HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a doua extinsă)
16 martie 2022(*)
„Energie – Regulamentul (UE) 2017/459 – Cod de rețea adoptat de Comisie care include un «proces de capacitate incrementală» – Decizie a ACER de aprobare a realizării unui proiect de capacitate incrementală – Excepție de nelegalitate – Necompetența Comisiei – Articolul 6 alineatul (11), articolul 7 alineatul (3) și articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 715/2009”
În cauzele conexate T‑684/19 și T‑704/19,
Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH), cu sediul în Budapesta (Ungaria), reprezentată de G. Stanka, J. Burai‑Kovács, G. Szikla și Á. Kulcsár, avocați,
reclamantă în cauza T‑684/19,
FGSZ Földgázszállító Zrt., cu sediul în Siófok (Ungaria), reprezentată de M. Horányi, N. Niejahr și S. Zakka, avocați,
reclamantă în cauza T‑704/19,
împotriva
Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER), reprezentată, în cauza T‑684/19, de P. Martinet, D. Lelovitis și N. Keyaerts, în calitate de agenți, asistați de E. Ameye, M. de Sousa Ferro și Cs. Nagy, avocați, și, în cauza T‑704/19, de P. Martinet, D. Lelovitis și N. Keyaerts, în calitate de agenți, asistați de E. Ameye și M. de Sousa Ferro, avocați,
pârâtă,
susținută de
Energie‑Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E‑Control), reprezentată de S. Polster, avocat,
și de
Comisia Europeană, reprezentată de O. Beynet și A. Sipos, în calitate de agenți,
interveniente,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea Deciziei nr. 05/2019 a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) din 9 aprilie 2019 și a Deciziei nr. A-004-2019 a camerei de recurs a ACER din 6 august 2019,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă),
compus din doamna V. Tomljenović, președintă, și domnii V. Kreuschitz și F. Schalin, doamna P. Škvařilová-Pelzl și domnul I. Nõmm (raportor), judecători,
grefier: doamna A. Juhász‑Tóth, administratoare,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 27 octombrie 2021,
pronunță prezenta
Hotărâre
I. Istoricul litigiilor
1 În anul 2015, reclamanta din cauza T‑704/19, FGSZ Földgázszállító Zrt. (denumită în continuare „FGSZ”), și anume operatorul maghiar al rețelei de transport de gaze, precum și omologii săi bulgar, român și austriac s‑au angajat într‑un proiect de cooperare regională vizând creșterea independenței energetice prin introducerea pe piață a gazului din Marea Neagră. Denumit „ROHUAT/BRUA”, acest proiect prevedea creșterea capacității incrementale la două puncte de interconectare, unul existent între România și Ungaria, iar celălalt existent între Ungaria și Austria.
2 La 26 mai 2017, proiectul a fost divizat în două proiecte distincte, dintre care unul referitor la punctul de interconectare dinspre Ungaria spre Austria (denumit în continuare „proiectul HUAT”). În acest temei, FGSZ și operatorul austriac de transport și de sistem de gaze, Gas Connect Austria GmbH (denumit în continuare „GCA”), au realizat o evaluare a cererii de pe piață pentru proiectul HUAT, în conformitate cu articolul 26 din Regulamentul (UE) 2017/459 al Comisiei din 16 martie 2017 de instituire a unui cod al rețelei privind mecanismele de alocare a capacității în sistemele de transport al gazelor și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 984/2013 (JO 2017, L 72, p. 1).
3 La 27 iulie 2017, FGSZ și GCA au publicat un raport de evaluare comun în care au concluzionat că exista un interes fără caracter obligatoriu pentru capacitatea incrementală din partea utilizatorilor rețelei, care permitea inițierea unui proiect de capacitate incrementală în sensul articolului 3 punctul 9 din Regulamentul 2017/459. Raportul arăta totuși un rezultat asimetric, întrucât cererile depuse la GCA de partea austriacă erau de aproape de două ori mai numeroase decât cele depuse la FGSZ de partea maghiară.
4 Între 19 octombrie și 19 noiembrie 2017, FGSZ și GCA au efectuat o consultare publică comună privind proiectul de propunere de proiect, în temeiul articolului 27 alineatul (3) din Regulamentul 2017/459.
5 La 6 aprilie 2018, FGSZ a prezentat în mod formal reclamantei în cauza T‑684/19, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH), și anume Autoritatea maghiară de Reglementare a Energiei și a Serviciilor Publice, propunerea de proiect HUAT de capacitate incrementală, în temeiul articolului 28 alineatul (1) din Regulamentul 2017/459, subliniind totodată că nu era în favoarea punerii în aplicare a acestui proiect și că, prin urmare, nu propunea inițierea licitației pentru capacitatea incrementală, în temeiul articolului 29 din același regulament.
6 La 9 aprilie 2018, GCA a transmis propunerea de proiect HUAT Autorității austriece de Reglementare a Sectoarelor Energiei Electrice și Gazelor Naturale, Energie‑Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E‑Control), intervenientă în susținerea Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER).
7 La 27 aprilie 2018, E‑Control a adoptat o decizie de aprobare a propunerii de proiect HUAT.
8 La 5 octombrie 2018, MEKH a adoptat o decizie de respingere a propunerii de proiect HUAT.
9 La 10 octombrie 2018, ACER a comunicat MEKH și E‑Control că a constatat că nu a fost adoptată nicio decizie coordonată în termen de șase luni de la data primirii propunerii de proiect HUAT de către ultima autoritate națională de reglementare și că, prin urmare, în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 713/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 de instituire a Agenției pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (JO 2009, L 211, p. 1), aceasta era împuternicită să decidă cu privire la propunerea menționată.
10 La 9 aprilie 2019, ACER a adoptat Decizia nr. 05/2019 de aprobare a propunerii de proiect HUAT (denumită în continuare „decizia inițială”).
11 La 6 și la 7 iunie 2019, au fost formulate două căi de atac împotriva deciziei inițiale la camera de recurs a ACER, în conformitate cu articolul 19 din Regulamentul nr. 713/2009, de MEKH și, respectiv, de FGSZ.
12 Prin decizia din 6 august 2019, camera de recurs a ACER a respins căile de atac formulate împotriva deciziei inițiale (denumită în continuare „decizia camerei de recurs”).
II. Procedura și concluziile părților
13 Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 7 și, respectiv, la 15 octombrie 2019, MEKH și FGSZ au introdus prezentele acțiuni.
14 La 21 și la 22 ianuarie 2020, Comisia Europeană a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor ACER în cauzele T‑684/19 și T‑704/19.
15 La 23 ianuarie 2020, E‑Control a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor ACER în cauzele T‑684/19 și T‑704/19.
16 Prin Deciziile din 2 martie și din 5 iunie 2020, președinta Camerei a doua a Tribunalului a admis intervenția Comisiei.
17 Prin Ordonanțele din 28 aprilie și din 4 iunie 2020, președinta Camerei a doua a Tribunalului a admis intervenția E‑Control.
18 La 22 decembrie 2020, în temeiul articolului 27 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, cauza a fost repartizată unui nou judecător raportor, care face parte din Camera a doua.
19 Prin Ordonanța din 27 iulie 2021, președinta Camerei a doua a Tribunalului a decis conexarea cauzelor T‑684/19 și T‑704/19 pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii și pronunțarea deciziei prin care se finalizează judecata. În aceeași ordonanță, ea a respins cererea de aplicare a regimului de confidențialitate formulată de ACER față de FGSZ, privind anexa la memoriul în apărare în cauza T‑684/19, care corespunde deciziei camerei de recurs, întrucât FGSZ avea în mod necesar cunoștință de decizia menționată, din moment ce era destinatarul acesteia.
20 La propunerea Camerei a doua a Tribunalului, acesta a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins.
21 La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din Regulamentul de procedură, a adresat părților întrebări scrise.
22 Întrucât un membru al Camerei a doua extinse a fost împiedicat să facă parte din complet, președintele Tribunalului a desemnat un alt judecător pentru a completa camera.
23 MEKH solicită Tribunalului:
– anularea „deciziei inițiale aprobate de camera de recurs a ACER”;
– obligarea ACER la plata cheltuielilor de judecată.
24 FGSZ solicită Tribunalului:
– anularea deciziei inițiale și a deciziei camerei de recurs;
– cu titlu subsidiar, anularea articolului 1 alineatele (1) și (2) și a articolului 2 alineatul (4) din decizia inițială, astfel cum a fost confirmată prin decizia camerei de recurs;
– cu titlu încă mai subsidiar, anularea deciziei camerei de recurs;
– obligarea ACER la plata cheltuielilor de judecată.
25 ACER solicită Tribunalului:
– în cauza T‑684/19:
– declararea ca inadmisibile a primului și a celui de al doilea aspect ale primului motiv și a celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv;
– în solidar sau cu titlu subsidiar, declararea ca nefondate a tuturor motivelor și, în consecință, respingerea acțiunii în totalitate;
– obligarea MEKH la plata cheltuielilor de judecată;
– în cauza T‑704/19:
– declararea ca nefondate a tuturor motivelor și, în consecință, respingerea acțiunii în totalitate;
– obligarea FGSZ la plata cheltuielilor de judecată.
26 Comisia și E‑Control solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunilor;
– obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
27 În ședința din 6 noiembrie 2020, au fost ascultate pledoariile părților și răspunsurile lor la întrebările orale adresate de Tribunal. În plus, FGSZ a renunțat la acțiunea sa, în măsura în care era îndreptată împotriva deciziei inițiale, aspect cu privire la care s‑a luat act în procesul‑verbal al ședinței.
III. În drept
28 Cu titlu introductiv, trebuie arătat că, spre deosebire de FGSZ, care a renunțat în ședință la acțiunea sa împotriva deciziei inițiale, MEKH contestă în acțiunea sa atât decizia inițială, cât și decizia camerei de recurs. Prin urmare, trebuie să se examineze admisibilitatea acestei din urmă acțiuni, în măsura în care este îndreptată împotriva deciziei inițiale.
A. Cu privire la admisibilitatea acțiunii în cauza T‑684/19, în măsura în care este îndreptată împotriva deciziei inițiale
29 Potrivit unei jurisprudențe constante, condițiile de admisibilitate a unei acțiuni prevăzute la articolul 263 TFUE constituie cauze de inadmisibilitate pentru motive de ordine publică și, prin urmare, Tribunalul are sarcina să le examineze din oficiu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2019, Pebagua/Comisia, C‑204/18 P, nepublicată, EU:C:2019:425, punctul 28 și jurisprudența citată).
30 În cadrul măsurilor de organizare a procedurii amintite la punctul 21 de mai sus, părțile și‑au prezentat punctul de vedere cu privire la admisibilitatea acțiunilor, în măsura în care acestea erau îndreptate împotriva deciziei inițiale, având în vedere, pe de o parte, considerentul (34), articolul 28 alineatul (1) și articolul 29 din Regulamentul (UE) 2019/942 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 de instituire a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (reformare) (JO 2019, L 158, p. 22), care a înlocuit Regulamentul nr. 713/2009, și, pe de altă parte, articolul 263 al cincilea paragraf TFUE.
31 În primul rând, trebuie să se constate că, în ceea ce privește acțiunile introduse de reclamanți neprivilegiați, articolul 263 al cincilea paragraf TFUE prevede că „[a]ctele de constituire a organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii pot să prevadă condiții și proceduri speciale privind acțiunile formulate de persoanele fizice sau juridice împotriva actelor acestor organe, oficii sau agenții care sunt destinate să producă efecte juridice față de ele”.
32 În cadrul prezentelor litigii, condițiile și modalitățile speciale privind acțiunile, prevăzute la articolul 263 al cincilea paragraf TFUE, decurg din Regulamentul 2019/942.
33 Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, se consideră în general că normele de procedură se aplică la data intrării lor în vigoare, spre deosebire de normele de drept substanțial, care sunt interpretate de regulă în sensul că nu vizează situații apărute anterior intrării lor în vigoare decât în măsura în care rezultă în mod clar din formularea, din finalitatea sau din economia acestora că trebuie să le fie atribuit un asemenea efect (a se vedea Hotărârea din 26 martie 2015, Comisia/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, punctul 33 și jurisprudența citată).
34 Rezultă că, în speță, normele de procedură aplicabile pentru a determina admisibilitatea acțiunii în cauza T‑684/19, în măsura în care este îndreptată împotriva deciziei inițiale, sunt cele prevăzute de Regulamentul 2019/942. Astfel, trebuie să se arate că, între adoptarea deciziei inițiale (la 9 aprilie 2019) și adoptarea deciziei camerei de recurs (la 6 august 2019), Regulamentul nr. 713/2009 a fost înlocuit prin Regulamentul 2019/942, care a intrat în vigoare la 4 iulie 2019.
35 În al doilea rând, din considerentul (34) și din articolele 28 și 29 din Regulamentul 2019/942 rezultă că persoanele fizice și juridice care nu sunt de acord cu o decizie a ACER care le este adresată sau care le privește direct și personal trebuie să sesizeze camera de recurs atunci când le este acordată această posibilitate. Dacă există o astfel de posibilitate, ele nu pot contesta în fața Tribunalului decât decizia camerei de recurs menționate.
36 Astfel, primo, potrivit considerentului (34) al Regulamentului 2019/942:
„În cazul în care ACER dispune de competențe decizionale, părțile interesate ar trebui, din motive de economie procedurală, să aibă dreptul de a introduce o cale de atac la o cameră de recurs, care ar trebui să facă parte din ACER, dar să fie totodată independentă de structura administrativă și de reglementare a acesteia. Pentru a garanta funcționarea și deplina independență a camerei de recurs, aceasta ar trebui să aibă o linie bugetară separată în bugetul ACER. În vederea asigurării continuității, numirea sau reînnoirea membrilor camerei de recurs ar trebui să permită înlocuirea parțială a membrilor acesteia. Deciziile camerei de recurs fac obiectul unei căi de atac în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene.”
37 Secundo, articolul 29 din Regulamentul 2019/942, intitulat „Acțiunile în fața Curții de Justiție”, prevede că „[a]cțiunile în anulare împotriva unei decizii emise de către ACER în temeiul prezentului regulament și acțiunile în constatarea abținerii de a acționa în cadrul termenelor aplicabile pot fi introduse la Curtea de Justiție doar după epuizarea procedurii de exercitare a căilor de atac menționate la articolul 28 […]”.
38 În această privință, tertio, articolul 28 din Regulamentul 2019/942, intitulat „Decizii care pot face obiectul unei căi de atac”, prevede la alineatul (1) că „[o]rice persoană fizică sau juridică, inclusiv autoritățile de reglementare, poate exercita o cale de atac împotriva unei decizii menționate la articolul 2 litera (d) care este adresată persoanei respective sau împotriva unei decizii care, deși adresată unei alte persoane, privește direct și personal respectiva persoană”. Potrivit alineatului (2) al acestui articol, „Camera de recurs ia o decizie cu privire la calea de atac în termen de patru luni de la introducerea acțiunii”.
39 Pe cale de consecință, în măsura în care decizia inițială putea face obiectul unei căi de atac în fața camerei de recurs, din interpretarea coroborată a considerentului (34) și a articolelor 28 și 29 din Regulamentul 2019/942 rezultă că doar decizia camerei de recurs putea fi contestată în fața Tribunalului.
40 În al treilea rând, presupunând că Regulamentul nr. 713/2009 ar fi aplicabil ratione temporis, s‑ar fi impus aceeași concluzie, din moment ce articolul 20 din acest regulament prevedea că „[d]eciziile luate de către Comisia de apel sau, în cazurile care nu [ar fi] de competența comisiei, deciziile luate de către agenție, pot fi contestate printr‑o acțiune introdusă la [Tribunal] […], în conformitate cu articolul [263 TFUE]” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 octombrie 2019, Austrian Power Grid și Vorarlberger Übertragungsnetz/ACER, T‑333/17, nepublicată, EU:T:2019:760, punctele 31 și 32).
41 Având în vedere toate cele ce precedă, cererea MEKH de anulare a deciziei inițiale nu este admisibilă.
42 Rezultă că acțiunea în cauza T‑684/19 trebuie declarată inadmisibilă, în măsura în care este îndreptată împotriva deciziei inițiale.
B. Cu privire la temeinicia acțiunii
43 În susținerea acțiunilor formulate, MEKH și FGSZ invocă, în esență, 14 motive. Tribunalul consideră că este suficient să se examineze primul motiv prezentat în cauza T‑684/19, prin care MEKH invocă nelegalitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459.
44 MEKH invocă nelegalitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459 pentru motivul că acest capitol ar depăși împuternicirea acordată Comisiei prin Regulamentul (CE) nr. 715/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1775/2005 (JO 2009, L 211, p. 36) și că acesta trebuie, prin urmare, să fie declarat inaplicabil prezentelor litigii în temeiul articolului 277 TFUE.
45 ACER, susținută de Comisie, arată că excepția de nelegalitate este inadmisibilă și, în orice caz, nefondată.
1. Cu privire la admisibilitatea excepției de nelegalitate
46 În primul rând, ACER susține că excepția de nelegalitate este inadmisibilă întrucât, în temeiul articolului 29 din Regulamentul 2019/942, doar motivele invocate în fața camerei sale de recurs pot fi invocate în fața Tribunalului.
47 Este adevărat că MEKH nu a invocat nelegalitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459 în fața camerei de recurs a ACER.
48 În plus, ACER subliniază în mod întemeiat, în esență, că obligația de epuizare a procedurii în fața camerei sale de recurs anterior introducerii acțiunii la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, care figurează la articolul 29 din Regulamentul 2019/942, presupune, în principiu, că motivele care nu au fost prezentate în fața camerei de recurs menționate nu pot fi invocate pentru prima dată în fața Tribunalului în cadrul unei acțiuni în anulare. Astfel, din moment ce această acțiune în anulare privește exclusiv decizia camerei de recurs menționate, ea trebuie examinată în lumina cadrului factual și juridic al litigiilor, astfel cum au fost prezentate în fața respectivei camere de recurs.
49 Totuși, o asemenea abordare nu poate fi urmată în privința unei excepții de nelegalitate invocate pentru prima dată în fața Tribunalului, din moment ce prezentarea unei argumentații echivalente în fața camerei de recurs a ACER nu ar fi putut fi admisă în niciun caz.
50 Astfel, rezultă din sistemul legislativ și jurisdicțional instituit prin Tratatul FUE că numai instanța Uniunii Europene este abilitată, potrivit articolului 277 TFUE, să constate nelegalitatea unui act cu caracter general și să stabilească consecințele inaplicabilității care rezultă din acesta cu privire la actul cu caracter individual atacat în fața sa, întrucât tratatele nu recunosc o asemenea competență de exercitare a căilor de atac interne instituției, organului, oficiului sau agenției Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2016, BCE/Cerafogli, T‑787/14 P, EU:T:2016:633, punctul 49).
51 Prin urmare, în măsura în care camera de recurs a ACER nu avea dreptul să aprecieze validitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459, ci trebuia, dimpotrivă, să aplice acest capitol atât timp cât instanța Uniunii nu a stabilit eventuala sa nelegalitate, nu se poate reproșa MEKH că nu a invocat nelegalitatea capitolului menționat în fața camerei de recurs respective.
52 În al doilea rând, ACER subliniază în duplică faptul că „termenul stabilit la articolul 263 [TFUE] pentru a contesta validitatea [Regulamentului 2017/459] expirase la momentul acțiunii”.
53 În această privință, reiese din formularea articolului 277 TFUE însuși că posibilitatea de a invoca nelegalitatea unui act cu aplicabilitate generală cu ocazia unui litigiu care îl pune în discuție există „[s]ub rezerva expirării termenului prevăzut la articolul 263 al șaselea paragraf [TFUE]”.
54 În plus, în măsura în care prin această argumentație ACER invocă jurisprudența potrivit căreia excepția de nelegalitate prevăzută la articolul 277 TFUE nu poate fi ridicată de o persoană fizică sau juridică ce a omis să introducă o acțiune împotriva actului contestat în termenele prevăzute în acest scop, trebuie subliniat că această jurisprudență nu se aplică decât atunci când o astfel de acțiune ar fi fost fără nicio îndoială admisibilă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 aprilie 2004, Schintgen/Comisia, T‑343/02, EU:T:2004:111, punctul 26; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punctele 41 și 42, și Hotărârea din 25 iulie 2018, Georgsmarienhütte și alții, C‑135/16, EU:C:2018:582, punctul 14 și jurisprudența citată).
55 În speță, nu se poate considera că admisibilitatea unei acțiuni în anulare formulate de MEKH împotriva Regulamentului 2017/459 ar fi fost evidentă. Dimpotrivă, din moment ce ea privește un act cu aplicabilitate generală care presupune măsuri de executare, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, iar MEKH nu poate fi asimilat unui reclamant privilegiat în sensul celui de al doilea paragraf al acestui articol, admisibilitatea unei astfel de acțiuni ar fi fost, cel puțin, îndoielnică.
56 În al treilea rând, ACER susține în esență că excepția de nelegalitate trebuie declarată inadmisibilă, în măsura în care Regulamentul 2017/459 nu constituie temeiul juridic al deciziei camerei de recurs, aceasta fiind adoptată în temeiul competențelor delegate ACER prin Regulamentul nr. 713/2009.
57 Nici o asemenea argumentație nu poate fi admisă.
58 Astfel, deși rezultă din jurisprudență că o excepție de nelegalitate în temeiul articolului 277 TFUE nu poate fi ridicată decât împotriva unui act cu caracter general care este aplicabil direct sau indirect în speța care face obiectul acțiunii, Curtea a admis că această condiție era îndeplinită nu numai în privința dispozițiilor unui act cu aplicabilitate generală care constituie temeiul deciziilor individuale contestate, ci și a celor care au o legătură juridică directă cu asemenea decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2020, Comisia și Consiliul/Carreras Sequeros și alții, C‑119/19 P și C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punctele 67-70 și jurisprudența citată).
59 Or, prin intermediul primului motiv, MEKH invocă nelegalitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459, întrucât acest capitol ar depăși împuternicirea acordată Comisiei prin Regulamentul nr. 715/2009. În măsura în care Regulamentul 2017/459 se află la originea normelor pe care camera de recurs a ACER le‑a aplicat în decizia sa, există în mod necesar o legătură juridică directă în sensul jurisprudenței citate la punctul 58 de mai sus.
60 Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se concluzioneze că excepția de nelegalitate este admisibilă.
2. Cu privire la temeinicia excepției de nelegalitate
61 MEKH invocă nelegalitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459, pentru motivul că Regulamentul nr. 715/2009 nu permite Comisiei să adopte un cod de rețea care să prevadă un proces de creare a capacității incrementale care să ajungă să impună operatorului să realizeze investițiile necesare creării capacității incrementale menționate.
62 În esență, prezentul motiv cuprinde două aspecte. Pe de o parte, MEKH susține că respectivul capitol V din Regulamentul 2017/459 este incompatibil cu temeiul juridic al Regulamentului nr. 715/2009, și anume articolul 114 TFUE. Pe de altă parte, aceasta apreciază că respectivul capitol nu ar intra sub incidența împuternicirii acordate Comisiei prin acest din urmă regulament pentru a adopta coduri de rețea.
63 ACER, susținută de Comisie, apreciază că cele două aspecte ale prezentului motiv sunt nefondate. Cu titlu introductiv, aceasta susține caracterul inoperant al excepției de nelegalitate pentru trei motive.
64 Primul motiv invocat de ACER privește caracterul eronat al premisei pe care se întemeiază excepția de nelegalitate, întrucât capitolul V din Regulamentul 2017/459 nu impune operatorilor de transport și de sistem luarea unor decizii de investiții în vederea creării de capacitate incrementală în rețea.
65 Această argumentație nu poate fi acceptată.
66 Astfel, capitolul V din Regulamentul 2017/459 stabilește o procedură care cuprinde, în esență, șapte etape, care conduce, după caz, la obligația operatorilor de transport și de sistem de a realiza investițiile necesare creării de capacitate incrementală în rețea.
67 În primul rând, în temeiul articolului 26 din Regulamentul 2017/459, operatorii de transport și de sistem vizați trebuie să evalueze cererea de pe piață de proiecte de capacitate incrementală pentru fiecare parte a unui punct de interconectare.
68 În al doilea rând, deși din etapa precedentă rezultă indiciul că ar putea exista o cerere de pe piață pentru un proiect de capacitate incrementală, articolul 27 din Regulamentul 2017/459 prevede că o etapă de proiectare a unui proiect în acest sens este inițiată de operatorii de transport și de sistem vizați.
69 În al treilea rând, în temeiul articolului 28 alineatul (1) din Regulamentul 2017/459, operatorii de transport și de sistem vizați trebuie să prezinte proiectul de capacitate incrementală aprobării autorităților lor naționale de reglementare.
70 În al patrulea rând, potrivit articolului 28 alineatul (2) din Regulamentul 2017/459, autoritățile naționale de reglementare competente trebuie să aprobe sau să ajungă la un acord cu privire la proiect.
71 În al cincilea rând, odată aprobat proiectul de capacitate incrementală de către autoritățile naționale de reglementare, articolul 29 din Regulamentul 2017/459 prevede că respectiva capacitate incrementală este scoasă la licitație în vederea obținerii unor angajamente obligatorii ale utilizatorilor rețelei privind contractarea de capacitate pentru diferite niveluri de ofertă.
72 În al șaselea rând, din articolele 22-25 din Regulamentul 2017/459 rezultă că fie autoritatea de reglementare națională, fie operatorul de transport și de sistem efectuează un test economic pe baza angajamentelor obligatorii primite.
73 În sfârșit, în al șaptelea rând, în cazul în care testul economic dă un rezultat pozitiv de ambele părți ale unui punct de interconectare pentru cel puțin un nivel de ofertă care include capacitate incrementală, articolul 22 alineatul (3) din Regulamentul 2017/459 prevede că „se demarează […] proiect[ul]”. În lipsa unui rezultat pozitiv, „se pune capăt procesului de capacitate incrementală”.
74 Rezultă că, în cazul în care sunt îndeplinite diferitele condiții stabilite la capitolul V din Regulamentul 2017/459, în special existența unor angajamente obligatorii din partea utilizatorilor rețelei privind contractarea de capacitate incrementală, pe baza cărora viabilitatea economică a unei creșteri a capacității este demonstrată de testul economic, „se demarează […] proiect[ul]”, potrivit articolului 22 alineatul (3) din regulamentul menționat, ceea ce presupune că operatorul de transport și de sistem este ținut să creeze capacitatea incrementală, realizând investițiile necesare.
75 În plus, această concluzie a fost urmată de organele proprii ale ACER. Astfel, din însuși modul de redactare a deciziei inițiale [articolul 2 alineatul (4) din dispozitiv] reiese că ACER a prevăzut în sarcina FGSZ și a GCA obligația de a pune în aplicare proiectul HUAT până la 1 octombrie 2024, dacă rezultatul testului economic pentru proiectul menționat era pozitiv. Mai mult, însăși camera de recurs a ACER a recunoscut la punctul 99 din decizia sa că coroborarea articolului 22 alineatul (3) cu articolele 28 și 29 din Regulamentul 2017/459 putea conduce la o astfel de obligație.
76 Al doilea motiv invocat de ACER privește caracterul inoperant al excepției de nelegalitate, în măsura în care decizia camerei de recurs nu a fost adoptată în temeiul capitolului V din Regulamentul 2017/459, ci în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 713/2009.
77 Trebuie amintit că, prin decizia camerei de recurs, ACER s‑a substituit autorităților naționale de reglementare pentru a realiza a patra etapă a procesului de capacitate incrementală, instituit prin capitolul V din Regulamentul 2017/459 și descris la punctele 66-73 de mai sus.
78 Prin urmare și pentru motive similare celor explicate la punctul 59 de mai sus, decizia camerei de recurs, chiar dacă este adoptată în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 713/2009, aplică normele stabilite în capitolul V din Regulamentul 2017/459, care condiționează, așadar, legalitatea sa, astfel încât excepția de nelegalitate nu prezintă caracterul inoperant invocat de ACER.
79 În sfârșit, în cadrul unui al treilea motiv, ACER subliniază că MEKH contestă doar validitatea capitolului V din Regulamentul 2017/459, deși alte dispoziții din acest regulament se referă la crearea de capacitate incrementală în rețea.
80 În această privință, este suficient să se sublinieze că împrejurarea că alte dispoziții ale Regulamentului 2017/459 fac referire la crearea de capacitate incrementală și nu sunt vizate în mod explicit de prezenta excepție de nelegalitate este lipsită de pertinență, din moment ce este important doar aspectul dacă respectivul capitol V din regulamentul menționat, care a fost aplicat în decizia camerei de recurs, este afectat de nelegalitate, ceea ce ar presupune declararea acestuia ca inaplicabil prezentelor litigii în temeiul articolului 277 TFUE.
81 Întrucât aceste contestații preliminare ale ACER au fost înlăturate, trebuie să se examineze temeinicia celor două aspecte ale prezentului motiv.
a) Cu privire la temeinicia primului aspect, prin care se invocă incompatibilitatea Regulamentului 2017/459 cu temeiul juridic al Regulamentului nr. 715/2009
82 În esență, MEKH susține că Comisia nu putea să prevadă în capitolul V din Regulamentul 2017/459 posibilitatea de a adresa decizii individuale operatorilor de transport și de sistem, impunându‑le să efectueze investiții, fără a încălca temeiul juridic al Regulamentului nr. 715/2009, și anume articolul 114 TFUE, care prevede adoptarea unor măsuri de armonizare, care nu ar putea include instituirea unui regim juridic care să implice adoptarea unor decizii individuale adresate unor operatori privați.
83 În temeiul articolului 114 TFUE alineatul (1) a doua teză, „Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social, adoptă măsurile privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne”.
84 Articolul 1 din Regulamentul nr. 715/2009 prevede că acest regulament are ca obiect, printre altele, „stabilirea de norme nediscriminatorii pentru condițiile de acces la sistemele pentru transportul gazelor naturale, luând în considerare caracteristicile specifice ale piețelor naționale și regionale, în vederea asigurării unei funcționări corespunzătoare a pieței interne a gazelor”, „facilitarea realizării unei piețe angro funcționale și transparentă, cu un nivel ridicat al siguranței alimentării cu gaze” și „asigurarea mecanismelor de armonizare a normelor de acces la rețea pentru schimburile transfrontaliere de gaz”.
85 În primul rând, trebuie amintit că, prin expresia „măsuri privind apropierea”, autorii tratatului au dorit să confere legiuitorului Uniunii, în funcție de contextul general și de împrejurările specifice ale materiei care trebuie armonizată, o marjă de apreciere cu privire la cea mai adecvată tehnică de apropiere pentru a ajunge la rezultatul dorit, în special în domenii care se caracterizează prin particularități tehnice complexe (Hotărârea din 22 ianuarie 2014, Regatul Unit/Parlamentul și Consiliul, C‑270/12, EU:C:2014:18, punctul 102).
86 În al doilea rând, din jurisprudența Curții rezultă, pe de o parte, că este posibil ca, în anumite domenii, apropierea numai a normelor generale să nu fie suficientă pentru a asigura unitatea pieței și, pe de altă parte, că nimic din modul de redactare a articolului 114 TFUE nu permite să se concluzioneze că măsurile adoptate de legiuitorul Uniunii în temeiul acestui articol trebuie să se limiteze, în privința destinatarilor, numai la statele membre (Hotărârea din 22 ianuarie 2014, Regatul Unit/Parlamentul și Consiliul, C‑270/12, EU:C:2014:18, punctele 106 și 107).
87 În al treilea rând și pe cale de consecință, trebuie să se considere că articolul 114 TFUE nu se opune ca, în temeiul Regulamentului nr. 715/2009, Comisia să elaboreze o reglementare care implică, dacă este cazul, obligația unuia sau mai multor operatori de transport și de sistem de a efectua investițiile necesare pentru obținerea unei capacități incrementale în rețea, cu condiția ca obligația menționată să nu fie vădit inadecvată pentru atingerea obiectivelor sale de armonizare.
88 În al patrulea rând, având în vedere importanța pe care o poate avea existența unei capacități suficiente în rețele în vederea asigurării unei funcționări corespunzătoare a pieței interne a gazelor și a siguranței alimentării, trebuie să se constate că procesul de creștere a capacității prevăzut în capitolul V din Regulamentul 2017/459 și explicat la punctele 66-73 de mai sus poate fi asociat fără dificultate obiectivelor Regulamentului nr. 715/2009, astfel cum sunt ele enunțate la articolul 1 din acesta.
89 Prin urmare, primul aspect trebuie respins.
b) Cu privire la temeinicia celui de al doilea aspect, potrivit căruia capitolul V din Regulamentul 2017/459 depășește împuternicirea acordată Comisiei prin Regulamentul nr. 715/2009
90 Potrivit MEKH, în esență, capitolul V din Regulamentul 2017/459 depășește limitele împuternicirii acordate Comisiei prin articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009 pentru a adopta coduri de rețea.
91 ACER, susținută de Comisie, consideră că dispozițiile Regulamentului 2017/459 referitoare la capacitatea incrementală sunt conforme cu Regulamentul nr. 715/2009. Aceasta subliniază că adoptarea unor norme referitoare la capacitatea incrementală constituie, prin definiție, o chestiune cu caracter supranațional, că aceste norme sunt indispensabile realizării obiectivelor acestui din urmă regulament și intră sub incidența împuternicirii acordate Comisiei, care îi permite să modifice elementele neesențiale ale aceluiași regulament cu ocazia adoptării unor coduri de rețea privind, printre altele, alocarea capacităților, siguranța alimentării și racordarea la rețea.
92 Comisia evidențiază de asemenea importanța, pentru funcționarea corespunzătoare a pieței interne a gazelor naturale și pentru protecția concurenței pe această piață, a unei reglementări a marilor rețele de conducte de gaz, întrucât acestea constituie monopoluri naturale, care pot da naștere unor comportamente abuzive, precum restricționarea investițiilor strategice în dezvoltarea și extinderea rețelei. Comisia adaugă că necesitatea de a garanta o interconexiune adecvată între sistemele energetice naționale în interesul instituirii pieței interne a energiei decurge din articolele 170, 172 și 194 TFUE.
93 În plus, Comisia subliniază în esență că, în pofida disocierii structurale dintre, pe de o parte, producția și comerțul cu gaz și, pe de altă parte, transportul său, pot exista stimulente economice pentru a nu realiza investițiile necesare în infrastructură, pentru a menține rata de utilizare a rețelei și pentru a aplica tarife de congestionare. Acesta ar fi motivul pentru care atât Regulamentul nr. 715/2009, cât și Directiva 2009/73/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94) ar prevedea, în sarcina operatorilor de transport și de sistem, obligații legate de instituirea unor capacități de transport transfrontaliere și, în sarcina autorităților naționale de reglementare, misiunea de a asigura respectarea acestora.
94 Comisia susține de asemenea că, din modul de redactare a articolului 16 alineatele (2) și (5) din Regulamentul nr. 715/2009 rezultă că noțiunea de alocare transfrontalieră implică în mod necesar posibilitatea de a crește capacitatea existentă în interesul instituirii unei piețe interne operaționale a energiei și al protecției concurenței pe această piață. În plus, Comisia amintește în esență că obligația operatorilor de transport și de sistem de a lua o decizie de investiții atunci când sunt îndeplinite anumite condiții este necesară pentru atingerea obiectivului de alocare coordonată a capacității transfrontaliere prevăzut la articolul 42 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2009/73.
95 În primul rând, Tribunalul amintește că Regulamentul 2017/459 are drept temei juridic articolul 6 alineatul (11) și articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul nr. 715/2009 și stabilește „un cod al rețelei privind mecanismele de alocare a capacității în sistemele de transport al gazelor”, abrogând totodată Regulamentul (UE) nr. 984/2013 al Comisiei din 14 octombrie 2013 de stabilire a unui cod al rețelei privind mecanismele de alocare a capacității în sistemele de transport al gazelor și de completare a Regulamentului nr. 715/2009 (JO 2013, L 273, p. 5), aflat la originea codului de rețea anterior. Capitolul V din Regulamentul 2017/459 privește „procesul de capacitate incrementală”. Astfel cum s‑a explicat la punctele 67-74 de mai sus, procesul menționat poate conduce la obligația în sarcina operatorului de transport și de sistem de gaze de a crea capacitate incrementală în rețeaua menționată dacă sunt îndeplinite anumite condiții.
96 În al doilea rând, împuternicirea acordată Comisiei de a adopta coduri de rețea decurge din articolul 6 alineatul (11), din articolul 7 alineatul (3) și din articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009. Astfel, din coroborarea acestor dispoziții rezultă că Comisia are temei să elaboreze coduri de rețea, în anumite domenii enumerate limitativ, în locul Rețelei europene a operatorilor de transport și de sistem de gaze (denumită în continuare „ENTSO”), care constituie, în temeiul articolului 4 din regulamentul menționat, structura de cooperare la nivelul Uniunii a tuturor operatorilor de transport și de sistem de gaze.
97 În ceea ce privește, primo, articolul 6 din Regulamentul nr. 715/2009, acesta prevede procedura de stabilire a codurilor de rețea. Deși această procedură prevede elaborarea codurilor de rețea de către ENTSO împreună cu ACER și cu Comisia, alineatul (11) primul paragraf prevede că „Comisia poate adopta, din proprie inițiativă în cazul în care ENTSO de gaze nu a pregătit un cod de rețea […], unul sau mai multe coduri de rețea în domeniile enumerate la articolul 8 alineatul (6)”. Astfel, întinderea împuternicirii acordate Comisiei de a adopta coduri de rețea este limitată doar la domeniile în care ENTSO ar fi putut elabora codurile respective, și anume cele prevăzute la articolul 8 alineatul (6) din regulamentul menționat.
98 Secundo, articolul 6 alineatul (11) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 715/2009 prevede că măsurile adoptate în codul de rețea sunt „destinate să modifice elemente neesențiale ale prezentului regulament prin completarea acestuia” și „se adoptă în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 28 alineatul (2)”. Această din urmă dispoziție face trimitere la articolul 5a alineatele (1)-(4) din Decizia 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 de stabilire a normelor privind exercitarea competențelor de executare conferite Comisiei (JO 1999, L 184, p. 23, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 159), denumită „Decizia comitologie”, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2006/512/CE a Consiliului din 17 iulie 2006 (JO 2006, L 200, p. 11, Ediție specială, 01/vol. 6, p. 163). O mențiune echivalentă se regăsește la articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul nr. 715/2009, care privește modificările aduse de Comisie codurilor de rețea existente.
99 În al treilea rând și pe cale de consecință, prezentul aspect presupune să se examineze, într‑o primă etapă, dacă respectivul capitol V din Regulamentul 2017/459 are legătură cu domeniile avute în vedere de articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009, la care face trimitere articolul 6 alineatul (11) primul paragraf din acest din urmă regulament. În caz negativ, va fi necesar, într‑o a doua etapă, să se examineze dacă respectivul capitol se aseamănă cu o modificare a unui element neesențial al Regulamentului nr. 715/2009, care ar fi autorizată de articolul 6 alineatul (11) al doilea paragraf și de articolul 7 alineatul (3) din același regulament.
1) Cu privire la întinderea împuternicirii acordate Comisiei prin articolul 6 alineatul (11) primul paragraf și prin articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009
100 Pentru motivele expuse la punctul 97 de mai sus, întinderea împuternicirii acordate prin articolul 6 alineatul (11) din Regulamentul nr. 715/2009 se limitează la domeniile enumerate la articolul 8 alineatul (6) din acest regulament, care trebuie, prin urmare, să fie interpretate.
101 Potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul ei și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție (a se vedea Hotărârea din 7 iunie 2005, VEMW și alții, C‑17/03, EU:C:2005:362, punctul 41 și jurisprudența citată).
i) Cu privire la interpretarea literală a articolului 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009
102 Printre domeniile enumerate la articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009, pentru care este prevăzută adoptarea unui cod de rețea, sunt prevăzute la litera (g) „normele privind alocarea capacității și gestionarea congestiei”, la care MEKH se referă în înscrisurile sale. ACER menționează, în plus, domeniile care figurează la literele (a)-(c), referitoare la „normele privind siguranța și fiabilitatea rețelei”, „normele privind racordarea la rețea” și, respectiv, „normele privind accesul terților”.
103 Trebuie totuși să se constate că singurul domeniu pentru care este prevăzută stabilirea unui cod de rețea, al cărui mod de redactare poate acoperi eventual chestiunea capacității incrementale, este cel menționat la articolul 8 alineatul (6) litera (g) din Regulamentul nr. 715/2009, referitor la „normele privind alocarea capacității și gestionarea congestiei”. Astfel, celelalte domenii vizate la respectivul alineat și în special cele referitoare la „normele privind siguranța și fiabilitatea rețelei”, „normele privind racordarea la rețea” și „normele privind accesul terților”, la care face trimitere ACER, nu au o formulare care să poată include chestiunea creării unei capacități incrementale în rețeaua menționată.
104 Articolul 2 din Regulamentul nr. 715/2009 prevede definiții ale termenilor și expresiilor utilizate în regulamentul menționat, printre altele, la articolul 8 alineatul (6) litera (g) din acest regulament. Noțiunea de capacitate este definită în mod general la punctul 3. În continuare, sunt enumerate diferite componente ale acesteia: la punctul 4, „capacitate[a] neutilizată”, la punctul 16, „capacitate[a] fermă”, la punctul 18, „capacitate[a] tehnică” și la punctul 19, „capacitate[a] contractuală”. Noțiunea de gestionare a congestiei este definită la punctul 5. Punctele 21 și 23 abordează de asemenea noțiunea de congestie în cadrul definiției congestiei „contractual[e]” și, respectiv, a congestiei „fizic[e]”.
105 Din aceste definiții rezultă că noțiunea de capacitate vizează în mod incontestabil capacitățile actuale în rețea și că gestionarea congestiei este avută în vedere pe baza capacității existente în rețeaua menționată. În schimb, nu reiese în mod explicit din niciuna dintre aceste definiții că noțiunea menționată ar putea fi înțeleasă ca incluzând și crearea unei capacități incrementale în rețeaua menționată sau că „gestionarea congestiei” ar putea fi interpretată ca având în vedere eliminarea unei eventuale congestii prin crearea de capacitate incrementală.
106 Astfel, în primul rând, noțiunea de capacitate este definită ca „fluxul maxim […] la care are dreptul utilizatorul rețelei în conformitate cu prevederile contractului de transport”. În măsura în care este vizată doar capacitatea la care „are dreptul” un utilizator al rețelei, o asemenea definiție implică mai degrabă faptul că este avută în vedere doar capacitatea actuală în rețea, iar nu eventuala capacitate viitoare.
107 În al doilea rând, trebuie arătat că, deși Regulamentul nr. 715/2009 abordează noțiunea de capacitate într‑un număr mare de variante posibile, acesta nu menționează „capacitatea viitoare”. Doar la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul 2017/459 aceasta este definită de Comisie ca însemnând „o posibilă creștere viitoare, prin intermediul unor proceduri bazate pe piață, a capacității tehnice sau a eventualei noi capacități create acolo unde în prezent nu există niciuna, care poate fi oferită pe baza unor investiții în infrastructura fizică sau a optimizării capacității pe termen lung și care poate fi alocată ulterior sub rezerva obținerii de rezultate pozitive la testul economic, în [diferite] cazuri”.
108 În al treilea rând, nici definiția expresiei „gestionarea congestiei”, nici cele ale expresiilor „congestie contractuală” și „congestie fizică” nu au în vedere crearea unei capacități incrementale în rețea ca o soluție la problemele de congestie sau de saturare a rețelei.
ii) Cu privire la interpretarea contextuală a articolului 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009
109 În temeiul interpretării contextuale a articolului 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009, este necesar să se examineze dacă din economia generală a acestui regulament sau, după caz, din alte dispoziții ale dreptului Uniunii rezultă că întinderea competenței delegate ENTSO prin articolul 8 alineatul (6) din regulamentul menționat cu ocazia stabilirii codurilor de rețea și, pe cale de consecință, Comisiei, în temeiul articolului 6 alineatul (11) primul paragraf din acest regulament, se extinde la normele privind crearea capacității incrementale în rețea.
110 Nu aceasta este situația, din moment ce dintr‑o examinare a Regulamentului nr. 715/2009 în ansamblul său reiese existența unei distincții clare între, pe de o parte, domeniile enumerate la articolul 8 alineatul (6) din regulamentul menționat, pentru care ENTSO este competentă să elaboreze normele relevante în cadrul codurilor de rețea, și, pe de altă parte, încadrarea investițiilor necesare pentru crearea unei capacități incrementale în rețea, pentru care ENTSO nu exercită decât un rol de susținere și de coordonare.
111 Acesta se exprimă, în primul rând, prin natura atribuțiilor delegate ENTSO în ceea ce privește dezvoltarea rețelei, așa cum decurg din coroborarea articolului 8 alineatul (3) litera (b) cu articolul 8 alineatul (10) din Regulamentul nr. 715/2009.
112 Astfel, pe de o parte, deși articolul 8 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 715/2009 prevede că ENTSO adoptă planul de dezvoltare a rețelei la nivelul Uniunii, se precizează că planul menționat este „fără caracter obligatoriu”. În plus, în temeiul articolului 8 alineatul (10) din același regulament, planul respectiv se bazează pe „planuri naționale de investiții”.
113 Pe de altă parte, în timp ce planul de dezvoltare a rețelei la nivelul Uniunii, adoptat de ENTSO în temeiul articolului 8 alineatul (10) din Regulamentul nr. 715/2009, „identifică”, potrivit literei (c), „deficiențele investiționale, în special în ceea ce privește capacitățile transfrontaliere”, această dispoziție nu acordă ENTSO nicio putere în vederea remedierii deficiențelor identificate. ENTSO are doar posibilitatea, prevăzută la articolul 8 alineatul (10) al treilea paragraf din regulamentul menționat, de a însoți respectivul plan de „o revizuire a obstacolelor în calea creșterii capacității transfrontaliere a rețelei, provocate de diferențele existente la nivelul procedurilor sau al practicilor de aprobare”.
114 Rezultă că dezvoltarea rețelei la nivelul Uniunii este, în primul rând, în sarcina statelor membre și că rolul ENTSO se referă doar la coordonarea exercitării de către statele membre menționate a competențelor acestora. Prin urmare, ar fi contrar logicii interne a Regulamentului nr. 715/2009 ca acesta să fie interpretat în sensul că îi conferă, în temeiul articolului 8 alineatul (6), o competență normativă ENTSO cu privire la elaborarea normelor care reglementează crearea unei capacități incrementale în rețea.
115 În al doilea rând, atât din articolul 16 din Regulamentul nr. 715/2009, cât și din compararea acestui regulament cu Directiva 2009/73, reiese că modalitățile de creștere a capacității în rețea nu sunt avute în vedere, în regulamentul menționat, ca reprezentând un domeniu care poate face obiectul unei reglementări subsecvente în temeiul acestuia.
116 Primo, articolul 16 din Regulamentul nr. 715/2009 privește „alocarea capacității” și „gestionarea congestiei” și acoperă, prin urmare, același domeniu precum codul de rețea pe care ENTSO este împuternicit să îl elaboreze în temeiul articolului 8 alineatele (1) și (6) litera (g) din regulamentul menționat.
117 Pe de o parte, alineatele (1)-(4) ale articolului16 din Regulamentul nr. 715/2009 prevăd obligații precise față de operatorii de transport și de sistem în legătură cu alocarea capacității și gestionarea congestiei contractuale și fizice în rețea. Totuși, aceste obligații privesc exclusiv alocarea capacității actuale și gestionarea congestiei doar pe baza capacității existente, cu alte cuvinte, fără luarea în considerare a capacității incrementale care poate rezulta din investiții viitoare. Astfel, nici capacitatea incrementală, nici noile investiții aferente nu sunt avute în vedere de aceste alineate. Chestiunea noilor investiții în rețea este, dimpotrivă, abordată în mod explicit la alineatul (5) al acestui articol.
118 Or, pe de altă parte, articolul 16 alineatul (5) din Regulamentul nr. 715/2009 este cu mult mai puțin restrictiv decât primele patru alineate ale acestui articol. Astfel, el se limitează să sublinieze, mai întâi, că „operatorii de transport și de sistem evaluează în mod regulat cererea de noi investiții pe piață” și, totodată, că, „la planificarea de noi investiții, operatorii de transport și de sistem evaluează cererea de pe piață și au în vedere siguranța alimentării”. Nu este avută în vedere nicio obligație în sarcina operatorilor de transport și de sistem de a realiza investițiile suplimentare necesitate de situația din rețea sau de siguranța alimentării.
119 Secundo, trebuie arătat că singurele dispoziții de natură să prevadă o obligație în sarcina operatorilor de transport și de sistem de a realiza noi investiții în rețea în scopul creării de capacitate incrementală figurează în Directiva 2009/73, care a fost adoptată concomitent cu Regulamentul nr. 715/2009, în cadrul „celui de al treilea pachet privind energia”.
120 Astfel, articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2009/73 impune operatorilor de transport și de sistem să construiască „o capacitate transfrontalieră suficientă pentru integrarea infrastructurii de transport europene, răspunzând tuturor solicitărilor justificate din punct de vedere tehnic și economic referitoare la capacitate și luând în considerare siguranța alimentării cu gaze naturale”. În plus, articolul 22 din directiva menționată, intitulat „Dezvoltarea rețelei și a competențelor pentru a adopta decizii privind investițiile”, prevede la alineatul (1) că „operatorii de transport și de sistem prezintă autorității de reglementare un plan de dezvoltare a rețelei prevăzut pentru zece ani bazat pe oferta și cererea actuală și pe previziunile de ofertă și de cerere”. În temeiul alineatului (3) al acestui din urmă articol, respectivul plan trebuie să se întemeieze pe „ipoteze rezonabile privind evoluția producției, a furnizării, a consumului și a schimburilor cu alte țări”.
121 În plus, din articolul 41 alineatul (1) literele (b) și (g) din Directiva 2009/73 rezultă că revine autorității de reglementare sarcina să asigure respectarea de către operatorul de transport și de sistem a obligațiilor sale în temeiul dreptului Uniunii, inclusiv în ceea ce privește aspectele transfrontaliere, și că această misiune de monitorizare se extinde la planurile de investiții ale operatorilor de transport și de sistem.
122 Această misiune de monitorizare este exprimată în special la articolul 22 alineatele (4)-(7) din Directiva 2009/73, care impune autorității naționale de reglementare să consulte utilizatorii de sistem, actuali sau potențiali, cu privire la planul de dezvoltare a rețelei prevăzut pentru zece ani prezentat de operatorul de transport și de sistem, să examineze caracterul complet al acestui plan și caracterul său conform cu planul la nivelul Uniunii de dezvoltare a rețelei menționat la articolul 8 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 715/2009, să monitorizeze și să evalueze punerea în aplicare a planului de dezvoltare a rețelei prevăzut pentru zece ani și, respectiv, dacă este cazul, să adopte măsuri în lipsa realizării unei investiții de către operatorul de transport și de sistem.
123 Din cele ce precedă rezultă că, în temeiul Directivei 2009/73, un operator de transport și de sistem este supus obligației de a realiza investițiile necesare funcționării corespunzătoare a rețelei și, dacă este cazul, creării unei capacități incrementale și că revine statului membru sarcina de a asigura respectarea acestor obligații prin intermediul autorității sale naționale de reglementare.
124 În plus, trebuie să se constate că nicio dispoziție din Directiva 2009/73 nu are în vedere adoptarea la nivelul Uniunii a unui cadru normativ pentru modalitățile de punere în aplicare a obligațiilor operatorilor de transport și de sistem în materie de investiții sau pentru modalitățile de monitorizare a obligațiilor menționate de către autoritățile naționale de reglementare.
125 În această privință, trebuie arătat că, deși articolul 42 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2009/73, la care se referă Comisia, evidențiază importanța unei cooperări între autoritățile naționale de reglementare, printre altele, „pentru a permite un nivel adecvat al capacității de interconexiune, inclusiv prin intermediul unor noi interconexiuni”, acesta prevede doar o obligație de cooperare între autoritățile de reglementare „la nivel regional”. Prin urmare, nu se poate considera că această dispoziție are în vedere adoptarea unei reglementări de către Comisie privind crearea unei capacități incrementale în punctele de interconexiune.
126 Prin urmare, din analiza Regulamentului nr. 715/2009 și a Directivei 2009/73 trebuie să se deducă că legiuitorul, cu ocazia adoptării „celui de al treilea pachet privind energia”, a urmărit ca punerea în aplicare a normelor relevante ale Uniunii referitoare la dezvoltarea rețelei și la crearea unei capacități incrementale să fie de competența doar a statelor membre, fără a recunoaște vreo competență în acest sens ENTSO și Comisiei.
iii) Cu privire la interpretarea teleologică a articolului 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009
127 În ceea ce privește interpretarea teleologică a articolului 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009, ACER și Comisia formulează diferite argumente pentru a justifica temeinicia adoptării unei reglementări la nivelul Uniunii în domeniul investițiilor care să permită crearea de capacitate incrementală. Astfel, reclamantele se referă la necesitatea, pentru funcționarea corespunzătoare a pieței interne a gazelor naturale, a unei reglementări a marilor rețele de conducte de gaze, pentru ca acestea să dispună de investiții suficiente și să nu facă obiectul unor comportamente de restrângere a concurenței din partea operatorilor de transport și de sistem, care sunt într‑o situație de monopol natural.
128 În această privință, deși este cert că legiuitorul Uniunii avea posibilitatea să prevadă în Regulamentul nr. 715/2009 crearea unei capacități incrementale în rețea, cu scopul, printre altele, de a atinge obiectivul politicii Uniunii în domeniul energiei care urmărește „să asigure siguranța aprovizionării cu energie în Uniune”, stabilit la articolul 194 alineatul (1) litera (b) TFUE, trebuie totuși să se constate că niciunul dintre motivele acestui regulament nu permite identificarea unei finalități constând în împuternicirea acordată ENTSO și, pe cale de consecință, Comisiei, de a elabora un cod de rețea care să se extindă la chestiunea investițiilor necesare creării unei astfel de capacități incrementale.
129 Dimpotrivă, așa cum s‑a subliniat la punctul 126 de mai sus, din Regulamentul nr. 715/2009 și din Directiva 2009/73 reiese că, cu ocazia adoptării „celui de al treilea pachet privind energia”, intenția legiuitorului a fost de a delega doar statelor membre punerea în aplicare a normelor relevante ale Uniunii în acest domeniu.
130 Această concluzie este consolidată de luarea în considerare a lucrărilor pregătitoare ale Regulamentului nr. 715/2009. Astfel, din Poziția comună nr. 12/2009 din 9 ianuarie 2009 adoptată de Consiliu în vederea adoptării unui Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1775/2005 (JO 2009, C 75 E, p. 38) reiese că acesta a privilegiat formularea articolului 8 alineatul (3) litera (b) și pe cea a articolului 16 din Regulamentul nr. 715/2009, menționate la punctul 112 și, respectiv, la punctul 118 de mai sus, față de cea avută în vedere de Comisie și de Parlamentul European, înlăturând, așadar, referirile avute în vedere la investițiile în rețea și la crearea unei capacități incrementale.
131 Pe de o parte, în ceea ce privește articolul 8 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 715/2009, MEKH a amintit în mod întemeiat în răspunsurile sale la măsurile de organizare a procedurii că Consiliul, în ceea ce privește rolul atribuit ENTSO în materie de planificare, s‑a îndepărtat de la propunerea Comisiei, preferând expresia „plan de dezvoltare a rețelei” față de expresia „plan de investiții” și a introdus o subliniere a faptului că planul menționat este „fără caracter obligatoriu”.
132 Pe de altă parte, în ceea ce privește articolul 16 din Regulamentul nr. 715/2009, Consiliul nu a urmat un amendament al Parlamentului European, cu privire la care Comisia își exprimase acordul, care ar fi condus la recunoașterea unei obligații în sarcina operatorilor de transport și de sistem de a crea capacitate incrementală, în urma unei proceduri care se aseamănă în mod cert cu cea avută în vedere în temeiul capitolului V din Regulamentul 2017/459 și descrisă la punctele 66-73 de mai sus.
133 Astfel, acest amendament urmărea să adauge la articolul 16 din Regulamentul nr. 715/2009 un alineat care prevedea, pe de o parte, obligația operatorilor de transport și de sistem, „[î]n cazul în care are loc o congestionare fizică pe termen lung, [de a soluționa această problemă] prin adăugarea de noi capacități, în funcție de cererea de pe piață”, și, pe de altă parte, obligația operatorilor menționați de a întreprinde proceduri de evaluare și de atribuire a capacității, „[p]entru a evalua cererea de pe piață”.
134 Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se concluzioneze că, din interpretarea literală, contextuală și teleologică a articolului 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 715/2009 rezultă că acesta nu acordă nicio împuternicire ENTSO care să îi permită să includă într‑un cod de rețea norme de natură să impună unui operator de transport și de sistem de gaze obligația de a crea capacitate incrementală în rețeaua menționată.
135 În consecință, Comisia nu era împuternicită, doar în temeiul articolului 6 alineatul (11) primul paragraf din Regulamentul nr. 715/2009, să adopte dispozițiile care reglementează procesul de capacitate incrementală, care figurează în capitolul V din Regulamentul 2017/459.
2) Cu privire la întinderea împuternicirii acordate Comisiei prin articolul 6 alineatul (11) al doilea paragraf și prin articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul nr. 715/2009
136 Pentru motivele arătate la punctul 99 de mai sus, trebuie să se verifice dacă o astfel de împuternicire ar putea decurge, dacă este cazul, din articolul 6 alineatul (11) al doilea paragraf și din articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul nr. 715/2009, care autorizează Comisia să modifice elementele neesențiale ale regulamentului menționat cu ocazia adoptării sau a modificării unui cod de rețea.
137 Potrivit unei jurisprudențe constante, elementele esențiale ale unei reglementări de bază sunt cele a căror adoptare necesită efectuarea unor alegeri politice care se numără printre sarcinile proprii legiuitorului Uniunii (a se vedea Hotărârea din 11 mai 2017, Dyson/Comisia, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, punctul 61 și jurisprudența citată).
138 Identificarea elementelor unei materii care trebuie apreciate ca fiind esențiale trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot face obiectul unui control jurisdicțional și impune luarea în considerare a caracteristicilor și a particularităților domeniului vizat (a se vedea Hotărârea din 11 mai 2017, Dyson/Comisia, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, punctul 62 și jurisprudența citată).
139 În speță, trebuie amintit că respectivul capitol V din Regulamentul 2017/459 se aseamănă cu o modificare a Regulamentului nr. 715/2009, reușind să extindă la crearea de capacitate incrementală împuternicirea recunoscută prin articolul 8 alineatul (6) litera (g) din Regulamentul nr. 715/2009 în domeniul „normel[or] privind alocarea capacității și gestionarea congestiei” ENTSO și, pe cale de consecință, Comisiei, chiar dacă respectiva împuternicire nu privește decât capacitatea existentă în rețea.
140 Or, pentru motivele arătate la punctele 114-126 de mai sus, reiese din economia Regulamentului nr. 715/2009, precum și din coroborarea sa cu Directiva 2009/73, adoptată concomitent, că legiuitorul a făcut o alegere politică ce consta în atribuirea punerii în aplicare a normelor relevante ale Uniunii referitoare la crearea unei capacități incrementale numai statelor membre, fără a delega competența în acest sens ENTSO și Comisiei. Prin urmare, în temeiul jurisprudenței citate la punctul 137 de mai sus, trebuie să se considere că modificarea adusă prin capitolul V din Regulamentul 2017/459 privește un element esențial al Regulamentului nr. 715/2009, care nu este acoperit de articolul 6 alineatul (11) al doilea paragraf și de articolul 7 alineatul (3) din acest din urmă regulament.
141 Din toate cele ce precedă rezultă că Comisia nu era împuternicită prin Regulamentul nr. 715/2009 să adopte dispozițiile care reglementează procesul de capacitate incrementală, care figurează în capitolul V din Regulamentul 2017/459.
142 Prin urmare, trebuie să se admită excepția de nelegalitate și să se declare inaplicabil capitolul V din Regulamentul 2017/459 în temeiul articolului 277 TFUE. Rezultă că decizia camerei de recurs, care aplică respectivul capitol, trebuie anulată cu efecte erga omnes [a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iunie 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) și Diputación Foral de Vizcaya/Comisia, C‑442/03 P și C‑471/03 P, EU:C:2006:356, punctul 43 și jurisprudența citată], fără a fi necesară pronunțarea cu privire la celelalte motive invocate în cadrul prezentelor litigii.
143 În consecință, în măsura în care sunt îndreptate împotriva deciziei camerei de recurs, prezentele acțiuni trebuie admise.
IV. Cu privire la cheltuielile de judecată
144 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În speță, întrucât ACER a căzut în pretenții cu privire la partea esențială a concluziilor sale, se impune obligarea acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a tuturor cheltuielilor de judecată efectuate de reclamante, conform concluziilor acestora.
145 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată.
146 În plus, în temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, este necesar ca E‑Control să suporte propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă)
declară și hotărăște:
1) Declară acțiunea introdusă de Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH) inadmisibilă, în măsura în care privește Decizia nr. 05/2019 a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) din 9 aprilie 2019.
2) Anulează Decizia nr. A-004-2019 a camerei de recurs a ACER din 6 august 2019.
3) ACER va suporta propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de MEKH și FGSZ Földgázszállító Zrt.
4) Comisia Europeană și Energie‑Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E‑Control) vor suporta propriile cheltuieli de judecată.
Tomljenović | Kreuschitz | Schalin |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 16 martie 2022.
Semnături
Cuprins
IV. Cu privire la cheltuielile de judecată