MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WAHLA

od 3. svibnja 2017.(1)

Predmet C300/16 P

Europska komisija

protiv

Frucona Košice a.s.

(Žalba – Državna potpora – Kriterij privatnog gospodarskog subjekta – Mjerila u vezi primjenjivosti i primjene tog kriterija – Cjelovita ocjena – Teret dokaza – Ocjena dokaza)






1.        Europska komisija svojom žalbom od Suda zahtijeva da ukine presudu Općeg suda u predmetu T‑103/14(2). Opći sud tom presudom poništio je Odluku Komisije 2014/342/EU od 16. listopada 2013. o državnoj potpori SA.18211 (C 25/2005) (ex NN 21/05) koju je Slovačka Republika dodijelila društvu Frucona Košice a.s.(3)

2.        Ova se žalba odnosi na sljedeće pitanje: kada i na koji način Komisija mora primijeniti takozvani „kriterij privatnog gospodarskog subjekta”(4)? Točnije, ovaj se predmet odnosi na opseg Komisijinih obveza prilikom primjene tog kriterija i ocjene ponašanja javnog tijela koje ima status vjerovnika u odnosu na korisnika navodne potpore.

I.      Pozadina postupka

3.        Iz pobijane presude moguće je sljedeće zaključiti u vezi s pozadinom predmetnog postupka.

4.        Tuženik, Frucona Košice a.s. (u daljnjem tekstu: Frucona), društvo je osnovano u skladu sa slovačkim pravom koje se bavilo, među ostalim, proizvodnjom alkoholnih pića.

5.        Od studenoga 2002. do studenoga 2003. društvu Frucona odobreno je više odgoda plaćanja poreznog duga. Taj porezni dug odnosio se na neplaćene trošarine. Porezni ured Košice IV (u daljnjem tekstu: lokalni porezni ured) te je odgode plaćanja odobrio nakon što mu je društvo Frucona pružilo financijska jamstva.

6.        Zbog financijskih poteškoća s kojima se suočavalo, društvo Frucona nije moglo 25. veljače 2004. podmiriti trošarine koje je dugovalo za siječanj 2004. Nakon izmjene zakona koja je nastupila 1. siječnja 2004., društvo Frucona više nije moglo dobiti odgodu plaćanja tih trošarina.

7.        Posljedično, društvo Frucona našlo se u položaju zaduženosti u smislu Zákona č. 328/1991 Zb. o konkurze a vyrovnaní (Zakon br. 328/1991 o stečaju i dogovoru s vjerovnicima).

8.        Dana 8. ožujka 2004. društvo Frucona podnijelo je zahtjev za pokretanje postupka dogovora s vjerovnicima pred Krajský súd v Košiciach (Regionalni sud u Košicama, Slovačka). Društvo Frucona je u tom zahtjevu predložilo da svakom od vjerovnika isplati 35 % iznosa koji im duguje. Ukupni dug iznosio je otprilike 644,6 milijuna slovačkih kruna (SKK). Veliku većinu tog iznosa činio je porezni dug, otprilike 640,8 milijuna SKK.

9.        Odlukom od 29. travnja 2004. Krajský súd v Košiciach (Regionalni sud u Košicama) odobrio je pokretanje postupka dogovora s vjerovnicima.

10.      Na raspravi o dogovoru održanoj 9. srpnja 2004. vjerovnici društva Frucona, uključujući lokalni porezni ured, prihvatili su prijedlog dogovora s vjerovnicima. Lokalni porezni ured djelovao je kao razlučni vjerovnik u okviru tog postupka dogovora. Taj je status imao zbog činjenice da mu je društvo Frucona dalo gorenavedena jamstva za odgode plaćanja trošarina.

11.      Društvo Frucona lokalnom poreznom uredu prije 9. srpnja 2004. podnijelo je izvješće o reviziji koje je izradilo neovisno revizorsko društvo (u daljnjem tekstu: izvješće E). Svrha tog izvješća bila je lokalnom poreznom uredu omogućiti da ocijeni prednosti dogovora s vjerovnicima, s jedne strane, i stečajnog postupka, s druge.

12.      Dana 21. lipnja 2004. slovačka porezna uprava provela je terenske pretrage prostorâ društva Frucona. Prilikom tih pretraga utvrđeno je financijsko stanje društva Frucona na dan 17. lipnja 2004.

13.      Odlukom od 14. srpnja 2004. Krajský súd v Košiciach (Regionalni sud u Košicama) potvrdio je dogovor s vjerovnicima. U skladu s istim, to je društvo trebalo podmiriti 35 % potraživanja slovačke porezne uprave, odnosno iznos od oko 224,3 milijuna SKK.

14.      Dopisom od 20. listopada 2004. lokalni porezni ured obavijestio je društvo Frucona da uvjeti dogovora s vjerovnicima, na temelju kojih dio poreznog duga ne treba podmirivati, čine neizravnu državnu potporu koja podliježe odobrenju Europske komisije.

15.      Dana 17. prosinca 2004. društvo Frucona platilo je lokalnom poreznom uredu iznos od 224,3 milijuna SKK, što je odgovaralo 35 % njegova ukupnog poreznog duga. Odlukom od 30. prosinca 2004. Krajský súd v Košiciach (Regionalni sud u Košicama) proglasio je postupak dogovora s vjerovnicima zatvorenim. Dana 18. kolovoza 2006. taj je sud smanjio iznos koji se treba platiti lokalnom poreznom uredu na 224,1 milijun SKK.

A.      Upravni postupak

16.      Dana 15. listopada 2004. Komisiji je podnesena pritužba u vezi s navodno nezakonitom državnom potporom društvu Frucona.

17.      Dopisom od 4. siječnja 2005. Slovačka Republika obavijestila je Komisiju, nakon što joj je potonja podnijela zahtjev za informacije, o mogućnosti da je društvo Frucona primilo nezakonitu potporu te je od nje zatražila da tu potporu odobri kao pomoć dodijeljenu poduzetniku u teškoćama.

18.      Nakon što je dobila dodatne informacije, Komisija je dopisom od 5. srpnja 2005. Slovačku Republiku obavijestila o svojoj odluci da u vezi predmetne mjere pokrene formalni istražni postupak predviđen sadašnjim člankom 107. stavkom 2. UFEU‑a(5).

19.      Dopisom od 10. listopada 2005. Slovačka Republika podnijela je Komisiji svoja očitovanja o spornoj mjeri. Isto tako, dopisom od 24. listopada 2005. društvo Frucona Komisiji je priopćilo svoja očitovanja u vezi te mjere. Ona su proslijeđena Slovačkoj Republici kako bi mogla na njih odgovoriti, što je i učinila u dopisu od 16. prosinca 2005.

B.      Prvotna odluka

20.      Dana 7. lipnja 2006. Komisija je donijela Odluku 2007/254/EZ o državnoj potpori C 25/05 (ex NN 21/05) koju je Slovačka Republika dodijelila društvu Frucona Košice a.s.(6) U toj je odluci utvrđeno da državna potpora koju je Slovačka Republika dodijelila tužitelju (416 515 990 SKK) nije spojiva sa zajedničkim tržištem te je naložen njezin povrat.

C.      Postupci pred Općim sudom i Sudom

21.      Društvo Frucona 12. siječnja 2007. podnijelo je Općem sudu tužbu za poništenje prvotne odluke.

22.      Opći je sud presudom od 7. prosinca 2010., Frucona Košice/Komisija(7), odbio tu tužbu kao neosnovanu.

23.      Sud je nakon žalbenog postupka presudom od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija(8), odbio presudu Općeg suda. Sud je zaključio da je Komisija, time što pri ocjeni kriterija privatnog gospodarskog subjekta nije vodila računa o trajanju stečajnog postupka, počinila očitu pogrešku u ocjeni, odnosno da, ako je uzela taj element u obzir, nije u dovoljnoj mjeri obrazložila prvotnu odluku. Sud je predmet vratio Općem sudu na odlučivanje o tužbenim razlozima o kojima nije odlučio.

24.      Nakon presude Frucona I te kako bi riješila nedostatke koje je Sud istaknuo, Komisija je 16. listopada 2013. donijela spornu odluku. Tom je odlukom prvotna odluka stavljena izvan snage.

25.      Posljedično, Opći sud je obrazloženim rješenjem od 21. ožujka 2014., Frucona Košice/Komisija(9), utvrdio da više nije potrebno odlučiti o tužbi za poništenje prvotne odluke.

D.      Sporna odluka

26.      Sporna odluka donesena je kako bi se ispravile pogreške u prvotnoj odluci utvrđene presudom Frucona I(uvodna izjava 10. pobijane odluke).

27.      Komisija je osobito zaključila da je bilo potrebno razmotriti je li lokalni porezni ured, time što je prihvatio prijedlog dogovora s vjerovnicima te prema tome i otpis 65 % svojih potraživanja, prema društvu Frucona postupio kao privatni gospodarski subjekt u tržišnom gospodarstvu. Komisija je u tom pogledu istaknula da je položaj tog ureda kao vjerovnika društva Frucona bio neobično jak. Lokalni porezni ured bio je u povoljnijem pravnom i ekonomskom položaju od privatnih vjerovnika društva Frucona. U biti, lokalni porezni ured imao je više od 99 % svih registriranih potraživanja i bio je razlučni vjerovnik čija su se potraživanja mogla namiriti u svakom trenutku tijekom stečajnog postupka prodajom osigurane imovine (uvodna izjava 80. sporne odluke).

28.      Što se tiče kriterija privatnog gospodarskog subjekta, Komisija je, među ostalim, napomenula da primjenjivost tog kriterija ovisi o tome je li predmetna država članica poduzetniku dodijelila ekonomsku prednost djelujući u svojstvu koje nije svojstvo javnog tijela. Osim toga, Komisija je istaknula da je država članica, ako se pozivala na taj kriterij tijekom upravnog postupka, dužna u slučaju sumnje nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih elemenata dokazati da je provedena mjera bila povezana s njezinim svojstvom privatnog gospodarskog subjekta. Komisija je u tom pogledu uputila na presudu Komisija/EDF(10) (uvodna izjava 82. sporne odluke).

29.      Potom je istaknula da „Slovačka Republika tvrdi da, prema njezinu mišljenju, predmetna mjera predstavlja državnu potporu. Priznala je da u vrijeme donošenja dogovora pitanje državne potpore jednostavno nije uzeto u obzir i zatražila je da se sa spornom mjerom postupi kao s potporom za sanaciju. Stoga se čini da u ovom predmetu nisu bili ispunjeni zahtjevi sudske prakse […] i sporna mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a” (uvodna izjava 83. sporne odluke).

30.      Nakon toga je navela da je društvo Frucona osporilo kvalifikaciju mjere kao državne potpore. Ono je u prilog tom stajalištu podnijelo dokumente revizora (uvodna izjava 84. pobijane odluke).

31.      Komisija je potom ocjenjivala je li se Slovačka Republika ponašala kao privatni vjerovnik prema društvu Frucona.

32.      Kao prvo, Komisija je usporedila, uzimajući u obzir dokaze koje je podnijelo društvo Frucona, postupak dogovora s vjerovnicima i stečajni postupak (uvodne izjave 88. do 119. sporne odluke). Kao drugo, usporedila je postupak dogovora s vjerovnicima i postupak ovrhe radi naplate poreznog duga (uvodne izjave 120. do 127. sporne odluke). Kao treće, ocijenila je ostale dokaze koje su podnijele slovačke vlasti i društvo Frucona (uvodne izjave 128. do 138. sporne odluke). Komisija je u biti ocijenila da su i stečajni postupak i postupak ovrhe radi naplate poreznog duga sa stajališta lokalne porezne uprave bila povoljnija rješenja od prijedloga dogovora s vjerovnicima (uvodne izjave 119., 124. i 127. sporne odluke).

33.      Komisija je zaključila da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije bio ispunjen i da je Slovačka Republika društvu Frucona dala prednost koju ne bi moglo dobiti na tržištu (uvodna izjava 139. sporne odluke). Komisija je zaključila da otpis duga na koji je u skladu s dogovorom pristao lokalni porezni ured predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (uvodna izjava 140. sporne odluke). Komisija je također zaključila da ta državna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem (uvodna izjava 182. sporne odluke).

34.      U članku 1. izreke sporne odluke navedeno je da se prvotna odluka stavlja izvan snage. U članku 2. navedeno je da državna potpora koju je Slovačka Republika dodijelila društvu Frucona, ukupne vrijednosti 416 515 990 SKK, nije spojiva s unutarnjim tržištem. Komisija je u članku 3. naložila Slovačkoj Republici da osigura povrat potpore, zajedno sa zateznim kamatama. U članku 4. Slovačka Republika obvezana je da u roku od dva mjeseca od objave te odluke obavijesti Komisiju o mjerama poduzetima radi usklađivanja s njome. U članku 5. navedeno je da je odluka upućena Slovačkoj Republici.

II.    Postupak pred Općim sudom

35.      Društvo Frucona tužbom podnesenom 17. veljače 2014. od Općeg suda zatražilo je da poništi spornu odluku.

36.      Opći sud je pobijanom presudom poništio spornu odluku te je Komisiji naložio snošenje troškova.

III. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

37.      Komisija u svojoj žalbi, podnesenoj Sudu 26. svibnja 2016., od Suda zahtijeva da:

–        ukine pobijanu presudu;

–        odbije tužbu za poništenje i naloži društvu Frucona Košice snošenje troškova;

–        podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i odredi da će se o troškovima naknadno odlučiti.

38.      Društvo Frucona od Suda zahtijeva da odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova.

39.      Stranke su na raspravi održanoj 15. veljače 2017. iznijele usmena očitovanja.

IV.    Analiza

40.      Komisija se u prilog svojoj žalbi poziva na šest žalbenih razloga. Prva četiri žalbena razloga odnose se na zaključak Općeg suda da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta bio primjenjiv. Druga dva žalbena razloga odnose se na primjenu kriterija privatnog gospodarskog subjekta.

41.      Točnije, u žalbenim razlozima koji se odnose na primjenjivost kriterija privatnog gospodarskog subjekta otvaraju se sljedeća pitanja. Prvim žalbenim razlogom navodi se da je Opći sud pogriješio pri tumačenju sporne odluke. Njime se tvrdi da je Opći sud pogriješio protumačivši tu odluku na način da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta bio primjenjiv u vezi s predmetnom mjerom. Drugim žalbenim razlogom navodi se da je u pobijanoj presudi počinjena pogreška koja se tiče prava jer je Opći sud zaključio da se korisnik predmetne mjere može pozvati na taj kriterij. Trećim žalbenim razlogom navodi se povreda načela res judicata i ne ultra petita. Tvrdi se da je Opći sud povrijedio ta načela zaključivši da je i Sud, implicitno, ali sigurno, smatrao kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjivim, s obzirom na to da ga je primijenio u presudi Frucona I. Naposljetku, četvrtim žalbenim razlogom navodi se da Komisija, u pogledu primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta, nije mogla praviti razliku između različitih alternativa spornoj mjeri.

42.      Druga dva žalbena razloga odnose se na način na koji je kriterij privatnog gospodarskog subjekta primijenjen. Petim žalbenim razlogom navodi se da pobijana presuda sadržava pogrešku koja se tiče prava jer je Opći sud osmislio novi zahtjev koji Komisija mora ispuniti prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Komisija tvrdi da pobijana presuda zahtijeva, u suprotnosti s ustaljenom sudskom praksom, da ta institucija po službenoj dužnosti rekonstruira ponašanje idealnog, razboritog i potpuno informiranog hipotetskog privatnog gospodarskog subjekta. U šestom žalbenom razlogu Komisija tvrdi da je Opći sud pogriješio i u mjeri u kojoj je pobijanu presudu moguće shvatiti na način da se u njoj zaključuje da je Komisija povrijedila svoju obvezu provođenja pažljive i nepristrane istrage.

43.      Počet ću razmatranjem drugog i četvrtog žalbenog razloga. Naime, ti žalbeni razlozi utječu na kasniju analizu prvog i trećeg žalbenog razloga. Međutim, prije toga potrebno je iznijeti neke uvodne napomene.

A.      Uvodne napomene

44.      Prije svega, potrebno je opisati smisao i svrhu kriterija privatnog gospodarskog subjekta (u ovom predmetu: kriterij privatnog vjerovnika).

45.      U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama. Dakle, u pravu Unije o državnim potporama koristi se širok pojam državne potpore. Obuhvaća sve vrste potpora, i izravne i neizravne: uključuje sve mjere, neovisno o njihovu obliku, koje smanjuju teret koji poduzetnik obično mora snositi(11).

46.      Međutim, u tom je pogledu potrebno istaknuti važnu napomenu. Čak i ako mjera počiva na državnim sredstvima, ona ne spada u područje primjene članka 107. UFEU‑a ako je korisnik, u okolnostima koje odgovaraju normalnim tržišnim uvjetima, mogao ostvariti prednost istu onoj do koje je došao putem državnih sredstava(12). To se načelo jednako primjenjuje neovisno o tome je li država djelovala kao ulagač, vjerovnik ili prodavatelj. Komisija koristi kriterij privatnog gospodarskog subjekta za utvrđivanje je li korisnik mogao pod normalnim tržišnim uvjetima ostvariti istu prednost. Svrha je tog kriterija ocijeniti je li država poduzetniku osigurala prednost time što u određenoj transakciji nije djelovala kao privatni gospodarski subjekt.

47.      Jednostavno rečeno, kriterij privatnog gospodarskog subjekta je alat koji Komisija koristi kako bi utvrdila postojanje gospodarske prednosti, što je jedno od nužnih obilježja državne potpore.

48.      To je nedvojbeno razlog zbog kojeg je Sud zaključio da to nije iznimka koja se primjenjuje samo na zahtjev države članice, kada je utvrđeno da postoje sastavni elementi državne potpore navedeni u članku 107. stavku 1. UFEU‑a(13). Kriterij privatnog gospodarskog subjekta je jedan od čimbenika koji Komisija mora, gdje je to primjenjivo, uzeti u obzir pri utvrđivanju postojanja državne potpore(14).

49.      Druga kratka uvodna napomena koju je ovdje potrebno iznijeti odnosi se na teret i standard dokazivanja u pravu o državnim potporama.

50.      Kako bi utvrdila predstavlja li određena mjera potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, Komisija mora provesti pažljivu i nepristranu istragu. Takva istraga osigurava da Komisija, kada usvaja konačnu odluku, na raspolaganju ima najpotpunije i najpouzdanije moguće podatke za tu svrhu. Naime, ne smije se zaboraviti da je Komisija dužna dokazati da pobijana mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.

51.      Predmetna žalba mora se ocijeniti s obzirom na ta načela.

B.      Drugi i četvrti žalbeni razlog

1.      Argumenti stranaka

52.      Komisija svojim drugim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da se primatelj potpore može pozivati na kriterij privatnog gospodarskog subjekta(15). Prema njezinu mišljenju, kriterij privatnog gospodarskog subjekta služi otkrivanju subjektivnog stanja uma države članice koja dodjeljuje navodnu potporu. Stoga se na taj kriterij ne može nitko drugi pozivati. U ovom je predmetu država članica jasno i dosljedno smatrala da mjera predstavlja državnu potporu.

53.      Čak i ako je Opći sud bio u pravu zaključivši da se primatelj potpore može pozivati na kriterij privatnog gospodarskog subjekta, Komisija tvrdi da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije od primatelja zahtijevao da nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih elemenata dokaže da je država članica djelovala u svojstvu privatnog gospodarskog subjekta.

54.      Društvo Frucona ističe da su zaključci Općeg suda ispravni. Iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da se primatelj potpore može pozivati na kriterij privatnog gospodarskog subjekta.

55.      Što se tiče Komisijina argumenta da je za kriterij privatnog gospodarskog subjekta bitan subjektivan stav dotične države članice, društvo Frucona ističe da se u sudskoj praksi naglašava da država članica treba djelovati u gospodarskom svojstvu. Društvo Frucona tvrdi da u ovom predmetu nema dvojbi u vezi svojstva u kojem je lokalni porezni ured djelovao.

56.      U četvrtom žalbenom razlogu Komisija navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da Komisija ne može, u pogledu primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta, praviti razliku na temelju različitih alternativa spornoj mjeri(16).

57.      Komisija tvrdi da primjenjivost kriterija privatnog gospodarskog subjekta ovisi o dokazima koje pruža dotična država članica ili korisnik radi utvrđivanja je li se javno tijelo ponašalo jednako kako bi se privatni gospodarski subjekt ponašao da je suočen s istim izborom. Komisija navodi da se kriterij privatnog gospodarskog subjekta ne primjenjuje ako nisu predočeni nikakvi dokazi o tome da je javno tijelo razmatralo određen način postupanja.

58.      Društvo Frucona ističe da je analiza Općeg suda u vezi primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta točna. Ako je kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjiv, Komisija ne može ocjenu ograničiti na jednu potencijalnu alternativu odnosnoj mjeri, a izostaviti neku drugu.

2.      Ocjena

59.      Komisija svojim drugim i četvrtim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da se kriterij privatnog gospodarskog subjekta može primijeniti i ako se država članica nije na njega pozvala. Prema mišljenju Komisije, kriterij privatnog gospodarskog subjekta može se primijeniti samo pod strogim uvjetima. Ona navodi da je taj kriterij primjenjiv ako (1) se država članica na njega pozvala, (2) subjektivno stanje uma države članice otkriva da je namjeravala djelovati kao privatni gospodarski subjekt, i (3) ako je država članica konkretno predvidjela određen način postupanja prilikom usvajanja odnosne mjere.

60.      Za početak, moram istaknuti da se predmetna žalba temelji na proturječnim stajalištima. Komisija u biti tvrdi da nije bila obvezna primijeniti kriterij privatnog gospodarskog subjekta jer se odnosna država članica nije na taj kriterij pozivala tijekom upravnog postupka. Slovačka Republika tijekom upravnog postupka prihvatila je da sporna mjera predstavlja državnu potporu. Zatražila je da se s tom mjerom postupi kao s potporom za sanaciju. Međutim, Komisija istodobno prihvaća da se u spornoj odluci koristi kriterij privatnog gospodarskog subjekta kako bi se zaključilo da otpis poreznog duga predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Drugim riječima, polazna je točka predmetne žalbe da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv, iako se isti primjenjuje u pobijanoj odluci.

61.      Međutim, detaljniji pregled žalbe pokazuje da Komisija umjetno pokušava ograničiti svoju obvezu primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta te u biti prebaciti teret dokazivanja.

62.      Kako ću objasniti u nastavku, sudska praksa ne ide u prilog Komisijinu stajalištu.

a)      Kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjuje se kada dotična država članica djeluje u gospodarskom svojstvu

63.      Za početak korisno je istaknuti da se ocjena primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta temelji na objektivnim mjerilima u vezi svojstva u kojem je država djelovala. Točnije, taj se kriterij primjenjuje ako je država članica prilikom dodjele gospodarske prednosti poduzetniku djelovala u gospodarskom svojstvu (odnosno, nije djelovala u svojstvu javnog tijela)(17).

64.      Što se tiče, konkretno, javnog vjerovnika, Sud je u presudi Frucona I već zaključio da se kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjuje ako „javni vjerovnik poduzetniku osigura olakšice u plaćanju duga koji ovaj prema njemu ima”(18). U takvim okolnostima, postupanje javnog tijela mora se usporediti s postupanjem privatnog vjerovnika koji nastoji namiriti potraživanja koja ima prema dužniku u financijskim poteškoćama(19). Drugim riječima, kriterij privatnog gospodarskog subjekta mora se primijeniti ako bi postupanje države mogao, barem načelno, usvojiti privatni gospodarski subjekt koji nastoji ostvariti dobit ili ograničiti gubitke. U suprotnom, primjena tog kriterija imala bi malo ili nimalo smisla.

65.      U ovom predmetu javni vjerovnik (lokalni porezni ured) pružio je „poduzetniku olakšice u plaćanju duga koji taj poduzetnik ima prema njemu”. Stoga je na prvu moguće pomisliti da postoji očita potreba za primjenom kriterija privatnog gospodarskog subjekta.

66.      Unatoč tomu, pozivajući se na presudu Suda u predmetu Komisija/EDF, Komisija tvrdi da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv u ovom predmetu.

67.      Komisiji taj predmet nije od pomoći.

68.      U predmetu Komisija/EDF pojavile su se dvojbe u pogledu svojstva u kojem je država članica djelovala. Nije bilo jasno je li država članica djelovala u gospodarskom svojstvu (dioničara javnog poduzetnika) ili kao javno tijelo. Razlog tomu je bio oblik usvojene mjere. Iako je država članica tvrdila da je djelovala kao dioničar, upotrijebila je poreznopravna sredstva kako bi dotičnom poduzetniku odobrila porezno oslobođenje. Sud je u tom specifičnom kontekstu zaključio da ta država članica, ako se poziva na kriterij privatnog gospodarskog subjekta, ujedno mora dokazati, nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih elemenata, da je provedenu mjeru poduzela djelujući kao privatni gospodarski subjekt, a ne kao javno tijelo(20). Nakon što je opisao kakvi se dokazi eventualno moraju podnijeti u tom pogledu, Sud je pojasnio da Komisija potom mora provesti cjelovitu ocjenu, uzimajući u obzir – osim dokaza koje je pružila odnosna država članica – sve druge relevantne dokaze kako bi mogla utvrditi je li država članica spornu mjeru poduzela kao dioničar ili kao javno tijelo. Utvrđeno je da cilj mjere predstavlja relevantnu okolnost prilikom provedbe te (prethodne) ocjene(21).

69.      Ovdje treba istaknuti tri stvari.

70.      Kao prvo, Sud je u presudi Komisija/EDF jednostavno naveo da država članica mora predočiti dokaze u prilog svojem stajalištu ako postoje dvojbe u pogledu svojstva u kojem je ta država djelovala i ako se ista pozivala na kriterij privatnog gospodarskog subjekta. Nasuprot tomu, iz tog se navoda ne može zaključiti da se samo država članica može pozivati na kriterij privatnog gospodarskog subjekta.

71.      Presuda Suda u predmetu Land Burgenland i dr., u kojem su postojale slične dvojbe u pogledu svojstva u kojem je država članica djelovala, govori o točnosti tog tumačenja. Sud je u konkretnom kontekstu tog predmeta zaključio da Komisija nije bila obvezna primijeniti kriterij privatnog gospodarskog subjekta. Objasnio je da je razlog tomu taj što ni država članica, ni tijelo koje je dodijelilo navodnu potporu, ni korisnik nisu tijekom upravnog postupka podnijeli dokaze o primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta u tom pogledu(22). Kako je Opći sud istaknuo u pobijanoj presudi, to također ide u prilog stajalištu da se na kriterij privatnog gospodarskog subjekta može pozivati i korisnik mjere, a ne samo država članica(23).

72.      Ako ostavimo po strani posebnosti tih predmeta, prihvaćanje da se korisnik može pozvati na kriterij privatnog gospodarskog subjekta odražava smisao upravnog postupka: svrha je tog postupka osigurati da Komisija ima na raspolaganju sve relevantne činjenice kako bi mogla provesti objektivnu ocjenu predviđenu člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a. Bilo bi suprotno cilju tog postupka ako bi ograničili mogućnost zainteresiranih stranaka, a osobito korisnika navodne potpore, da iznesu argumente i dokaze u vezi postojanja potpore (ili njezina nepostojanja, kakav je slučaj u ovom predmetu) tako da se, primjerice, pozovu na kriterij privatnog gospodarskog subjekta. To vrijedi unatoč činjenici da je samo država članica, strogo govoreći, stranka tog postupka.

73.      Kao drugo, argument da primjenjivost kriterija privatnog gospodarskog subjekta ovisi o „subjektivnom stanju uma” države članice proizlazi, kako se čini, iz navoda Suda u predmetu Komisija/EDF da cilj mjere (te stoga i namjera države) može biti relevantan u ocjeni primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Međutim, kako je gore objašnjeno, kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjuje se kada je država članica djelovala u gospodarskom svojstvu. U presudi Suda u predmetu Komisija/EDF objašnjeno je na koji se način to svojstvo treba utvrditi, na temelju cjelovite ocjene, kada postoje dvojbe u vezi svojstva u kojem je javno tijelo djelovalo. Namjera države može biti relevantna u tom kontekstu.

74.      U ovom je predmetu nevažno je li Slovačka Republika predloženi dogovor s vjerovnicima smatrala državnom potporom ili jesu li se lokalna i središnja porezna uprava razilazile oko pitanja treba li se otpis duga prihvatiti(24). Polazna točka za utvrđivanje je li kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjiv mora biti (gospodarska) narav postupka države članice, a ne način na koji je država članica, subjektivno govoreći, mislila da djeluje ili koje je alternativne načine postupanja razmatrala prije donošenja odnosne mjere. Iz te perspektive, subjektivan stav države članice (bilo središnjih ili lokalnih tijela) može biti relevantna okolnost pri utvrđivanju, ako postoje dvojbe u tom pogledu, svojstva u kojem je država članica djelovala.

75.      Ništa u spisu predmeta ne upućuje na to da su takve dvojbe postojale(25).

76.      Kao treće, moram naglasiti da je Sud u presudi Komisija/EDF pojasnio da Komisija mora utvrditi treba li se kriterij privatnog gospodarskog subjekta primijeniti. Stoga, kada se čini da bi taj kriterij mogao biti primjenjiv, Komisija mora od predmetne države članice zatražiti da joj pruži sve relevantne informacije kako bi mogla utvrditi treba li se doista primijeniti(26). Drugim riječima, neovisno o tome tko se pozove na kriterij privatnog gospodarskog subjekta, Komisija načelno mora ocijeniti treba li taj kriterij primijeniti – ako njegova primjenjivost nije očita (zbog, primjerice, oblika sporne mjere). Ona to mora učiniti tako da od države članice (ili bilo koje druge relevantne stranke) zatraži da joj pruži informacije koje su joj potrebne kako bi provela potrebnu ocjenu. Ni pod kojim se okolnostima ne može od korisnika navodne potpore zahtijevati da dokaže, nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih elemenata, da je taj kriterij primjenjiv. Naime, kako sam već istaknuo, Komisija je obvezna dokazati da mjera predstavlja državnu potporu.

77.      U skladu s tim načelom, ako postoje dvojbe u vezi naravi radnje države članice, Komisija prvo mora utvrditi svojstvo u kojem je država članica djelovala. Ako obvezna cjelovita ocjena relevantnih dokaza pokaže da je država članica djelovala u gospodarskom svojstvu, Komisija mora primijeniti kriterij privatnog gospodarskog subjekta. U tom smislu, presuda Komisija/EDF dodaje prethodni korak u ocjeni postojanja prednosti, umjesto da olakšava Komisijin istražni teret.

78.      Ističem da pobijana odluka ne sadržava nikakav trag takve prethodne ocjene te je kriterij privatnog gospodarskog subjekta doista primijenjen kako bi se utvrdilo postojanje prednosti.

79.      U svakom slučaju, budući da nisu postojale nikakve dvojbe u vezi svojstva u kojem je lokalni porezni ured djelovao, Opći sud je pravilno zaključio da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta bio primjenjiv.

80.      To me dovodi do četvrtog žalbenog razloga.

b)      Primjena kriterija privatnog gospodarskog subjekta dio je nepristrane i pažljive istrage

81.      Slično onome što tvrdi u drugom žalbenom razlogu, Komisija u četvrtom žalbenom razlogu navodi da je Opći sud pogrešku koja se tiče prava počinio i time što je zaključio da Komisija, s obzirom na to da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjiv kao takav, ne može u pogledu njegove primjenjivosti praviti razliku između različitih alternativa spornoj mjeri(27).

82.      Točnije, Komisija tvrdi da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv u pogledu usporedbe postupaka porezne ovrhe i dogovora s vjerovnicima. Prema njezinu mišljenju, razlog tomu je taj što ni država članica ni korisnik nisu pružili dokaze o tome da je lokalni porezni ured razmatrao mogućnost primjene postupka porezne ovrhe i zaključio da bi taj postupak bio manje povoljan od dogovora s vjerovnicima(28).

83.      Razlozi zbog kojih ovaj žalbeni razlog treba odbiti već su objašnjeni. Svejedno ću dodati sljedeće.

84.      Četvrti žalbeni razlog temelji se na istoj pretpostavci kao drugi žalbeni razlog. Temelji se na stajalištu da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv u pogledu postupka porezne ovrhe zato što ni odnosna država članica ni korisnik navodne potpore nisu nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih elemenata dokazali da je lokalni porezni ured razmatrao mogućnost primjene tog postupka.

85.      Budući da nisu postojale dvojbe u vezi svojstva u kojem je lokalni porezni ured djelovao, Opći sud je pravilno zaključio da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjiv. Protivno onome što navodi Komisija, pitanje u vezi mogućnosti koje je potrebno uzeti u obzir u ocjeni postojanja prednosti odnosi se na to je li kriterij privatnog gospodarskog subjekta zaista primijenjen, a ne je li primjenjiv(29). Naime, kako je Opći sud istaknuo, s obzirom na to da je taj kriterij primjenjiv kao takav, Komisija u pogledu njegove primjenjivosti ne može praviti razliku između različitih alternativa spornoj mjeri(30).

86.      U tom pogledu, četvrti žalbeni razlog pokazuje da je razlikovanje primjenjivosti i primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta, ukupno gledajući, potpuno beskorisno. Ono dovodi do pomutnje, kao u ovom predmetu.

87.      Osim u pojedinačnim slučajevima, poput onog u predmetu Komisija/EDF, u kojima narav radnje države članice izaziva dvojbe, mjerila u vezi primjenjivosti i primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta ne mogu se smisleno razdvojiti. Kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije iznimka koju samo države članice mogu upotrijebiti u svojoj obrani tijekom upravnog postupka, to je sredstvo koje Komisija mora primijeniti kako bi utvrdila je li dotičnom poduzetniku osigurana ekonomska prednost. Na pitanje je li država članica prilikom usvajanja mjere u gospodarskom svojstvu djelovala kao privatni gospodarski subjekt mora se odgovoriti primjenom tog kriterija. U tom se kontekstu može pojaviti pitanje o tome koje se alternative moraju usporediti s poduzetom mjerom(31).

88.      Da ponovim: kada, kao u predmetnom slučaju, ne postoje dvojbe u vezi svojstva u kojem je država članica djelovala, kriterij privatnog gospodarskog subjekta mora se primijeniti. Kako je Sud objasnio, taj se kriterij koristi kako bi se utvrdilo je li očito da korisnik navodne potpore ne bi usporedive olakšice dobio od privatnog gospodarskog subjekta. S tim ciljem, Komisija mora provesti cjelovitu ocjenu, uzimajući u obzir sve relevantne dokaze u predmetu. Kada je riječ, osobito, o javnom vjerovniku, Komisija mora ocijeniti je li očito da korisnik sličnu prednost ne bi dobio od privatnog vjerovnika koji se nalazi u situaciji što je moguće bližoj onoj javnog tijela te koji nastoji namiriti potraživanja koja ima prema dužniku u financijskim poteškoćama(32). Nasuprot tomu, ako Komisija ne provede takvu ocjenu, ona zapravo krši svoje obveze provođenja nepristrane i pažljive istrage.

89.      Zbog svih navedenih razloga, ne vidim nikakvu pogrešku u pobijanoj presudi u pogledu ocjene uvjeta pod kojima se kriterij privatnog gospodarskog subjekta može primijeniti. Drugi i četvrti žalbeni razlog trebaju se odbiti kao neosnovani.

C.      Prvi žalbeni razlog

1.      Argumenti stranaka

90.      Komisija svojim prvim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio spornu odluku utvrdivši da je u njoj zaključeno da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjiv(33). Komisija tvrdi da iz pravilnog tumačenja sporne odluke kao i iz sudske prakse navedene u njezinim relevantnim uvodnim izjavama jasno proizlazi da je Komisija smatrala da se taj kriterij ne može primijeniti u predmetnom slučaju(34).

91.      Društvo Frucona u biti ističe da je Opći sud pravilno protumačio spornu odluku.

 2.      Ocjena

92.      Prvi žalbeni razlog odnosi se na navodno pogrešno tumačenje sporne odluke. Kako ću kratko objasniti u nastavku, i prvi žalbeni razlog, koji je usko povezan s drugim i četvrtim žalbenim razlogom, mora se odbiti.

93.      Kao prvo, ističem da se u spornoj odluci ne navodi izričito da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv. Točno je da se uvodna izjava 83. sporne odluke, promatrana zasebno, može tumačiti na način koji Komisija zagovara(35). Međutim, može se tumačiti i na način da se u njoj samo opisuje stajalište države članice, a potom, u sljedećoj uvodnoj izjavi, i stajalište društva Frucona. Kako god bilo, ne vidim puno ostalih elemenata u spornoj odluci koji bi išli u prilog Komisijinu tumačenju. U spornoj odluci nije jasno objašnjeno zašto kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv, nego je taj kriterij primijenjen. U biti, kako je već navedeno, zaključak iz sporne odluke u vezi postojanja potpore temelji se na primjeni kriterija privatnog gospodarskog subjekta(36).

94.      Kao drugo, ako su postojale dvojbe u vezi potrebe za primjenom kriterija privatnog gospodarskog subjekta, Komisija je od odnosne države članice trebala zatražiti da joj pruži sve relevantne informacije na temelju kojih bi mogla utvrditi je li taj kriterij primjenjiv. U spornoj odluci nema traga ocjeni primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Činjenica da je Slovačka Republika tijekom upravnog postupka (odnosno, nakon što je dogovor prihvaćen) spornu mjeru smatrala državnom potporom nije dovoljna da bi se utvrdilo da kriterij nije primjenjiv. U svakom slučaju, kako je gore objašnjeno, u ovom predmetu nema takvih dvojbi: javni vjerovnik odobrio je poduzetniku olakšice u plaćanju duga koji taj poduzetnik ima prema njemu. Kriterij privatnog gospodarskog subjekta morao se primijeniti već i zbog tog razloga(37).

95.      Kao treće, iz prethodne dvije točke proizlazi da se ne smije zanemariti da je društvo Frucona navelo da sporna mjera ne predstavlja državnu potporu te da je iznijelo dokaze prema kojima bi lokalni porezni ured bio u lošijem položaju da je proveden stečajni postupak. Čini se da je Komisija kriterij privatnog gospodarskog subjekta primijenila upravo iz tog razloga, iako ga je bila u svakom slučaju obvezna primijeniti u ovom predmetu(38).

96.      Zbog tih se razloga ne slažem s alternativnim tumačenjem sporne odluke koju Komisija zagovara. Pobijana presuda ne sadržava pogrešno tumačenje sporne odluke u vezi tog pitanja. Stoga se i prvi žalbeni razlog mora odbiti.

D.      Treći žalbeni razlog

1.      Argumenti stranaka

97.      Komisija svojim trećim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud pogrešno primijenio načelo res judicata, da je odlučio ultra vires te da je povrijedio načelo da stranke određuju predmet tužbe, članak 21. Statuta Europske unije te članak 44. stavak 1. i članak 48. stavak 2. Poslovnika Općeg suda(39).

98.      Osobito, Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da je Sud u presudi Frucona I „implicitno, ali sigurno, utvrdio da je kriterij privatnog gospodarskog subjekta primjenjiv”(40). Komisija tvrdi da stranke u predmetu Frucona I nisu osporavale primjenjivost kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Stoga, Sud bi bio odlučio ultra petita da je taj kriterij utvrdio neprimjenjivim.

99.      Društvo Frucona smatra da je ocjena Općeg suda bila pravilna te da, u svakom slučaju, Sud nije vezan argumentima na koje se stranke pozivaju. Da je Sud zaključio da kriterij privatnog gospodarskog subjekta nije primjenjiv, bilo bi pogrešno da je potom ocjenjivao je li isti zadovoljen.

2.      Ocjena

100. Komisija u trećem žalbenom razlogu prigovara zbog načina na koji je Opći sud primijenio načelo res judicata. Taj je sud u pobijanoj presudi zaključio da je već u presudi Frucona I odlučeno o primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta jer se Sud u tom predmetu bavio primjenom tog kriterija.

101. Ako Sud odbije prvi, drugi i četvrti žalbeni razlog, ističem da nije potrebno razmatrati treći žalbeni razlog. To je zato što se Opći sud na taj žalbeni razlog osvrnuo samo radi cjelovitosti.

102. Slažem se s Komisijom u pogledu merituma tog žalbenog razloga.

103. Sud u presudi Frucona I nije odlučio o primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta jer to nije mogao učiniti a da ne odluči ultra petita. Dovoljno je podsjetiti da je od Suda zatraženo da odluči o primjeni kriterija privatnog gospodarskog subjekta, ne o njegovoj primjenjivosti. U tom pogledu, posebno zabrinjavajućim smatram sljedeći zaključak u pobijanoj presudi: činjenica da je Sud mogao kriterij privatnog gospodarskog subjekta utvrditi neprimjenjivim, ali da nije to učinio, znači da je Sud imao namjeru potvrditi primjenjivost tog kriterija u predmetnom slučaju(41).

104. Točno je da je primjenjivost preduvjet primjene. Jednako je točno da se Sud ne mora uvijek ograničiti na argumente koje stranke iznesu u prilog svojim zahtjevima. U suprotnom bi, u nekim okolnostima, bio prisiljen svoje odluke temeljiti na pogrešnim pravnim navodima. Unatoč tomu, Sud može odlučiti samo o zahtjevima koje su stranke iznijele, a koji određuju okvir spora(42).

105. Stranke u predmetu Frucona I nisu osporavale primjenjivost kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Da je Sud, u takvoj situaciji, odlučio da taj kriterij nije primjenjiv, očito je da bi odlučio o pitanju koje je nadilazilo opseg spora. Kako Komisija pravilno ističe, pitanje primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta ne može se izjednačiti s pitanjima javnog poretka koja Sud može po službenoj dužnosti razmatrati a da ne postoji zahtjev stranaka u tom pogledu.

106. Stoga, smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da je pitanje primjenjivosti kriterija privatnog gospodarskog subjekta bilo res judicata zato što je Sud u presudi Frucona I ocjenjivao primjenu tog kriterija. Međutim, taj je žalbeni razlog bespredmetan ako se Sud bude sa mnom slagao u pogledu prvog, drugog i četvrtog žalbenog razloga.

E.      Peti i šesti žalbeni razlog

1.      Argumenti stranaka

107. Komisija u petom žalbenom razlogu navodi da u okviru primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta mora utvrditi subjektivan stav javnog tijela i usporediti ga sa stavom koji bi privatni gospodarski subjekt imao u istim okolnostima. Jedini dokazi relevantni za primjenu tog kriterija su informacije koje su dostupne i budući događaji koji se mogu predvidjeti u vrijeme usvajanja mjere. Prema mišljenju Komisije, ona je u ocjeni primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta počinila pogrešku jer je Opći sud od nje zahtijevao da ponašanje javnog tijela usporedi s ponašanjem idealnog, razboritog i potpuno informiranog hipotetskog privatnog gospodarskog subjekta. Opći sud je time stvorio dodatan zahtjev koji je Komisija morala ispuniti u okviru primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta(43).

108. Društvo Frucona tvrdi da je ocjena Općeg suda točna. Kao prvo, temeljila se na istom onom kriteriju koji je sama Komisija primijenila u spornoj odluci. Pobijanom presudom ne stvara se nijedan novi zahtjev. Njome se od Komisije samo zahtijeva da razmotri sve relevantne čimbenike koji su bili dostupni i predvidljivi u vrijeme poduzimanja sporne mjere.

109. Šesti žalbeni razlog usko je povezan s petim. Komisija u šestom žalbenom razlogu navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer se pobijana presuda može shvatiti na način da utvrđuje da je Komisija povrijedila svoju obvezu provedbe pažljive i nepristrane istrage(44). Komisija ističe da je teret dokazivanja koji joj je nametnut bio pretežak. Prema njezinu mišljenju, to je osobito zato što pobijana presuda ne pruža dostatne smjernice o tome kako zadovoljiti obvezni dokazni standard.

110. Društvo Frucona ističe da je Opći sud jasno kritizirao Komisijin propust da provjeri, među ostalim, narav i metode na kojima su se temeljile procjene koje je koristila prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta. To društvo smatra da je Opći sud pravilno zaključio da Komisija nije dostatno potkrijepila svoje zaključke.

2.      Ocjena

111. Peti i šesti tužbeni razlog su povezani. Zato je prikladno zajedno ih razmotriti.

112. Ta dva žalbena razloga odnose se na usporedbu postupka dogovora s vjerovnicima sa stečajnim postupkom, s jedne strane, i postupkom porezne ovrhe, s druge. Točnije, ti se žalbeni razlozi usredotočuju na opseg Komisijinih obveza prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Komisija tvrdi da je u pobijanoj presudi počinjena pogreška koja se tiče prava zato što Opći sud nije dokazao da je u spornoj odluci počinjena očita pogreška u ocjeni u pogledu kriterija privatnog gospodarskog subjekta.

a)      Okvir ocjene

113. Za početak, okvir koji određuje ocjenu primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta već je definiran u sudskoj praksi Suda.

114. S jedne strane, Sud je u presudi Frucona I zaključio da Komisija mora provesti cjelovitu ocjenu kako bi provjerila je li očito da poduzetnik primatelj ne bi usporedive olakšice dobio od privatnog gospodarskog subjekta koji se nalazi u situaciji što je moguće bližoj onoj javnog vjerovnika te koji nastoji namiriti potraživanja koja ima prema dužniku u financijskim poteškoćama. Komisija prilikom provedbe te ocjene mora uzeti u obzir sve relevantne dokaze u predmetu kako bi mogla utvrditi je li očito da odnosni poduzetnik ne bi usporedive olakšice dobio od takvog privatnog vjerovnika(45). Sud je u tom predmetu također istaknuo da se relevantnima moraju smatrati sve informacije koje mogu imati znatan utjecaj na odlučivanje razboritog i pažljivog privatnog vjerovnika koji se nalazi u situaciji koja je najsličnija situaciji javnog vjerovnika i koji nastoji namiriti potraživanja koja mu duguje dužnik u financijskim poteškoćama(46).

115. S druge strane, Sud je zaključio, nedvojbeno zato da odredi opseg Komisijinih obveza prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta, da jedine relevantne dokaze predstavljaju informacije koje su bile dostupne i događaji koji su bili predvidljivi u vrijeme donošenja odluke o ulaganju(47).

116. Još jedna kratka napomena koju želim iznijeti prije nego što razmotrim preostala dva Komisijina žalbena razloga odnosi se na nadležnost Suda u žalbenom postupku: Sud u žalbenom postupku ne može ponovno ocjenjivati činjenice ili dokaze. Komisija ne traži ponovnu ocjenu činjenica ili dokaza, nego tvrdi da je Opći sud prilikom ocjene dokaza u spisu nametnuo Komisiji novi zahtjev u pogledu primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta.

b)      Nadležnost Općeg suda da ocjenjuje dokaze u spisu

117. Opći sud je u pobijanoj presudi zaključio da je Komisija, prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta, trebala utvrditi bi li, u svrhu namirenja potraživanih iznosa, razborit i pažljiv privatni vjerovnik koji se nalazi u situaciji što je moguće bližoj onoj slovačkih vlasti očito odbio prijedlog dogovora s vjerovnicima. S tim ciljem, kako bi utvrdila povoljniju opciju, trebala je usporediti prednosti i nedostatke svakog od navedenih postupaka s obzirom na interese privatnog vjerovnika(48).

118. U pobijanoj presudi prvo je razmatran stečajni postupak kao potencijalna alternativa postupku dogovora s vjerovnicima. Opći sud je ocijenio likvidacijske faktore koje je Komisija u spornoj odluci upotrijebila u pogledu kratkoročnih potraživanja i dugotrajne imovine (proizvodno postrojenje i strojevi)(49). Zaključio je da dokazi u upravnom spisu nisu dostatno potkrijepili procjene prihoda u slučaju stečaja. Dalje je utvrdio da je Komisija u tu svrhu morala prikupiti dodatne informacije kako bi potvrdila i potkrijepila svoje zaključke(50).

119. U pobijanoj presudi potom se razmatrao postupak porezne ovrhe. Opći sud u tom pogledu ponovio je svoje stajalište da procjena dugotrajne imovine i potraživanja nije dostatno pravno potkrijepljena(51). Nakon toga odredio je tri druge stvari koje su bile pogrešne u ocjeni postupka porezne ovrhe provedenoj u spornoj odluci: Komisija nije pravilno ocijenila trajanje tog postupka, troškove povezane s tim postupkom niti je razmotrila mogućnost da bi se poduzetnik mogao naći u stečaju tijekom tog postupka(52).

120. Komisija tvrdi da zaključci Općeg suda predstavljaju novi zahtjev koji Komisija mora ispuniti prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta: mora po službenoj dužnosti rekonstruirati ponašanje idealnog, razboritog i potpuno informiranog hipotetskog privatnog gospodarskog subjekta.

121. Smatram da su Komisijini prigovori neosnovani.

122. U tom je pogledu posebno važno da Opći sud ne mora utvrditi samo jesu li izneseni dokazi činjenično točni, pouzdani i dosljedni nego i sadrže li ti dokazi sve relevantne informacije koje se moraju uzeti u obzir kako bi se ocijenila složena situacija te mogu li potkrijepiti zaključke koji su na temelju njih doneseni(53).

123. Opći je sud u biti utvrdio da to nije slučaj. To je zaključio i u vezi s ocjenom stečajnog postupka i u vezi s ocjenom postupka porezne ovrhe(54).

124. Komisija u vezi likvidacijskih faktora tvrdi da se u pobijanoj odluci ne navodi koje su dodatne informacije bile potrebne da bi se dosegao obvezni dokazni standard. Takav zahtjev nametnut Komisiji bio bi suprotan samom smislu kriterija privatnog gospodarskog subjekta; a to je ocjena subjektivnog stava javnog tijela u vrijeme donošenja odluke.

125. Prema mojemu mišljenju, detaljniji pregled pobijane presude ne ide u prilog tom stajalištu. U biti, iz pobijane presude može se zaključiti da se sporna odluka, kada je riječ o dugotrajnoj imovini, kritizira zato što u njoj nije potkrijepljena uporaba likvidacijskog faktora od 97 %(55). S druge strane, kada je riječ o pitanju potraživanja, pobijana presuda kritizira spornu odluku zato što u njoj nije potkrijepljen odabir likvidacijskog faktora od 59 %(56). Drugim riječima, Opći sud problematičnom je utvrdio činjenicu da se sporna odluka temelji na nepotkrijepljenim pretpostavkama u vezi s vrijednošću imovine poduzetnika u slučaju likvidacije.

126. To me vodi nazad presudi Buczek Automotive, na koju pobijana presuda upućuje. Komisija pokušava predmetni slučaj razlikovati od predmeta Buczek Automotive. Osobito ističe da narav pogrešaka pronađenih u tom predmetu nije usporediv s onima koje su pronađene u prvom stupnju predmetnog slučaja: u predmetu Buczek Automotive je utvrđeno, u vezi s jednim pitanjem, da upravni spis nije sadržavao nikakve materijalne dokaze koji bi podupirali Komisijin zaključak(57). Komisija također ističe da je predmetni slučaj drugačiji jer se u spornoj odluci ne pokušava utvrditi što bi privatni gospodarski subjekt učinio.

127. Kao prvo, razlikovanje tih dvaju predmeta je umjetno: eventualno se radi o razlici u stupnju. U predmetu Buzcek Automotive nisu pruženi nikakvi dokazi u prilog zaključku da samo stečaj omogućuje učinkovitu naplatu dugova. Slično tomu, u pobijanoj presudi utvrđeno je da je u pobijanoj odluci donesen niz zaključaka koji nisu potkrijepljeni čvrstim dokazima iz upravnog spisa(58). Kao drugo, čini mi se da je u pobijanoj odluci doista utvrđeno što bi privatni gospodarski subjekt učinio. U njoj je zaključeno da privatni gospodarski subjekt ne bi prihvatio predloženi dogovor s vjerovnicima: on bi izabrao bilo koju alternativu tom dogovoru(59).

128. U svakom slučaju, mora se istaknuti da se pobijana presuda ne oslanja isključivo na presudu Buczek Automotive. Oslanja se i na ustaljena načela u skladu s kojima se Komisijina cjelovita ocjena treba temeljiti na činjenično točnim, pouzdanim i dosljednim informacijama(60). Još važnije, kako je Sud istaknuo, u toj se ocjeni moraju uzeti u obzir svi relevantni dokazi koji mogu pomoći Komisiji pri utvrđivanju je li očito da poduzetnik koji je dobio olakšice u plaćanju dugova ne bi usporedive olakšice dobio od privatnog vjerovnika: sve takve informacije treba smatrati relevantnima i da mogu znatno utjecati na odlučivanje razboritog i pažljivog privatnog vjerovnika koji se nalazi u situaciji što je moguće bližoj onoj javnog tijela(61).

129. Sudovi Unije ne smiju složene ekonomske ocjene koje Komisija provede zamijeniti vlastitima. Unatoč tomu, ostaje činjenica da sudovi Unije moraju biti u mogućnosti provjeriti temelje li se te ocjene na čvrstim dokazima.

130. Moglo bi se reći da je pristup Općeg suda strog. Međutim, smatram da Komisija pogrešno tvrdi da se zaključkom iz pobijane presude zapravo stvara novi zahtjev u pogledu rekonstruiranja ponašanja hipotetskog, idealnog i razboritog privatnog gospodarskog subjekta.

131. Ništa ne upućuje na to da pobijana presuda od Komisije zahtijeva da razmotri i druge informacije pored onih koje su joj bile dostupne u vrijeme donošenja sporne mjere. Ocjenjujući dokaze u spisu u vezi likvidacijskih faktora, Opći sud samo je zaključio da predočeni dokazi nisu bili dovoljni da potkrijepe zaključke koji su u spornoj odluci doneseni u pogledu ispunjenja kriterija privatnog gospodarskog subjekta. Drugim riječima, dokaze predočene kako bi se utvrdilo postojanje prednosti nije smatrao uvjerljivima s obzirom na to da u obzir nisu uzete sve relevantne informacije.

132. Naime, slično predmetu Tetra Laval, Opći sud u ovom predmetu nije dodao uvjet obveznom standardu dokazivanja. Samo je zaključio da Komisija svoje tvrdnje nije uvjerljivo potkrijepila dokazima koje je predočila(62).

133. Granicu između potkrijepljenih i nepotkrijepljenih zaključaka teško je načelno odrediti. Zato se Općem sudu mora prepustiti da u konkretnom predmetu provede potrebnu ocjenu dokaza, bez nepotrebnog uplitanja od strane Suda.

134. To me dovodi do Komisijinih argumenata u vezi s ocjenom postupka porezne ovrhe, u pogledu kojih je potrebno iznijeti sljedeće.

135. Zaključak u pogledu ocjene imovine i upotrijebljenih likvidacijskih faktora mora biti jednak zaključku u pogledu stečajnog postupka: s obzirom na nadležnost Općeg suda da ocjenjuje činjenice i dokaze, njegov je zaključak bio opravdan.

136. Osim toga, ističem da Komisija nije konkretno dovela u pitanje analizu Općeg suda u pogledu triju drugih pitanja zbog kojih je, prema njegovu mišljenju, sporna odluka manjkava: nepostojanje odgovarajuće ocjene trajanja postupka porezne ovrhe, ocjene troškova povezanih s tim postupkom i ocjene mogućnosti da se poduzetnik nađe u stečaju tijekom tog postupka.

137. Teško se može tvrditi da bi uobičajeno razborit i pažljiv privatni vjerovnik koji se nalazi u situaciji što je moguće bližoj onoj lokalnog poreznog ureda jednostavno zanemario te čimbenike. Sud je u presudi Frucona I već zaključio da trajanje postupka, kada je riječ o stečaju, predstavlja čimbenik koji može znatno utjecati na odlučivanje uobičajeno razboritog i pažljivog privatnog vjerovnika(63). Isto mora vrijediti i za postupak porezne ovrhe. Osim toga, troškovi povezani s tim postupkom i mogućnost stečaja tijekom tog postupka nedvojbeno predstavljaju vrlo važne čimbenike za svakog uobičajeno razboritog i pažljivog vjerovnika koji nastoji namiriti svoja potraživanja od dužnika koji se nalazi u financijskim poteškoćama. Smatram da su već i ta utvrđenja dovoljna da opravdaju zaključak da Komisija prilikom primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta nije uzela u obzir sve relevantne informacije, u skladu sa zaključcima iz presude Frucona I(64).

138. Budući da Komisija nije osporavala te zaključke iz pobijane presude, njezini argumenti u vezi s pogreškama u ocjeni primjene kriterija privatnog gospodarskog subjekta u pogledu postupka porezne ovrhe moraju se u takvim okolnostima smatrati bespredmetnima.

139. Da zaključim, Komisija mora provesti nepristranu i pažljivu istragu kako bi utvrdila predstavlja li određena mjera državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Pritom mora svoje zaključke potkrijepiti činjenično točnim, pouzdanim i dosljednim dokazima. Ti dokazi moraju sadržavati sve relevantne informacije za zaključak da mjera predstavlja državnu potporu. U ovom je predmetu Opći sud utvrdio da se zaključci doneseni u spornoj odluci u pogledu prednosti i nedostataka alternativa postupku dogovora s vjerovnicima nisu temeljili na svim relevantnim informacijama. On time nije dodao novi zahtjev obveznom standardu dokazivanja.

140. Stoga, smatram da se peti i šesti žalbeni razlog također trebaju odbiti kao neosnovani.

 F.      Zaključak

141. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova.


1      Izvorni jezik: engleski


2      Presuda od 16. ožujka 2016., Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152 (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)


3      SL 2014, L 176, str. 38. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)


4      Ovisno o okolnostima, taj se kriterij još naziva i kriterijem privatnog ulagača, privatnog vjerovnika ili privatnog prodavatelja.


5      Državna potpora br. C 25/2005 (ex NN 21/2005) – Mjera u korist društva Frucona Košice (SL 2005., C 233, str. 47.)


6      SL 2007., L 112, str. 14. (u daljnjem tekstu: prvotna odluka)


7      Presuda od 7. prosinca 2010., Frucona Košice/Komisija, T‑11/07, EU:T:2010:498.


8      Presuda od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32.


9      Rješenje od 21. ožujka 2014., Frucona Košice/Komisija, T‑11/07 RENV, EU:T:2014:173.


10      Presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 81. do 85.


11      Vidjeti, među mnogima, presude od 23. veljače 1961., De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/High Authority, 30/59, EU:C:1961:2, str. 19., i od 15. ožujka 1994., Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, t. 12. i 13. Vidjeti nedavnu presudu Frucona I, t. 68. i 69. i navedenu sudsku praksu.


12      Presuda Frucona I, t. 70. i presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 78. i navedena sudska praksa.


13      Vidjeti presude od 3. travnja 2014., Komisija/Nizozemska i ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, t. 32. i od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 103.


14      Presuda Frucona I, t. 71. i navedena sudska praksa


15      Točke 109. do 118. pobijane presude


16      Točka 247. pobijane presude


17      U pogledu javnog ulagača, vidjeti presudu od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 81.


18      Presuda Frucona I, t. 71. i navedena sudska praksa


19      Presuda Frucona I, t. 72. i navedena sudska praksa.


20      Presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 82.


21      Presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 86. i 87.


22      Presuda od 24. listopada 2013., Land Burgenland i dr./Komisija, C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P, EU:C:2013:682, t. 57., 60. i 61.


23      Točka 113. pobijane presude.


24      Iz uvodnih izjava 83. i 128. do 132. sporne odluke proizlazi da se središnja porezna uprava protivila predloženom dogovoru i da je Slovačka Republika predloženi dogovor smatrala državnom potporom.


25      Naprotiv, kako ću detaljnije objasniti u nastavku, u pobijanoj je odluci na temelju kriterija privatnog subjekta na tržištu utvrđeno da otpis poreznog duga predstavlja državnu potporu.


26      Vidjeti presude od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 104., i od 3. travnja 2014., Komisija/Nizozemska i ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, t. 33.


27      Točka 247. pobijane presude


28      Točka 245. pobijane presude


29      Presuda od 24. listopada 2013., Land Burgenland i dr./Komisija, C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P, EU:C:2013:682.


30      Točka 247. pobijane presude


31      Iz uvodne izjave 121. sporne odluke vidljivo je da je postupak porezne ovrhe razmatran kao alternativa postupku dogovora s vjerovnicima na temelju kriterija privatnog gospodarskog subjekta, iako lokalni porezni ured nije konkretno namjeravao upotrijebiti taj postupak.


32      Presuda Frucona I, t. 73. i navedena sudska praksa i, u tom pogledu, presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 86.


33      Točka 99. do 104. pobijane presude


34      Uvodne izjave 80. do 84. i 128. do 132. sporne odluke


35      Vidjeti gornju točku 29.


36      Uvodne izjave 139. i 140. pobijane odluke


37      Vidjeti gornju točku 73.


38      Uvodne izjave 84. i 85. sporne odluke


39      Točke 119. do 126. pobijane presude.


40      Točka 123. pobijane presude.


41      Točka 125. pobijane presude


42      Presuda od 21. rujna 2010., Švedska i API/Komisija i Komisija/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 65.


43      Točke 137. i 180. do 213. pobijane presude


44      Točke 191. do 195. pobijane presude


45      Presuda Frucona I, t. 72. i 73. i navedena sudska praksa


46      Presuda Frucona I, t. 78.


47      Presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 105.


48      Točka 137. pobijane presude


49      Točke 185. do 200. pobijane presude


50      Točke 201. i 235. pobijane presude


51      Točke 277. i 278. pobijane presude


52      Točke 279. do 283. pobijane presude


53      Presuda Frucona I, t. 76. i navedena sudska praksa


54      Točke 201., 278. i 284. pobijane presude


55      Točka 191. pobijane presude


56      Točka 198. pobijane presude


57      Presuda od 21. ožujka 2013., Komisija/Buczek Automotive, C‑405/11 P, EU:C:2013:186, t. 60.


58      Točke 191., 194., 196., 199., 279. i 283. pobijane presude


59      Uvodne izjave 119. i 124. pobijane odluke


60      Presude od 15. veljače 2005., Komisija/Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, t. 39., i od 2. rujna 2010., Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, t. 65. Također vidjeti presudu Frucona I, t. 76.


61      Presuda Frucona I, t. 78.


62      Vidjeti presudu od 15. veljače 2005., Komisija/Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, t. 41.


63      Presuda Frucona I, t. 81.


64      U tom pogledu, vidjeti presudu Frucona I, t. 77.