Rechtssache C646/16

Verfahren gegen Khadija Jafari
und
Zainab Jafari

(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs)

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verordnung (EU) Nr. 604/2013 – Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist – Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger – Organisation des Überschreitens der Grenze durch die Behörden eines Mitgliedstaats zum Zweck der Durchreise in einen anderen Mitgliedstaat – Ausnahmsweise Gestattung der Einreise aus humanitären Gründen – Art. 2 Buchst. m – Begriff ‚Visum‘ – Art. 12 – Erteilung eines Visums – Art. 13 – Illegales Überschreiten einer Außengrenze“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 26. Juli 2017

1.        Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Asylpolitik – Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist – Verordnung Nr. 604/2013 – Visum – Begriff – Gestattung der Einreise von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, die in einen anderen Mitgliedstaat durchreisen und dort einen Antrag auf internationalen Schutz stellen wollen – Ausschluss – Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen, die internationalen Schutz begehren – Keine Auswirkung

(Verordnung Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Buchst. m und 12)

2.        Recht der Europäischen Union – Auslegung – Methoden – Grammatische, systematische und teleologische Auslegung

3.        Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Asylpolitik – Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist – Verordnung Nr. 604/2013 – Einreise und/oder Aufenthalt – Gestattung der Einreise von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, die in einen anderen Mitgliedstaat durchreisen und dort einen Antrag auf internationalen Schutz stellen wollen – Als illegales Überschreiten einer Außengrenze betrachtete Situation – Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen, die internationalen Schutz begehren – Keine Auswirkung

(Verordnung Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 13 Abs. 1)

1.      Art. 12 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, in Verbindung mit Art. 2 Buchst. m dieser Verordnung ist dahin auszulegen, dass kein „Visum“ im Sinne von Art. 12 vorliegt, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats in einer Situation, in der sie mit der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen konfrontiert sind, die durch diesen Mitgliedstaat durchreisen möchten, um in einem anderen Mitgliedstaat internationalen Schutz zu beantragen, die Einreise der Drittstaatsangehörigen dulden, obwohl sie die im erstgenannten Mitgliedstaat grundsätzlich geforderten Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen.

Art. 2 Buchst. m der Dublin-III-Verordnung enthält eine allgemeine Definition des Begriffs „Visum“ und bestimmt, dass mehrere Arten von Visa unterschieden werden, und zwar das Visum für den längerfristigen Aufenthalt, das Visum für den kurzfristigen Aufenthalt und das Visum für den Flughafentransit.

Aus dieser Bestimmung folgt, dass der Begriff „Visum“ im Sinne der Dublin‑III-Verordnung nicht nur die Visa für den kurzfristigen Aufenthalt und den Flughafentransit erfasst, deren Verfahren und Erteilungsvoraussetzungen durch den Visakodex harmonisiert werden, sondern auch die Visa für den längerfristigen Aufenthalt, die nicht unter den Visakodex fallen und, da der Unionsgesetzgeber bislang keine allgemeinen Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 79 Abs. 2 Buchst. a AEUV getroffen hat, anhand der nationalen Rechtsvorschriften erteilt werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. März 2017, X und X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, Rn. 41 und 44). Unter diesen Umständen stellen die von der Union im Visabereich erlassenen Rechtsakte zwar Kontextelemente dar, die bei der Auslegung von Art. 2 Buchst. m und Art. 12 der Dublin‑III-Verordnung zu berücksichtigen sind, doch kann der Begriff „Visum“ im Sinne dieser Verordnung nicht unmittelbar aus den genannten Rechtsakten abgeleitet werden und ist so zu verstehen, dass er auf der speziellen Definition in Art. 2 Buchst. m der Verordnung und ihrer allgemeinen Systematik beruht.

Nach dieser Definition ist ein Visum eine „Erlaubnis oder Entscheidung eines Mitgliedstaats“, die „im Hinblick auf die Einreise zum Zweck der Durchreise oder die Einreise zum Zweck eines Aufenthalts“ im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder mehrerer Mitgliedstaaten verlangt wird. Schon aus dem vom Unionsgesetzgeber verwendeten Wortlaut geht somit zum einen hervor, dass der Begriff des Visums auf einen förmlichen Rechtsakt einer nationalen Verwaltung Bezug nimmt und nicht auf eine bloße Duldung, und zum anderen, dass das Visum nicht mit der Gestattung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verwechseln ist, da es gerade im Hinblick auf diese Gestattung verlangt wird. Diese Unterscheidung steht überdies im Einklang mit dem allgemeinen Aufbau des Unionsrechts in den betreffenden Bereichen. Während die Regeln für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu dem im Ausgangsverfahren maßgebenden Zeitraum im Schengener Grenzkodex vorgesehen waren, sind die Voraussetzungen für die Erteilung von Visa in gesonderten Rechtsakten, wie hinsichtlich der Visa für den kurzfristigen Aufenthalt dem Visakodex, festgelegt.

(vgl. Rn. 43, 44, 47, 48, 51, 58, Tenor 1)

2.      Siehe Text der Entscheidung.

(vgl. Rn. 73)

3.      Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 604/2013 ist dahin auszulegen, dass ein Drittstaatsangehöriger, dessen Einreise von den Behörden eines Mitgliedstaats in einer Situation geduldet wird, in der sie mit der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen konfrontiert sind, die durch diesen Mitgliedstaat, dessen grundsätzlich geforderte Einreisevoraussetzungen sie nicht erfüllen, durchreisen möchten, um in einem anderen Mitgliedstaat internationalen Schutz zu beantragen, die Grenze des erstgenannten Mitgliedstaats im Sinne von Art. 13 Abs. 1 „illegal überschritten“ hat.

Angesichts des gewöhnlichen Sinnes des Begriffs des illegalen Überschreitens einer Grenze ist davon auszugehen, dass das Überschreiten einer Grenze ohne Einhaltung der Voraussetzungen der im betreffenden Mitgliedstaat geltenden Regelung zwangsläufig als „illegal“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung einzustufen ist.

Folglich sind, wenn die Grenze eines an den Schengener Grenzkodex gebundenen Mitgliedstaats überschritten wird, bei der Beurteilung der Frage, ob dies illegal geschah, insbesondere die Vorschriften dieses Kodex zu berücksichtigen.

Die in Rn. 74 des vorliegenden Urteils getroffene Feststellung reicht jedoch nicht aus, um den Begriff „illegales Überschreiten“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung vollständig zu definieren. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass die Regelungen für das Überschreiten der Außengrenzen den zuständigen nationalen Behörden die Befugnis verleihen können, aus humanitären Gründen von den Einreisevoraussetzungen abzuweichen, die grundsätzlich für Drittstaatsangehörige gelten, um die Rechtmäßigkeit ihres künftigen Aufenthalts in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Eine derartige Befugnis ist insbesondere in Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex vorgesehen, der es den an ihm teilnehmenden Mitgliedstaaten erlaubt, Drittstaatsangehörigen, die eine oder mehrere der für sie grundsätzlich geltenden Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen, die Einreise in ihr Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen zu gestatten. Hierzu ist jedoch zunächst festzustellen, dass Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex, im Unterschied zu dessen Art. 5 Abs. 4 Buchst. b, bestimmt, dass eine solche Gestattung der Einreise nur für das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gilt und nicht für das Hoheitsgebiet „der Mitgliedstaaten“ insgesamt. Die erstgenannte Vorschrift kann daher nicht zur Legalisierung des Überschreitens der Grenze durch einen Drittstaatsangehörigen führen, das von den Behörden eines Mitgliedstaats nur zur Ermöglichung seiner Durchreise in einen anderen Mitgliedstaat gestattet wird, damit er dort einen Antrag auf internationalen Schutz stellen kann.

In diesem Kontext geht aus dem Aufbau der Art. 12 und 14 der Dublin‑III-Verordnung hervor, dass sie grundsätzlich alle Fälle der legalen Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten erfassen, da die legale Einreise eines Drittstaatsangehörigen in ihr Hoheitsgebiet in der Regel entweder auf einem Visum oder einem Aufenthaltstitel beruht oder auf einer Befreiung vom Visumzwang. Die Anwendung der verschiedenen in diesen Artikeln sowie in Art. 13 der Dublin‑III-Verordnung aufgestellten Kriterien soll es im Allgemeinen ermöglichen, dem Mitgliedstaat, der die Einreise eines Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder dessen Aufenthalt in ihrem Hoheitsgebiet zu verantworten hat, die Zuständigkeit für die Prüfung eines etwaigen von diesem Drittstaatsangehörigen gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuzuweisen. Angesichts dieser Gesichtspunkte können, da sonst die Systematik der Dublin‑III-Verordnung in Frage gestellt würde, die in deren Art. 12 bis 14 aufgestellten Kriterien nicht in der Weise ausgelegt werden, dass ein Mitgliedstaat, der beschlossen hat, einem Drittstaatsangehörigen, der kein Visum besitzt und nicht vom Visumzwang befreit ist, aus humanitären Gründen die Einreise in sein Hoheitsgebiet zu gestatten, seiner Zuständigkeit enthoben wird.

Auch die Tatsache, dass der Drittstaatsangehörige – wie im vorliegenden Fall – unter der Aufsicht der zuständigen Behörden in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten eingereist ist, ohne sich den Grenzkontrollen zu entziehen, kann für die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung nicht maßgebend sein.

Der Umstand, dass das Überschreiten der Grenze in einer Situation erfolgt, die durch die Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger gekennzeichnet ist, kann keinen Einfluss auf die Auslegung oder die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung haben. Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Dublin‑III-Verordnung und Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union eine Person, die internationalen Schutz beantragt hat, nicht an den zuständigen Mitgliedstaat überstellt werden darf, wenn die Überstellung für sie mit der tatsächlichen Gefahr verbunden ist, eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne von Art. 4 der Charta zu erleiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2017, C. K. u. a., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, Rn. 65). Eine Überstellung könnte daher nicht vorgenommen werden, wenn im zuständigen Mitgliedstaat infolge der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger eine solche Gefahr besteht.

(vgl. Rn. 74, 75, 77-80, 86, 87, 89, 90, 93, 101, 102, Tenor 2)