no han aportado elemento alguno que pudiera llevarles a adoptar una decisión a resultas de una respuesta del Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1.
63. El Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia y el Órgano de Vigilancia de la AELC alegan que las cuestiones prejudiciales son admisibles.
64. El Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia alega que el auto dictado en el asunto Falciola (23) no es aplicable a los presentes asuntos, ya que se dictó antes de que el artículo 19 TUE, apartado 1, fuese incluido en los Tratados. Aduce que existe un elemento del Derecho de la Unión en los presentes asuntos debido principalmente a la necesidad de garantizar la eficacia del artículo 19 TUE, apartado 1, y del procedimiento prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE. Según la sentencia dictada en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses, (24) la protección de la independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, se acciona cuando el legislador nacional atribuye ámbitos del Derecho de la Unión a un órgano jurisdiccional, y se amplía a toda la actividad judicial del tribunal nacional a fin de no privar de efecto útil a esa disposición. Asimismo, a su juicio, los jueces protegidos por el artículo 19 TUE, apartado 1, deben ser competentes para incoar el procedimiento prejudicial sin asumir riesgos, y la ausencia de esas garantías constituye en sí misma un elemento del Derecho de la Unión en los presentes asuntos, sin importar el hecho de que se iniciaran investigaciones contra los jueces remitentes.
65. El Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia alega asimismo que las cuestiones prejudiciales no son hipotéticas, y que la respuesta del Tribunal de Justicia es necesaria para que los órganos jurisdiccionales remitentes dicten una resolución bajo la protección de la independencia judicial conferida por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Pone de manifiesto que si los jueces únicamente pudieran plantear la cuestión de la independencia judicial en procedimientos disciplinarios incoados contra ellos, sería incompatible con la sentencia dictada en el asunto Unibet, (25) en la que el Tribunal de Justicia declaró que el planteamiento de la incompatibilidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión cuando el individuo se enfrenta al riesgo de ciertas sanciones no es suficiente para garantizar la tutela judicial efectiva.
66. El Órgano de Vigilancia de la AELC alega que de la sentencia dictada en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses (26) se deduce que la independencia judicial es indivisible. A su juicio, los tribunales nacionales actúan como tribunales de la Unión en todo momento y no únicamente cuando resuelven procedimientos relacionados específicamente con el Derecho de la Unión. Por tanto, alega que los presentes asuntos son admisibles, es evidente que plantean una cuestión del Derecho de la Unión relativa a las exigencias de independencia judicial que deben cumplir los tribunales nacionales.
B. Sobre el fondo
67. El Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia alega que las cuestiones prejudiciales deben responderse afirmativamente. Argumenta que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (27) las medidas polacas en materia de procedimiento disciplinario no garantizan que los jueces estén protegidos frente a un control excesivo del Poder Ejecutivo. Arguye, entre otras cuestiones, que el Ministro de Justicia nombra a los jueces de los tribunales disciplinarios de segunda instancia durante un mandato determinado, pero que ese mandato expira cuando el juez es objeto de sanciones disciplinarias, y se han dado situaciones en que los jueces se han negado a incoar procedimientos disciplinarios contra otro juez y, a su vez, se ha incoado contra ellos un procedimiento disciplinario. También manifiesta que el Ministro de Justicia nombra al Agente Disciplinario para Jueces de los Tribunales Ordinarios y a los dos Auxiliares, y puede oponerse a la decisión de un agente disciplinario de no incoar un procedimiento disciplinario, lo que genera la necesidad de incoar un procedimiento disciplinario, y las instrucciones del Ministro de Justicia sobre la tramitación de dicho procedimiento son vinculantes para dicho agente disciplinario.
68. Además, según el Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia, el Ministro de Justicia puede nombrar al Agente Disciplinario del Ministro de Justicia, lo que excluye la intervención de otros agentes disciplinarios y supone la obligación de incoar el procedimiento disciplinario. Afirma que los procedimientos disciplinarios pueden ser incoados sin fijar un plazo determinado y que esto infringe el requisito de que los asuntos deben decidirse en un plazo razonable, y que el Ministro de Justicia puede solicitar la reapertura de un procedimiento disciplinario, lo que hace posible censurar al juez por las mismas infracciones en caso de que surjan nuevas circunstancias o aparezcan nuevas pruebas.
69. El Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia alega asimismo que el derecho de defensa de los jueces en los procedimientos disciplinarios no está suficientemente garantizado. En particular, afirma que el tribunal disciplinario puede dictar un fallo aun en caso de ausencia justificada del juez acusado y de su representante y, en relación con el artículo 115c de la Ley relativa a los tribunales ordinarios, que el uso de las pruebas obtenidas en un proceso penal no está justificado en procedimientos disciplinarios por faltas profesionales cometidas por los jueces. A su juicio, los aspectos institucionales del régimen disciplinario también presentan problemas, incluida la presencia de jueces legos en la Sala Disciplinaria, pues es necesario tener conocimientos jurídicos para conocer de los expedientes disciplinarios, así como el hecho de que el Presidente de la Sala Disciplinaria nombre al tribunal disciplinario de primera instancia, lo que plantea dudas sobre si dicho tribunal es un tribunal establecido por la ley.
70. El Fiscal General alega que el régimen disciplinario polaco contra los jueces respeta las garantías de independencia judicial fijadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (28) junto con los criterios que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (29) En particular, señala que el Ministro de Justicia puede incoar procedimientos disciplinarios y oponerse a una decisión que deniegue la apertura de dichos procedimientos, pero no puede decidir el resultado del procedimiento ni sancionar a un juez. Opina que las reformas del régimen disciplinario en Polonia pretenden reforzar la rendición de cuentas de los jueces. En la vista puso de relieve que no existe una responsabilidad disciplinaria de los jueces por el tenor de sus decisiones, y que ningún juez ha sido objeto de un procedimiento disciplinario por haber formulado peticiones de decisión prejudicial; el procedimiento de investigación contra los jueces en los presentes asuntos era diferente, y estaba dirigido a aclarar por qué las remisiones eran idénticas.
71. Polonia alega que el sistema jurídico polaco no contiene disposiciones que vulneren las garantías de procedimientos disciplinarios independientes contra jueces o que aumenten el riesgo de vulneración de dichas garantías. A su juicio, las peticiones de decisión prejudicial se refieren a medidas inexistentes en Polonia, y que son de carácter hipotético, pues no indican qué garantías concretas han sido vulneradas ni cómo se ha producido dicha vulneración. Asimismo, Polonia afirma que es difícil responder a las alegaciones formuladas en las peticiones de decisión prejudicial, debido a que son una enumeración selectiva de algunas disposiciones del Derecho polaco en materia de procedimientos disciplinarios, acompañadas de valoraciones subjetivas, con el objetivo de formular una crítica generalizada a la reforma del sistema de justicia polaco.
72. Polonia alega, entre otras cuestiones, que ni el Ministro de Justicia ni ningún otro órgano del Poder Ejecutivo resuelven los procedimientos disciplinarios ni imponen sanciones disciplinarias a los jueces. Señala que, con arreglo a los artículos 110 y 110a de la Ley relativa a los tribunales ordinarios, los tribunales disciplinarios de segunda instancia resuelven los procedimientos disciplinarios contra los jueces de los tribunales ordinarios y, en algunos casos, la Sala Disciplinaria es quien conoce de dichos procedimientos. Según Polonia, los jueces de la Sala Disciplinaria son nombrados, de conformidad con el artículo 179 de la Constitución polaca, por el Presidente de la República, y el Ministro de Justicia, previa consulta al CNPJ, nombra a los jueces de los tribunales disciplinarios de segunda instancia para un mandato de 6 años de entre aquellos jueces de los tribunales ordinarios que tengan como mínimo una antigüedad de 10 años en el cargo y, por ende, de entre los jueces nombrados para ese cargo de conformidad con la Constitución polaca. En su opinión, los jueces que conocen de los procedimientos disciplinarios contra los jueces gozan de garantías formales de independencia, (30) incluido el nombramiento por tiempo indefinido, la inamovilidad, la inmunidad, la retribución y la obligación de ser políticamente neutrales. (31)
73. Polonia manifiesta que ni el Ministro de Justicia ni ningún otro cargo político ejercen influencia alguna sobre los procedimientos disciplinarios ni sobre los jueces que integran dichos tribunales, en particular, por los siguientes motivos: (1) no deciden la composición de los tribunales disciplinarios que, con arreglo al artículo 111 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios, se determina mediante sorteo de entre una lista de jueces de un tribunal concreto; (2) no pueden impartir directrices a los jueces que integran los tribunales disciplinarios; (3) no pueden destituir a los jueces de los tribunales disciplinarios; (4) no pueden cesar a un juez de un tribunal disciplinario en un asunto del que esté conociendo; y (5) no tienen derecho a controlar la actividad de los tribunales disciplinarios.
74. Polonia reconoce que el Ministro de Justicia cuenta con ciertas competencias para incoar procedimientos disciplinarios, pues puede solicitar a un agente disciplinario que inicie una investigación, oponerse a la negativa de ese agente disciplinario a incoar un procedimiento disciplinario o nombrar a un Agente Disciplinario del Ministro de Justicia para tramitar un asunto concreto. Aun así, Polonia pone de manifiesto que el Ministro de Justicia ejerce una influencia indirecta, principalmente cuando se opone a la resolución denegatoria de la incoación de un procedimiento disciplinario, y no tiene influencia alguna sobre el resultado de los procedimientos iniciados por los agentes disciplinarios ni sobre el fallo emitido por los tribunales disciplinarios. Polonia afirmó en la vista que el Agente Disciplinario del Ministro de Justicia es nombrado en situaciones en las que es necesario poner especial atención en un procedimiento, y este órgano se creó para reducir la carga de trabajo de los agentes disciplinarios y tramitar casos con circunstancias complejas desde un punto de vista jurídico y fáctico.
75. Polonia alega que los jueces gozan de la garantía procesal del derecho a un juicio justo en los procedimientos disciplinarios. Afirma que los procedimientos se sustancian ante un tribunal que actúa en función de lo dispuesto en la Ley relativa a los tribunales ordinarios, los jueces que conocen de dichos asuntos gozan de las garantías de imparcialidad e independencia, y los procedimientos disciplinarios son públicos con arreglo al artículo 116, apartado 1, de la Ley relativa a los tribunales ordinarios. Polonia señala que el procedimiento disciplinario respeta los principios de igualdad de armas y ne bis in idem, y que el juez acusado puede nombrar a un abogado defensor de entre jueces, fiscales, abogados o asesores jurídicos y, en caso de enfermedad, tiene derecho a un abogado defensor de oficio en virtud del artículo 113, apartados 1 y 2, de la Ley relativa a los tribunales ordinarios; que el juez también goza de la presunción de inocencia, y que puede interponer recurso contra la resolución del tribunal disciplinario de primera instancia, que habrá de ser examinado en un plazo de 2 meses desde su presentación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios. Según Polonia, la definición de las faltas disciplinarias que contempla el artículo 107 de la Ley relativa a los tribunales ordinarios se ha mantenido sin cambios durante muchos años, y garantiza la flexibilidad y la seguridad jurídica. Polonia puso de manifiesto en la vista que no existe responsabilidad disciplinaria alguna por el tenor de las resoluciones judiciales.
76. En relación con los escritos de los órganos jurisdiccionales remitentes que complementan sus peticiones de decisión prejudicial, Polonia afirma que el Agente Disciplinario para los Jueces de Tribunales Ordinarios respondió a la información contenida en dichos escritos en un Comunicado «sobre los procedimientos de investigación en los que intervinieron los jueces Sra. Ewa Maciejewska y Sr. Igor Tuleya, en relación con la formulación de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea». (32) Polonia sostiene que, según ese Comunicado, la finalidad de la investigación era determinar si algún juez había tratado de ejercer influencia sobre los jueces remitentes a fin de interferir en el tenor de las sentencias de los procedimientos en los que se plantearon dichas cuestiones prejudiciales. Polonia afirma que la sospecha de la existencia de una falta disciplinaria surgió dado que las resoluciones de remisión eran prácticamente idénticas. Polonia alega también que el Agente Disciplinario Auxiliar para los Jueces de Tribunales Ordinarios archivó la investigación ante la ausencia de comisión de una falta disciplinaria, y que en esos procedimientos los jueces afectados tenían la condición de testigos y no de jueces acusados. Asimismo, Polonia señala que esos jueces no son objeto actualmente de procedimientos disciplinarios y solo se les ha tomado declaración como testigos en procedimientos contra otros jueces.
77. Letonia sugiere que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones prejudiciales que el artículo 19, apartado 1, según párrafo, del TUE debe ser interpretado en el sentido de que un Estado miembro está obligado a garantizar que el régimen disciplinario de los jueces respeta las garantías de independencia judicial. Subraya que dicho régimen debe respetar las garantías reconocidas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (33) como sucede en el régimen disciplinario letón. Observa que las resoluciones judiciales no conllevan por principio la responsabilidad disciplinaria de los jueces, y que solo las faltas patentes e injustificadas pueden estar sujetas a dicha responsabilidad. (34) Destaca el vínculo de la independencia judicial con la separación de poderes y el Estado de Derecho tal como consagran, entre otros, el Derecho letón y el Derecho de la Unión. (35)
78. Los Países Bajos proponen contestar de manera afirmativa a las cuestiones prejudiciales. (36) Opinan que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (37) las medidas nacionales que, tal como explican los órganos jurisdiccionales remitentes, suponen o facilitan una influencia política sobre los procedimientos disciplinarios contra los jueces y que pueden ser utilizadas para ejercer un control político sobre el tenor de las resoluciones judiciales vulneran el principio de independencia judicial con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, combinado con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
79. El Órgano de Vigilancia de la AELC subraya la importancia de la independencia judicial para el respeto del Estado de Derecho, que se consagra en los ordenamientos jurídicos del EEE y la UE. (38) Manifiesta su preocupación acerca de que, sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (39) varios elementos del régimen disciplinario polaco contra los jueces vulneran las exigencias de independencia judicial. Estos elementos son los siguientes: (1) la infracción disciplinaria consistente en una falta profesional no se define claramente; (2) parece que existe un vínculo entre la parte encargada de los procedimientos disciplinarios y el Poder Ejecutivo en lo que respecta a la composición de la Sala Disciplinaria y al nombramiento por parte del Poder Ejecutivo de los agentes disciplinarios que instruyen los asuntos, así como en lo que respecta al resultado de las investigaciones; (3) el uso de pruebas obtenidas en procedimientos penales o de vigilancia operativa en procedimientos disciplinarios; (4) problemas relativos a la independencia de la Sala Disciplinaria; y (5) las sanciones disciplinarias son severas y los procedimientos pueden reabrirse en detrimento de los jueces acusados.
80. El Órgano de Vigilancia de la AELC sostiene que debe tomarse en consideración una panorámica general de los cambios legislativos del sistema de justicia en Polonia, y que si cada cambio se considera de forma separada, sin atender a sus efectos acumulados, existe el riesgo de que se preste una atención insuficiente al impacto total de lo que parece ser un conjunto de medidas coordinadas. También subraya que existe un efecto intimidatorio derivado del hecho de que los órganos jurisdiccionales remitentes se vieron exhortados a presentar declaraciones escritas en relación con las cuestiones prejudiciales planteadas.
81. La Comisión alegó con carácter subsidiario en la vista que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (40) el sistema disciplinario polaco vulnera el principio de independencia judicial porque no ofrece las garantías necesarias para evitar el riesgo de que se utilice ese sistema como instrumento de control político sobre el tenor de las resoluciones judiciales. Por este motivo, la Comisión afirmó que había incoado un procedimiento de infracción con arreglo al artículo 258 TFUE contra Polonia, alegando que el nuevo régimen disciplinario contra los jueces es incompatible con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta. (41)
82. Resumiendo sus alegaciones en el contexto de dicho procedimiento, la Comisión sostiene en particular lo siguiente: (1) el Derecho polaco permite declarar la responsabilidad de los jueces ordinarios en un procedimiento disciplinario por el tenor de sus resoluciones judiciales, incluidas las peticiones de decisión prejudicial; (2) la Sala Disciplinaria no cumple las exigencias de independencia judicial con arreglo al Derecho de la Unión, como tratan los asuntos acumulados pendientes C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, A.K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo); (3) el régimen disciplinario polaco no garantiza que un tribunal establecido por la ley conozca en primera instancia de los procedimientos disciplinarios contra un juez de un tribunal ordinario, pues el Presidente de la Sala Disciplinaria decide, con carácter ad hoc y de manera discrecional, el tribunal disciplinario que debe conocer del procedimiento; y (4) los derechos procesales de los jueces en los procedimientos disciplinarios están restringidos, pues el régimen ya no garantiza que los asuntos sean sustanciados en un plazo razonable, y el derecho de defensa de los jueces acusados se ve comprometido.
VII. Análisis
83. He llegado a la conclusión de que las peticiones de decisión prejudicial en los presentes asuntos son inadmisibles porque el Tribunal de Justicia no tiene en su poder información fáctica ni jurídica suficiente para determinar si ha existido un incumplimiento de la obligación de los Estados miembros de garantizar la independencia judicial con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
84. Más concretamente, la ausencia de explicación en las resoluciones de remisión sobre la relación existente entre las medidas de los Estados miembros controvertidas y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, que supone un incumplimiento de los requisitos del artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, hace que las cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos jurisdiccionales remitentes sean genéricas. Una respuesta del Tribunal de Justicia a esas cuestiones prejudiciales supondría, por tanto, un dictamen consultivo, que se excluye del ámbito del artículo 267 TFUE.
85. Mi análisis se divide en dos partes. En primer lugar, en la Sección A examinaré si la situación a la que se refiere los litigios principales pertenece al ámbito material del Derecho de la Unión y, en particular, del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. En segundo lugar, en la Sección B valoraré la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial. Durante el análisis de la Sección B, se pondrá de manifiesto por qué la información obrante en autos es insuficiente para realizar una evaluación sustantiva sobre si se ha producido una vulneración estructural de la independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Por este motivo, no expresaré mi opinión sobre si las garantías inherentes al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo se han visto vulneradas.
A. La situación a la que se refieren los procedimientos principales pertenece al ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
86. A mi juicio, la situación examinada en los procedimientos principales pertenece al ámbito material de aplicación del Derecho de la Unión, y más concretamente del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
87. En su sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18), (42) el Tribunal de Justicia afirmó que, en lo que respecta al ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, esa disposición se refiere a «los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión», con independencia de si los Estados miembros están aplicando el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. En el apartado 51 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia declara lo siguiente:
«En contra de lo que a este respecto han sostenido la República de Polonia y Hungría, la circunstancia de que las medidas nacionales de reducción salarial controvertidas en el asunto en que se dictó la sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), se adoptaran por imperativos relacionados con la eliminación del déficit presupuestario excesivo del Estado miembro en cuestión y en el contexto de un programa de asistencia financiera de la Unión en favor de dicho Estado miembro no tuvo, como se desprende de los apartados 29 a 40 de esa sentencia, ninguna relevancia en la interpretación que llevó al Tribunal de Justicia a concluir que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, era aplicable en ese asunto. En efecto, esa conclusión se fundamentó en la circunstancia de que el órgano nacional objeto del asunto, el Tribunal de Contas (Tribunal de Cuentas, Portugal), era competente —sin perjuicio de la verificación de este extremo por parte del órgano jurisdiccional remitente— para pronunciarse, en calidad de «órgano jurisdiccional», sobre cuestiones relativas a la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión y que, por lo tanto, estaban comprendidas en los ámbitos cubiertos por este Derecho [véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117)], apartado 40.» (43)
88. Lo que es significativo en la sentencia anterior es el rechazo por el Tribunal de Justicia de los argumentos esgrimidos por Polonia y Hungría de que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo era de aplicación al asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses porque las medidas nacionales de reducción salarial controvertidas en el asunto en que se dictó la sentencia del Tribunal de Justicia se adoptaron por imperativos relacionados con la limitación del déficit presupuestario excesivo del Estado miembro en cuestión y en el contexto de un programa de asistencia financiera de la Unión. En cambio, el Tribunal de Justicia confirmó que en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses lo fundamental era que el órgano nacional objeto del asunto era competente para pronunciarse, en calidad de órgano jurisdiccional, debo entender que con arreglo al artículo 267 TFUE, sobre cuestiones relativas a la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión y que, por lo tanto, estaban comprendidas en los ámbitos cubiertos por este Derecho.
89. Lo mismo cabe decir de los órganos jurisdiccionales remitentes en los presentes asuntos (véase el punto 42 de estas conclusiones). Es indiscutible que son órganos que eran competentes para pronunciarse, en calidad de órganos jurisdiccionales con arreglo al artículo 267 TFUE, sobre cuestiones relativas a la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión. Por tanto, en principio los órganos jurisdiccionales remitentes pertenecen al ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo y esa disposición es aplicable a los presentes asuntos.
90. Dicho lo anterior, en mi opinión el Tribunal de Justicia no declaró en sus sentencias dictadas en los asuntos Associação Sindical dos Juízes Portugueses o Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18) que el amplio ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo desplazase, o ni siquiera atenuase, los criterios del Tribunal de Justicia sobre la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial. Es este aspecto —que no estaba presente en los procedimientos en los que presenté mis conclusiones en los asuntos acumulados A.K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), (44) otra petición de decisión prejudicial de un tribunal polaco sobre si las medidas polacas cumplen las exigencias de independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo— el que impide al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre si en estos procedimientos se ha vulnerado el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Este extremo se analizará más adelante en la Sección B de las presentes conclusiones.
91. El amplio ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo también supone que, en contra de lo aducido por el Tesoro Público, la línea jurisprudencial del Tribunal de Justicia en las denominadas situaciones internas, y en particular su sentencia dictada en el asunto Ullens de Schooten, (45) no se aplica a la situación de los litigios principales. Esa línea jurisprudencial está relacionada con la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las peticiones de decisión prejudicial en circunstancias que puedan considerarse una excepción a la regla general de que las situaciones internas, en las que todos los elementos de un caso particular están circunscritos al interior de un único Estado miembro, no pertenecen al ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Esta jurisprudencia se ubica en gran medida en el contexto de las peticiones de decisión prejudicial relativas a las normas sobre libre circulación en la Unión y otras áreas del Derecho de la Unión en las que, en principio, se exige la presencia de un elemento transfronterizo. (46) Los presentes asuntos están relacionados con el ámbito de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Esto no puede, por definición, clasificarse de asunto meramente interno.
92. Esto es así porque «los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión» con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo incluyen una facultad atribuida al Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre vulneraciones estructurales de las garantías de independencia judicial, dado que el artículo 19 del TUE es una manifestación concreta del Estado de Derecho, uno de los valores fundamentales en los que se fundamenta la Unión Europea con arreglo al artículo 2 del TUE, y los Estados miembros están obligados en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo a «establecer […] las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva». (47) Las vulneraciones estructurales de la independencia judicial afectarán inevitablemente al mecanismo de remisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE y, por tanto, a la capacidad de los tribunales del Estado miembro para actuar como tribunales de la UE.
93. A este respecto, comparto los argumentos del Comisionado para los Derechos Humanos en Polonia incluidos en el punto 64 de estas conclusiones sobre el significado de «los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión» con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, (48) y rechazo los del Fiscal General y Polonia en el punto 56 de estas conclusiones sobre que un pronunciamiento en el sentido de que los procedimientos principales pertenecen al ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, interferiría con la división de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros. Esto se debe a que el Derecho de la Unión afecta a las competencias de los Estados miembros para organizar sus sistemas de administración de justicia en las estrictas circunstancias aquí descritas.
94. Por tanto, me resulta indiferente que los litigios principales se refieran a la aplicación de las disposiciones de Derecho polaco en el ámbito de la Administración pública en el asunto C‑558/18 y del Derecho penal polaco en el asunto C‑563/18. Tal como ha puesto de manifiesto el Tribunal de Justicia en el apartado 51 del asunto Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18), y como reitero en el punto 87 de estas conclusiones, el ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo no guarda relación alguna con la cuestión de si la controversia sustantiva en la que se ve cuestionada la independencia judicial está relacionada con el Derecho de la Unión. Tal como se ha señalado en los puntos 88 y 89 de estas conclusiones, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo tiene un ámbito material de aplicación amplio. La determinación de si la vulneración de la independencia judicial es o no de naturaleza estructural y, por tanto, si se vulnera el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, es una cuestión que exige un análisis separado (véase el punto 125 de estas conclusiones).
95. Por tanto, las similitudes de los presentes asuntos con los pronunciamientos del Tribunal de Justicia en los asuntos Falciola (49) y Nour (50) no son directamente aplicables a la situación de los litigios principales, debido a que esos pronunciamientos fueron emitidos con anterioridad a las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Associação Sindical dos Juízes Portugueses y Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18).
96. En el auto de 26 de enero de 1990 dictado por el Pleno del Tribunal de Justicia en el asunto Falciola, (51) la cuestión litigiosa planteada ante el órgano jurisdiccional remitente se refería a la aplicación de la normativa de la Unión sobre contratación pública. Sin embargo, resultaba evidente, a la vista del tenor de la resolución de remisión, que el objetivo de las cuestiones prejudiciales era determinar si los jueces nacionales podían desempeñar sus funciones como jueces de la Unión Europea de manera independiente e imparcial pese a la aprobación de la legislación italiana en materia de responsabilidad de la judicatura. El Tribunal de Justicia declaró que las cuestiones prejudiciales planteadas no guardaban relación alguna con el procedimiento principal, pues no versaban sobre la interpretación de la normativa de la Unión en materia de contratación pública en cuestión, y el órgano jurisdiccional remitente «pregunta[ba] únicamente acerca de las reacciones psicológicas que podrían tener determinados jueces italianos» a causa de la aprobación de dicha legislación. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró que las cuestiones prejudiciales no implicaban una interpretación del Derecho de la Unión objetivamente necesaria para resolver el litigio, por lo que no tenía competencia para conocer de esas cuestiones prejudiciales.
97. Asimismo, en su auto de 25 de mayo de 1998 dictado en el asunto Nour, (52) el Tribunal de Justicia declaró que las cuestiones prejudiciales planteadas no tenían relación alguna con el objeto del litigio principal, por lo que no tenía competencia para dar una respuesta a las mismas. Esas cuestiones prejudiciales fueron planteadas por una comisión de recursos austriaca en el contexto de un litigio entre un médico y un organismo de Seguridad Social acerca de sus honorarios médicos, y se referían a los principios generales que forman parte del Derecho de la Unión en relación con algunos aspectos relativos al funcionamiento de esa comisión. La motivación del Tribunal de Justicia se basó en tres argumentos. En primer lugar, las cuestiones prejudiciales eran ajenas al objeto del litigio, por lo que no exigían una interpretación del Derecho de la Unión objetivamente necesaria para resolver dicho litigio. En segundo lugar, el procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE no permitía que un juez nacional remitiese cuestiones prejudiciales relacionadas con un litigio en el que participase a título privado a través del tribunal que presidía y en el marco de un procedimiento diferente, tal como había hecho el presidente de esa comisión de recursos. En tercer lugar, no se había acreditado que el Derecho de la Unión fuese aplicable a la situación litigiosa del procedimiento principal.
98. Sin embargo, ninguno de esos asuntos estaba relacionado con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. En virtud de las consideraciones anteriores, debe desestimarse la excepción según la cual la situación litigiosa del procedimiento principal no pertenece al ámbito material de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
B. Por qué las cuestiones prejudiciales planteadas son inadmisibles
99. A mi juicio, debe aceptarse la excepción relativa a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales, pero por motivos ligeramente distintos de los esgrimidos por las partes en sus observaciones. La esencia del problema relativo a la admisibilidad en los presentes asuntos reside en la ausencia de fundamentos suficientes, tanto jurídicos como fácticos, para que el Tribunal de Justicia determine si se ha producido una vulneración de la independencia judicial protegida con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Por este motivo, me resulta imposible asesorar al Tribunal de Justicia acerca de una posible vulneración de dicha disposición. Por tanto, me abstendré de expresar una opinión con carácter subsidiario, para el hipotético caso de que el Tribunal de Justicia discrepase de mi análisis acerca de la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas.
1. Normativa aplicable en materia de admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial
100. Conviene recordar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. En consecuencia, cuando las cuestiones prejudiciales planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. (53)
101. De ello se deduce que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (54)
102. Con arreglo a la jurisprudencia que interpreta el artículo 94, letras a) y b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, (55) la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión que sea útil para el juez nacional exige que este defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en que se basan tales cuestiones. (56) Asimismo, en virtud del artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, es fundamental que el órgano jurisdiccional remitente ofrezca una explicación de las razones por las que ha elegido las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación solicita y de la relación que existe entre esas disposiciones y la legislación nacional aplicable al litigio principal. (57) Como se ha manifestado en el punto 6 de estas conclusiones, esos requisitos también están contemplados en las Recomendaciones del Tribunal de Justicia. (58)
103. También conforme a reiterada jurisprudencia, la remisión prejudicial no encuentra su justificación en la posibilidad de obtener opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino en que resulta necesaria para resolver un litigio de forma efectiva. (59) Por ello, cuando la respuesta del Tribunal de Justicia a una cuestión prejudicial planteada supondría la emisión de un dictamen consultivo sobre un problema de naturaleza general (60) o hipotética (61), el Tribunal de Justicia considera que dicha cuestión prejudicial es inadmisible.
104. Esto se ajusta a la finalidad del procedimiento de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE. Al establecer un diálogo de juez a juez precisamente entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, dicho procedimiento tiene como finalidad garantizar la coherencia y la uniformidad en la interpretación del Derecho de la Unión, permitiendo de ese modo asegurar su plena eficacia y su autonomía, así como, en última instancia, el carácter propio del Derecho instituido por los Tratados. (62)
105. Un análisis de la jurisprudencia relativa a los requisitos del contenido que deben reunir las peticiones de decisión prejudicial previstos en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia explica por qué las peticiones de decisión prejudicial planteadas en los presentes asuntos son problemáticas en cuanto a su admisibilidad.
106. La sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 2017 dictada en el asunto Puškár (63) versaba sobre la interpretación de varias disposiciones del Derecho de la Unión en el marco de una demanda interpuesta contra las autoridades eslovacas para que eliminasen el nombre del demandante de una lista de personas consideradas «testaferros» que ocupaban puestos directivos en una sociedad. El demandante alegaba que su inclusión en la lista lesionaba sus derechos fundamentales.
107. La cuarta cuestión prejudicial planteada en el asunto Puškár (64) se refería a si la jurisprudencia del Tribunal de Justicia debe tener prevalencia cuando ofrezca una respuesta diferente a la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Tribunal de Justicia declaró que la cuestión prejudicial era inadmisible, porque «el tribunal remitente planteó la cuestión de manera general, sin precisar con claridad y concreción en qué consisten las diferencias de respuestas que menciona». El Tribunal de Justicia añadió que, en relación con las exigencias contempladas en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento, «el órgano jurisdiccional remitente debe indicar las razones concretas que le han llevado a plantearse dudas acerca de la interpretación de determinadas disposiciones del Derecho de la Unión» y que «es indispensable que el órgano jurisdiccional nacional facilite unas explicaciones mínimas sobre los motivos de la elección de las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación solicita y sobre la relación que establece entre esas disposiciones y la normativa nacional aplicable al litigio del que conoce».
108. Una explicación insuficiente del Derecho del Estado miembro para poder establecer esta imprescindible relación que derivó en una causa de inadmisibilidad se apreció, en particular, en las sentencias dictadas el 9 de marzo de 2017 en el asunto Milkova (65) y el 13 de diciembre de 2018 en el asunto Rittinger y otros, (66) así como en el auto de 7 de junio de 2018 dictado en el asunto Filippi y otros. (67)
109. En el asunto Milkova, (68) relativo a la impugnación de un despido de trabajadores ante los tribunales búlgaros por una supuesta vulneración de la prohibición de discriminación por motivos de discapacidad, el Tribunal de Justicia declaró que el órgano jurisdiccional remitente únicamente hizo referencia con carácter general al artículo 4 de la Directiva 2000/78 y demás disposiciones de dicha directiva, sin establecer ninguna relación entre esas disposiciones y la normativa nacional controvertida en los litigios principales.
110. El asunto Rittinger y otros (69) tenía por objeto un litigio que remitía, entre otros aspectos, al Derecho de la Unión en materia de ayudas otorgadas por los Estados en relación con la normativa alemana que obliga a todas las personas mayores de edad en posesión de una vivienda en el territorio nacional a pagar un canon a las entidades públicas de radiodifusión. El Tribunal de Justicia concluyó que era funesto para la admisibilidad de la resolución de remisión que «si bien este último órgano jurisdiccional expone que el canon audiovisual permitió la financiación del citado sistema en beneficio exclusivamente de las entidades de radiodifusión de Alemania, no precisa, en cambio, el régimen de financiación del referido sistema ni las razones por las que otras entidades de radiodifusión han sido excluidas de la utilización de ese mismo sistema».
111. En el asunto Filippi y otros, (70) relativo a incautaciones por parte de las autoridades austriacas y otras sanciones con respecto a máquinas tragaperras que requerían autorización, el Tribunal de Justicia declaró que la petición de decisión prejudicial era manifiestamente inadmisible. La razón principal era el incumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, porque no se exponían en la resolución de remisión con la precisión y claridad necesarias las razones que habían llevado al órgano jurisdiccional remitente a preguntarse acerca de la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión, y no se explicaba la relación entre el Derecho de la Unión y la normativa nacional aplicable a los litigios principales. Asimismo, en relación con esos requisitos, no se aportaba la información necesaria acerca de la legislación nacional. Si bien la petición de decisión prejudicial describía el contenido de algunas disposiciones del Derecho nacional, no «indica[ba] con la suficiente claridad cómo pueden aplicarse tales disposiciones a los litigios de que conoce el órgano jurisdiccional remitente y que son objeto de la presente petición».
112. Por último, hago notar que en la reciente sentencia del Pleno del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Wightman y otros, (71) que desestima las alegaciones relativas a la admisibilidad de una cuestión prejudicial sobre la notificación por el Reino Unido de su intención de retirarse de la Unión Europea, no se cuestionaban los requisitos del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, incluida la relación preceptiva conforme al artículo 94, letra c), de dicho Reglamento entre las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión y la ley del Estado miembro aplicable al litigio principal.
2. Aplicación a los presentes asuntos
113. El Tribunal de Justicia ha declarado que para asegurarse de que los elementos proporcionados en la resolución de remisión responden a las exigencias relativas al contenido de las peticiones de decisión prejudicial, procede tomar en consideración la naturaleza y el alcance de la cuestión planteada. (72) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia también establece que esas exigencias contempladas en artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia son pertinentes especialmente en ámbitos como el del Derecho de la competencia, que se caracteriza por complejas situaciones de hecho y de Derecho. (73)
114. Estas consideraciones, unidas al hecho de que la jurisprudencia establece en términos más generales que las exigencias contempladas en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia deben respetarse escrupulosamente, (74) me permiten concluir que las dificultades que entraña determinar si se ha producido una vulneración estructural de la independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo suponen que, en este contexto, el artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia exige una explicación suficiente de las medidas del Estado miembro impugnadas y de las razones por las cuales vulneran las garantías de independencia judicial conferidas por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
115. En los presentes asuntos, las resoluciones de remisión no ofrecen una explicación suficiente de la relación entre el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo y las medidas polacas controvertidas. En el marco de las preocupaciones de los órganos jurisdiccionales remitentes relativas a la independencia judicial, las medidas polacas en cuestión se reproducen de manera general en los puntos 8 a 32 de estas conclusiones. No obstante, a diferencia de lo que sucede en otros asuntos en los que se ha solicitado al Tribunal de Justicia que valore la compatibilidad de las medidas nacionales de reforma del sistema judicial polaco con las garantías de independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, (75) los autos del procedimiento ofrecen escasa información sobre cuáles son las disposiciones del Derecho polaco que vulneran dichas garantías y por qué razón lo hacen.
116. A este respecto, acepto los argumentos esgrimidos en esencia por Polonia, reproducidos en el punto 71 de estas conclusiones, según los cuales las alegaciones formuladas en las resoluciones de remisión son de carácter genérico. En particular, si bien las resoluciones de remisión describen el contenido de varias disposiciones de Derecho polaco, no explican cómo funcionan dichas disposiciones ni indican en qué sentido vulneran supuestamente las exigencias de independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Las resoluciones de remisión tampoco explican de qué modo han sido modificadas las disposiciones del Derecho polaco especificadas por las leyes adoptadas en el seno de la reforma del sistema de justicia polaco, ni cómo se aplican esas disposiciones en el marco del nuevo régimen de procedimientos disciplinarios contra los jueces. Por consiguiente, no se aporta el material fáctico y jurídico necesario para valorar las alegaciones esgrimidas en las resoluciones de remisión y poder determinar su alcance.
117. Además, las resoluciones de remisión manifiestan una preocupación acerca de un elemento de parcialidad subjetiva respecto a la incidencia del nuevo régimen disciplinario en las facultades de los jueces remitentes para administrar justicia de forma independiente. Ello se ha descrito en ambas resoluciones de remisión como un «temor» (véanse los puntos 34 y 36 de estas conclusiones). Al no existir controversia entre las partes interesadas con respecto a este punto, es difícil determinar si la independencia judicial se ha visto afectada por una parcialidad subjetiva que, como ya he señalado en mis anteriores conclusiones relativas a la independencia del Poder Judicial en Polonia, (76) supone un ejercicio separado de evaluación de la independencia objetiva.
118. En los presentes asuntos, las resoluciones de remisión indican que es necesaria una interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, para resolver los litigios principales, ya que los órganos jurisdiccionales remitentes temen que, en caso de que se dicte una determinada resolución en esos procedimientos, se incoe un procedimiento disciplinario contra los jueces que integran esos órganos jurisdiccionales. De ello se desprende que aún no se ha incoado procedimiento disciplinario alguno. Según las resoluciones de remisión, los órganos jurisdiccionales remitentes tienen meramente un temor subjetivo que no se ha materializado en procedimientos disciplinarios y no deja de ser hipotético.
119. Por tanto, la cuestión sobre si existe una vulneración estructural de la independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no deja de ser hipotética en las circunstancias de los litigios principales, debido a la falta de información suficiente acerca del modo en que se ha producido dicha vulneración y por qué, y ambos elementos se ven agravados por el hecho de que no se ha materializado un litigio entre partes interesadas relativo a la independencia judicial.
120. Advierto en particular que ninguna de las partes que han presentado alegaciones en los presentes asuntos refutaron en la vista los argumentos detallados esgrimidos en las observaciones escritas de Polonia sobre los motivos por los que algunas disposiciones especificadas del Derecho polaco cumplen con las obligaciones de los Estados miembros en materia de independencia judicial (véanse los puntos 72 a 75 de estas conclusiones). Tampoco se formularon alegaciones sobre las razones por las que el temor subjetivo de los jueces afectados seguía estando justificado, aun cuando el Fiscal General y Polonia afirmaron que las investigaciones contra esos jueces obedecían a que las cuestiones prejudiciales eran idénticas, y no a que dichas cuestiones prejudiciales hubiesen sido planteadas, y que no se había adoptado ninguna medida disciplinaria contra esos jueces (véanse los puntos 70 y 76 de estas conclusiones). En virtud de todo lo anterior, es difícil entender cómo un posible litigio relativo a dichos jueces ha podido dar lugar a los presentes asuntos.
121. Tal como señalaron el Fiscal General y la Comisión, las circunstancias de los presentes asuntos difieren de las que motivaron la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses. (77) Ese asunto tenía por objeto una demanda interpuesta ante un órgano jurisdiccional portugués por la Asociación Sindical de los Jueces Portugueses contra el Tribunal de Cuentas portugués, en la que se solicitaba, entre otras pretensiones, la nulidad de medidas nacionales de reducción salarial que minoraban su remuneración. En apoyo de su demanda, esa asociación sindical alegó que dichas medidas violaban el principio de independencia judicial consagrado en el Derecho portugués y el Derecho de la Unión. (78) Es evidente que, en ese asunto, los jueces habían sufrido una reducción de sueldo. No resulta claro en las circunstancias de los presentes asuntos que las medidas adoptadas por Polonia hayan dado lugar a una aprensión justificada de parcialidad que exija una investigación en cuanto al fondo.
122. Asimismo, tal como ha indicado el Tesoro Público, los ejemplos extraídos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que permiten una interpretación amplia de la pertinencia de las cuestiones prejudiciales para resolver los litigios principales no invalidan este análisis. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha respondido a cuestiones prejudiciales relativas al derecho o a la obligación de un órgano jurisdiccional nacional de plantear una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, (79) lo que, en sentido estricto, no puede determinar el resultado de la resolución que debe dictarse en los litigios principales. Además, en una línea jurisprudencial establecida en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, (80) el Tribunal de Justicia ha interpretado de manera amplia el concepto de «emitir su fallo», en el sentido del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, al declarar que hace referencia a la totalidad del procedimiento en el que recae la sentencia del órgano jurisdiccional remitente.
123. Sin embargo, esta cuestión es distinta de la de que se establezca suficientemente la relación entre las medidas del Estado miembro de que se trate y las disposiciones aplicables del Derecho de la Unión, que en este caso es el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Asimismo, como ya he señalado en el punto 114 de estas conclusiones, las dificultades que entraña determinar si las medidas del Estado miembro vulneran las garantías de independencia judicial con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, exigen un respeto riguroso de los requisitos establecidos en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
124. A esto añadiría que, a la luz de los argumentos esgrimidos por el Comisionado de los Derechos Humanos en Polonia acerca de la pertinencia de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Unibet (81) para los presentes asuntos (véase el punto 65 de estas conclusiones), esa sentencia no exime a un órgano jurisdiccional nacional de cumplir con los criterios de admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial fijados por el Tribunal de Justicia. No creo que los presentes asuntos sean un ejemplo de situaciones en las que es la ausencia de una vía de recurso del Estado miembro la que impide la aplicación del Derecho de la Unión. Los presentes asuntos son meros ejemplos de situaciones en las que el Tribunal de Justicia no cuenta con información suficiente para determinar si se ha producido una infracción del Derecho de la Unión.
125. Por último, ha de señalarse que, si bien el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tiene un ámbito material de aplicación amplio y se aplica a todos los órganos jurisdiccionales nacionales que «podrían» plantear cuestiones prejudiciales con arreglo al artículo 267 TFUE (véanse los puntos 87 a 89 de estas conclusiones), desde el punto de vista material y en lo que respecta a la competencia de la Unión, mi opinión es que, en el marco de la independencia judicial, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se limita a vulneraciones estructurales que ponen en riesgo la esencia de la independencia judicial. He manifestado en anteriores conclusiones que dicha vulneración estructural se produce cuando afecta a niveles enteros del Poder Judicial, y he llegado a la misma conclusión en relación con la Sala Disciplinaria en un contexto en el que es el foro previsto en el Derecho polaco para conocer de los asuntos contra jueces afectados por medidas de reducción de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo, (82) que, según declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18), vulneraban las garantías de independencia judicial establecidas en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (83) El cumplimiento del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia también exige una explicación suficiente sobre el motivo por el cual la vulneración de la independencia judicial en cuestión es de naturaleza estructural a efectos de lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y no una violación que debe ser abordada con arreglo al artículo 47 de la Carta, salvo cuando los Estados miembros apliquen el Derecho de la Unión con arreglo al artículo 51, apartado 1, de la Carta.
126. En virtud de las anteriores consideraciones, debe estimarse la excepción basada en que las cuestiones prejudiciales planteadas en los presentes asuntos son inadmisibles.
VIII. Conclusión
127. Propongo al Tribunal de Justicia que declare que las peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunal Regional de Lodz, Polonia) en el asunto C‑558/18 y por el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia) en el asunto C‑563/18 son inadmisibles.