SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
11 novembre 2021 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Misure restrittive contro la Repubblica islamica dell’Iran – Regolamento (CE) n. 423/2007 – Congelamento dei fondi di persone, entità od organismi riconosciuti dal Consiglio dell’Unione europea come partecipanti alla proliferazione nucleare – Nozioni di “congelamento di fondi” e di “congelamento di risorse economiche” – Possibilità di applicare una misura conservativa su fondi e risorse economiche congelati – Credito antecedente al congelamento dei beni ed estraneo al programma nucleare e balistico iraniano»
Nella causa C‑340/20,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia), con decisione del 10 luglio 2020, pervenuta in cancelleria il 24 luglio 2020, nel procedimento
Bank Sepah
contro
Overseas Financial Limited,
Oaktree Finance Limited,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da L. Bay Larsen, vicepresidente della Corte, facente funzione di presidente della Prima Sezione, J.‑C. Bonichot e M. Safjan (relatore), giudici,
avvocato generale: G. Pitruzzella
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Bank Sepah, da L. Vidal e J.‑M. Thouvenin, avocats;
– per la Overseas Financial Limited e la Oaktree Finance Limited, da P. Spinosi, avocat;
– per il governo francese, da J.‑L. Carré, E. de Moustier e A. Daniel, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea da A. Bouquet e J. Roberti di Sarsina, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 giugno 2021,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 1, lettere h) e j), e dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2007, L 103, pag. 1), dell’articolo 1, lettere h) ed i), e dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007 (GU 2010, L 281, pag. 1), nonché dell’articolo 1, lettere j) e k), e dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010 (GU 2012, L 88, pag. 1).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Bank Sepah, società con sede in Teheran (Iran), alla Overseas Financial Limited e alla Oaktree Finance Limited, società con sede nello Stato del Delaware (Stati Uniti), in merito alla possibilità di applicare, senza previa autorizzazione dell’autorità nazionale competente, misure conservative su fondi e risorse economiche congelati nell’ambito di misure restrittive adottate contro la Repubblica islamica dell’Iran.
Contesto giuridico
Diritto internazionale
3 Per fare pressione sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché quest’ultima ponesse fine alle sue attività nucleari presentanti un rischio di proliferazione ed allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza») ha adottato, il 23 dicembre 2006, sul fondamento dell’articolo 41 del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, la risoluzione 1737 (2006), la quale istituisce un certo numero di misure restrittive nei confronti di tale Stato.
4 Ai punti 2 e 12 della citata risoluzione, il Consiglio di sicurezza:
«2. Decide, in questo contesto, che l’Iran deve sospendere senza ulteriori dilazioni le sue attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione (…);
(…)
12. Decide che tutti gli Stati dovranno congelare i fondi, le attività finanziarie e le risorse economiche ubicati nel loro territorio alla data di adozione della presente risoluzione o in un momento successivo, i quali siano di proprietà o sotto il controllo delle persone o entità indicate nell’allegato, nonché quelli delle altre persone o entità che il Consiglio o il Comitato [per le sanzioni] considereranno come partecipanti, direttamente associate o contribuenti alle attività nucleari dell’Iran che presentano un rischio di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari, nonché i fondi, le attività finanziarie e le risorse economiche di proprietà o sotto il controllo di persone o entità che agiscono per conto o sotto la direzione dei suddetti soggetti, oppure di proprietà o sotto il controllo di entità da questi detenute o controllate, anche con mezzi illeciti (…), e decide inoltre che tutti gli Stati dovranno impegnarsi per impedire che fondi, attività finanziarie o risorse economiche vengano resi disponibili dai loro cittadini o da qualsiasi persona o entità che si trovi all’interno dei loro territori, ad uso o vantaggio delle persone o delle entità sopra indicate».
5 Con la risoluzione 1747 (2007), del 24 marzo 2007, il Consiglio di sicurezza ha inserito la Bank Sepah nell’elenco delle entità coinvolte nel programma nucleare o di missili balistici iraniano, i cui beni dovevano essere congelati.
Diritto dell’Unione
Posizione comune 2007/140/PESC
6 Al fine di attuare la risoluzione 1737 (2006), il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la posizione comune 2007/140/PESC, del 27 febbraio 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2007, L 61, pag. 49).
7 I considerando 1 e 9 di tale posizione comune enunciavano quanto segue:
«(1) Il 23 dicembre 2006 il Consiglio di sicurezza (…) ha adottato la risoluzione 1737 (2006) [“UNSCR 1737 (2006)”], che esorta l’Iran a sospendere senza ulteriori dilazioni alcune attività nucleari sensibili in termini di proliferazione e introduce talune misure restrittive nei confronti dell’Iran.
(…)
(9) L’UNSCR 1737 (2006) prevede inoltre che sia imposto un congelamento dei fondi e delle attività finanziarie e risorse economiche di altro tipo appartenenti, posseduti, detenuti o controllati, direttamente o indirettamente, da persone o entità indicate dal Consiglio di sicurezza o dal comitato [per le sanzioni] come persone o entità che partecipano, sono direttamente associate o danno il loro sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari dell’Iran, o da persone o entità che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione, o da entità possedute o controllate da esse, anche attraverso mezzi illeciti; essa impone inoltre l’obbligo che nessun fondo, attività finanziaria o risorsa economica sia messo a disposizione o sia utilizzato a beneficio di dette persone o entità».
8 L’articolo 5, paragrafo 1, della suddetta posizione comune disponeva quanto segue:
«Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati direttamente o indirettamente
a) dalle persone ed entità indicate nell’allegato alla risoluzione 1737 [(2006)] del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, nonché dalle altre persone ed entità indicate dal Consiglio di sicurezza o dal comitato [per le sanzioni] in conformità del [punto] 12 della risoluzione 1737 [(2006)]; dette persone o entità sono elencate nell’allegato I (…)».
Regolamento n. 423/2007
9 Sul fondamento della posizione comune 2007/140, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 423/2007, entrato in vigore il 20 aprile 2007.
10 Il considerando 3 di tale regolamento enunciava quanto segue:
«Poiché [le] misure [restrittive previste dalla posizione comune 2007/140] rientrano nell’ambito di applicazione del trattato che istituisce la Comunità europea, la loro attuazione richiede una normativa comunitaria, nella misura in cui esse riguardano la Comunità, al fine di garantirne l’applicazione uniforme da parte degli operatori economici di tutti gli Stati membri».
11 L’articolo 1, lettere h) e j), del suddetto regolamento era così formulato:
«Solo ai fini del presente regolamento, si applicano le seguenti definizioni:
(…)
h) “congelamento di fondi”: il divieto di movimentazione, trasferimento, modifica, utilizzo o gestione dei fondi o di accesso ad essi così da modificarne il volume, l’importo, la collocazione, la proprietà, il possesso, la natura, la destinazione o qualsiasi altro cambiamento che consente l’uso dei fondi, compresa la gestione di portafoglio;
(…)
j) “congelamento di risorse economiche”: il divieto del loro utilizzo al fine di ottenere fondi, beni o servizi in qualsiasi modo, compresi, a titolo meramente esemplificativo, la vendita, l’affitto o la costituzione di diritti reali di garanzia».
12 L’articolo 7 del medesimo regolamento recitava:
«1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche posseduti, detenuti o controllati da persone, entità e organismi elencati nell’allegato IV o appartenenti agli stessi. Figurano nell’allegato IV le persone, le entità e gli organismi designati dal Consiglio di sicurezza (…) o dal comitato per le sanzioni in conformità del punto 12 dell’UNSCR 1737 (2006) (…).
(…)
3. Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi di cui agli allegati IV e V o utilizzato a loro beneficio.
4. È vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato di eludere, direttamente o indirettamente, le misure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3».
13 L’articolo 8 del regolamento n. 423/2007 aveva il seguente tenore:
«In deroga all’articolo 7, le autorità competenti degli Stati membri, indicate nei siti web elencati nell’allegato III, possono autorizzare che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati a condizione che:
a) i fondi o le risorse economiche siano oggetto di un vincolo (…) sorto prima del 23 dicembre 2006 o di una decisione di natura giudiziaria, amministrativa o arbitrale resa prima di tale data;
(...)».
14 L’articolo 9 di detto regolamento prevedeva:
«In deroga all’articolo 7, e purché un pagamento da parte di una persona, di un’entità o di un organismo di cui agli allegati IV o V sia dovuto in forza di un contratto, di un accordo o di un obbligo concluso o sorto per la persona, l’entità o l’organismo in questione prima della data in cui tale persona, entità o organismo è stata/o designata/o dal comitato per le sanzioni, dal Consiglio di sicurezza o dal Consiglio, le autorità competenti degli Stati membri, indicate nei siti web elencati nell’allegato III, possono autorizzare, alle condizioni che ritengono appropriate, che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati purché:
a) l’autorità competente in questione abbia stabilito che:
i) i fondi o le risorse economiche saranno usati per un pagamento da una persona, da un’entità o da un organismo di cui agli allegati IV o V;
ii) il contratto, l’accordo o l’obbligo non contribuiranno alla fabbricazione, alla vendita, all’acquisto, al trasferimento, all’esportazione, all’importazione, al trasporto o all’impiego dei beni e delle tecnologie elencati negli allegati I e II; e
iii) il pagamento non viola l’articolo 7, paragrafo 3;
b) se si applica l’articolo 7, paragrafo 1, lo Stato membro interessato abbia informato il comitato per le sanzioni di questa decisione e della sua intenzione di concedere un’autorizzazione, e il comitato per le sanzioni non abbia sollevato obiezioni in merito entro dieci giorni lavorativi dalla notifica; e
c) se si applica l’articolo 7, paragrafo 2, lo Stato membro interessato abbia informato della decisione dell’autorità competente e della sua intenzione di concedere un’autorizzazione gli altri Stati membri e la Commissione almeno due settimane prima del rilascio dell’autorizzazione».
15 L’articolo 10 del suddetto regolamento stabiliva quanto segue:
«1. In deroga all’articolo 7, le autorità competenti degli Stati membri, indicate nei siti web elencati nell’allegato III, possono autorizzare, alle condizioni che ritengono appropriate, che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati o messi a disposizione purché:
a) abbiano stabilito che i fondi o le risorse economiche in questione sono:
i) necessari per soddisfare i bisogni fondamentali delle persone elencate negli allegati IV o V e dei loro familiari dipendenti, compresi i pagamenti relativi a generi alimentari, affitti o garanzie ipotecarie, medicinali e cure mediche, imposte, premi assicurativi e utenza di servizi pubblici;
ii) destinati esclusivamente al pagamento di onorari ragionevoli e al rimborso delle spese sostenute per la prestazione di servizi legali; o
iii) destinati esclusivamente al pagamento di diritti o di spese connessi alla normale gestione o alla custodia dei fondi o delle risorse economiche congelati; e
(...).
2. In deroga all’articolo 7, le autorità competenti degli Stati membri, indicate nei siti web elencati nell’allegato III, possono autorizzare che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati o messi a disposizione, dopo aver stabilito che i fondi o le risorse economiche in questione sono necessari per coprire spese straordinarie, a condizione che:
a) se l’autorizzazione riguarda una persona, un’entità o un organismo di cui all’allegato IV, lo Stato membro interessato abbia comunicato tale decisione al comitato per le sanzioni e quest’ultimo l’abbia approvata; e
b) se l’autorizzazione riguarda una persona, un’entità o un organismo di cui all’allegato V, l’autorità competente abbia notificato alle altre autorità competenti degli Stati membri e alla Commissione, almeno due settimane prima dell’autorizzazione, i motivi per i quali essa ritiene che debba essere concessa una determinata autorizzazione.
(...)».
16 A seguito dell’adozione della risoluzione 1747 (2007), il Consiglio ha adottato la posizione comune 2007/246/PESC, del 23 aprile 2007, che modifica la posizione 2007/140 (GU 2007, L 106, pag. 67).
17 La Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 441/2007, del 20 aprile 2007, che modifica il regolamento n. 423/2007 (GU 2007, L 104, pag. 28). Mediante il regolamento n. 441/2007, la Bank Sepah è stata iscritta nell’elenco contenuto nell’allegato IV del regolamento n. 423/2007.
18 Il 25 ottobre 2010, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 961/2010, mediante il quale è stato abrogato il regolamento n. 423/2007. Il regolamento n. 961/2010 è stato abrogato, a sua volta, dal regolamento n. 267/2012.
19 L’articolo 1, lettere h) ed i), e l’articolo 16 del regolamento n. 961/2010, nonché l’articolo 1, lettere j) e k), e l’articolo 23 del regolamento n. 267/2012 sono, in sostanza, identici all’articolo 1, lettere h) e j), e all’articolo 7 del regolamento n. 423/2007. Il nome della Bank Sepah è stato iscritto negli elenchi contenuti nell’allegato VII del regolamento n. 961/2010 e nell’allegato VIII del regolamento n. 267/2012.
Diritto francese
Codice delle procedure civili di esecuzione
20 L’articolo L. 521‑1 del codice delle procedure civili di esecuzione enuncia quanto segue:
«Il sequestro conservativo può avere ad oggetto tutti i beni mobili, materiali o immateriali, appartenenti al debitore. Esso rende tali beni indisponibili. (...)».
21 L’articolo L. 522‑1 di detto codice recita:
«Il creditore che abbia ottenuto o possegga un titolo esecutivo che constata un credito liquido ed esigibile può far procedere alla vendita dei beni che sono stati resi indisponibili fino a concorrenza dell’importo del suo credito».
22 L’articolo L. 523‑1 del medesimo codice dispone quanto segue:
«Quando il sequestro ha ad oggetto un credito relativo ad una somma di denaro, l’atto di sequestro rende quest’ultima indisponibile fino a concorrenza dell’importo autorizzato dal giudice oppure, qualora tale autorizzazione non sia necessaria, fino a concorrenza dell’importo per il quale il sequestro viene eseguito. Il sequestro produce gli effetti di una consegna previsti dall’articolo 2350 del codice civile».
23 L’articolo L. 531‑1 del codice delle procedure civili di esecuzione dispone:
«Una garanzia giudiziaria può essere costituita a titolo conservativo sugli immobili, sui beni aziendali, sulle azioni, sulle quote sociali e sui valori mobiliari».
24 L’articolo L. 531‑2 di detto codice è così formulato:
«I beni gravati da una garanzia giudiziaria rimangono alienabili. Il prezzo degli stessi viene pagato e distribuito conformemente alle condizioni fissate con decreto del Conseil d’État [Consiglio di Stato].
Tuttavia, in caso di vendita di valori mobiliari iscritti su un conto tenuto e gestito da un intermediario abilitato, il prezzo può essere utilizzato per acquistare altri valori che in tal caso si sostituiscono ai valori venduti».
Codice civile
25 L’articolo 2333 del codice civile così dispone:
«Il pegno è un contratto mediante il quale il costituente concede a un creditore il diritto di farsi pagare con prelazione rispetto agli altri suoi creditori su un bene mobile o su una universalità di beni mobili materiali, presenti o futuri.
(...)».
26 L’articolo 2350 del medesimo codice dispone:
«Il deposito o la consegna di somme, effetti o valori, ordinato dal giudice a titolo di garanzia o a titolo conservativo, comporta un vincolo di destinazione speciale e un diritto di preferenza ai sensi dell’articolo 2333».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
27 Con sentenza del 26 aprile 2007, la Cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi, Francia) ha condannato la Bank Sepah a pagare alla Overseas Financial e alla Oaktree Finance, rispettivamente, le somme di 2 500 000 dollari statunitensi (USD) (circa EUR 1 800 000) e di USD 1 500 000 (circa EUR 1 100 000), maggiorati di interessi al tasso legale a decorrere dalla data suddetta.
28 Dopo aver ottenuto pagamenti parziali tra l’anno 2007 e l’anno 2011, la Overseas Financial e la Oaktree Finance hanno chiesto, in data 2 dicembre 2011, al Ministre chargé de l’Économie (Ministro dell’Economia, Francia) di autorizzare, ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 423/2007, lo sblocco del saldo ancora dovuto. La Overseas Financial e la Oaktree Finance hanno proposto dinanzi al Tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi, Francia) un ricorso per l’annullamento del rigetto implicito della loro domanda. Detto giudice ha respinto tale ricorso con sentenza del 21 ottobre 2013.
29 Il 17 maggio 2016, la Overseas Financial e la Oaktree Finance hanno notificato, a scopo di pignoramento, ingiunzioni di pagamento nei confronti della Bank Sepah, e successivamente, il 5 luglio 2016, hanno fatto eseguire pignoramenti di crediti presso terzi nonché pignoramenti di diritti di partecipazione societari e di valori mobiliari presso una banca francese. Con sentenza del 9 gennaio 2017, il giudice dell’esecuzione del Tribunal de grande instance de Paris (Tribunale di primo grado di Parigi, Francia) ha convalidato tali pignoramenti nonché il loro importo, comprensivo degli interessi previsti dalla sentenza della Cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) del 26 aprile 2007. La Bank Sepah ha dichiarato che essa era tenuta a pagare la parte capitale delle somme al cui pagamento era stata condannata, ma ha affermato, per contro, di non essere debitrice degli interessi ed ha pertanto impugnato le misure esecutive dinanzi a detto giudice dell’esecuzione. Essa ha segnatamente fatto valere che non poteva essere considerata debitrice degli interessi, affermando di essersi trovata nell’impossibilità di pagare il proprio debito in virtù di un caso di forza maggiore discendente dal congelamento dei suoi beni disposto dal regolamento n. 423/2007, il che avrebbe comportato la sospensione della maturazione degli interessi.
30 Poiché tale argomentazione è stata respinta dal suddetto giudice dell’esecuzione, la Bank Sepah ha proposto ricorso in appello. Con sentenza dell’8 marzo 2018, la Cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) ha respinto tale appello in quanto l’indisponibilità provvisoria dei fondi e delle risorse economiche della Bank Sepah non aveva avuto alcuna incidenza sul decorso degli interessi.
31 Inoltre, detto giudice ha rilevato, da un lato, che alle circostanze del caso di specie si applicava un termine di prescrizione di cinque anni e, dall’altro, che nulla impediva alla Overseas Financial e alla Oaktree Finance di dar corso a misure di esecuzione a titolo conservativo, le quali avrebbero potuto interrompere tale prescrizione. Dal momento che tali misure non erano state intraprese prima delle ingiunzioni di pagamento del 17 maggio 2016, gli interessi che la Overseas Financial e la Oaktree Finance potevano pretendere dovevano essere limitati a quelli decorrenti a partire dal 17 maggio 2011, ossia cinque anni prima delle ingiunzioni di cui sopra.
32 Tanto la Bank Sepah quanto la Overseas Financial e la Oaktree Finance hanno proposto ricorso per cassazione dinanzi alla Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia). La Overseas Financial e la Oaktree Finance contestano, in particolare, la parte della suddetta sentenza di appello relativa al termine di prescrizione quinquennale degli interessi.
33 A questo proposito, il giudice del rinvio ritiene che la soluzione della controversia di cui al procedimento principale dipenda dalla questione se la Overseas Financial e la Oaktree Finance avrebbero potuto interrompere la prescrizione applicando una misura conservativa o di esecuzione forzata sui beni congelati della Bank Sepah.
34 Detto giudice osserva che né il regolamento n. 423/2007 né i regolamenti nn. 961/2010 e 267/2012 contengono un divieto espresso per un creditore di attivarsi per ottenere una misura conservativa o di esecuzione forzata. Tenuto conto delle definizioni, contenute nei suddetti testi normativi, delle nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche», non si potrebbe escludere che delle misure non ricadenti sotto alcuna delle proibizioni contemplate da dette definizioni possano essere applicate su beni congelati.
35 In particolare, il giudice del rinvio si interroga sulla possibilità di dare corso, senza previa autorizzazione, a misure che non hanno effetto attributivo, come le garanzie giudiziarie e i sequestri conservativi. Infatti, da un lato, una garanzia giudiziaria, sia essa costituita su un immobile – configurando così un’ipoteca –, su beni aziendali oppure su quote societarie e valori mobiliari – andando così a integrare un pegno di beni immateriali –, non comporterebbe alcun obbligo, per il titolare dei beni o dei diritti in questione, di cederli e non pregiudicherebbe il suo diritto di scegliere il soggetto al quale cederli. La garanzia giudiziaria avrebbe quale unico effetto che, in caso di cessione dei beni o dei diritti sui quali essa è costituita, il credito del costituente la garanzia dovrebbe essere soddisfatto in via preferenziale attraverso il prezzo della cessione. Dall’altro lato, per quanto riguarda i sequestri conservativi, essi sarebbero del pari privi di effetto attributivo nella misura in cui i beni, i crediti e i diritti sequestrati restano nel patrimonio del debitore, producendo gli effetti di una consegna avente come conseguenza un vincolo di destinazione speciale e un diritto di preferenza in base al codice civile.
36 Tuttavia, il giudice del rinvio si chiede se misure siffatte non avrebbero come effetto una modifica della «destinazione» dei fondi che ne costituiscono l’oggetto, ai sensi della definizione della nozione di «congelamento di fondi», o, più in generale, se dette misure non sarebbero idonee a permettere un «uso» dei fondi e delle risorse economiche congelati, ai sensi dei regolamenti nn. 423/2007, 961/2010 e 267/2012. Inoltre, detto giudice si chiede se, per rispondere a tale questione, presenti rilevanza il fatto che la causa del credito sia estranea al programma nucleare e balistico iraniano e sia antecedente al congelamento dei beni della Bank Sepah.
37 Alla luce di tali circostanze, la Cour de cassation (Corte di cassazione) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 1, lettere h) e j), e l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (…) n. 423/2007, l’articolo 1, lettere i) e h), e l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (…) n. 961/2010, nonché l’articolo 1, lettere k) e j), e l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (…) n. 267/2012 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che, in assenza di una previa autorizzazione dell’autorità nazionale competente, venga applicata, su beni sottoposti a un provvedimento di congelamento, una misura priva di effetto attributivo, come una garanzia giudiziaria o un sequestro conservativo, previsti dal codice delle procedure civili di esecuzione (…).
2) Se, ai fini della risposta alla prima questione, presenti rilievo il fatto che la causa del credito da recuperare nei confronti della persona o dell’entità i cui beni sono sottoposti a congelamento sia estranea al programma nucleare e balistico iraniano e antecedente alla risoluzione 1737 (2006)».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
38 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e j), di questo medesimo regolamento, l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 961/2010, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e i), di questo stesso regolamento, e l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 267/2012, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere j) e k), di tale regolamento, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che, su fondi o risorse economiche sottoposti a congelamento nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, vengano applicate, senza previa autorizzazione dell’autorità nazionale competente, misure conservative che facciano sorgere, a beneficio del creditore interessato, un diritto ad essere pagato in via prioritaria rispetto agli altri creditori, quand’anche simili misure non abbiano per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
39 In via preliminare, occorre rilevare che, poiché le disposizioni dei regolamenti nn. 961/2010 e 267/2012 citate al punto precedente sono, in sostanza, identiche all’articolo 1, lettere h) e j), e all’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007, le considerazioni relative alle disposizioni di quest’ultimo regolamento si applicano anche alle disposizioni dei primi due regolamenti.
40 Va osservato che l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007 stabilisce che sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche posseduti, detenuti o controllati da persone, entità e organismi elencati nell’allegato IV o appartenenti agli stessi.
41 Le nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche» vengono definite, rispettivamente, all’articolo 1, lettera h), e all’articolo 1, lettera j), di detto regolamento.
42 L’articolo 1, lettera h), del regolamento n. 423/2007 definisce la nozione di «congelamento di fondi» come «[ogni azione intesa a impedire qualsiasi] movimentazione, trasferimento, modifica, utilizzo o gestione dei fondi o di accesso ad essi così da modificarne il volume, l’importo, la collocazione, la proprietà, il possesso, la natura, la destinazione o qualsiasi altro cambiamento che consente l’uso dei fondi, compresa la gestione di portafoglio».
43 Risulta da tale definizione che il congelamento di fondi mira a limitare al massimo le operazioni che possono essere eseguite su fondi sottoposti a congelamento, così come è attestato dal numero elevato di ipotesi prospettate dalla norma e dal ricorso al termine «tout» [qualsiasi]. Riguardo ai mezzi per riuscire a limitare tali operazioni, essi vengono del pari definiti in maniera estensiva dal legislatore dell’Unione.
44 Le considerazioni sopra esposte sono valide anche per quanto riguarda la nozione di «congelamento di risorse economiche». Infatti, tale nozione viene definita, all’articolo 1, lettera j), del regolamento n. 423/2007, come «il divieto [di] utilizzo [di risorse economiche] al fine di ottenere fondi, beni o servizi in qualsiasi modo, compresi, a titolo meramente esemplificativo, la vendita, l’affitto o la costituzione di diritti reali di garanzia».
45 Ne consegue che le nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche» contemplate dal regolamento n. 423/2007 sono definite in maniera assai ampia.
46 Per quanto riguarda delle misure quali quelle in discussione nel procedimento principale, che istituiscono, a beneficio del creditore interessato, un diritto ad essere pagato in via prioritaria rispetto agli altri creditori, occorre constatare che, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi da 55 a 61 delle sue conclusioni, simili misure producono come effetto un mutamento della destinazione dei fondi congelati e sono idonee a permettere un uso delle risorse economiche congelate al fine di ottenere fondi, beni o servizi.
47 Ne consegue che simili misure rientrano nelle nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche» ai sensi dell’articolo 1, lettere h) e j), e dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007.
48 Il fatto che tali misure non abbiano per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore non è suscettibile di rimettere in discussione la conclusione di cui sopra.
49 Infatti, da un lato, la nozione di «congelamento di fondi» ricomprende qualsiasi uso di fondi avente come conseguenza, segnatamente, un mutamento della destinazione dei fondi stessi, quand’anche un uso siffatto dei fondi non abbia per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
50 Dall’altro lato, per quanto riguarda la definizione della nozione di «congelamento di risorse economiche», questa menziona, a titolo di esempio, l’utilizzazione di risorse economiche mediante la costituzione su di esse di diritti reali di garanzia. Orbene, una misura del genere non ha per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
51 Di conseguenza, occorre constatare che le definizioni stesse delle nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche» contemplano segnatamente misure che non hanno per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
52 Questa interpretazione è corroborata dagli obiettivi del regolamento n. 423/2007, che mette in atto misure restrittive adottate contro la Repubblica islamica dell’Iran.
53 A questo proposito, occorre rilevare che il regolamento n. 423/2007 assicura, a tenore del suo considerando 3, l’attuazione della posizione comune 2007/140, adottata per realizzare nell’Unione europea gli obiettivi della risoluzione 1737 (2006), e mira dunque a dare attuazione a quest’ultima. Pertanto, occorre tener conto del testo e dell’oggetto di detta risoluzione al fine di interpretare il regolamento sopra citato (sentenza del 21 dicembre 2011, Afrasiabi e a., C‑72/11, EU:C:2011:874, punto 43).
54 Orbene, risulta sia dai termini della risoluzione 1737 (2006), e in particolare dei punti 2 e 12 di quest’ultima, sia dai termini della posizione comune 2007/140, e segnatamente dei suoi considerando 1 e 9, che le misure restrittive adottate contro la Repubblica islamica dell’Iran hanno una vocazione preventiva nel senso che mirano a prevenire un rischio di proliferazione nucleare in questo Stato (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Afrasiabi e a., C‑72/11, EU:C:2011:874, punto 44).
55 Le misure di congelamento dei fondi e delle risorse economiche mirano di conseguenza ad evitare che l’utilità economica colpita da una misura di congelamento venga utilizzata per procurare fondi, beni o servizi suscettibili di contribuire alla proliferazione nucleare in Iran, contro la quale mirano a lottare la risoluzione 1737 (2006), la posizione comune 2007/140 e il regolamento n. 423/2007 (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Afrasiabi e a., C‑72/11, EU:C:2011:874, punto 46).
56 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 50 delle sue conclusioni, per raggiungere tali obiettivi, è non soltanto legittimo, ma anche indispensabile che le definizioni delle nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche» siano oggetto di un’interpretazione estesa, in quanto si tratta di impedire qualsiasi uso delle utilità economiche congelate che permetta di eludere i regolamenti in questione e di sfruttare le faglie del sistema.
57 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che il congelamento dei fondi e delle risorse economiche previsto dall’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e j), di questo medesimo regolamento, osta a che, su utilità economiche sottoposte a congelamento, vengano applicate misure conservative che facciano sorgere, a beneficio del creditore interessato, un diritto ad essere pagato in via prioritaria rispetto agli altri creditori, quand’anche simili misure non abbiano per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
58 Occorre ancora precisare che, se l’articolo 7 del regolamento n. 423/2007 fissa il principio del congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone e delle entità designate anche per quanto riguarda le suddette misure conservative, una previa autorizzazione può comunque essere rilasciata dall’autorità nazionale competente in conformità delle deroghe previste dagli articoli da 8 a 10 di detto regolamento, purché siano soddisfatte le condizioni imposte da tali articoli.
59 Alla luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e j), di questo medesimo regolamento, l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 961/2010, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e i), di questo stesso regolamento, e l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 267/2012, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere j) e k), di tale regolamento, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a che, su fondi o risorse economiche sottoposti a congelamento nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, vengano applicate, senza previa autorizzazione dell’autorità nazionale competente, misure conservative che facciano sorgere, a beneficio del creditore interessato, un diritto ad essere pagato in via prioritaria rispetto agli altri creditori, quand’anche simili misure non abbiano per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
Sulla seconda questione
60 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il fatto che la causa del credito da recuperare nei confronti della persona o dell’entità i cui fondi o le cui risorse economiche sono sottoposte a congelamento sia estranea al programma nucleare e balistico iraniano e antecedente alla risoluzione 1737 (2006) sia rilevante al fine di rispondere alla prima questione.
61 A questo proposito, occorre rilevare che le definizioni delle nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche», contenute nell’articolo 1, lettere h) e j), del regolamento n. 423/2007 e nelle corrispondenti disposizioni dei regolamenti nn. 961/2010 e 267/2012, non operano alcuna distinzione a seconda della causa del credito da recuperare nei confronti della persona o dell’entità sottoposta alle misure restrittive.
62 Inoltre, neppure l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007 e le corrispondenti disposizioni dei regolamenti nn. 961/2010 e 267/2012 distinguono, in caso di congelamento di fondi o di risorse economiche, a seconda della causa del credito in questione.
63 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 68 delle sue conclusioni, occorre, alla luce di tali circostanze, valutare la possibilità di attuare una misura su utilità economiche sottoposte a congelamento in funzione dei soli effetti giuridici da essa prodotti, e non in funzione della causa del credito afferente a tale misura.
64 Bisogna aggiungere che gli articoli da 8 a 10 del regolamento n. 423/2007, i quali stabiliscono e precisano le condizioni limitative alle quali alcune misure, il cui effetto è contrario al congelamento dei fondi e delle risorse economiche, possono essere autorizzate dalle autorità nazionali competenti, non si riferiscono a situazioni in cui la causa del credito da recuperare sarebbe estranea al programma nucleare e balistico iraniano ed antecedente alla risoluzione 1737 (2006).
65 Peraltro, se il fatto che la causa del credito è estranea al programma suddetto e antecedente alla risoluzione 1737 (2006) dovesse essere preso in considerazione, occorrerebbe verificare, in ciascun caso di specie, l’esistenza di una circostanza del genere, ciò che implicherebbe reali rischi di elusione del congelamento dei fondi e delle risorse economiche e metterebbe gli Stati membri dinanzi a delicati problemi attuativi (v., per analogia, sentenza dell’11 ottobre 2007, Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus, C‑117/06, EU:C:2007:596, punto 58).
66 Inoltre, la Corte ha già statuito che l’importanza degli obiettivi perseguiti da un atto dell’Unione che istituisce un regime di misure restrittive è idonea a giustificare delle conseguenze negative, anche notevoli, per alcuni operatori, compresi quelli che non hanno alcuna responsabilità per la situazione che ha portato all’adozione delle misure in questione, ma che si trovano ad essere colpiti segnatamente nei loro diritti di proprietà (v., per analogia, sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 361 nonché la giurisprudenza ivi citata).
67 Alla luce di quanto sopra esposto, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che il fatto che la causa del credito da recuperare nei confronti della persona o dell’entità i cui fondi o le cui risorse economiche sono sottoposte a congelamento sia estranea al programma nucleare e balistico iraniano e antecedente alla risoluzione 1737 (2006) non è rilevante al fine di rispondere alla prima questione.
Sulle spese
68 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1) L’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e j), del medesimo regolamento n. 423/2007, l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere h) e i), del medesimo regolamento n. 961/2010, e l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettere j) e k), del medesimo regolamento n. 267/2012, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a che, su fondi o risorse economiche sottoposti a congelamento nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, vengano applicate, senza previa autorizzazione dell’autorità nazionale competente, misure conservative che facciano sorgere, a beneficio del creditore interessato, un diritto ad essere pagato in via prioritaria rispetto agli altri creditori, quand’anche simili misure non abbiano per effetto di far uscire dei beni dal patrimonio del debitore.
2) Il fatto che la causa del credito da recuperare nei confronti della persona o dell’entità i cui fondi o le cui risorse economiche sono sottoposte a congelamento sia estranea al programma nucleare e balistico iraniano e antecedente alla risoluzione 1737 (2006) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, del 23 dicembre 2006, non è rilevante al fine di rispondere alla prima questione pregiudiziale.
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