Mål C‑137/14

Europeiska kommissionen

mot

Förbundsrepubliken Tyskland

”Fördragsbrott – Direktiv 2011/92/EU – Miljökonsekvensbedömning av vissa offentliga och privata projekt – Artikel 11 – Direktiv 2010/75/EU – Industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) – Artikel 25 – Tillgång till rättslig prövning – Nationella förfaranderegler som är oförenliga med unionsrätten”

Sammanfattning – Domstolens dom (andra avdelningen) av den 15 oktober 2015

1.        Domstolsförfarande – Begäran om att det muntliga förfarandet skall återupptas – Begäran om att det muntliga förfarandet ska återupptas – Begäran om att få yttra sig över rättsfrågor som behandlas i generaladvokatens förslag till avgörande – Villkor för att återuppta förfarandet

(Artikel 252 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 23; domstolens rättegångsregler, artikel 83)

2.        Miljö – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Direktiv 2011/92 – Luftföroreningar – Direktiv 2010/75 – Medlemmar av den berörda allmänheten har rätt att överklaga – En medlemsstats lagstiftning enligt vilken det för att ett förvaltningsbeslut ska kunna upphävas krävs att det utöver att nämnda beslut konstaterats vara rättsstridigt även innebär en kränkning av en av klagandens rättigheter – Förenlighet

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, artikel 25.1 och 2011/92, artikel 11.1)

3.        Miljö – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Direktiv 2011/92 – Medlemmar av den berörda allmänheten har rätt att överklaga – Nationella bestämmelser enligt vilka rätt att överklaga endast ska föreligga när ett besluts giltighet ifrågasätts på grund av att det inte har genomförts någon miljökonsekvensbedömning, men inte omfattar de fall där en miljökonsekvensbedömning visserligen har genomförts men genomförts på ett bristfälligt sätt – Fördragsbrott

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92, artikel 11.1)

4.        Miljö – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Direktiv 2011/92 – Medlemmar av den berörda allmänheten har rätt att överklaga – Sakprövningsförutsättningar –Kränkning av en rättighet – Nationella bestämmelser enligt vilka det ska föreligga ett orsakssamband mellan det aktuella förfarandefelet och det slutgiltiga beslutets utgång – Begränsning av den rättsliga prövningen i sak – Fördragsbrott

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92, artikel 11.1)

5.        Miljö – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Direktiv 2011/92 – Luftföroreningar – Direktiv 2010/75 – Medlemmar av den berörda allmänheten har rätt att överklaga – Nationella bestämmelser enligt vilka talerätten och domstolsprövningen begränsas till att endast avse invändningar som redan har framställts inom den föreskrivna fristen i det administrativa förfarande i vilket beslutet har fattats – Fördragsbrott

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, artikel 25.1 och 25.4 samt 2011/92, artikel 11.1 och 11.4)

6.        Miljö – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Direktiv 2011/92 – Luftföroreningar – Direktiv 2010/75 – Miljöskyddsorganisationers rätt att överklaga – Räckvidd – Nationella bestämmelser som inte tillerkänner sådana organisationer denna rättighet vad beträffar åsidosättande av bestämmelser som uteslutande rör skydd av samhällsintresset – Otillåtet – Direkt effekt för de bestämmelser i direktivet som föreskriver denna rättighet

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, artikel 25.3 och 2011/92, artikel 11.3)

7.        Miljö – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Direktiv 2011/92 – Luftföroreningar – Direktiv 2010/75 – Miljöskyddsorganisationers rätt att överklaga – Tillämpning i tiden – Direkt tillämpning på tillstånd som meddelades efter utgången av fristen för införlivande av direktiv 2003/35 – Nationella bestämmelser enligt vilka talerätten och omfattningen av den rättsliga prövningen begränsas i de förfaranden som inletts efter den tidpunkten – Fördragsbrott

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, artikel 25 och 2011/92, artikel 11)

1.        Se domen.

(se punkterna 21–23)

2.        Enligt artikel 11 i direktiv 2011/92 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och enligt artikel 25 i direktiv 2010/75 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ska medlemmar av den berörda allmänheten ha möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna i nämnda direktiv prövad i domstol. När det enligt en medlemsstats lagstiftning, för att ett förvaltningsbeslut ska kunna upphävas, krävs att det utöver att nämnda beslut konstaterats vara rättsstridigt även innebär en kränkning av en av klagandens rättigheter, kan det därför inte anses vara oförenligt med nämnda bestämmelser i direktivet.

Medlemsstaterna har visserligen rätt att, med stöd av ovannämnda bestämmelser i direktiven 2011/92 och 2010/75, kräva att vissa villkor ska vara uppfyllda, såsom att det föreligger en kränkning av en rättighet, för att enskilda personers överklagande av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv ska kunna upptas till sakprövning. Medlemsstaterna har emellertid även rätt att föreskriva att behöriga domstolar endast får upphäva ett administrativt beslut om en rättighet som tillkommer klaganden har åsidosatts. Även om den nationella lagstiftaren får föreskriva att enskilda, i ett mål vid domstol om överklagande av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som avses i artikel 11 i direktiv 2011/92, endast får åberopa att deras rättigheter har kränkts, kan en sådan begränsning som sådan inte tillämpas vidare på miljöskyddsorganisationer.

(se punkterna 28, 29, 32–34 och 63–65)

3.        Artikel 11 i direktiv 2011/92 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt utgör hinder för att medlemsstaterna föreskriver att nationella bestämmelser som har antagits för att införliva den aktuella artikeln endast ska vara tillämpliga i fall där ett besluts giltighet ifrågasätts på grund av att det inte har genomförts någon miljökonsekvensbedömning, men att de inte omfattar de fall där en miljökonsekvensbedömning visserligen har genomförts men genomförts på ett bristfälligt sätt. Således ska en nationell genomförandebestämmelse enligt vilken ett tillståndsbeslut endast kan upphävas på grund av förfarandefel i de fall där det inte gjorts någon formellt korrekt miljökonsekvensbedömning eller förhandsprövning av om det föreligger ett behov av en miljökonsekvensbedömning, anses vara oförenlig med nämnda artikel 11.

Den omständigheten att det i en annan nationell bestämmelse föreskrivs en möjlighet att få till stånd en rättslig prövning om en miljökonsekvensbedömning eller en förhandsprövning har genomförts men att det skett ett förfarandefel, samtidigt som det även i den bestämmelsen föreskrivs begränsningar med avseende på möjligheterna till rättslig prövning som avses i artikel 11 i direktiv 2011/92, föranleder inte någon annan bedömning. Den berörda medlemsstaten har nämligen inte uppfyllt sin skyldighet att genomföra bestämmelserna i direktivet med obestridlig bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls.

(se punkterna 36 och 49–52)

4.        En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 2011/92 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt som föreskriver att ett beslut kan upphävas på grund av förfarandefel endast i de fall där det helt saknas en miljökonsekvensbedömning eller där det saknas en förhandsprövning av inverkan på miljön och i de fall där klaganden visar att det finns ett orsakssamband mellan förfarandefelet och beslutets utgång. En sådan begränsning innebär att det i praktiken blir orimligt svårt att utöva den rätt att föra talan som följer av artikel 11 i direktiv 2011/92 och att syftet med direktivet att ge medlemmar av den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning äventyras. Att underlåta att upphäva ett administrativt beslut som antagits med åsidosättande av en förfarandebestämmelse endast av det skälet att klaganden inte har kunnat visa att nämnda förfarandefel har påverkat beslutet i sak innebär att den unionsrättsliga bestämmelsen förlorar all ändamålsenlig verkan. Härvid ska bland annat beaktas att förfarandena i fråga är komplexa och att miljökonsekvensbedömningar är av teknisk natur.

Härav följer att det endast kan uteslutas att det föreligger en kränkning av en rättighet i den mening som avses i artikel 11 i direktiv 2011/92 om den domstol eller det organ som avses i den bestämmelsen kan slå fast att det överklagade beslutet inte skulle ha fått ett annat innehåll utan det förfarandefel som åberopats – utan att den som gör gällande att den fått sina rättigheter kränkta åläggs bevisbördan för att det föreligger ett orsakssamband mellan förfarandefelet och beslutets utgång – har möjlighet att i förekommande fall mot bakgrund av den bevisning som byggherren eller berörda myndigheter anfört, och mera allmänt mot bakgrund av samtliga de handlingar som har getts in i målet.

Det är visserligen riktigt att dessa överväganden avser ett villkor för att överklagandet ska kunna tas upp till sakprövning. Övervägandena är emellertid relevanta i förevarande fall, eftersom det är fråga om ett villkor som den nationella lagstiftaren har uppställt och som innebär en begränsning av den rättsliga prövningen i sak.

(se punkterna 56, 57, 59–61 och 104 samt punkt 1 i domslutet)

5.        Artikel 11 i direktiv 2011/92 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och artikel 25 i direktiv 2010/75 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) utgör hinder för att i nationella bestämmelser begränsa talerätten och domstolsprövningen till att endast avse invändningar som redan har framställts inom den föreskrivna fristen i det administrativa förfarande i vilket beslutet har fattats.

Varken artikel 11.4 i direktiv 2011/92 eller artikel 25.4 i direktiv 2010/75 utesluter visserligen att en domstolsprövning föregås av en prövning av en administrativ myndighet eller hindrar att det i nationell rätt föreskrivs en skyldighet för sökanden att uttömma de administrativa rättsmedlen innan vederbörande ger in ett överklagande till domstol. Nämnda unionsrättsliga bestämmelser gör det emellertid inte möjligt att föreskriva någon begränsning av de grunder som klaganden får åberopa som stöd för sitt överklagande till domstol.

En sådan begränsning av vilken typ av grunder som klaganden får åberopa till stöd för sitt överklagande till den domstol som är behörig att pröva giltigheten av det administrativa beslut som rör klaganden, kan inte anses vara motiverad av rättssäkerhetsskäl. Det har inte på något sätt visats att en fullständig domstolsprövning av om nämnda beslut är välgrundat skulle kunna anses innebära ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.

Vad beträffar det argument som rör de administrativa förfarandenas effektivitet, är det visserligen riktigt att den omständigheten att en grund åberopas för första gången inom ramen för ett domstolsförfarande i vissa fall kan ha negativ inverkan på ärendets handläggning. Det ska emellertid erinras om att det mål som eftersträvas med artikel 11 i direktiv 2011/92 och artikel 25 i direktiv 2010/75 inte endast består i att säkerställa största möjliga tillgång till rättslig prövning för den enskilde utan även i att säkerställa att nämnda prövning avser giltigheten hos det angripna beslutet, materiellt och formellt sett, i dess helhet.

Den nationella lagstiftaren har dock rätt att föreskriva särskilda förfaranderegler, såsom att ett argument som framförts på ett rättsstridigt sätt eller i ond tro inte kan upptas till sakprövning. Sådana regler är nämligen ändamålsenliga för att säkerställa domstolsförfarandets effektivitet.

(se punkterna 76, 79–81 och 104 samt punkt 1 i domslutet)

6.        Se domen.

(se punkterna 90–92)

7.        Artikel 11 i direktiv 2011/92 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ska tolkas på så sätt att de nationella bestämmelser som antagits för att införliva nämnda direktiv med den nationella rättsordningen även är tillämpliga på sådana administrativa tillståndsförfaranden som inleddes före den 25 juni 2005 – tidpunkten för införlivande av direktiv 2003/35 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön – i den mån som de lett till att tillstånd lämnades efter detta datum. Enligt artikel 11.3 i direktiv 2011/92 och artikel 25.3 i direktiv 2010/75 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ska miljöskyddsorganisationer i detta sammanhang anses ha ett tillräckligt intresse respektive anses ha rättigheter som kan kränkas. En medlemsstat åsidosätter därför sina skyldigheter om den, med avseende på förfaranden som inletts efter den 25 juni 2005 och avslutats före den 12 maj 2011, begränsar miljöskyddsorganisationers talerätt till fall som avser bestämmelser som ger enskilda rättigheter. Detsamma gäller genomförandebestämmelser för nämnda bestämmelser i direktiven enligt vilka administrativa förfaranden som inletts före den 25 juni 2005 undantas från tillämpningsområdet för den nationella lagstiftningen.

Oberoende av den betydelse som principen om rättskraft har i såväl unionens rättsordning som i de nationella rättsordningarna, kan nämnda medlemsstat inte med framgång göra gällande att principen om rättskraft ska iakttas när den tidsmässiga begränsning av tillämpningen avser administrativa beslut som blivit verkställbara.

Vidare kan inte den medlemsstatens argument godtas som innebär att nämnda tidsmässiga begränsning av tillämpningen var nödvändig för att iaktta principen om rättskraft med avseende på administrativa beslut som blivit verkställbara, eftersom sådana begränsningar skulle innebära att den medlemsstaten hade möjlighet att bevilja sig själv en ny frist för införlivande.

(se punkterna 90, 95–99 och 104 samt punkt 1 i domslutet)