Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
25 juni 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Artikel 191 VWEU – Industriële emissies – Richtlijn 2010/75/EU – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Artikelen 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 en 23 – Artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Procedures voor de verlening en de toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een installatie – Maatregelen ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid – Recht op een schoon, gezond en duurzaam milieu”
In zaak C‑626/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië) bij beslissing van 16 september 2022, ingekomen bij het Hof op 3 oktober 2022, in de procedure
C. Z. e.a.
tegen
Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria,
Acciaierie d’Italia Holding SpA,
Acciaierie d’Italia SpA,
in tegenwoordigheid van:
Regione Puglia,
Gruppo di Intervento Giuridico – ODV,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev (rapporteur), A. Prechal, K. Jürimäe, F. Biltgen en N. Piçarra, kamerpresidenten, S. Rodin, L. S. Rossi, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, N. Wahl, J. Passer, D. Gratsias en L. Arastey Sahún, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: C. Di Bella, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 november 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– C. Z. e.a., vertegenwoordigd door A. Amenduni en M. Rizzo Striano, avvocati,
– Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria, vertegenwoordigd door M. Annoni, R. A. Cassano, A. Cogoni, G. Lombardi, M. Merola, L.‑D. Tassinari Vittone en C. Tesauro, avvocati,
– Acciaierie d’Italia Holding SpA en Acciaierie d’Italia SpA, vertegenwoordigd door M. Beraldi, E. Gardini, S. Grassi, R. Perini, G. C. Rizza, G. Scassellati Sforzolini, C. Tatozzi, G. Tombesi en L. Torchia, avvocati,
– de Regione Puglia, vertegenwoordigd door A. Bucci en R. Lanza, avvocate,
– Gruppo di Intervento Giuridico – ODV, vertegenwoordigd door C. Colapinto en F. Colapinto, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara en C. Valero als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 december 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17, met rectificatie in PB 2012, L 158, blz. 25).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen C. Z. e.a., inwoners van de gemeente Taranto (Italië) en aangrenzende gemeenten, enerzijds, en Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria (hierna: „Ilva”), een vennootschap die eigenaar is van een staalfabriek in deze gemeente (hierna: „Ilva-fabriek”), Acciaierie d’Italia Holding SpA en Acciaierie d’Italia SpA, anderzijds, over de door de activiteiten van deze fabriek veroorzaakte verontreiniging en de daaruit voortvloeiende schade voor de menselijke gezondheid.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Uit overweging 1 van richtlijn 2010/75 blijkt dat bij deze richtlijn zeven richtlijnen zijn herschikt, waaronder richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008, L 24, blz. 8), waarbij richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 1996, L 257, blz. 26) is gecodificeerd.
4 De overwegingen 2, 12, 15, 27, 29, 43 en 45 van richtlijn 2010/75 luiden als volgt:
„(2) Teneinde de door industriële activiteiten veroorzaakte verontreiniging te voorkomen, te verminderen en zo veel mogelijk uit te bannen, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt en het beginsel van preventie van verontreiniging, is het noodzakelijk een algemeen kader tot stand te brengen voor toezicht op de belangrijkste industriële activiteiten, waarbij voorrang wordt gegeven aan het nemen van maatregelen aan de bron en een zorgvuldig beheer van de natuurlijke hulpbronnen wordt verzekerd en, zo nodig, rekening wordt gehouden met de economische situatie en specifieke plaatselijke kenmerken van de locatie waar de industriële werkzaamheden plaats hebben.
[...]
(12) De vergunning dient alle noodzakelijke maatregelen te bevatten om een hoog beschermingsniveau van het milieu als geheel tot stand te brengen en om ervoor te zorgen dat de installatie wordt geëxploiteerd volgens de algemene beginselen die van toepassing zijn op de fundamentele verplichtingen van de exploitant. De vergunning dient voorts emissiegrenswaarden voor verontreinigende stoffen of gelijkwaardige parameters of technische maatregelen, passende voorschriften ter bescherming van de bodem en het grondwater alsook monitoringvoorschriften te bevatten. De vergunningsvoorwaarden dienen te worden vastgesteld op basis van de beste beschikbare technieken [(BBT)].
[...]
(15) Het is belangrijk dat de bevoegde autoriteiten over voldoende flexibiliteit beschikken om emissiegrenswaarden vast te stellen die garanderen dat de emissies onder normale bedrijfsomstandigheden niet hoger liggen dan de emissieniveaus die eigen zijn aan de [BBT]. [...] Naleving van de in de vergunningen vastgestelde emissiegrenswaarden leidt tot emissies die onder deze emissiegrenswaarden gelegen zijn.
[...]
(27) [...] Leden van het betrokken publiek dienen toegang te hebben tot de rechter, aangezien dit bijdraagt tot de bescherming van het recht te leven in een milieu dat passend is voor de gezondheid en het welzijn van elke persoon.
[...]
(29) Grote stookinstallaties dragen in hoge mate bij tot emissies van verontreinigende stoffen in de lucht en hebben daardoor een aanzienlijk effect op de menselijke gezondheid en het milieu. [...]
[...]
(43) Teneinde bestaande installaties voldoende tijd te gunnen voor technische aanpassingen aan de nieuwe eisen van deze richtlijn, dienen sommige nieuwe eisen pas na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn op die installaties van toepassing te zijn. Stookinstallaties dienen over voldoende tijd te beschikken voor het installeren van de afgasreinigingsapparatuur die nodig is om aan de emissiegrenswaarden van bijlage V te voldoen.
[...]
(45) Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] zijn erkend. Met name beoogt deze richtlijn de bevordering van de toepassing van artikel 37 van genoemd Handvest.”
5 Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Onderwerp”, bepaalt:
„Deze richtlijn bevat regels inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging door industriële activiteiten.
Zij bevat ook regels ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies in lucht, water en bodem en ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken.”
6 Artikel 3 van die richtlijn heeft als opschrift „Definities” en luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
2. ‚verontreiniging’: de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of [belemmeren];
3. ‚installatie’: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I of in deel 1 van bijlage VII vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
[...]
5. ‚emissiegrenswaarde’: de massa, gerelateerd aan bepaalde specifieke parameters, de concentratie en/of het niveau van een emissie die gedurende een of meer vastgestelde perioden niet mogen worden overschreden;
6. ‚milieukwaliteitsnorm’: alle eisen waaraan op een bepaald moment in een bepaald milieucompartiment of een bepaald gedeelte daarvan moet worden voldaan overeenkomstig de wetgeving van de Unie;
[...]
8. ‚algemene bindende voorschriften’: emissiegrenswaarden of andere voorwaarden, op sectorieel of hoger niveau, die zijn goedgekeurd met het doel om rechtstreeks te worden gebruikt bij het vaststellen van vergunningsvoorwaarden[;]
[...]
10. ‚[BBT]’: het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden en andere vergunningsvoorwaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen of, wanneer dat niet mogelijk is, te beperken;
a) ‚technieken’: zowel de toegepaste technieken als de wijze waarop de installatie wordt ontworpen, gebouwd, onderhouden, geëxploiteerd en ontmanteld;
b) ‚beschikbare’: op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast, onafhankelijk van de vraag of die technieken al dan niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat worden toegepast of geproduceerd, mits zij voor de exploitant op redelijke voorwaarden toegankelijk zijn;
c) ‚beste’: het meest doeltreffend voor het bereiken van een hoog algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel;
[...]”
7 Artikel 4 („Vergunningsplicht”) van deze richtlijn bepaalt in lid 1:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat geen installatie c.q. stookinstallatie, afvalverbrandingsinstallatie of afvalmeeverbrandingsinstallatie wordt geëxploiteerd zonder een vergunning.
[...]”
8 Artikel 5 van richtlijn 2010/75, met als opschrift „Verlening van vergunningen”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„Onverminderd andere eisen op grond van nationale voorschriften of voorschriften van de Unie verleent de bevoegde autoriteit een vergunning, indien de installatie voldoet aan de eisen van deze richtlijn.”
9 Artikel 8 („Niet-naleving”) van deze richtlijn luidt:
„1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de vergunningsvoorwaarden worden nageleefd.
2. In geval van een inbreuk op de vergunningsvoorwaarden, zorgen de lidstaten ervoor dat:
a) de exploitant de bevoegde autoriteit onmiddellijk op de hoogte stelt;
b) de exploitant onmiddellijk de nodige maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden wordt voldaan;
c) de bevoegde autoriteit de exploitant verplicht alle passende aanvullende maatregelen te nemen die volgens de bevoegde autoriteit nodig zijn om ervoor te zorgen dat weer aan de voorwaarden wordt voldaan.
Indien de inbreuk op de vergunningsvoorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben, en zolang niet [...] weer aan de voorwaarden wordt voldaan, wordt de exploitatie van de installatie [...] opgeschort.”
10 Artikel 10 van die richtlijn heeft als opschrift „Toepassingsgebied” en bepaalt het volgende:
„Dit hoofdstuk is van toepassing op de in bijlage I gespecificeerde activiteiten voor zover zij, indien van toepassing, de in die bijlage gespecificeerde capaciteitsdrempelwaarden bereiken.”
11 In artikel 11 („Algemene beginselen van de fundamentele verplichtingen van de exploitant”) van deze richtlijn is bepaald:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat de installaties worden geëxploiteerd overeenkomstig de volgende beginselen:
a) alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen;
b) de [BBT] worden toegepast;
c) er wordt geen significante verontreiniging veroorzaakt;
[...]”
12 Artikel 12 van richtlijn 2010/75, met als opschrift „Aanvraag van een vergunning”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van de volgende elementen:
[...]
f) aard en omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies;
[...]
i) de andere maatregelen die worden getroffen om te voldoen aan de algemene beginselen van de fundamentele verplichtingen van de exploitant, bedoeld in artikel 11;
j) de maatregelen die worden getroffen ter controle van de emissies in het milieu;
[...]”
13 Artikel 14 („Vergunningsvoorwaarden”) van deze richtlijn luidt als volgt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18 nodig zijn.
Die maatregelen behelzen ten minste de volgende elementen:
a) emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen van bijlage II en voor andere verontreinigende stoffen die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten;
[...]
2. Voor de toepassing van lid 1, onder a), kunnen de emissiegrenswaarden worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen die een gelijkwaardig niveau van milieubescherming garanderen.
3. De BBT-conclusies vormen de referentie voor de vaststelling van de vergunningsvoorwaarden.
4. Onverminderd artikel 18 kan de bevoegde autoriteit strengere vergunningsvoorwaarden vaststellen dan die welke haalbaar zijn door gebruik te maken van de [BBT] als beschreven in de BBT-conclusies. De lidstaten kunnen regels vaststellen op grond waarvan de bevoegde autoriteit dergelijke strengere voorwaarden mag vaststellen.
[...]
6. Indien op een activiteit of op een type productieproces in een installatie geen BBT-conclusies van toepassing zijn of indien die conclusies niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, stelt de bevoegde autoriteit, na voorafgaande raadpleging van de exploitant, op basis van de [BBT] die zij voor de betrokken activiteiten of processen heeft bepaald, de vergunningsvoorwaarden vast, met bijzondere aandacht voor de criteria van bijlage III.
[...]”
14 Artikel 15 van die richtlijn, met als opschrift „Emissiegrenswaarden, gelijkwaardige parameters en technische maatregelen”, bepaalt in de leden 2 en 3:
„2. Onverminderd artikel 18 zijn de emissiegrenswaarden en de gelijkwaardige parameters en de technische maatregelen, bedoeld in artikel 14, leden 1 en 2, gebaseerd op de [BBT], zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven.
3. De bevoegde autoriteit stelt emissiegrenswaarden vast die waarborgen dat de emissies onder normale bedrijfsomstandigheden niet hoger zijn dan de met de [BBT] geassocieerde emissieniveaus zoals vastgesteld in de in artikel 13, lid 5, bedoelde besluiten over BBT-conclusies, door:
a) emissiegrenswaarden vast te stellen die niet hoger zijn dan de met de [BBT] geassocieerde emissieniveaus. Die emissiegrenswaarden worden uitgedrukt voor dezelfde of kortere perioden en voor dezelfde referentieomstandigheden als die met de [BBT] geassocieerde emissieniveaus; of
b) emissiegrenswaarden vast te stellen die, wat betreft waarden, perioden en referentieomstandigheden, verschillen van de onder a) bedoelde emissiegrenswaarden.
Wanneer punt b) wordt toegepast, beoordeelt de bevoegde autoriteit ten minste jaarlijks de resultaten van de monitoring van de emissies, teneinde na te gaan of de emissies in normale bedrijfsomstandigheden niet hoger waren dan de met de [BBT] geassocieerde emissieniveaus.”
15 Artikel 18 („Milieukwaliteitsnormen”) van deze richtlijn luidt:
„Indien met het oog op een milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de [BBT] haalbaar zijn, moeten in de vergunning extra voorwaarden worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.”
16 Artikel 21 van richtlijn 2010/75 heeft als opschrift „Toetsing en bijstelling van de vergunningsvoorwaarden door de bevoegde autoriteit” en bepaalt:
„1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteit alle vergunningsvoorwaarden geregeld toetst overeenkomstig de leden 2 tot en met 5 en deze bijstelt als dat nodig is om de naleving van deze richtlijn te garanderen.
2. Op verzoek van de bevoegde autoriteit legt de exploitant alle gegevens over die voor de toetsing van de vergunningsvoorwaarden noodzakelijk zijn, waaronder met name resultaten van de monitoring van emissies en andere gegevens die een vergelijking mogelijk maken van de werking van de installatie met de [BBT] zoals beschreven in de toepasselijke BBT-conclusies en met de met de [BBT] geassocieerde emissieniveaus.
Bij de toetsing van de vergunningsvoorwaarden maakt de bevoegde autoriteit gebruik van eventuele bij de monitoring of bij inspecties verkregen gegevens.
3. Binnen vier jaar na de bekendmaking van overeenkomstig artikel 13, lid 5, genomen besluiten over BBT-conclusies betreffende de hoofdactiviteit van een installatie, ziet de bevoegde autoriteit erop toe dat:
a) alle vergunningsvoorwaarden voor de betrokken installatie worden getoetst en, indien noodzakelijk, geactualiseerd om ervoor te zorgen dat de voorschriften van deze richtlijn en, met name, artikel 15, leden 3 en 4, indien van toepassing, worden nageleefd;
b) de installatie aan die vergunningsvoorwaarden voldoet.
[...]
5. De vergunningsvoorwaarden worden getoetst en zo nodig bijgewerkt in ten minste de volgende gevallen:
a) de door de installatie veroorzaakte verontreiniging is van dien aard dat de bestaande emissiegrenswaarden in de vergunning gewijzigd of nieuwe emissiegrenswaarden in de vergunning opgenomen moeten worden;
b) bedrijfsveiligheid vereist de toepassing van andere technieken;
c) indien aan een nieuwe of herziene milieukwaliteitsnorm overeenkomstig artikel 18 moet worden voldaan.”
17 Artikel 23 („Milieu-inspecties”) van deze richtlijn bepaalt in lid 4, vierde alinea, onder a):
„De systematische evaluatie van de milieurisico’s wordt gebaseerd op ten minste de volgende criteria:
a) de potentiële en de reële gevolgen van de betrokken installaties voor de gezondheid van de mens en voor het milieu, rekening houdend met de emissieniveaus en de soorten emissies, de gevoeligheid van het plaatselijke milieu en het risico van ongevallen”.
18 Artikel 80 van die richtlijn, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden [...] uiterlijk op 7 januari 2013 [...].
Zij passen deze bepalingen vanaf diezelfde datum toe.
[...]”
19 Artikel 82 („Overgangsbepalingen”) van deze richtlijn bepaalt in lid 1 het volgende:
„Wat betreft de installaties die activiteiten verrichten als bedoeld in bijlage I [...], passen de lidstaten vanaf 7 januari 2014 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe die overeenkomstig artikel 80, lid 1, zijn vastgesteld, met uitzondering van hoofdstuk III en bijlage V.”
Italiaans recht
Wetsbesluit nr. 152/2006
20 Decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (wetsbesluit nr. 152 inzake milieunormen) van 3 april 2006 (gewoon supplement bij GURI nr. 88 van 14 april 2006), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wetsbesluit nr. 152/2006”), regelt industriële en productieactiviteiten, waaronder staalactiviteiten, en heeft tot doel het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen tegen de verontreiniging die daaruit voortvloeit. Dit wetsbesluit geeft uitvoering aan richtlijn 2010/75.
21 Artikel 5, lid 1, van dit wetsbesluit bepaalt dat „de aanvrager een gezondheidseffectbeoordeling verricht op basis van de door het ministerie van Volksgezondheid opgestelde richtsnoeren [...], teneinde de mogelijke algemene, directe en indirecte effecten van de uitvoering en de exploitatie van het project op de volksgezondheid te beoordelen”. Artikel 5 definieert „effecten op het milieu” als met name „significante directe en indirecte effecten van een plan, programma of project” op „de bevolking en de menselijke gezondheid” in het bijzonder. In deze bepaling wordt „verontreiniging” gedefinieerd als onder meer „de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte, geluid of meer in het algemeen fysische of chemische agentia in de lucht, het water of de bodem, die de gezondheid van de mens kunnen schaden.”
22 Krachtens artikel 19 van dit wetsbesluit, dat betrekking heeft op de procedure van een milieueffectbeoordeling (MEB), moet bij de beoordeling van de kenmerken van de projecten rekening worden gehouden met het risico voor de menselijke gezondheid, onder meer met het oog op de ambtshalve toetsing van andere dan de door de aanvrager van een vergunning aangegeven significante milieueffecten, de tijdens de procedure ontvangen opmerkingen en alle andere overeenkomstig de geldende regelgeving verrichte beoordelingen.
23 Artikel 22 van wetsbesluit nr. 152/2006, dat betrekking heeft op de milieueffectstudie, bepaalt dat deze door de aanvrager moet worden verricht door onder meer de waarschijnlijke significante milieueffecten van het project te beschrijven, alsook de maatregelen om de waarschijnlijke negatieve gevolgen ervan voor het milieu te vermijden, te voorkomen, te verminderen en te compenseren, en door het toezicht te plannen op de mogelijke significante en negatieve gevolgen voor het milieu die voortvloeien uit de uitvoering en exploitatie van het project.
24 Overeenkomstig artikel 23, lid 2, van dit wetsbesluit moet degene die een vergunning voor bepaalde specifieke projecten aanvraagt, om de MEB te verkrijgen – die een voorwaarde is voor het verkrijgen van een geïntegreerde milieuvergunning – ook de gezondheidseffectbeoordeling overleggen, dat wil zeggen het specifieke instrument ter beoordeling van de gevolgen voor de gezondheid van de mens van activiteiten waarvoor een vergunning kan worden verleend.
25 Volgens artikel 29 quater, lid 7, van dit wetsbesluit heeft de betrokken burgemeester de bevoegdheid te verzoeken om toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning om redenen van volksgezondheid.
26 Artikel 29 decies van dit wetsbesluit heeft betrekking op de verplichtingen van de betrokken exploitant inzake controle en toezending van de gegevens, alsmede op de verificaties en controles betreffende de naleving van deze verplichtingen en van de voorwaarden van de geïntegreerde milieuvergunning.
Specifieke regels voor Ilva
27 In juli 2012 heeft de Tribunale di Taranto (rechter in eerste aanleg Taranto, Italië) de voorlopige inbeslagneming zonder gebruiksrecht gelast van de installaties in de „hittezone” van de Ilva-fabriek en van alle materialen van Ilva. Bij besluit van 26 oktober 2012 houdende een geïntegreerde milieuvergunning voor 2012 heeft de Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (minister van Milieu en Bescherming van Land en Zee, Italië) de op 4 augustus 2011 aan Ilva verleende geïntegreerde milieuvergunning getoetst. De continuïteit van de productie werd gewaarborgd door specifieke afwijkende regels.
28 Decreto-legge n. 207 convertito con modificazioni dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231 – Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale (wetsbesluit nr. 207, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 231 van 24 december 2012, houdende spoedmaatregelen ter bescherming van de gezondheid, het milieu en de werkgelegenheid in geval van crisis in industriële installaties van nationaal strategisch belang) van 3 december 2012 (GURI nr. 282 van 3 december 2012, blz. 4), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wetsbesluit nr. 207/2012”), heeft in artikel 1, lid 1, het begrip „industriële inrichting van nationaal strategisch belang” ingevoerd, door te bepalen dat, wanneer het absoluut noodzakelijk is de werkgelegenheid en de productie te waarborgen, de minister van Milieu en Bescherming van Land en Zee bij de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning toestemming kan verlenen om de activiteiten gedurende 36 maanden voort te zetten, mits de daarin opgenomen voorschriften worden nageleefd, ook wanneer de rechter beslag heeft gelegd op de goederen van de onderneming en onverminderd de uitoefening van de ondernemingsactiviteit. Overeenkomstig deze bepaling werd de Ilva-fabriek beschouwd als een dergelijke industriële inrichting van nationaal strategisch belang. Bijgevolg mocht Ilva haar productie in deze fabriek en de verkoop van haar producten voortzetten tot en met 3 december 2015.
29 Decreto-legge n. 61, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2013, n. 89 – Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale (wetsbesluit nr. 61, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 89 van 3 augustus 2013, houdende nieuwe spoedmaatregelen ter bescherming van het milieu, de gezondheid en de werkgelegenheid in ondernemingen van nationaal strategisch belang) van 4 juni 2013 (GURI nr. 129 van 4 juni 2013, blz. 1), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wetsbesluit nr. 61/2013”), voorziet in artikel 1, lid 1, ervan in de mogelijkheid dat elke onderneming met bepaalde afmetingen die ten minste één industriële inrichting van nationaal strategisch belang exploiteert, onder het bewind van „buitengewone commissarissen” – meer bepaald door de overheid aangewezen voorlopige bewindvoerders – kan worden gesteld wanneer „de productieactiviteit objectief ernstige en grote gevaren voor de integriteit van het milieu en de gezondheid heeft meegebracht en meebrengt als gevolg van herhaalde niet-naleving van de geïntegreerde milieuvergunning”. Volgens artikel 2, lid 1, van wetsbesluit 61/2013 is voor Ilva voldaan aan de voorwaarden voor de in artikel 1, lid 1, ervan genoemde uitzonderingsregeling.
30 Overeenkomstig artikel 1, lid 5, van dit wetsbesluit moet een comité van drie deskundigen een „plan inzake maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid opstellen, dat de maatregelen en de nodige termijnen bevat om ervoor te zorgen dat de wettelijke bepalingen en de voorschriften van de geïntegreerde milieuvergunning worden nageleefd”, waarvan de goedkeuring „gelijkstaat aan een wijziging van de geïntegreerde milieuvergunning.” Bovendien moeten de in de geïntegreerde milieuvergunning voorgeschreven maatregelen overeenkomstig artikel 1, lid 7, van dit wetsbesluit worden voltooid binnen „36 maanden na de datum van inwerkingtreding van de wet tot omzetting [van dat besluit]”, dat wil zeggen uiterlijk op 3 augustus 2016.
31 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Approvazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell’articolo 1, commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89 (besluit van de voorzitter van de ministerraad houdende goedkeuring van het plan inzake maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid, overeenkomstig artikel 1, leden 5 en 7, van wetsbesluit nr. 61/2013, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 89 van 3 augustus 2013) van 14 maart 2014 (GURI nr. 105 van 8 mei 2014, blz. 34; hierna: „besluit van de voorzitter van de ministerraad van 2014”) heeft de aanvankelijk vastgestelde termijnen voor de uitvoering van de in de geïntegreerde milieuvergunning voor 2011 en 2012 vastgestelde maatregelen tot sanering van het milieu, aangepast.
32 Artikel 2, lid 5, van decreto-legge n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 4 marzo 2015, n. 20 – Disposizioni urgenti per l’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale in crisi e per lo sviluppo della città e dell’area di Taranto (wetsbesluit nr. 1, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 20 van 4 maart 2015, houdende spoedmaatregelen voor de exploitatie van een onderneming van nationaal strategisch belang in moeilijkheden en voor de ontwikkeling van de stad en de regio Taranto) van 5 januari 2015 (GURI nr. 3 van 5 januari 2015, blz. 1), bepaalt dat het bij besluit van de voorzitter van de ministerraad van 2014 goedgekeurde plan inzake maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid „wordt geacht te zijn uitgevoerd indien uiterlijk op 31 juli 2015 ten minste 80 % van de voorschriften is uitgevoerd waarvoor de termijn op die datum afliep.” Bovendien liep de termijn voor de uitvoering van de andere voorschriften af op 3 augustus 2016. Deze termijn is vervolgens verlengd tot en met 30 september 2017.
33 Decreto-legge n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 1 agosto 2016, n. 151 – Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo Ilva (wetsbesluit nr. 98, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 151 van 1 augustus 2016, houdende spoedmaatregelen voor de afronding van het verkoopproces van de ondernemingen van de groep Ilva) van 9 juni 2016 (GURI nr. 133 van 9 juni 2016, blz. 1), voorziet met name in de vaststelling van een nieuw besluit van de voorzitter van de ministerraad dat dezelfde waarde heeft als een geïntegreerde milieuvergunning, die als een MEB geldt.
34 Decreto-legge n. 244, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19 – Proroga e definizione di termini (wetsbesluit nr. 244, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 19 van 27 februari 2017, houdende verlenging en vaststelling van de termijnen) van 30 december 2016 (GURI nr. 304 van 30 december 2016, blz. 13), heeft de termijn voor de uitvoering van de specifieke maatregelen tot sanering van het milieu definitief verlengd tot en met 23 augustus 2023.
35 De maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid waarin wetsbesluit nr. 98 van 9 juni 2016 voorziet, zijn vastgesteld bij decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Approvazione delle modifiche al Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14. marzo 2014, a norma dell’articolo 1, comma 8.1., del decreto-legge 4. dicembre 2015, n. 191, convertito, con modificazioni, dalla legge 1. febbraio 2016, n. 13 (besluit van de voorzitter van de ministerraad van 29 september 2017 houdende goedkeuring van de wijzigingen van het in het besluit van de voorzitter van de ministerraad van 14 maart 2014 bedoelde plan met maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid, als bedoeld in artikel 1, lid 8.1, van wetsbesluit nr. 191 van 4 december 2015, zoals omgezet met wijzigingen bij wet nr. 13 van 1 februari 2016) (GURI nr. 229 van 30 september 2017, blz. 1; hierna: „besluit van de voorzitter van de ministerraad van 2017”), dat de geïntegreerde milieuvergunning van 2017 vormt en alle lopende procedures voor een geïntegreerde milieuvergunning bij het ministerie van Milieu en Bescherming van Land en Zee beëindigt. Bij deze geïntegreerde milieuvergunning van 2017 is de in het vorige punt bedoelde verlenging van de termijn bevestigd.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
36 Verzoekers in het hoofdgeding hebben bij de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië), de verwijzende rechter, een collectieve vordering ingesteld ter bescherming van de homogene rechten van ongeveer 300 000 inwoners van de gemeente Taranto en de aangrenzende gemeenten. Deze rechten worden ernstig aangetast door de activiteiten van de Ilva-fabriek.
37 Verzoekers in het hoofdgeding vorderen bescherming van hun recht op gezondheid, hun recht op sereniteit en rust in hun leven, alsmede van hun recht op een gezond klimaat. Zij betogen dat de aantasting van deze rechten actueel en blijvend is, als gevolg van opzettelijke handelingen die verontreiniging veroorzaken door de emissies van de Ilva-fabriek, waardoor deze inwoners zijn blootgesteld aan een hoger sterftecijfer en meer ziekten. Het grondgebied van de betrokken gemeenten is aangemerkt als „plaats van nationaal belang” wegens de ernstige water-, lucht- en bodemverontreiniging.
38 Verzoekers in het hoofdgeding baseren hun betoog op de in 2017, 2018 en 2021 opgestelde evaluaties van de gezondheidsschade, waaruit blijkt dat er een causaal verband bestaat tussen de verslechtering van de gezondheidstoestand van de inwoners van de regio Taranto en de emissies van de Ilva-fabriek, met name wat betreft PM10-deeltjes (deeltjes met een diameter van ten hoogste tien micrometer) en zwaveldioxide (SO2) van industriële oorsprong. Zij baseren zich tevens op het „verslag van de speciale rapporteur over de mensenrechtenverplichtingen met betrekking tot de wijze waarop een veilig, schoon, gezond en duurzaam milieu kan worden bereikt” van de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties van 12 januari 2022, waarin de agglomeratie Taranto is opgenomen in de lijst van „opofferingsgebieden”, namelijk gebieden met extreme niveaus van verontreiniging en verontreiniging door giftige stoffen, waar kwetsbare en gemarginaliseerde bevolkingsgroepen veel meer dan in andere gebieden lijden onder de gevolgen van blootstelling aan verontreiniging en gevaarlijke stoffen voor de gezondheid, de mensenrechten en het milieu.
39 Verzoekers in het hoofdgeding hebben ook bezwaar gemaakt tegen de verlenging van de in wetsbesluit nr. 207/2012 gestelde termijn van 36 maanden voor de tenuitvoerlegging van de geïntegreerde milieuvergunning voor 2012. Zij hebben de verwijzende rechter met name verzocht om sluiting van de „hittezone” van de Ilva-fabriek of stopzetting van de overeenkomstige activiteiten te gelasten. Subsidiair hebben zij de verwijzende rechter verzocht verweersters in het hoofdgeding te gelasten de fabrieken voor de productie van cokes te sluiten of de overeenkomstige activiteiten stop te zetten en, meer subsidiair, hen te gelasten deze „hittezone” te sluiten tot de voorschriften van het in de geïntegreerde milieuvergunning van 2017 opgenomen milieuplan volledig zijn uitgevoerd. Ten slotte hebben zij deze rechter verzocht om verweersters in het hoofdgeding hoe dan ook te gelasten een bedrijfsplan op te stellen dat voorziet in de verwijdering van ten minste 50 % van de broeikasgasemissies met betrekking tot de emissies die voortvloeien uit de productie van zes miljoen ton staal per jaar tussen de datum van hun aanvraag en 2026, dan wel passende maatregelen te nemen om de gevolgen van de vastgestelde schendingen weg te nemen of te verminderen.
40 In de eerste plaats zet de verwijzende rechter uiteen dat het Italiaanse recht niet bepaalt dat de evaluatie van de gezondheidsschade integrerend deel uitmaakt van de procedure voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning. Evenmin is bepaald dat deze vergunning binnen een korte termijn en grondig moet worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld. In wezen voorziet dit recht in een evaluatie achteraf van de gezondheidsschade, die niet noodzakelijkerwijs leidt tot de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling zou derhalve in strijd kunnen zijn met richtlijn 2010/75, gelezen in het licht van het voorzorgsbeginsel.
41 In de tweede plaats benadrukt de verwijzende rechter dat de burgemeester van Taranto bij besluit van 21 mei 2019 krachtens wetsbesluit nr. 152/2006 heeft verzocht om toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning voor 2017, voornamelijk op basis van door de bevoegde gezondheidsinstanties opgestelde rapporten waaruit bleek dat er een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid bestond. In mei 2019 heeft het ministerie van Milieu en Bescherming van Land en Zee de toetsing van deze vergunning gelast. Uit het door deze autoriteiten verrichte onderzoek blijkt dat bij de monitoring van de emissies van de Ilva-fabriek ten minste rekening diende te worden gehouden met alle verontreinigende stoffen die zijn genoemd in het in 2018 voor de regio Taranto opgestelde eindverslag van de evaluatie van de gezondheidsschade, alsook met andere verontreinigende stoffen zoals koper, kwik en naftaleen, afkomstig van diffuse bronnen van deze fabriek, en met PM2,5- en PM10‑deeltjes, die afkomstig zijn van diffuse bronnen en gekanaliseerde lozingen. Dit is de „aanvullende set” van verontreinigende stoffen die zeer schadelijk kunnen zijn voor de menselijke gezondheid. De specifieke regels voor Ilva hebben het evenwel mogelijk gemaakt de aan Ilva verleende geïntegreerde milieuvergunning te toetsen zonder rekening te houden met de in deze aanvullende set genoemde verontreinigende stoffen en met de schadelijke gevolgen daarvan voor de bevolking van Taranto.
42 In de derde plaats merkt de verwijzende rechter op dat minstens 80 % van de voorschriften van de geïntegreerde milieuvergunning voor 2012 alsmede het bij besluit van de voorzitter van de ministerraad van 2014 goedgekeurde plan inzake maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid aanvankelijk uiterlijk op 31 juli 2015 moesten worden nageleefd. Deze uiterste datum is evenwel met meer dan zeven en een half jaar verschoven, hetgeen overeenkomt met een uitstel van elf jaar sinds de datum van de strafrechtelijke inbeslagneming die ten grondslag ligt aan de vaststelling van de specifieke regels voor Ilva, die in de punten 27 tot en met 35 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet. Dit uitstel is toegekend, ten eerste, waar het gaat om een industriële activiteit die door de Italiaanse wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu wordt beschouwd, alsmede, ten tweede, met het oog op de doelstelling om werkzaamheden uit te voeren en te voltooien die de staalactiviteit van de Ilva-fabriek in theorie veilig moet maken voor de personen die in de nabijheid van deze fabriek wonen.
43 Daarop heeft de Tribunale di Milano de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kunnen richtlijn [2010/75] en met name de overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 12 en 23 [van die richtlijn], en het voorzorgs- en het gezondheidsbeginsel [van artikel 191 VWEU] aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling vormt die losstaat van de procedure voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning – in casu het [besluit van de voorzitter van de ministerraad van 2017] – en kan worden opgesteld zonder automatische gevolgen voor de tijdige en effectieve behandeling door de bevoegde instantie in het kader van een procedure voor de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het besluit van de voorzitter van de ministerraad, met name wanneer de resultaten ervan wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die met de verontreinigende emissies wordt geconfronteerd? Of moet de richtlijn integendeel aldus worden uitgelegd dat:
i) het aanvaardbare risico voor de menselijke gezondheid kan worden beoordeeld aan de hand van wetenschappelijke analysen van epidemiologische aard;
ii) de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling moet zijn binnen de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het besluit van de voorzitter van de ministerraad, en zelfs een noodzakelijke voorwaarde daarvoor dient te zijn, en met name het voorwerp moet zijn van een noodzakelijke, doeltreffende en tijdige behandeling door de instantie die verantwoordelijk is voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning?
2) Kan richtlijn [2010/75], en met name de overwegingen 4, [15], 18, 21, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 14, 15, 18 en 21 [van die richtlijn], aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in de geïntegreerde milieuvergunning (in casu de geïntegreerde milieuvergunning 2012, het besluit van de voorzitter van de ministerraad 2014, het besluit van de voorzitter van de ministerraad 2017) steeds rekening wordt gehouden met alle stoffen waarvan de emissies wetenschappelijk bekend zijn als schadelijk, met inbegrip van de fijnstofdeeltjes PM10 en PM2,5 die in elk geval door de beoordeelde installatie worden uitgestoten? Of kan de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de geïntegreerde milieuvergunning (de bestuurlijke vergunningsmaatregel) slechts de verontreinigende stoffen hoeft te omvatten die a priori zullen ontstaan wegens de aard en het type van de verrichte industriële activiteit?
3) Kan richtlijn [2010/75], en met name de overwegingen 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 en 43, artikel 3, punten 2 en 25, en de artikelen 11, 14, 16 en 21 [van die richtlijn], aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat, wanneer er sprake is van een industriële activiteit die een ernstig en significant gevaar oplevert voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid, de termijn waarover de exploitant beschikt om de industriële activiteit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning, door de daarin voorgeschreven maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid uit te voeren, vanaf de oorspronkelijk vastgestelde termijn kan worden verlengd met ongeveer zeven en een half jaar en voor een totale duur van elf jaar?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
44 Verweersters in het hoofdgeding zijn van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing om drie redenen niet-ontvankelijk is.
45 In de eerste plaats betogen zij dat dit verzoek niet voldoet aan de vereisten van artikel 94, onder b) en c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. De verwijzende rechter heeft het feitelijke en juridische kader van zijn prejudiciële vragen onvoldoende beschreven en heeft evenmin uiteengezet waarom hij twijfels heeft over de uitlegging van de Unierechtelijke bepalingen waarop die vragen betrekking hebben.
46 In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 21 december 2023, Infraestruturas de Portugal en Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Bijgevolg geldt voor vragen die het Unierecht betreffen een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Voorts zij eraan herinnerd dat de nationale rechter krachtens artikel 94, onder a) tot en met c), van het Reglement voor de procesvoering in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing het feitelijke en juridische kader van het hoofdgeding moet uiteenzetten en de nodige toelichting moet verstrekken bij de redenen voor de keuze van de Unierechtelijke bepalingen waarvan hij om uitlegging verzoekt en bij het verband tussen die bepalingen en de nationale wettelijke regeling die van toepassing is op het bij hem aanhangige geding. Deze cumulatieve vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing zijn eveneens in herinnering gebracht in de punten 13, 15 en 16 van de aanbevelingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (PB 2019, C 380, blz. 1) (arrest van 16 november 2023, Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, C‑283/22, EU:C:2023:886, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 In casu blijkt ondubbelzinnig uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter van mening is dat zijn prejudiciële vragen relevant zijn voor de beoordeling van de gegrondheid van de door verzoekers in het hoofdgeding bij hem ingediende verzoeken. Hij geeft daarin uitdrukkelijk aan dat hij wenst te vernemen of er in het kader van het hoofdgeding bepaalde specifieke verplichtingen voortvloeien uit het Unierecht, en dat de door het Hof gegeven uitlegging van dit recht van beslissende invloed zal zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de industriële activiteit van de Ilva-fabriek. Bijgevolg is het voorwerp van het hoofdgeding voldoende uiteengezet in dit verzoek, dat bovendien alle informatie bevat die het Hof nodig heeft om een nuttig antwoord op deze vragen te kunnen geven.
50 Voorts heeft de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing aangegeven welke Unierechtelijke bepalingen van toepassing zijn en waarom hij verzoekt om uitlegging van die bepalingen. Bovendien blijkt uit dit verzoek dat de uitlegging van die bepalingen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding, aangezien deze uitlegging van invloed kan zijn op de uitkomst van dit geding.
51 De eerste door verweersters in het hoofdgeding aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond moet dus worden afgewezen.
52 In de tweede plaats betogen verweersters in het hoofdgeding dat de vaststelling dat de nieuwe termijn, die is gesteld om te waarborgen dat de exploitatie van de Ilva-fabriek in overeenstemming is met de nationale maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid in overeenstemming is met richtlijn 2010/75, gezag van gewijsde heeft verkregen ingevolge adviezen van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), waarvan de verwijzende rechter de beoordeling niet ter discussie kan stellen.
53 In dit verband moet worden herinnerd aan het belang dat het beginsel van het gezag van gewijsde zowel in de rechtsorde van de Europese Unie als in de nationale rechtsorden heeft. Het Unierecht vereist dus niet dat een nationale rechterlijke instantie in beginsel terugkomt op haar in kracht van gewijsde gegane beslissing om rekening te houden met de uitlegging die het Hof aan een relevante bepaling van dat recht heeft gegeven (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punten 92 en 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Dit beginsel kan echter als zodanig niet leiden tot de conclusie dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een nationale rechter niet op goede gronden kan oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen op de enkele grond dat die bepaling door andere rechterlijke instanties is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar blijkt met dit recht (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punten 97 tot en met 104).
55 De tweede door verweersters in het hoofdgeding aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond moet dus eveneens worden afgewezen.
56 In de derde plaats betogen verweersters in het hoofdgeding dat volgens het nationale procesrecht de gewone rechter in een geding tussen particulieren een administratieve handeling slechts buiten toepassing kan laten indien de door een van de partijen aangevoerde inbreuk op het recht geen verband houdt met de beoordeling van de rechtmatigheid van die handeling, hetgeen in casu niet het geval is. Het Hof kan richtlijn 2010/75 weliswaar in die zin uitleggen dat een beoordeling van de gevolgen voor de gezondheid van de activiteiten van een installatie moet worden verricht vóór de verlening van een exploitatievergunning voor die installatie of vóór de toetsing van deze vergunning, maar het staat voorts aan de nationale wetgever om een omzettingshandeling vast te stellen ter bepaling van de inhoud van die beoordeling.
57 In dit verband moet ten eerste worden benadrukt dat – zoals de advocaat-generaal in punt 62 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt – de omstandigheid dat het bij de verwijzende rechter aanhangige geding betrekking heeft op particulieren, als zodanig niet kan leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Praxair MRC, C‑486/18, EU:C:2019:379, punt 35).
58 Ten tweede is het juist dat krachtens artikel 288, derde alinea, VWEU het verbindende karakter van een richtlijn, dat de grondslag vormt voor de mogelijkheid om deze aan te voeren, slechts bestaat ten aanzien van „elke lidstaat waarvoor zij bestemd is”. Bijgevolg kan volgens vaste rechtspraak een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren opleggen en dus niet als zodanig tegenover een particulier worden ingeroepen voor een nationale rechterlijke instantie (arrest van 22 december 2022, Sambre & Biesme en Gemeente Farciennes, C‑383/21 en C‑384/21, EU:C:2022:1022, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 Wanneer justitiabelen zich niet tegenover een particulier maar wel tegenover een lidstaat op een richtlijn kunnen beroepen, kunnen zij dat echter doen ongeacht de hoedanigheid waarin deze lidstaat optreedt. Er moet namelijk worden voorkomen dat de lidstaat voordeel kan halen uit zijn schending van het Unierecht (arrest van 22 december 2022, Sambre & Biesme en Gemeente Farciennes, C‑383/21 en C‑384/21, EU:C:2022:1022, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60 In dit verband moeten krachtens de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak lichamen of entiteiten – zelfs indien zij privaatrechtelijk van aard zijn – die onder gezag of toezicht staan van een overheidsinstantie, ofwel waaraan een lidstaat een taak van algemeen belang heeft opgedragen en die daartoe over bevoegdheden beschikken die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden, worden gelijkgesteld met een lidstaat en met de organen van zijn administratie (arrest van 22 december 2022, Sambre & Biesme en Commune de Farciennes, C‑383/21 en C‑384/21, EU:C:2022:1022, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat artikel 1, lid 1, van wetsbesluit nr. 207/2012 bepaalt dat „de [Ilva-fabriek] een industriële inrichting van nationaal strategisch belang is”.
62 Uit dit verzoek blijkt tevens dat artikel 1, lid 1, van wetsbesluit nr. 61/2013 voorziet in de mogelijkheid om elke onderneming met bepaalde afmetingen die ten minste één industriële inrichting van nationaal strategisch belang exploiteert, onder het bewind van „buitengewone commissarissen” kan worden gesteld wanneer „de productieactiviteit objectief ernstige en grote gevaren voor de integriteit van het milieu en de gezondheid heeft meegebracht en meebrengt als gevolg van herhaalde niet-naleving van de geïntegreerde milieuvergunning”. De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat krachtens artikel 2, lid 1, van dit wetsbesluit voor Ilva was voldaan aan de voorwaarden van de uitzonderingsregeling van artikel 1, lid 1.
63 Ten slotte zij opgemerkt dat verzoekers in het hoofdgeding in het kader van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding bezwaar maken tegen een reeks specifieke regels die de nationale autoriteiten ten aanzien van Ilva hebben vastgesteld, die zowel door de materie die zij regelen als door het feit dat zij een lex specialis vormen ten opzichte van wetsbesluit nr. 152/2006, moeten worden geacht binnen de werkingssfeer van richtlijn 2010/75 te vallen.
64 De derde door verweersters in het hoofdgeding aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond moet dus eveneens worden afgewezen.
65 Gelet op het voorgaande zijn de prejudiciële vragen ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
66 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2010/75, gelezen in het licht van artikel 191 VWEU, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten moeten voorschrijven dat de voorafgaande evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van de betrokken installatie voor zowel het milieu als de gezondheid van de mens integrerend deel uitmaakt van de procedures voor de verlening en de toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een dergelijke installatie uit hoofde van die richtlijn.
67 Vooraf moet worden benadrukt dat richtlijn 2010/75 is vastgesteld op grondslag van artikel 192, lid 1, VWEU, dat ziet op de door de Europese Unie op milieugebied te ondernemen activiteiten om de doelstellingen van artikel 191 VWEU te verwezenlijken. Laatstgenoemd artikel bepaalt in lid 1, eerste en tweede streepje, dat het beleid van de Unie op milieugebied bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en de bescherming van de gezondheid van de mens. Krachtens artikel 191, lid 2, streeft de Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie.
68 Uit deze bepalingen volgt dat de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en de bescherming van de menselijke gezondheid twee nauw met elkaar verbonden componenten zijn van het milieubeleid van de Unie, waar richtlijn 2010/75 onder valt.
69 Zoals blijkt uit artikel 1, eerste alinea, van deze richtlijn, heeft deze richtlijn tot doel verontreiniging door industriële activiteiten op geïntegreerde wijze te voorkomen en te beperken. Overeenkomstig artikel 1, tweede alinea, gelezen in het licht van overweging 12 van richtlijn 2010/75, heeft deze richtlijn tevens tot doel om emissies in lucht, water en bodem te voorkomen of – wanneer dat onmogelijk blijkt – te verminderen, en om het ontstaan van afvalstoffen te voorkomen, teneinde een hoog niveau van bescherming van het milieu „in zijn geheel” te bereiken.
70 De in richtlijn 2010/75 vastgestelde regels vormen aldus de concretisering van de verplichtingen van de Unie inzake de bescherming van het milieu en de volksgezondheid, die voortvloeien uit met name artikel 191, leden 1 en 2, VWEU.
71 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 35 van het Handvest bepaalt dat bij de vaststelling en uitvoering van het beleid en de maatregelen van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt gewaarborgd. Voorts moeten overeenkomstig artikel 37 van het Handvest een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling worden gewaarborgd.
72 Gelet op het nauwe verband tussen de bescherming van het milieu en de bescherming van de menselijke gezondheid, beoogt richtlijn 2010/75 niet alleen de toepassing van artikel 37 van het Handvest te bevorderen, zoals in overweging 45 van deze richtlijn is aangegeven, maar ook de toepassing van artikel 35 van het Handvest, aangezien een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid niet kan worden bereikt zonder een hoog niveau van bescherming van het milieu, overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling. Richtlijn 2010/75 draagt aldus bij tot de bescherming van het in overweging 27 van deze richtlijn bedoelde recht van elke persoon om te leven in een milieu dat passend is voor zijn gezondheid en zijn welzijn.
73 Wat in de eerste plaats de bepalingen van richtlijn 2010/75 betreft die betrekking hebben op de procedures voor de verlening van een vergunning, zij opgemerkt dat artikel 4, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat geen installatie, stookinstallatie, afvalverbrandingsinstallatie of afvalmeeverbrandingsinstallatie zonder vergunning wordt geëxploiteerd.
74 Het in artikel 3, punt 3, van richtlijn 2010/75 omschreven begrip „installatie” duidt op een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I bij deze richtlijn of in deel 1 van bijlage VII bij deze richtlijn vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging. Bijlage I heeft onder meer betrekking op de productie en verwerking van metalen.
75 Hieruit volgt dat activiteiten voor de productie en verwerking van metalen die de in die bijlage I vermelde drempelwaarden bereiken, overeenkomstig artikel 4 van richtlijn 2010/75, gelezen in samenhang met artikel 3, punt 3, van deze richtlijn, tot de vergunningsplichtige activiteiten behoren.
76 Bijgevolg kan een fabriek als de Ilva-fabriek, waarvan vaststaat dat zij moet worden beschouwd als een installatie in de zin van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2010/75 en die deze drempelwaarden bereikt, niet zonder een dergelijke vergunning worden geëxploiteerd.
77 Een vergunning mag door de bevoegde autoriteit krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2010/75 alleen worden verleend indien de vereisten van deze richtlijn worden nageleefd.
78 Overeenkomstig artikel 10 van richtlijn 2010/75 valt een installatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is binnen de werkingssfeer van hoofdstuk II van deze richtlijn, dat de artikelen 11 tot en met 27 omvat, waarin is bepaald welke vereisten voor dit soort installaties gelden.
79 Krachtens artikel 12, lid 1, onder i), van richtlijn 2010/75 treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de vergunningsaanvragen een beschrijving bevatten van de maatregelen die worden getroffen om te voldoen aan de algemene beginselen van de fundamentele verplichtingen van de exploitant, bedoeld in artikel 11 van deze richtlijn.
80 Volgens artikel 11, onder a), van deze richtlijn moet de exploitant van een installatie alle passende preventieve maatregelen tegen „verontreiniging” treffen.
81 Artikel 11, onder b), van richtlijn 2010/75 bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat bij de exploitatie van een installatie de BBT worden toegepast. Dienaangaande zij opgemerkt dat in artikel 3, punt 10, van deze richtlijn het begrip „[BBT]” wordt omschreven als het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden en andere vergunningsvoorwaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu „in zijn geheel” te voorkomen of, wanneer dat niet mogelijk is, te beperken.
82 Krachtens artikel 11, onder c), van richtlijn 2010/75 moet de exploitant van een installatie ervoor zorgen dat er geen significante „verontreiniging” wordt veroorzaakt.
83 Artikel 12, lid 1, onder f), van richtlijn 2010/75 bepaalt dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van de aard en omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies. Voorts bepaalt artikel 12, lid 1, onder j), van deze richtlijn dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van de maatregelen die worden getroffen ter controle van de emissies in „het milieu”.
84 Dienaangaande verwijst artikel 14 („Vergunningsvoorwaarden”), lid 1, onder a), van richtlijn 2010/75 naar emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen van bijlage II bij deze richtlijn en voor andere verontreinigende stoffen die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van „verontreiniging” tussen milieucompartimenten.
85 Wat in de tweede plaats de toetsing van een vergunning betreft, bepaalt artikel 21, lid 5, onder a), van richtlijn 2010/75 met name dat de vergunningsvoorwaarden worden getoetst wanneer de door de installatie veroorzaakte „verontreiniging” van dien aard is dat de bestaande emissiegrenswaarden in de exploitatievergunning van deze installatie moeten worden gewijzigd of nieuwe emissiegrenswaarden in de vergunning moeten worden opgenomen.
86 Zoals de Europese Commissie heeft betoogd, moet de frequentie van de toetsing van de betrokken vergunning worden aangepast aan de omvang en de aard van de installatie. Uit overweging 2 van richtlijn 2010/75 blijkt immers dat in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de specifieke plaatselijke kenmerken van de locatie waar de industriële activiteiten plaatshebben. Dit is met name het geval wanneer deze activiteiten in de nabijheid van woningen worden uitgeoefend.
87 Vastgesteld moet worden dat alle bepalingen die betrekking hebben op de in de punten 80, 82, 84 en 85 van het onderhavige arrest bedoelde procedures voor de verlening of de toetsing van een vergunning, verwijzen naar het begrip „verontreiniging”.
88 Dit begrip wordt in artikel 3, punt 2, van verordening 2010/75 omschreven als de inbreng van stoffen in lucht, water of bodem waardoor de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan worden aangetast (zie in die zin arrest van 9 maart 2023, Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” e.a., C‑375/21, EU:C:2023:173, punt 48).
89 Hieruit volgt dat dit begrip in de zin van richtlijn 2010/75 slaat op – mogelijke – aantastingen van zowel het milieu als de gezondheid van de mens.
90 Een dergelijke ruime definitie bevestigt het in de punten 67 tot en met 72 van het onderhavige arrest benadrukte nauwe verband dat met name in het kader van deze richtlijn bestaat tussen de bescherming van de kwaliteit van het milieu en de bescherming van de gezondheid van de mens.
91 Voor deze lezing van richtlijn 2010/75 is steun te vinden in artikel 8, lid 2, tweede alinea, ervan, waarin is bepaald dat wanneer de inbreuk op de vergunningsvoorwaarden een „direct gevaar voor de menselijke gezondheid” oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben, de exploitatie van de installatie in kwestie wordt opgeschort tot weer aan de voorwaarden wordt voldaan.
92 Die lezing wordt ook bevestigd door artikel 23, lid 4, vierde alinea, onder a), van deze richtlijn, dat met betrekking tot milieu-inspecties uitdrukkelijk bepaalt dat de systematische evaluatie van de milieurisico’s onder meer gebaseerd moet zijn op de potentiële en de reële gevolgen van de betrokken installaties voor de gezondheid van de mens en voor het milieu.
93 Bovenstaande analyse sluit overigens aan bij die van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), dat zich, juist met betrekking tot de verontreiniging door de exploitatie van de Ilva-fabriek, voor de vaststelling van schending van artikel 8 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, heeft gebaseerd op wetenschappelijke studies waaruit blijkt dat de emissies van deze fabriek verontreinigende gevolgen hebben voor zowel het milieu als de gezondheid van de mens (EHRM, 24 januari 2019, Cordella e.a. tegen Italië, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, § 163 en 172).
94 Uit een en ander volgt dat – anders dan de Italiaanse regering betoogt – de exploitant van een installatie die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2010/75 valt, in zijn vergunningsaanvraag met name passende informatie moet verstrekken over de emissies van zijn installatie en eveneens gedurende de gehele exploitatieperiode van deze installatie moet zorgen voor de naleving van zijn fundamentele verplichtingen op grond van deze richtlijn en van de in dat verband genomen maatregelen, door middel van een voortdurende evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van die installatie voor het milieu en de menselijke gezondheid.
95 Evenzo staat het aan de lidstaten en hun bevoegde autoriteiten om te bepalen dat een dergelijke evaluatie integrerend deel uitmaakt van de procedures voor de verlening en toetsing van een vergunning.
96 In het hoofdgeding merkt de verwijzende rechter op dat de relevante nationale bepalingen voorzien in een evaluatie achteraf van de gevolgen van de betrokken industriële activiteiten voor de menselijke gezondheid, die niet noodzakelijkerwijs leidt tot de toetsing van de milieuvergunning.
97 Deze rechter beklemtoont met name dat krachtens artikel 1 bis, lid 1, van wetsbesluit nr. 207/2012 in alle gebieden met inrichtingen van nationaal strategisch belang, zoals de Ilva-fabriek, de territoriaal bevoegde gezondheidsautoriteiten „samen een rapport over de evaluatie van de gezondheidsschade opstellen en dit minstens jaarlijks bijwerken, onder meer op basis van het regionale tumorenregister en epidemiologische kaarten van de voornaamste milieuziekten”.
98 De verwijzende rechter verduidelijkt evenwel dat volgens de specifieke regels voor Ilva deze evaluatie van de gezondheidsschade geen voorwaarde is voor de verlening van een geïntegreerde milieuvergunning en geen integrerend deel uitmaakt van de procedures voor de verlening en de toetsing van die vergunning.
99 De in artikel 1 bis, lid 1, van wetsbesluit nr. 207/2012 bedoelde evaluatie van de gezondheidsschade kan dus op zich niet leiden tot de wijziging van een geïntegreerde milieuvergunning, maar kan enkel de grondslag vormen voor een eventueel verzoek om toetsing van deze vergunning. Volgens de verwijzende rechter worden de resultaten van het onderzoek van de door de gezondheidsautoriteiten verkregen gegevens ingedeeld in drie trapsgewijze evaluatieniveaus, afhankelijk van de ernst van de vastgestelde problemen. Evenwel verleent alleen het derde niveau de bevoegde autoriteit de bevoegdheid om te verzoeken om toetsing van een dergelijke vergunning.
100 Aldus merkt deze rechter op dat de specifieke regels voor Ilva niet bepalen dat de geïntegreerde milieuvergunning dwingend en onverwijld moet worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.
101 Wat de Ilva-fabriek betreft, voegt de verwijzende rechter hieraan toe dat door de bevoegde gezondheidsautoriteiten met betrekking tot de Ilva-fabriek opgestelde rapporten inzake de evaluatie van de gezondheidsschade aantonen dat er een onaanvaardbaar gezondheidsrisico voor de bevolking was blijven bestaan dat verband houdt met bepaalde emissies van verontreinigende stoffen uit deze fabriek. De gevolgen van deze verontreinigende stoffen voor het milieu en de menselijke gezondheid zijn evenwel niet beoordeeld in het kader van de geïntegreerde milieuvergunningen van 2011 en 2012. Deze rapporten hebben ertoe geleid dat de burgermeester van Taranto het ministerie van Milieu en Bescherming van Land en Zee heeft verzocht in mei 2019 de procedure voor de toetsing van de vergunning van 2017 in te leiden, waarmee dat ministerie heeft ingestemd. Deze procedure is nog steeds niet afgesloten en de Ilva-fabriek is nog steeds operationeel.
102 De Italiaanse regering is in dit verband van mening dat richtlijn 2010/75 geenszins verwijst naar een evaluatie van de gezondheidsschade of naar een andere soortgelijke evaluatie van de gevolgen voor de gezondheid als voorwaarde voor de verlening van de in die richtlijn bedoelde vergunningen.
103 Deze regering en Ilva betogen tevens dat een evaluatie vooraf en een voorafgaande controle van dergelijke schade onverenigbaar zijn met het dynamische karakter van industriële activiteiten en hun vergunningen. Bovendien garandeert een dergelijke methode niet dat de aantasting van de menselijke gezondheid tijdig wordt beëindigd.
104 Uit de punten 67 tot en met 95 van het onderhavige arrest volgt echter dat de evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van een installatie voor de gezondheid van de mens, zoals bedoeld in artikel 1 bis, lid 1, van wetsbesluit nr. 207/2012, integrerend deel moet uitmaken van de procedures voor de verlening en de toetsing van de exploitatievergunning van deze installatie en een voorafgaande voorwaarde moet zijn voor de verlening en de toetsing van deze vergunning. De autoriteit die bevoegd is om die vergunning te verlenen of te toetsen, moet met name op doeltreffende en tijdige wijze rekening houden met die beoordeling. Zij kan niet afhankelijk worden gesteld van de mogelijkheid van een verzoek daartoe, waarvan de gezondheidsautoriteiten slechts in de meest ernstige probleemsituaties gebruik kunnen maken. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, moet de betrokken vergunning onverwijld worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.
105 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat richtlijn 2010/75, gelezen in het licht van artikel 191 VWEU en de artikelen 35 en 37 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten moeten voorschrijven dat de voorafgaande evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van de betrokken installatie voor zowel het milieu als de gezondheid van de mens integrerend deel uitmaakt van de procedures voor de verlening en de toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een dergelijke installatie uit hoofde van deze richtlijn.
Tweede vraag
106 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2010/75 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van deze richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit, maar ook met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn als gevolg van de activiteiten van de betrokken installatie, met inbegrip van de door deze activiteiten veroorzaakte stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor die installatie.
107 Zoals in punt 101 van het onderhavige arrest is opgemerkt, verwijst deze rechter naar rapporten waaruit blijkt dat er een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid van de bevolking was blijven bestaan dat aantoonbaar verband houdt met bepaalde emissies van verontreinigende stoffen uit de Ilva-fabriek, te weten PM2,5- en PM10-deeltjes, koper, kwik en naftaleen uit diffuse bronnen. De gevolgen van deze verontreinigende stoffen op het milieu en de menselijke gezondheid zijn evenwel niet beoordeeld in het kader van de geïntegreerde milieuvergunningen van 2011 en 2012.
108 Bovendien blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de specifieke regels voor Ilva het mogelijk hebben gemaakt voor deze installatie een geïntegreerde milieuvergunning te verlenen en deze te toetsen zonder rekening te houden met de in punt 41 van het onderhavige arrest genoemde aanvullende set van verontreinigende stoffen, waaronder PM2,5- en PM10-deeltjes, noch met de schadelijke gevolgen daarvan voor de bevolking van Taranto, in het bijzonder in de wijk Tamburi.
109 Wat in de eerste plaats de aanvraag en de procedure voor de verlening van een vergunning betreft, bepaalt artikel 12, lid 1, onder f), van richtlijn 2010/75 dat een dergelijke vergunningsaanvraag een beschrijving moet bevatten van de aard en de omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies.
110 Uit de bewoordingen van artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn blijkt voorts dat in de vergunning emissiegrenswaarden moeten worden vastgesteld voor de verontreinigende stoffen van bijlage II bij deze richtlijn, maar ook voor andere verontreinigende stoffen die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie „kunnen vrijkomen”.
111 Zoals in overweging 15 van richtlijn 2010/75 is uiteengezet, is het juist dat de bevoegde nationale autoriteiten over een beoordelingsmarge beschikken bij de evaluatie die zij moeten uitvoeren om te bepalen voor welke verontreinigende stoffen emissiegrenswaarden moeten worden vastgesteld in de exploitatievergunning van een installatie.
112 Artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn bepaalt evenwel dat in de door deze autoriteiten verleende vergunning niet alleen emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen van bijlage II bij deze richtlijn worden vastgesteld, maar ook voor „andere” verontreinigende stoffen die „in significante hoeveelheden” uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, „gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten”.
113 Vastgesteld moet worden dat deze bewoordingen de wil van de Uniewetgever weergeven dat – overeenkomstig het preventiebeginsel waarop richtlijn 2010/75 is gebaseerd – de vaststelling van de hoeveelheid verontreinigende stoffen waarvan de emissie kan worden toegestaan, moet worden gekoppeld aan de mate van schadelijkheid van de betrokken stoffen.
114 Hieruit volgt dat enkel verontreinigende stoffen die worden geacht een verwaarloosbaar effect op de gezondheid van de mens en het milieu te hebben, kunnen worden uitgesloten van de categorie van stoffen waarvoor in de exploitatievergunning van een installatie emissiegrenswaarden moeten worden vastgesteld.
115 Bijgevolg is de exploitant van een installatie verplicht om in zijn aanvraag voor een exploitatievergunning van die installatie informatie te verstrekken over de aard, de hoeveelheid en de mogelijke nadelige gevolgen van de emissies die door die installatie kunnen ontstaan, zodat de bevoegde autoriteiten emissiegrenswaarden kunnen vaststellen, met als enige uitzondering emissies die door hun aard of hoeveelheid geen risico voor het milieu of de menselijke gezondheid kunnen vormen.
116 Wat in de tweede plaats de procedure voor de toetsing van een vergunning betreft, vereist artikel 21, lid 5, onder a), van richtlijn 2010/75 dat de vergunningsvoorwaarden worden getoetst wanneer de door een installatie veroorzaakte „verontreiniging” van dien aard is dat de bestaande emissiegrenswaarden in de exploitatievergunning van deze installatie moeten worden gewijzigd of „nieuwe emissiegrenswaarden in de vergunning opgenomen moeten worden”.
117 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat – anders dan Ilva en de Italiaanse regering betogen – de procedure voor de toetsing van een vergunning niet kan worden beperkt tot de vaststelling van grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en in aanmerking was genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure, zonder tevens rekening te houden met de emissies die de betrokken installatie tijdens haar exploitatie daadwerkelijk heeft voortgebracht en die betrekking hebben op andere verontreinigende stoffen.
118 Zoals de advocaat-generaal in punt 133 van haar conclusie heeft opgemerkt, moet derhalve rekening worden gehouden met de tijdens de exploitatie opgedane ervaring als onderdeel van de relevante wetenschappelijke gegevens over de verontreiniging, en dus met de feitelijk vastgestelde emissies.
119 Hieraan moet worden toegevoegd dat met name in het kader van de in richtlijn 2010/75 bedoelde procedures voor de toetsing van een exploitatievergunning hoe dan ook een totaalbeoordeling moet worden verricht, waarbij rekening wordt gehouden met alle bronnen van verontreinigende stoffen en hun gecumuleerde effect, zodat wordt gewaarborgd dat ook de som van hun emissies niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn vastgesteld bij richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1480 van de Commissie van 28 augustus 2015 (PB 2015, L 226, blz. 4) (zie in die zin arrest van 9 maart 2023, Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” e.a., C‑375/21, EU:C:2023:173, punt 54).
120 Wat in het hoofdgeding in het bijzonder PM10- en PM2,5‑deeltjes betreft, waarvan de verwijzende rechter benadrukt dat zij niet in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van emissiegrenswaarden bij de verlening van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 aan de Ilva-fabriek, zij opgemerkt dat de grenswaarden die zijn vastgesteld bij richtlijn 2008/50, zoals gewijzigd bij richtlijn 2015/1480, moeten worden beschouwd als „milieukwaliteitsnormen” in de zin van artikel 3, punt 6, en artikel 18 van richtlijn 2010/75 (zie in die zin arrest van 9 maart 2023, Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” e.a., C‑375/21, EU:C:2023:173, punt 59).
121 Zoals de advocaat-generaal in punt 129 van haar conclusie heeft opgemerkt, moeten deze grenswaarden – wanneer de naleving van deze normen vereist dat aan de betrokken installatie strengere emissiegrenswaarden worden opgelegd – dan ook worden vastgesteld overeenkomstig artikel 18 van richtlijn 2010/75, op grond waarvan dan extra voorwaarden in de vergunning moeten worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.
122 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat richtlijn 2010/75 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van deze richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit, maar ook met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten, met inbegrip van de door deze activiteiten veroorzaakte stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor die installatie.
Derde vraag
123 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2010/75 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld.
124 Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de specifieke regels voor Ilva het mogelijk hebben gemaakt om aan de Ilva-fabriek talrijke verlengingen toe te kennen, die niet altijd verband hielden met daadwerkelijke toetsingen en het bijwerken van de exploitatievoorwaarden van haar activiteiten. Het uitstel van de termijnen voor de uitvoering van de maatregelen die de naleving van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 moeten verzekeren, is toegekend, ten eerste, ten aanzien van een industriële activiteit die door de wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu wordt beschouwd en, ten tweede, met het doel om werkzaamheden uit te voeren die de activiteiten van de Ilva-fabriek in theorie veilig moet maken voor de personen die in de nabijheid van die fabriek wonen. Zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en zoals Ilva en de Italiaanse regering ter terechtzitting voor het Hof hebben bevestigd, zijn de vaststelling en de uitvoering van de maatregelen om dat doel te bereiken evenwel herhaaldelijk uitgesteld.
125 Vooraf zij opgemerkt dat het hoofdgeding betrekking heeft op een bestaande installatie in de zin van artikel 2, punt 4, van richtlijn 96/61, zodat de betrokken vergunning eerst onder de bepalingen van deze richtlijn viel en vervolgens onder die van richtlijn 2008/1. Volgens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/1 dienden bestaande installaties uiterlijk op 30 oktober 2007 te worden geëxploiteerd overeenkomstig de eisen van deze richtlijn (arrest van 31 maart 2011, Commissie/Italië, C‑50/10, EU:C:2011:200, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt, werd deze uiterste datum echter niet in acht genomen in het geval van de Ilva-fabriek, waarvoor pas op 4 augustus 2011 een milieuvergunning is verleend.
126 In die omstandigheden moet, wat richtlijn 2010/75 betreft, worden vastgesteld dat de lidstaten krachtens artikel 82, lid 1, van deze richtlijn met betrekking tot installaties als de Ilva-fabriek de ter omzetting van deze richtlijn in hun nationale rechtsorde vastgestelde bepalingen vanaf 7 januari 2014 moesten toepassen, met uitzondering van bepalingen ervan die in het kader van het hoofdgeding niet relevant zijn. Artikel 21, lid 3, van richtlijn 2010/75 voorzag in een termijn van vier jaar vanaf de bekendmaking van de overeenkomstig artikel 13, lid 5, van deze richtlijn vastgestelde besluiten over BBT-conclusies betreffende de hoofdactiviteit van een installatie, in casu tot en met 28 februari 2016, om de vergunningsvoorwaarden aan te passen aan de nieuwe technieken.
127 Hieraan moet worden toegevoegd dat de lidstaten overeenkomstig artikel 8, leden 1 en 2, onder a) en b), van richtlijn 2010/75 in geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan deze voorwaarden wordt voldaan. In het bijzonder moet de exploitant van de betrokken installatie onmiddellijk de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat zijn installatie op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden voldoet.
128 Bovendien vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2010/75 – zoals reeds in punt 91 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht – dat de exploitatie van deze installatie wordt opgeschort wanneer een inbreuk op dergelijke voorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben.
129 Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Italiaanse regering betoogd dat de aanpassing van de installatie aan de vereisten van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 ertoe zou hebben geleid dat de activiteiten van de installatie gedurende meerdere jaren zouden zijn onderbroken. Deze installatie vormt evenwel een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de betrokken regio. De vaststelling van de specifieke regels voor Ilva is dus ingegeven door een afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds de bescherming van het milieu en anderzijds de bescherming van de werkgelegenheid.
130 Dienaangaande moet echter worden benadrukt dat de Uniewetgever in overweging 43 van richtlijn 2010/75 heeft uiteengezet dat sommige nieuwe eisen van deze richtlijn pas na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn op bestaande installaties, zoals de Ilva-fabriek, van toepassing dienen te zijn, teneinde deze bestaande installaties „voldoende tijd te gunnen” voor technische aanpassingen aan die nieuwe eisen.
131 In die omstandigheden staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de specifieke regels voor de Ilva-fabriek tot gevolg hebben gehad dat de tenuitvoerlegging van de nodige maatregelen om te voldoen aan de geïntegreerde milieuvergunning van 2011, buitensporig lang is uitgesteld, tot na deze overgangsperiode en de in artikel 21, lid 3, van richtlijn 2010/75 gestelde termijn, gelet op de ernst van de vastgestelde aantasting van het milieu en de menselijke gezondheid.
132 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2010/75 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren oplevert vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van deze richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van deze installatie wordt opgeschort.
Kosten
133 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1) Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), gelezen in het licht van artikel 191 VWEU en de artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
de lidstaten moeten voorschrijven dat de voorafgaande evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van de betrokken installatie voor zowel het milieu als de gezondheid van de mens integrerend deel uitmaakt van de procedures voor de verlening en de toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een dergelijke installatie uit hoofde van die richtlijn.
2) Richtlijn 2010/75 moet aldus worden uitgelegd dat
de bevoegde autoriteit voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van deze richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit, maar ook met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten, met inbegrip van de door deze activiteiten veroorzaakte stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor die installatie.
3) Richtlijn 2010/75 moet aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld.
Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren oplevert vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van deze richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van deze installatie wordt opgeschort.
ondertekeningen