Arrêt de la Cour

ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
8 juillet 2004 (1)


«Manquement d'État  –  Environnement  –  Directive 91/271/CEE  –  Décision 93/481/CEE – Collecte et traitement des eaux urbaines résiduaires – Non-transposition dans le délai prescrit»

Dans l'affaire C-27/03,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. G. Valero Jordana et M. van Beek, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume de Belgique, représenté par Mme A. Snoecx, en qualité d'agent, assistée de Mme A. Cornet, avocat,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en n'adoptant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la mise en œuvre complète des articles 3, 5 et 17 – ce dernier lu en combinaison avec les articles 3 et 4 – de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40), ainsi que de la décision 93/481/CEE de la Commission, du 28 juillet 1993, relative aux modèles de présentation des programmes nationaux prévus à l'article 17 de la directive 91/271 (JO L 226, p. 23), le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directive et décision,



LA COUR (quatrième chambre),



composée de M. J. N. Cunha Rodrigues, président de chambre, M. J.-P. Puissochet et Mme F. Macken (rapporteur), juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. R. Grass,

vu le rapport du juge rapporteur,

vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,

rend le présent



Arrêt



1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 23 janvier 2003, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en n’adoptant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la mise en œuvre complète des articles 3, 5 et 17 – ce dernier lu en combinaison avec les articles 3 et 4 – de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40, ci-après la «directive»), ainsi que de la décision 93/481/CEE de la Commission, du 28 juillet 1993, relative aux modèles de présentation des programmes nationaux prévus à l’article 17 de la directive 91/271 (JO L 226, p. 23), le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directive et décision.


Le cadre juridique

2
Selon son article 1er, la directive, telle qu’elle a été modifiée par la directive 98/15/CE de la Commission, du 27 février 1998, en ce qui concerne certaines prescriptions fixées à son annexe I (JO L 67, p. 29), vise la collecte, le traitement et le rejet des eaux urbaines résiduaires ainsi que le traitement et le rejet des eaux usées provenant de certains secteurs industriels. Elle a pour objet de protéger l’environnement contre une détérioration due au rejet des eaux résiduaires.

3
L’article 2 de la directive définit les «eaux urbaines résiduaires» comme étant «les eaux ménagères usées ou le mélange des eaux ménagères usées avec des eaux industrielles usées et/ou des eaux de ruissellement».

4
Ce même article définit également l’équivalent habitant (ci-après l’«EH») comme étant «la charge organique biodégradable ayant une demande biochimique d’oxygène en cinq jours (DB05) de 60 grammes d’oxygène par jour».

5
Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la directive:

«        Les États membres veillent à ce que toutes les agglomérations soient équipées de systèmes de collecte des eaux urbaines résiduaires:

au plus tard le 31 décembre 2000 pour celles dont l’équivalent habitant (EH) est supérieur à 15 000

et

au plus tard le 31 décembre 2005 pour celles dont l’EH se situe entre 2 000 et 15 000.

Pour les rejets d’eaux urbaines résiduaires dans des eaux réceptrices considérées comme des ‘zones sensibles’, telles que définies à l’article 5, les États membres veillent à ce que des systèmes de collecte soient installés au plus tard le 31 décembre 1998 pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000.

[...]»

6
Les règles générales applicables aux eaux urbaines résiduaires figurent à l’article 4 de la directive, qui dispose, à son paragraphe 1:

«Les États membres veillent à ce que les eaux urbaines résiduaires qui pénètrent dans les systèmes de collecte soient, avant d’être rejetées, soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent selon les modalités suivantes:

au plus tard le 31 décembre 2000 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH de plus de 15 000,

au plus tard le 31 décembre 2005 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH compris entre 10 000 et 15 000,

au plus tard le 31 décembre 2005 pour les rejets, dans des eaux douces et des estuaires, provenant d’agglomérations ayant un EH compris entre 2 000 et 10 000.»

7
L’article 5 de la directive précise:

«1.    Aux fins du paragraphe 2, les États membres identifient, pour le 31 décembre 1993, les zones sensibles sur la base des critères définis à l’annexe II.

2.      Les États membres veillent à ce que les eaux urbaines résiduaires qui entrent dans les systèmes de collecte fassent l’objet, avant d’être rejetées dans des zones sensibles, d’un traitement plus rigoureux que celui qui est décrit à l’article 4, et ce au plus tard le 31 décembre 1998 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH de plus de 10 000.

[…]

4.      Toutefois, les conditions requises d’une station d’épuration au titre des paragraphes 2 et 3 ne s’appliquent pas nécessairement aux zones sensibles, s’il peut être prouvé que le pourcentage minimal de réduction de la charge globale entrant dans toutes les stations d’épuration des eaux résiduaires urbaines de cette zone atteint au moins 75 % pour la quantité totale de phosphore et au moins 75 % pour la quantité totale d’azote.

5.      Pour les rejets des stations d’épuration d’eaux urbaines qui sont situées dans les bassins versants pertinents des zones sensibles et qui contribuent à la pollution de ces zones, les paragraphes 2, 3 et 4 sont applicables.

[...]»

8
L’article 17, paragraphes 1 et 2, de la directive prévoit que les États membres établissent, au plus tard le 31 décembre 1993, un programme de mise en œuvre de la directive et communiquent à la Commission, au plus tard le 30 juin 1994, les informations relatives au programme.

9
Conformément à l’article 17, paragraphe 4, de la directive, les méthodes et modèles de présentation à adopter pour les rapports relatifs aux programmes nationaux sont déterminés selon la procédure prévue à l’article 18 de ladite directive.

10
À cette fin, la Commission a adopté la décision 93/481 fixant les modèles de présentation que les États membres doivent utiliser pour l’établissement de leur rapport final relatif à leur programme national de mise en œuvre de la directive.


Les faits et la procédure précontentieuse

11
Par lettre du 23 avril 1999, la Commission a invité les autorités belges à lui communiquer des renseignements concernant le respect des diverses obligations prévues par la directive, qui auraient dû être exécutées le 31 décembre 1998 au plus tard. Il s’agissait notamment des obligations résultant des articles 3 et 5 de celle-ci en matière de collecte et de traitement des eaux urbaines résiduaires.

12
L’épuration des eaux usées relève des compétences des différentes régions du royaume de Belgique.

13
Les autorités de la Région flamande ont répondu à cette demande de renseignements par lettre du 2 septembre 1999 et ont transmis des informations complémentaires par lettre du 17 mai 2000.

14
Il ressort de ces lettres que ladite région compte 114 agglomérations ayant un EH supérieur à 10 000. En outre, par arrêté du gouvernement flamand, du 1er juin 1995, portant dispositions générales et sectorielles en matière d’hygiène environnementale, la Région flamande a identifié toutes les masses d’eaux de surface comme étant des zones sensibles.

15
Bien qu’il résulte des informations contenues dans la lettre du 2 septembre 1999 que les eaux résiduaires de deux de ces agglomérations seraient traitées par deux stations d’épuration de la Région de Bruxelles‑Capitale, au 31 décembre 1998, les 112 autres agglomérations ne disposaient pas de systèmes de collecte et de traitement des eaux résiduaires prévus aux articles 3 et 5 de la directive.

16
À la suite de l’envoi par la Commission d’une nouvelle demande de renseignements, datée du 22 mars 2000, les autorités de la Région de Bruxelles‑Capitale et de la Région wallonne ont répondu respectivement par lettres des 9 août et 6 octobre 2000.

17
Il ressort du dossier que, le 23 mars 1994, la Région de Bruxelles‑Capitale a adopté un arrêté relatif au traitement des eaux urbaines résiduaires. L’agglomération bruxelloise ayant un EH supérieur à 10 000, l’article 4 de cet arrêté identifie le bassin de la Senne situé dans cette région comme étant une zone sensible au sens de l’article 5, paragraphe 1, de la directive.

18
Toutefois, au 31 décembre 1998, les eaux urbaines résiduaires de l’agglomération bruxelloise ne faisaient pas l’objet d’un traitement secondaire et complémentaire de l’azote et du phosphore et un système de collecte des eaux urbaines résiduaires n’avait pas été installé pour cette agglomération. Deux stations d’épuration étaient projetées au sud et au nord de l’agglomération pour assurer la conformité aux exigences de la directive à cet égard, mais les travaux auraient dû être achevés en 1999 et 2003, respectivement.

19
Quant à la Région wallonne, en 1995, elle a identifié toutes les masses d’eaux comme étant des zones sensibles.

20
Toutefois, le programme de mise en œuvre que la Région wallonne a établi en vertu de l’article 17 de la directive ne prévoit pas l’application de l’article 5, paragraphes 2, 3 et 4 de la même directive aux 44 agglomérations de plus de 10 000 EH situées dans les bassins versants pertinents de la zone identifiée comme sensible par la Région flamande, à savoir l’ensemble du territoire de cette dernière.

21
En outre, la Région wallonne compte 16 agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000 et qui rejettent leurs eaux urbaines résiduaires dans des zones que les autorités wallonnes elles-mêmes ont qualifiées de sensibles. Il ressort du dossier que, au 31 décembre 1998, ces agglomérations ne disposaient pas de systèmes de collecte et de traitement des eaux urbaines résiduaires tels que ceux prévus aux articles 3 et 5 de la directive.

22
Quant aux programmes de mise en œuvre prévus à l’article 17 de la directive et par la décision 93/481, le royaume de Belgique a transmis ceux établis par la Région de Bruxelles‑Capitale, la Région flamande et la Région wallonne, respectivement les 3 juillet 1996, 30 octobre 1995 et 20 janvier 1998.

23
Par lettre du 4 novembre 1999, la Commission a mis les autorités belges en mesure de faire connaître leurs observations au sujet de quatre griefs relatifs au défaut de transposition de la directive par le royaume de Belgique et tirés:

en ce qui concerne la Région flamande, de l’identification des zones sensibles et des conséquences en termes de prescriptions applicables en matière de traitement des eaux urbaines résiduaires (article 5 et annexe II de la directive);

en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, la Région flamande et la Région wallonne, des systèmes de collecte et de traitement des eaux urbaines résiduaires (articles 3 et 5 de la directive);

en ce qui concerne la Région wallonne, des prescriptions relatives au traitement des eaux urbaines résiduaires avant rejet dans des zones sensibles (article 5 et annexe I de la directive);

en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, la Région flamande et la Région wallonne, du programme de mise en œuvre (article 17 de la directive et décision 93/481).

24
Considérant que les réponses des autorités bruxelloises, flamandes et wallonnes, qui invoquaient notamment des difficultés techniques, institutionnelles et financières rencontrées dans la mise en œuvre de la directive, n'étaient pas satisfaisantes, la Commission a, le 3 novembre 2000, adressé au royaume de Belgique un avis motivé l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant de la directive dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.

25
Par lettres non datées, enregistrées le 30 janvier 2001 au secrétariat général de la Commission, la représentation permanente de la Belgique a transmis à la Commission les réponses des autorités de la Région flamande et de la Région de Bruxelles‑Capitale à l’avis motivé. La réponse de cette dernière a été complétée par une lettre du 29 juin 2001.

26
Par lettre du 27 avril 2001, ladite représentation a transmis à la Commission une réponse des autorités wallonnes à l’avis motivé.

27
À la suite des informations communiquées pendant la phase précontentieuse relatives aux premier et troisième griefs mentionnés au point 23 du présent arrêt, ainsi qu’au quatrième grief, en ce qui concerne le programme de mise en œuvre de la directive 91/271 dans la Région flamande, la Commission a pu affirmer que ces griefs pouvaient être considérés comme abandonnés.

28
N’étant toutefois pas satisfaite des réponses des autorités compétentes à l’avis motivé au sujet des griefs relatifs aux systèmes de collecte et de traitement des eaux urbaines résiduaires dans les trois régions du royaume de Belgique et au programme de mise en œuvre dans la Région de Bruxelles‑Capitale et la Région wallonne, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.


Sur le fond

Sur les systèmes de collecte et de traitement des eaux urbaines résiduaires (articles 3 et 5 de la directive)

29
La Commission rappelle qu’il est constant que l’agglomération bruxelloise et 114 agglomérations de la Région flamande ont un EH supérieur à 10 000 et que les autorités compétentes ont identifié, en application de l’article 5 de la directive, le bassin de la Senne, dans la Région de Bruxelles‑Capitale, et l’ensemble des eaux de surface de la Région flamande comme zones sensibles.

30
S’agissant de la Région wallonne, elle fait valoir qu’il existe plus de 44 agglomérations ayant un EH supérieur à 10 000 qui rejettent des eaux urbaines résiduaires dans les bassins versants de zones identifiées comme sensibles par la Région flamande, mais qu’elle ne prévoit pas d’appliquer les dispositions de l’article 5, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive pour ces agglomérations.

31
En outre, selon les informations dont la Commission dispose, 16 agglomérations wallonnes ont un EH supérieur à 10 000 et rejettent leurs eaux urbaines résiduaires dans des zones identifiées par les autorités wallonnes comme sensibles.

32
Dans ces conditions, la Commission considère que les autorités belges devaient, en application de l’article 3, de la directive, veiller à ce qu’un système de collecte des eaux urbaines résiduaires soit installé au plus tard le 31 décembre 1998 dans les trois régions.

33
La Commission fait valoir également que les autorités belges devaient, en application de l’article 5 de la directive, faire en sorte que les eaux urbaines résiduaires desdites agglomérations fassent l’objet de traitements secondaires et de traitements complémentaires de l’azote et du phosphore avant d’être rejetées dans ces zones sensibles. De tels traitements devaient être mis en œuvre au plus tard le 31 décembre 1998.

34
À cet égard, il convient de relever que le royaume de Belgique reconnaît qu’il n’a pas transposé la directive, et notamment pris les mesures prescrites par ses articles 3 et 5, dans les délais imposés par celle-ci.

35
Tout en admettant qu’il a manqué aux obligations prévues par ces dispositions, le gouvernement belge fait valoir que le délai très court imparti pour la réalisation des objectifs de la directive constitue une atteinte aux principes généraux de proportionnalité et de bonne administration. Par ailleurs, il résulterait de l’obligation de coopération loyale avec les États membres, figurant à l’article 10 CE, que la Commission doit tenir compte des mesures prises par ces derniers pour mettre en œuvre la directive, du délai nécessaire pour le faire ainsi que, vu le manquement dans la plupart des autres États membres, du respect de ce délai dans la pratique.

36
Selon le gouvernement belge, la Commission aurait donc dû, soit proposer une modification de la directive afin de prolonger le délai qui y est prévu, soit retarder l’introduction du recours en manquement.

37
À cet égard, il importe de rappeler, en premier lieu, que, dans le système établi par l’article 226 CE, la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement et qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier l’opportunité de son exercice (arrêt du 6 juillet 2000, Commission/Belgique, C‑236/99, Rec. p. I‑5657, point 28).

38
Il en résulte que le gouvernement belge ne pouvait exiger de la Commission qu’elle retarde l’introduction du présent recours en manquement.

39
En second lieu, en l’absence d’une modification d’une directive par le législateur communautaire pour prolonger les délais de mise en œuvre, les États membres sont tenus de se conformer aux délais fixés à l’origine (arrêt Commission/Belgique, précité, point 26).

40
Une telle modification n’ayant pas été apportée, le gouvernement belge ne saurait justifier l’inobservation des obligations et délais prescrits par la directive en se référant à un prétendu manque de coopération loyale de la Commission.

41
En dernier lieu, un État membre ne saurait, pour justifier son propre manquement, invoquer le prétendu manquement d’un autre État membre (voir, en ce sens, arrêt du 25 septembre 1979, Commission/France, 232/78, Rec. p. 2729, point 9).

42
Tout en rappelant les mesures qui ont déjà été adoptées dans les trois régions du royaume de Belgique pour se conformer à la directive, le gouvernement de cet État membre soutient que les retards intervenus dans la mise en place des systèmes de collecte et de traitement exigés par la directive sont dus à de nombreuses difficultés institutionnelles, techniques et financières.

43
Il suffit de constater à cet égard qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne ou des difficultés financières pour justifier le non-respect des obligations et des délais prescrits par une directive. Il appartient aux États membres de surmonter lesdites difficultés en prenant les mesures appropriées. (voir, notamment, arrêts du 5 juillet 1990, Commission/Belgique, C‑42/89, Rec. p. I‑2821, point 24, et du 10 avril 2003, Commission/France, C‑114/02, Rec. p. I‑3783, point 11).

44
Il ressort de tout ce qui précède que, le royaume de Belgique n’ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la mise en œuvre complète des articles 3 et 5 de la directive, il y a lieu de considérer comme fondé le grief invoqué dans la première partie du recours de la Commission.

Sur le programme de mise en œuvre de la directive 91/271

45
Il convient, à titre liminaire, de constater que cette partie du recours n’intéresse plus la Région de Bruxelles‑Capitale. En effet, la Commission a accepté de considérer que les informations relatives à cette région et exigées par l’article 17 de la directive, concernant le pourcentage de raccordement ou la conformité des systèmes de collecte au regard des prescriptions établies à l’annexe I, A, de la directive, ont été fournies par le gouvernement belge dans son mémoire en défense.

46
Quant à la Région wallonne, la Commission fait valoir que les programmes transmis en application de l’article 17 de la directive doivent respecter les modèles de présentation prescrits par la décision 93/481 et permettre une mise en œuvre conforme aux dispositions de la directive.

47
Elle constate, s’agissant de l’application de l’article 3 de la directive, que les systèmes de collecte dont seront équipées les agglomérations de plus de 15 000 EH n’atteindront leur capacité définitive que le 31 décembre 2005, alors que le délai prévu par la directive expirait le 31 décembre 2000. Quant à l’application de l’article 4 de la directive dans les zones normales, les stations d’épuration d’eau dont seront équipées les agglomérations ayant un EH compris entre 15 000 et 150 000 n’auraient atteint leur capacité définitive que le 31 décembre 2003, alors que le délai prévu par la directive expirait le 31 décembre 2000.

48
Dans ces circonstances, la Commission conclut que, dans la mesure où il ne respecte pas les délais imposés aux articles 3 et 4 de la directive sur ces points, le programme de la Région wallonne ne garantit pas une mise en œuvre de la directive conforme à l’article 17 de celle-ci.

49
Le gouvernement belge ne conteste pas le manquement allégué en ce qui concerne le contenu du premier programme de mise en œuvre de la directive et des versions de celui-ci jusqu’en 1999. Toutefois, il estime que la Commission n’a pas, encore une fois, tenu compte des efforts que les autorités compétentes ont fournis pour se conformer au plus vite à l’article 17 de la directive. Il ajoute que le programme d’investissement en matière de traitement des eaux adopté pour contribuer à une mise en œuvre plus rapide des obligations communautaires constitue un effort immense pour combler le retard historique dans la transposition de la directive.

50
Il convient, à cet égard, de rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 43 du présent arrêt, un État membre ne saurait exciper de difficultés pratiques ou administratives pour justifier le non-respect des obligations et des délais prescrits par les directives communautaires. Il en va de même pour les difficultés financières qu’il appartient aux États membres de surmonter en prenant les mesures appropriées.

51
Dès lors, cette partie du recours est également fondée en ce qui concerne la Région wallonne.

52
Il convient dès lors de constater que, en n’adoptant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la mise en œuvre complète des articles 3, 5 et 17 – ce dernier lu en combinaison avec les articles 3 et 4 – de la directive 91/271 ainsi que de la décision 93/481, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 226 CE ainsi que desdites directive et décision.


Sur les dépens

53
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume de Belgique et celui‑ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.


Par ces motifs,

LA COUR (quatrième chambre)

déclare et arrête:

1)
En n’adoptant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la mise en œuvre complète des articles 3, 5 et 17 – ce dernier lu en combinaison avec les articles 3 et 4 – de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, ainsi que de la décision 93/481/CEE de la Commission, du 28 juillet 1993, relative aux modèles de présentation des programmes nationaux prévus à l’article 17 de la directive 91/271, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 226 CE ainsi que desdites directive et décision.

2)
Le royaume de Belgique est condamné aux dépens.

Cunha Rodrigues

Puissochet

Macken

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 juillet 2004.

Le greffier

Le président de la quatrième chambre

R. Grass

J. N. Cunha Rodrigues


1
Langue de procédure: le néerlandais.