ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)

27 de novembro de 2019 (*)

«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos a uma operação naval conduzida no Mediterrâneo Central em 2017 pela Frontex — Navios utilizados — Recusa de acesso — Artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 — Exceção relativa à proteção do interesse público em matéria de segurança pública»

No processo T‑31/18,

Luisa Izuzquiza, residente em Madrid (Espanha),

Arne Semsrott, residente em Berlim (Alemanha),

representados por S. Hilbrans e R. Callsen, advogados, e J. Pobjoy, barrister,

recorrentes,

contra

Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), representada por H. Caniard e T. Knäbe, na qualidade de agentes, assistidos por B. Wägenbaur e J. Currall, advogados,

recorrida,

que tem por objeto um pedido apresentado ao abrigo do disposto no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação da Decisão CGO/LAU/18911c/2017 da Frontex, de 10 de novembro de 2017, que recusa o acesso aos documentos contendo informações sobre o nome, o pavilhão e o modelo de cada navio por ela utilizado no Mediterrâneo Central, no âmbito da Operação conjunta Triton, entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017.

O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),

composto por: P. Nihoul, exercendo funções de presidente, J. Svenningsen e U. Öberg (relator), juízes,

secretário: P. Cullen, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 2 de julho de 2019,

profere o presente

Acórdão

 Antecedentes do litígio

1        A Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (a seguir «Frontex») foi criada em 2004 e é atualmente regida pelo Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.o 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho e a Decisão 2005/267/CE do Conselho (JO 2016, L 251, p. 1).

2        Em conformidade com o disposto no artigo 1.o do Regulamento 2016/1624, a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, constituída, nos termos do artigo 3.o do mesmo regulamento, pela Frontex e pelas autoridades nacionais dos Estados‑Membros responsáveis pela gestão das fronteiras, destina‑se a assegurar uma gestão europeia integrada das fronteiras externas, o que «inclui responder aos desafios migratórios e às potenciais ameaças futuras nessas fronteiras, contribuindo assim para combater a criminalidade grave com dimensão transfronteiriça, para garantir um elevado nível de segurança na União, no pleno respeito dos direitos fundamentais, e de forma a salvaguardar ao mesmo tempo a livre circulação de pessoas no seu interior».

3        A Frontex apoia as agências de gestão das fronteiras e as guardas costeiras dos Estados‑Membros, nomeadamente coordenando‑as através de «operações conjuntas» realizadas com o Estado‑Membro de acolhimento e outros Estados‑Membros. As normas de contratação, os recursos, o pessoal, os equipamentos e as infraestruturas utilizadas pelos participantes são estabelecidas pelo plano de operação específico de cada operação.

4        A Frontex lançou a Operação Triton no início de novembro de 2014, após ter recebido da Comissão Europeia uma dotação orçamental suplementar.

5        A Operação Triton destinava‑se a melhorar a vigilância e o controlo da segurança das fronteiras através do patrulhamento comum e de equipamentos fornecidos pelos Estados‑Membros. A sua zona operacional abrangia as águas territoriais da Itália e de Malta, bem como zonas de busca e salvamento específicas destes dois Estados‑Membros até 138 milhas náuticas a sul da Sicília.

6        A Operação Triton 2017, que teve início em 1 de janeiro de 2017, terminou em 31 de janeiro de 2018.

7        Nos termos do artigo 74.o, n.o 1, do Regulamento 2016/1624, «no tratamento dos pedidos de acesso a documentos em seu poder, a [Frontex] está sujeita ao disposto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001. [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43)]».

8        Além disso, o artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento 2016/1624 prevê o seguinte:

«A Agência participa em atividades de comunicação, por iniciativa própria, nos domínios abrangidos pelo seu mandato. A agência fornece ao público informações precisas e detalhadas sobre as suas atividades.

As atividades de comunicação não podem pôr em causa as atribuições a que se refere o n.o 1, em especial não é autorizada a divulgação de informação operacional que, caso seja tornada pública, comprometa o cumprimento dos objetivos das operações. As atividades de comunicação devem ser realizadas sem prejuízo do artigo 50.o e de acordo com os respetivos planos de comunicação e difusão adotados pelo conselho de administração.»

9        Por último, o artigo 74.o, n.o 2, do Regulamento 2016/1624 estabelece o seguinte:

«A [Frontex] faz comunicações sobre questões nos domínios da sua competência por iniciativa própria. A Agência torna públicas as informações relevantes, incluindo o relatório anual de atividades […], e assegura, […] nomeadamente, que o público e qualquer parte interessada tenham rapidamente acesso a informações objetivas, pormenorizadas, fiáveis e facilmente compreensíveis sobre o seu trabalho, sem revelar as informações operacionais que, caso fossem tornadas públicas, poriam em risco a realização dos objetivos das operações.»

10      Por mensagem de correio eletrónico de 1 de setembro de 2017, os recorrentes, Luisa Izuzquiza e Arne Semsrott, apresentaram à Frontex, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), um pedido de acesso a documentos contendo informações relativas ao nome, modelo e pavilhão de todos os navios utilizados, entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017, no Mediterrâneo Central no âmbito da Operação Triton.

11      Por ofício de 8 de setembro de 2017, comunicado aos recorrentes na mesma data, a Frontex recusou o acesso aos documentos solicitados com base na exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa à proteção do interesse público em matéria de segurança pública.

12      Nesse ofício, a Frontex informou o seguinte:

«As informações contidas no documento solicitado permitiriam, juntamente com as informações que já são do domínio público, nomeadamente as disponíveis no sítio Internet www.marinetraffic.com, ter conhecimento sobre a posição atual dos navios de patrulha.

Se dispusessem dessa informação, as redes criminosas envolvidas na introdução ilegal de migrantes e no tráfico de seres humanos poderiam ter conhecimento das zonas e horários do patrulhamento, o que lhes permitiria adaptar o modus operandi de modo a contornar a vigilância das fronteiras e, assim, atravessar a fronteira externa e aceder de modo irregular ao território de um Estado‑Membro da União Europeia.

A vigilância das fronteiras visa combater a migração ilegal e o tráfico de seres humanos e prevenir qualquer ameaça à segurança interna dos Estados‑Membros e à segurança pública.»

13      Por mensagem de correio eletrónico de 29 de setembro de 2017, os requerentes apresentaram um pedido confirmativo, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001.

14      No pedido confirmativo, os recorrentes alegaram que, em primeiro lugar, o nome, pavilhão e modelo de cada navio envolvido na operação Sophia do SEAE (Serviço Europeu para a Ação Externa) foram proativamente publicados em linha e ativamente mediatizados; em segundo lugar, o nome, pavilhão e modelo de cada navio envolvido na Operação Triton 2016 estavam então acessíveis em linha e, em terceiro lugar, em 12 de setembro de 2017, a Frontex tinha publicado proativamente no Twitter uma parte das informações solicitadas.

15      Por mensagem de correio eletrónico de 17 de outubro de 2017, a Frontex pediu um prazo suplementar de quinze dias úteis com base no artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001.

16      Pela Decisão CGO/LAU/18911c/2017, de 10 de novembro de 2017 (a seguir «decisão impugnada»), a Frontex confirmou a recusa em divulgar os documentos solicitados com o fundamento de que «a divulgação de pormenores do equipamento técnico utilizado nas operações atualmente em curso seria prejudicial para a segurança pública».

17      Na decisão impugnada, a Frontex reafirmou o seguinte:

–        «[c]om base nas informações contidas nos documentos solicitados, [poderia] ser possível, juntamente com as informações publicamente disponíveis em determinados sítios Internet/instrumentos de navegação, conhecer a posição atual dos navios de patrulha»,

–        «(s)e dispusessem dessas informações, as redes criminosas envolvidas na introdução ilegal de migrantes e no tráfico de seres humanos poderiam ter conhecimento das zonas e dos horários de patrulhamento», o que «lhes permitiria adaptar o modus operandi de modo a contornar a vigilância das fronteiras e, assim, atravessar a fronteira externa e aceder de modo irregular ao território de um Estado‑Membro da União Europeia».

 Tramitação processual e pedidos das partes

18      Os recorrentes interpuseram o presente recurso por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de janeiro de 2018.

19      Em 27 de março de 2018, a Frontex apresentou a contestação.

20      Em 30 de maio de 2018, os recorrentes apresentaram a réplica.

21      Em 20 de julho de 2018, a Frontex apresentou a tréplica.

22      Em 1 de outubro de 2018, a Frontex apresentou um pedido para que os debates decorressem à porta fechada, nos termos do artigo 109.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Em 24 de outubro de 2018, os recorrentes apresentaram observações sobre o pedido de realização dos debates à porta fechada.

23      Por Decisão de 30 de abril de 2019, o Tribunal Geral indeferiu o pedido de realização dos debates à porta fechada.

24      Sob proposta do juiz relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, colocar questões escritas às partes. Estas responderam no prazo fixado.

25      Através de uma diligência de instrução prevista no artigo 91.o, alínea c), do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral ordenou à Frontex que apresentasse «qualquer documento contendo informações sobre o nome, pavilhão e modelo de navio de todos os navios utilizados na Operação Triton de 1 de junho a 30 de agosto de 2017», esclarecendo que, em conformidade com o artigo 104.o do Regulamento de Processo, estes não seriam comunicados aos recorrentes. Em resposta a esta diligência de instrução, a Frontex apresentou, no prazo previsto, um único documento contendo todos os dados necessários.

26      O Tribunal Geral ouviu as alegações das partes e as respostas às questões que lhes havia colocado na audiência de 2 de julho de 2019.

27      Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:

–        anular a decisão recorrida;

–        em qualquer caso, condenar a Frontex nas despesas.

28      A Frontex conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

–        negar provimento ao recurso;

–        condenar os recorrentes nas despesas.

 Quanto à admissibilidade do recurso

29      A Frontex considera que o recurso é inadmissível pelo facto de o pedido de acesso aos documentos controvertidos ter sido precedido e seguido de uma série de pedidos apresentados separadamente pelos recorrentes (n.o 33 da contestação), que dizem respeito, pelo menos em parte, às mesmas informações. Com o presente recurso, os recorrentes procuram, na realidade, contornar os prazos de interposição de recurso, uma vez que as decisões de indeferimento relativas aos outros pedidos se tornaram definitivas por não terem sido impugnadas no Tribunal Geral.

30      Segundo jurisprudência constante, constituem atos ou decisões passíveis de recurso de anulação as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos que possam afetar os interesses do recorrente pela alteração, de forma caracterizada, da sua situação jurídica (Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.o 9, e Despacho de 2 de setembro de 2009, E.ON Ruhrgas e E.ON Földgáz Trade/Comissão, T‑57/07, não publicado, EU:T:2009:297, n.o 30).

31      Em contrapartida, é inadmissível o recurso de anulação de uma decisão puramente confirmativa de uma decisão anterior não impugnada nos prazos legais (v. Acórdão de 11 de janeiro de 1996, Zunis Holding e o./Comissão, C‑480/93 P, EU:C:1996:1, n.o 14 e jurisprudência referida, e Despacho de 16 de março de 1998, Goldstein/Comissão, T‑235/95, EU:T:1998:56, n.o 41 e jurisprudência referida).

32      A este respeito, importa salientar que, entre os pedidos semelhantes referidos no n.o 33 da contestação, apenas o pedido de 19 de junho de 2017 deu origem a uma decisão anterior à decisão impugnada, ou seja, em 30 de junho de 2017. Por conseguinte, só em relação a esta decisão é que a decisão impugnada é suscetível de ter caráter confirmativo.

33      No entanto, a decisão impugnada não tem caráter confirmativo em relação à decisão de 30 de junho de 2017.

34      Com efeito, como os recorrentes salientam, os dois pedidos de acesso dizem respeito a informações diferentes. O pedido de 19 de junho de 2017, que deu origem à Decisão de 30 de junho de 2017, dizia respeito ao acesso a uma lista de navios então utilizados pela Frontex no âmbito das Operações conjuntas Triton e Poseidon, contendo informações pormenorizadas sobre a frota, incluindo os nomes dos navios, os respetivos indicativos de chamada, a identificação do serviço marítimo móvel (MSSI), os portos de origem, as velocidades de cruzeiro, o modelo de navio e a capacidade de combustível, ao passo que o pedido de 1 de setembro de 2017, que deu origem à decisão impugnada, era relativo ao nome, modelo e pavilhão desses navios entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017.

35      Embora o pedido de 19 de junho de 2017 incluísse efetivamente informações idênticas às solicitadas em 1 de setembro seguinte, nomeadamente os nomes, pavilhões e modelos de navios utilizados no âmbito da Operação Triton, o período abrangido por esses pedidos era diferente. Apesar de as informações solicitadas em 19 de junho de 2017 se referirem aos navios utilizados à data desse pedido, o pedido de 1 de setembro de 2017 referia‑se a navios utilizados no período compreendido entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017 e, por conseguinte, já decorrido no momento do mencionado pedido. Além disso, o primeiro destes pedidos foi apresentado por Arne Semsrott, ao passo que o segundo foi apresentado por ambos os recorrentes.

36      Em consequência, impõe‑se declarar que o pedido de 1 de setembro de 2017 é diferente do de 19 de junho de 2017, pelo que a decisão impugnada não pode ser considerada uma decisão confirmativa da de 30 de junho de 2017.

37      Em consequência, o presente recurso é admissível.

 Quanto ao mérito

38      Os recorrentes invocam cinco fundamentos de recurso.

39      O primeiro fundamento é composto por duas partes. Na primeira parte, os recorrentes consideram que a Frontex violou o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que não analisou se cada documento pedido estava abrangido pela exceção da segurança pública, ao passo que, na segunda parte, os recorrentes acusam a Frontex de ter violado o dever de fundamentação.

40      Os outros quatro fundamentos são relativos, respetivamente:

–        à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que a decisão se baseou em factos manifestamente inexatos: os navios utilizados no âmbito da Operação Triton não podem ser seguidos durante as missões através de meios disponibilizados ao grande público;

–        à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que a divulgação de informações sobre os navios utilizados em período anterior não gera automaticamente inconvenientes para a vigilância das fronteiras;

–        à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que uma parte das informações solicitadas já foi publicada;

–        à violação do artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que o eventual risco de redes criminosas contornarem a vigilância das fronteiras não justifica a recusa em comunicar informações relativas ao modelo ou ao pavilhão dos navios em causa.

41      A segunda parte do primeiro fundamento será analisada em último lugar.

 Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que a Frontex não analisou se cada documento pedido estava abrangido pela exceção da segurança pública

42      Os recorrentes acusam a Frontex de, na decisão impugnada, não ter procedido a uma análise individualizada dos vários documentos que contêm as informações solicitadas, a fim de determinar se estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

43      A Frontex considera que a primeira parte do primeiro fundamento é improcedente e salienta que os recorrentes não solicitaram o acesso a documentos específicos mas sim a dados contidos em documentos não especificados.

44      A este respeito, importa declarar que, na carta de 1 de setembro de 2017, os requerentes solicitaram o acesso a «documentos contendo informações» relativas ao nome, modelo e pavilhão de todos os navios utilizados pela Frontex entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017 no Mediterrâneo Central, no âmbito da Operação Triton 2017.

45      No que respeita a esse pedido, importa recordar que, segundo o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001, os pedidos de acesso devem incidir sobre documentos e que, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do mesmo regulamento, esses pedidos devem ser formulados de forma «suficientemente precisa para que a instituição possa identificar os documentos [solicitados]».

46      Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, «se o pedido não for suficientemente preciso, a instituição solicitará ao requerente que o clarifique e prestar‑lhe‑á assistência para o efeito, por exemplo, fornecendo‑lhe informações sobre a utilização dos registos públicos de documentos».

47      O processo previsto nos artigos 6.o a 8.o do Regulamento n.o 1049/2001 tem por objetivo, a título principal, permitir um tratamento rápido e fácil dos pedidos de acesso a esses documentos e, a título subsidiário, evitar, em conformidade com o princípio da boa administração, que a instituição suporte um volume de trabalho desproporcionado (Acórdão de 3 de maio de 2018, Malta/Comissão, T‑653/16, EU:T:2018:241, n.o 77; v. igualmente, neste sentido, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.os 25, 27 e 28).

48      Além disso, o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que «[a] fim de dar efeito aos direitos conferidos aos cidadãos pelo [referido] regulamento, cada instituição colocará à disposição do público um registo de documentos».

49      No caso em apreço, a Frontex não elaborou um registo de documentos, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001. Também não convidou os recorrentes a especificar melhor o seu pedido de acesso nem lhes prestou assistência para o efeito. Afigura‑se que a Frontex também não forneceu outros meios para ajudar os recorrentes a encontrar, descrever ou definir os documentos relevantes.

50      Em resposta a uma diligência de instrução do Tribunal Geral, a Frontex apresentou um documento contendo todas as informações solicitadas pelos recorrentes. Na audiência, indicou que tinha extraído estas informações de uma base de dados eletrónica antes de as compilar no documento enviado ao Tribunal Geral.

51      A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que, embora o direito de acesso aos documentos das instituições apenas seja aplicável aos documentos existentes e efetivamente em poder da instituição em causa, a distinção entre um documento existente e um novo documento, no que diz respeito às bases de dados eletrónicas, devia ser feita com base num critério adaptado às especificidades técnicas destas bases e em conformidade com o objetivo do Regulamento n.o 1049/2001, o qual, conforme resulta do seu considerando 4 e do artigo 1.o, alínea a), se destina a garantir que o acesso aos documentos seja o mais amplo possível (Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Typke/Comissão, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, n.os 31 e 35).

52      Assim, devem ser qualificadas de documento existente todas as informações que possam ser extraídas de uma base de dados eletrónica, no âmbito da sua utilização corrente, por meio de ferramentas de pesquisa pré‑programadas, mesmo que essas informações ainda não tenham sido visualizadas desta forma ou nunca tenham sido objeto de uma pesquisa pelos agentes das instituições (Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Typke/Comissão, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, n.o 37).

53      Desta jurisprudência resulta que, contrariamente ao que alegam os recorrentes, as instituições, a fim de respeitarem as exigências do Regulamento n.o 1049/2001, podem elaborar um documento a partir de informações contidas numa base de dados utilizando as ferramentas de pesquisa existentes (Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Typke/Comissão, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, n.o 38).

54      Quando é gerado um documento que contém essas informações, a instituição ou a agência em causa não é obrigada a proceder a uma análise individualizada de cada um dos documentos de onde provêm os dados solicitados, sendo o essencial que as informações em questão tenham sido objeto dessa análise, como sucedeu no caso presente.

55      Assim, há que julgar improcedente a primeira parte do primeiro fundamento.

 Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que a decisão se baseou em factos manifestamente inexatos

56      Os recorrentes contestam que seja possível seguir os navios utilizados no âmbito da Operação Triton através de sítios Internet marítimos acessíveis ao público, como o marinetraffic.com, tal como afirmado pela Frontex no ofício de 8 de setembro de 2017 e na decisão impugnada. Os navios utilizados na Operação Triton estão equipados com um sistema de identificação automática (SIA) que lhes permite comunicar, nomeadamente, o nome, posição, velocidade e rumo através de transmissões rádio para estações ou satélites. No entanto, não transmitem os seus dados SIA quando estão em missão, a fim de evitar que sejam detetados. Por causa desta prática, as informações relativas à identidade dos navios utilizados não podem ajudar terceiros a ter conhecimento da posição ou dos hábitos de patrulhamento destes navios quando se encontram em missão, nomeadamente para vigilância das fronteiras. Por conseguinte, segundo os recorrentes, o motivo invocado pela Frontex na decisão impugnada não corresponde à realidade.

57      A Frontex considera que o argumento é improcedente.

58      A este respeito, importa recordar que o Regulamento n.o 1049/2001 tem por objetivo, como indicado no seu considerando 4 e no seu artigo 1.o, permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos das instituições (Acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 61; v., igualmente, Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 34 e jurisprudência referida).

59      Este direito não deixa de estar sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 62, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 35).

60      Mais especificamente, e em conformidade com o seu considerando 11, o Regulamento n.o 1049/2001 prevê, no seu artigo 4.o, um regime de exceções que autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento no caso de a divulgação deste último poder prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo (Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 35).

61      Uma vez que estas exceções derrogam o princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma restritiva (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 63, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 36), pelo que a mera circunstância de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma exceção não basta para justificar a aplicação desta última (Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 64, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 36).

62      Com efeito, quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja comunicação lhe tenha sido solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, fornecer explicações quanto à questão de saber de que modo o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, invocada pela instituição. Além disso, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (Acórdãos de 3 de julho de 2014, Conselho/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, n.o 52, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 37).

63      A jurisprudência do Tribunal de Justiça desenvolveu um regime especial para as exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001, relativas à proteção do interesse público, no que respeita à segurança pública, à defesa e às questões militares, às relações internacionais e à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro.

64      No que diz respeito a esses interesses, o Tribunal de Justiça declarou que a natureza particularmente sensível e fundamental dos interesses públicos em causa, conjugada com o caráter obrigatório da recusa de acesso a que, nos termos do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, a instituição deve proceder quando a divulgação ao público de um documento possa prejudicar esses interesses, confere à decisão que deve assim ser tomada pela instituição um caráter complexo e delicado que obriga a um especial grau de prudência e que, no caso em apreço, uma decisão deste tipo exige, assim, uma margem de apreciação (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 35, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 38).

65      Assim, segundo o Tribunal de Justiça, o princípio da interpretação restritiva das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 não se opõe a que, no que respeita às exceções relativas ao interesse público previstas no n.o 1, alínea a), deste artigo, a instituição em causa disponha de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação de um documento prejudica os interesses protegidos por esta disposição e, correlativamente, a fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal Geral relativamente a uma decisão de recusa de acesso a um documento, oposta pela instituição ao abrigo de uma das referidas exceções, se deva limitar à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de um erro manifesto de apreciação e de desvio de poder (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 64, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 40).

66      Por conseguinte, importa determinar no caso vertente se, na decisão impugnada, a Frontex forneceu explicações plausíveis quanto à questão de saber de que modo o acesso aos documentos controvertidos poderia prejudicar concreta e efetivamente a proteção da segurança pública da União e se, nos limites do amplo poder de apreciação da Frontex no âmbito das exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001, se pode considerar que a pretensa violação é razoavelmente previsível e não puramente hipotética (v., neste sentido, Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 41).

67      No caso em apreço, o fundamento põe em causa a exatidão material da afirmação da Frontex na decisão impugnada de que, se as informações solicitadas fossem divulgadas, poderiam ser conjugadas com informações acessíveis em determinados sítios Internet ou instrumentos marítimos para conhecer a posição dos navios que participam na Operação Triton.

68      Neste contexto, os recorrentes alegam especificamente que não é possível seguir a posição dos navios que participam na Operação Triton 2017 através do sítio Internet www.marinetraffic.com, citado pela Frontex no ofício de 8 de setembro de 2017, uma vez que estes navios desligam o seu respondedor durante a missão, já não transmitindo sinais que os permitam localizar através desse sítio Internet.

69      A este respeito, deve salientar‑se que, segundo as declarações prestadas pela Frontex na audiência, os respondedores dos navios que participam em missões organizadas pela Frontex não são sistematicamente desligados durante estes períodos.

70      Pelo contrário, resulta das declarações da Frontex que, contrariamente ao que é indicado na petição, os respondedores instalados nos navios estão por vezes ativos, cabendo ao capitão de cada navio a decisão de os ligar ou desligar. Com efeito, cabe a este último determinar, tendo em conta as circunstâncias específicas em que o navio opera, se é oportuno, por razões de segurança, evitar poder ser localizado ou se, pelo contrário, por exemplo, para evitar uma colisão ou para salvar pessoas em perigo, a posição do navio apareça nos radares de outras embarcações.

71      Além disso, segundo a Frontex, as informações solicitadas pelos recorrentes são suficientes, mesmo quando o sistema SIA não seja utilizado, para localizar e, em seguida, seguir um navio, se forem conjugadas, por um lado, com meios de vigilância de baixa tecnologia (lowtech), tais como a observação dos movimentos dos navios a partir da costa ou de um ou vários navios ou, por outro lado, com meios de vigilância de alta tecnologia (hightech), como a utilização de drones, estando o uso de ambos os tipos de meios amplamente difundido entre os grupos criminosos ativos em alto-mar ou noutras zonas marítimas.

72      Conhecendo a localização dos navios, os traficantes disporiam das informações necessárias para evitar os controlos destinados a impedir o acesso ilegal às fronteiras.

73      A perspetiva de esses navios poderem ser localizados por traficantes constitui um risco para a segurança pública, num contexto em que esses traficantes não hesitam em atacar navios, por vezes com armas de guerra, ou em empreender manobras que podem pôr em perigo as tripulações e os equipamentos.

74      Assim, deve declarar‑se que, apesar dos argumentos invocados pelos recorrentes, as explicações fornecidas pela Frontex na decisão impugnada mantêm plausibilidade e demonstram, como exige a jurisprudência referida no n.o 62, supra, a existência de um risco previsível, e não meramente hipotético, para a segurança pública, que justifica o recurso à exceção mencionada no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 dentro dos limites do amplo poder de apreciação que, segundo a jurisprudência referida nos n.os 63 a 65, deve ser concedido à Frontex para a aplicação desta exceção.

75      Em consequência, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

 Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que a divulgação de informações sobre os navios utilizados em período anterior não gera automaticamente inconvenientes para a vigilância das fronteiras

76      Os recorrentes consideram que a Frontex cometeu um erro manifesto de apreciação ao recusar prestar‑lhes as informações solicitadas, uma vez que essas informações diziam respeito ao período compreendido entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017, já decorrido quando apresentaram o pedido e a fortiori quando a decisão impugnada foi adotada.

77      A Frontex contesta o fundamento.

78      No caso em apreço, o pedido de acesso foi formulado em 1 de setembro de 2017 e dizia respeito a informações relativas ao período compreendido entre 1 de junho a 30 de agosto de 2017.

79      É certo que o período a que as informações solicitadas diziam respeito já havia decorrido no momento em que o pedido foi apresentado. Também é verdade que fazia parte de um período temporal mais longo durante o qual a Operação Triton 2017 deveria ser realizada e que, quanto a esta, terminaria em 31 de janeiro de 2018.

80      Uma vez que a Operação Triton 2017 ainda estava em curso no momento do pedido, o risco de as informações solicitadas serem utilizadas por criminosos para localizarem navios que participassem nessa operação após 30 de agosto de 2017 continuava a existir.

81      A este respeito, não há razão para considerar, como sugerem os recorrentes, que a frota de navios que participaram na Operação Triton 2017 tenha sido alterada entre 31 de agosto de 2017 e 1 de setembro seguinte.

82      A Frontex não cometeu, portanto, nenhum erro manifesto de apreciação a este respeito ao recusar o acesso aos documentos controvertidos.

83      Em consequência, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

 Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que uma parte das informações solicitadas já foi publicada

84      Os recorrentes consideram que a Frontex cometeu um erro manifesto de apreciação ao não lhes conceder o acesso parcial às informações solicitadas quando esses dados já tinham sido divulgados anteriormente.

85      A este respeito, os recorrentes alegam que, em primeiro lugar, em 2 de fevereiro de 2017 a Comissão publicou, no n.o 22 das notas estratégicas do Centro Europeu de Estratégia Política (CEEP), os recursos navais utilizados no âmbito da Operação Triton 2016; em segundo lugar, a Comissão e o SEAE, em 2017 e 2016, respetivamente, publicaram, no mesmo documento, dados sobre os navios utilizados no âmbito da Operação Sophia EUNAVFOR MED e, em terceiro lugar, a Frontex publicou no Twitter, em 2017, o nome, pavilhão e modelo de vários navios utilizados na Operação conjunta Triton 2017.

86      A este respeito, é importante salientar que os dados publicados citados pelos recorrentes não são comparáveis às informações que solicitaram em 1 de setembro de 2017.

87      Desde logo, as informações publicadas pela Comissão em 2 de fevereiro de 2017 nas notas estratégicas da CEEP diziam respeito à Operação Triton 2016, então já concluída, enquanto as informações solicitadas pelos recorrentes em 1 de setembro de 2017 se referiam à Operação Triton 2017, ainda em curso.

88      Depois, a Operação Sophia EUNAVFOR MED não é uma operação dirigida pela Frontex, mas sim uma operação politicamente controlada e estrategicamente liderada pelo Comité Político e de Segurança presidido pelo SEAE, sob a responsabilidade do Conselho da União Europeia e do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança.

89      Em todo o caso, os dados publicados sobre esta missão abrangiam informações relativas ao ano de 2016.

90      Por último, embora seja verdade que alguns dos dados publicados pela Frontex no Twitter, em 2017, diziam respeito a navios utilizados no âmbito da Operação Triton 2017, estes dados eram quantitativamente pouco expressivos e respeitavam a momentos diferentes, pelo que não podem ser comparados a todos os dados solicitados pelos recorrentes em 1 de setembro de 2017, que diziam respeito à totalidade da frota utilizada no âmbito da Operação Triton 2017 entre 1 de junho e 30 de agosto de 2017.

91      A este respeito, é importante recordar que, embora a Frontex esteja obrigada, nos termos do artigo 8.o, n.o 3, e do artigo 74.o n.o 2, do Regulamento 2016/1624, a comunicar com o público sobre questões nos domínios da sua competência, não pode revelar informações operacionais que possam comprometer a realização do objetivo das suas operações.

92      No caso em apreço, as informações invocadas pelos recorrentes foram publicadas pela Frontex no âmbito da sua obrigação de comunicação, o que implica que, previamente, foi verificado se a sua divulgação era compatível com o conjunto das tarefas decorrentes do seu mandato e que essa eventual divulgação foi ponderada juntamente com as necessidades de segurança pública.

93      Assim, o envio, pela Frontex, de mensagens curtas pelo Twitter contendo determinadas informações selecionadas no contexto das suas obrigações de comunicação não pode ser considerado um precedente que a obrigue a comunicar informações que considere porem em perigo a segurança pública.

94      Os recorrentes alegam ainda que o público podia, a partir dos dados publicados pela Comissão sobre a Operação Triton 2016, prever, com precisão, pelo menos o número e o modelo de navios utilizados no ano seguinte.

95      Este argumento deve ser rejeitado. Com efeito, nada permitia considerar, no momento em que foram difundidas as informações relativas ao ano de 2016, que a operação seria organizada, em 2017, com o mesmo número e o mesmo modelo de navios. Assim, o público não pôde, com base nas informações difundidas em 2016, obter informações precisas sobre como seria organizada a missão em 2017.

96      Além disso, as informações solicitadas pelos recorrentes diziam respeito não só ao número e ao modelo de navios utilizados durante a Operação Triton 2017 mas também ao seu nome e pavilhão, os quais constituem informações importantes para a identificação dos navios.

97      Por conseguinte, deve considerar‑se que o quarto fundamento é improcedente e deve ser afastado.

 Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que o eventual risco de as redes criminosas contornarem a vigilância das fronteiras não justifica a recusa em comunicar informações relativas ao modelo ou ao pavilhão dos navios em causa

98      Os recorrentes consideram que a Frontex violou o artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001 ao não lhes conceder acesso às informações relativas ao pavilhão e ao modelo de navios utilizados no âmbito da Operação Triton 2017.

99      Com efeito, segundo os recorrentes, admitindo que, se as informações solicitadas tivessem sido divulgadas, existiria o risco de as redes criminosas contornarem a vigilância das fronteiras, tal não justifica a recusa de comunicar informações relativas ao pavilhão e ao modelo de navios em causa. Com efeito, a identificação dos navios nos sítios Internet é feita pelo nome do navio, pelo que a comunicação de informações relativas ao pavilhão e ao modelo de navio não permite a sua identificação.

100    A este respeito, deve observar‑se ser incontestável que, no sítio Internet www.marinetraffic.com, mencionado pela Frontex no ofício de 8 de setembro de 2017, a identificação dos navios é feita através do nome do navio.

101    Na tréplica, porém, a Frontex alegou que havia outros meios para localizar os navios, particularmente soluções de baixa tecnologia, como a simples observação do movimento dos navios a partir da costa ou a partir de um ou mais navios, ou meios de vigilância de alta tecnologia, como a utilização de drones.

102    É evidente que, para a utilização desses outros meios, informações como o pavilhão e o modelo de navio também constituem dados úteis.

103    Nestas circunstâncias, a Frontex podia, na decisão impugnada, recusar o acesso ao nome dos navios e às outras informações solicitadas, a saber, o pavilhão e o modelo de navios abrangidos pela Operação Triton 2017.

104    Por conseguinte, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.

 Quanto à segunda parte do primeiro fundamento

105    Os recorrentes acusam a Frontex de não ter dado uma explicação, na decisão impugnada, sobre o modo como as informações relativas ao nome, modelo e pavilhão de um navio permitiriam a terceiros segui‑lo em determinados sítios Internet.

106    A Frontex considera que a segunda parte do primeiro fundamento é improcedente.

107    A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo que permita ao interessado conhecer as justificações das medidas tomadas e à jurisdição competente exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 50 e jurisprudência referida).

108    A fundamentação não tem de especificar todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 53, e de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, EU:T:2009:401, n.o 82).

109    No caso em apreço, a Frontex expôs, na decisão impugnada, os fundamentos pelos quais as informações solicitadas não podiam ser divulgadas. A este respeito, alegou que, se as informações solicitadas fossem divulgadas, seria possível, conjugando‑as com informações disponibilizadas ao público em determinados sítios internet ou instrumentos marítimos, conhecer a posição dos navios de patrulha e que, em poder dessas informações, as redes criminosas envolvidas na introdução ilegal de migrantes e no tráfico de seres humanos seriam informadas das zonas e dos horários de patrulhamento dos navios, o que lhes permitiria adaptar o modus operandi a fim de contornar a vigilância das fronteiras e, assim, atravessar a fronteira externa e aceder, de modo irregular, ao território de um Estado‑Membro da União.

110    Em si mesmas, estas explicações permitem aos recorrentes compreender as razões pelas quais lhes foi recusado o acesso às informações solicitadas e permitem ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização, uma vez que põem em evidência o modo como, combinadas com elementos facilmente acessíveis, as informações solicitadas podem ser utilizadas por redes de traficantes para criar uma situação em que, de forma razoavelmente previsível e não meramente hipotética, a segurança pública seria afetada.

111    No entanto, os recorrentes alegam que, na decisão impugnada, a Frontex devia indicar o modo como as informações requeridas, uma vez fornecidas, poderiam ter sido utilizadas, em conjugação com sítios Internet e instrumentos ou outras fontes publicamente disponíveis, para determinar a localização futura provável dos navios que participam na Operação Triton.

112    A este respeito, importa salientar que a instituição ou a agência recorrida, quando confrontada com um pedido de divulgação de certas informações, não é obrigada, na fundamentação do ato recorrido, a revelar elementos que causariam, se essas informações fossem divulgadas, uma lesão ao interesse público objeto da exceção invocada por essa instituição ou agência (v., neste sentido, Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑852/16, EU:T:2018:71, n.o 114 e jurisprudência referida).

113    Se essa obrigação existisse, a instituição ou agência, ao fornecer tais explicações sobre a possível utilização das informações solicitadas, criaria ela própria uma situação em que, pela sua conduta, a segurança pública, por cuja proteção é, nomeadamente, responsável, ficaria em perigo.

114    Nestas circunstâncias, deve considerar‑se que a decisão impugnada cumpre o dever de fundamentação.

115    Por conseguinte, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.

116    Há, portanto, que julgar o recurso improcedente.

 Quanto às despesas

117    Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

118    Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas, em conformidade com o pedido da Frontex.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)

decide:

1)      É negado provimento ao recurso.

2)      Luisa Izuzquiza e Arne Semsrott são condenados nas despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 27 de novembro de 2019.

Assinaturas


*      Língua do processo: inglês.