ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (tretia rozšírená komora)

z 28. mája 2020 (*)

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa toho, či Írsko dodržiava alebo nedodržiava rámcové rozhodnutia 2008/909/SVV, 2008/947/SVV a 2009/829/SVV – Zamietnutie prístupu – Článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 – Výnimka týkajúca sa ochrany činností inšpekcie, vyšetrovania a kontroly – Všeobecná domnienka dôvernosti“

Vo veci T‑701/18,

Liam Campbell, bydliskom v Dundalku (Írsko), v zastúpení: J. MacGuill, solicitor, a E. Martin‑Vignerte, advokátka,

žalobca,

proti

Európskej komisii, v zastúpení: A. Spina a C. Ehrbar, splnomocnení zástupcovia,

žalovanej,

ktorej predmetom je návrh podľa článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie C(2018) 6642 final zo 4. októbra 2018, ktorým sa zamieta prístup k dokumentom týkajúcim sa toho, či Írsko dodržiava alebo nedodržiava svoje povinnosti podľa rámcového rozhodnutia Rady 2008/909/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky v trestných veciach, ktorými sa ukladajú tresty odňatia slobody alebo opatrenia zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, na účely ich výkonu v Európskej únii (Ú. v. EÚ L 327, 2008, s. 27), rámcového rozhodnutia Rady 2008/947/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky a probačné rozhodnutia na účely dohľadu nad probačnými opatreniami a alternatívnymi sankciami (Ú. v. EÚ L 337, 2008, s. 102) a rámcového rozhodnutia Rady 2009/829/SVV z 23. októbra 2009 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozhodnutia o opatreniach dohľadu ako alternatíve väzby medzi členskými štátmi Európskej únie (Ú. v. EÚ L 294, 2009, s. 20),

VŠEOBECNÝ SÚD (tretia rozšírená komora),

v zložení: predseda komory S. Papasavvas, sudcovia A. M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (spravodajca) a G. Steinfatt,

tajomník: P. Cullen, referent,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 17. decembra 2019,

vyhlásil tento

Rozsudok

 Okolnosti predchádzajúce sporu

1        Žalobca, pán Liam Campbell, je írsky štátny príslušník, ktorý bol 2. decembra 2016 zatknutý v Írsku na základe európskeho zatykača týkajúceho sa troch trestných činov, ktorý vydali litovské orgány 26. augusta 2013. Žalobca na írskych súdoch spochybňuje žiadosť litovských orgánov o odovzdanie.

2        Dňa 9. augusta 2018 žalobca podal Európskej komisii žiadosť o prístup k dokumentom podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331). Táto žiadosť sa týkala všetkých dokumentov, ktoré má Komisia k dispozícii v súvislosti s tým, či Írsko dodržiava alebo nedodržiava svoje povinnosti podľa rámcového rozhodnutia Rady 2008/909/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky v trestných veciach, ktorými sa ukladajú tresty odňatia slobody alebo opatrenia zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, na účely ich výkonu v Európskej únii (Ú. v. EÚ L 327, 2008, s. 27), rámcového rozhodnutia Rady 2008/947/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky a probačné rozhodnutia na účely dohľadu nad probačnými opatreniami a alternatívnymi sankciami (Ú. v. EÚ L 337, 2008, s. 102) a rámcového rozhodnutia Rady 2009/829/SVV z 23. októbra 2009 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozhodnutia o opatreniach dohľadu ako alternatíve väzby medzi členskými štátmi Európskej únie (Ú. v. EÚ L 294, 2009, s. 20) (ďalej spoločne len „rámcové rozhodnutia“). V prílohe svojej žiadosti žalobca pripojil list člena Komisie zodpovedného za oblasť spravodlivosti z 18. januára 2018 adresovaný viacerým členom Európskeho parlamentu a týkajúci sa jeho osobnej situácie, v ktorom sa spomínajú rámcové rozhodnutia.

3        Listom z 21. augusta 2018 Komisia žalobcovi odpovedala, že nemá k dispozícii nijaký dokument zodpovedajúci jeho žiadosti.

4        Listom z 22. augusta 2018 žalobca podal opakovanú žiadosť smerujúcu k tomu, aby Komisia prehodnotila svoje stanovisko. Žalobca uviedol, že vzhľadom na to, že list člena Komisie zodpovedného za oblasť spravodlivosti pripojený v prílohe k jeho pôvodnej žiadosti uvádzal, že Írsko ešte neprebralo rámcové rozhodnutia do svojho vnútroštátneho práva, znamená to, že Komisia má k dispozícii aspoň jeden dokument týkajúci sa prebratia týchto rámcových rozhodnutí Írskom.

5        E‑mailmi z 12. septembra a 3. októbra 2018 Komisia dvakrát predĺžila lehotu na odpoveď na základe článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

6        Rozhodnutím zo 4. októbra 2018 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia zamietla prístup k požadovaným dokumentom. Komisia uviedla, že po opätovnom preskúmaní žiadosti identifikovala dokumenty týkajúce sa prebratia rámcových rozhodnutí Írskom, ktoré predstavujú predmet žiadosti žalobcu. Ďalej uviedla:

„Tieto dokumenty obsahujú výmenu korešpondencie medzi príslušnými útvarmi Komisie a Írskom a sú súčasťou spisov týkajúcich sa týchto troch konaní EU Pilot:

–        konanie EU Pilot s referenčným číslom EUP(2015) 8138 týkajúce sa rámcového rozhodnutia Rady 2008/909/SVV,

–        konanie EU Pilot s referenčným číslom EUP(2015) 8140 týkajúce sa rámcového rozhodnutia Rady 2008/947/SVV,

–        konanie EU Pilot s referenčným číslom EUP(2015) 8147 týkajúce sa rámcového rozhodnutia Rady 2009/829/SVV.“

7        Komisia informovala žalobcu, že prístup k dotknutým dokumentom mu bol zamietnutý na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ktorý sa týka ochrany účelu činností inšpekcie, vyšetrovania a kontroly.

8        Komisia najprv uviedla, že konania EU Pilot boli ukončené 16. marca 2018, pričom ešte nebolo prijaté žiadne rozhodnutie týkajúce sa začatia formálneho konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, avšak medzi jej útvarmi ešte prebieha diskusia o možnosti začať takéto konanie. Domnievala sa, že z týchto dôvodov ešte prebieha postup vyšetrovania týkajúci sa porušenia povinností zo strany Írska, pokiaľ ide o prebratie rámcových rozhodnutí. Komisia dospela k záveru, že verejný prístup k dokumentom požadovaným žalobcom by negatívne ovplyvnil dialóg medzi ňou a členským štátom, pre ktorý je dôležitá atmosféra dôvery, narušil by dvojstrannú povahu neformálnych a formálnych častí konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ a zabránil by jej prijať rozhodnutie o týchto troch spisoch, ktoré by bolo bez akéhokoľvek neprimeraného vonkajšieho vplyvu.

9        Komisia teda dospela k záveru, že na všetky dokumenty nachádzajúce sa v spisoch sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti založená na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ktorá sa týka ochrany postupov vyšetrovania, čo znamená, že nie je potrebné konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu každého požadovaného dokumentu.

10      Komisia ďalej uviedla, že žalobca vo svojej opakovanej žiadosti nepoukázal na žiadny osobitný prevažujúci verejný záujem, ktorý by odôvodňoval zverejnenie špecifického typu informácií obsiahnutých v predmetných dokumentoch a ktorý by prevažoval nad potrebou chrániť tieto informácie vzhľadom na výnimky stanovené v nariadení č. 1049/2001. Dodala, že nebola schopná preukázať existenciu prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho zverejnenie predmetných dokumentov.

11      Komisia napokon dospela k záveru, že čiastočný prístup nie je možný, keďže na požadované dokumenty sa stanovená výnimka vzťahuje v celom rozsahu.

 Konanie a návrhy účastníkov konania

12      Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 26. novembra 2018 žalobca požiadal o poskytnutie právnej pomoci. Uznesením z 21. marca 2019 predseda ôsmej komory Všeobecného súdu žalobcovi priznal nárok na poskytnutie právnej pomoci.

13      Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 8. apríla 2019 žalobca podal túto žalobu.

14      Po zmene zloženia komôr Všeobecného súdu bol sudca spravodajca v súlade s článkom 27 ods. 5 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu pridelený do tretej komory, ktorej bola v dôsledku toho táto vec pridelená.

15      Všeobecný súd podľa článku 28 rokovacieho poriadku na návrh tretej komory rozhodol o postúpení veci rozšírenému rozhodovaciemu zloženiu.

16      Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. decembra 2019.

17      Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:

–        zrušil napadnuté rozhodnutie,

–        uložil každému z účastníkov konania povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania alebo aby uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania, ak sa žalobe vyhovie.

18      Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

–        zamietol žalobu,

–        uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.

 Právny stav

19      Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza v podstate dva žalobné dôvody, z ktorých prvý je založený na protiprávnom uplatnení všeobecnej domnienky dôvernosti a druhý na zjavne nesprávnom posúdení, pokiaľ ide o existenciu prevažujúceho verejného záujmu.

20      V rámci svojho prvého žalobného dôvodu žalobca uvádza, že Komisia v napadnutom rozhodnutí vychádzala z toho, že požadované dokumenty obsahujú komunikáciu v rámci troch konaní EU Pilot, a prístup k nim zamietla podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 na základe uplatnenia všeobecnej domnienky dôvernosti. Nepopiera, že podľa judikatúry sa na dokumenty týkajúce sa konania EU Pilot vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti. Tvrdí však, že táto domnienka je vyvrátiteľná, čo má za následok presunutie dôkazného bremena inštitúcie na žiadateľa, ktorý teda musí preukázať, že zverejnenie dokumentov, na ktoré sa údajne vzťahuje domnienka, neohrozuje účel vyšetrovania.

21      Žalobca tvrdí, že v prejednávanej veci znáša nespravodlivé dôkazné bremeno, ktoré nie je schopný splniť, čím dochádza k porušeniu jeho práva na spravodlivý proces. Po prvé tvrdí, že toto dôkazné bremeno mu ukladá povinnosť preukázať, že zverejnenie určitých osobitných dokumentov, ktorých existencia mu ani nebola známa, nepredstavuje žiadne ohrozenie účelu konania EU Pilot a že na tieto dokumenty sa nevzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti. Hoci list člena Komisie zodpovedného za oblasť spravodlivosti z 18. januára 2018 naznačoval, že existujú dokumenty týkajúce sa nevykonania rámcových rozhodnutí, žalobca nemal žiadnu istotu, pokiaľ ide o ich existenciu, povahu, formu alebo obsah. Podľa názoru žalobcu nie je realistické vyžadovať od neho, aby predložil tvrdenia týkajúce sa podstaty dokumentu, o ktorého existencii nevie.

22      Po druhé žalobca tvrdí, že nie je možné vyvrátiť všeobecnú domnienku dôvernosti a preukázať, že dokumenty, ktoré požadoval, nepredstavujú hrozbu pre účel vyšetrovania, pokiaľ nevie, o aké dokumenty ide, ani čo obsahujú. Komisia sa tým, že naňho preniesla dôkazné bremeno, ktoré nie je možné uniesť, čo podľa neho viedlo k stanoveniu nevyvrátiteľnej domnienky v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora, podľa jeho názoru dopustila nesprávneho právneho posúdenia.

23      Komisia pripomína, že existencia všeobecnej domnienky dôvernosti znamená, že pri žiadosti o prístup k dokumentom podanej na základe nariadenia č. 1049/2001 nie je povinná vykonať konkrétne a individuálne posúdenie obsahu každého požadovaného dokumentu. Tvrdenie, že sa na všeobecnú domnienku odvolávala protiprávne, je preto podľa nej nedôvodné. Žalobca podľa nej nespochybňuje, že v čase, keď podal svoju žiadosť, boli požadované dokumenty jednak súčasťou konaní EU Pilot, a jednak, že Komisia neprijala rozhodnutie, ktorým by odmietla začať formálne konanie o nesplnení povinnosti proti Írsku. Komisia sa teda podľa svojho názoru nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď sa odvolala na všeobecnú domnienku dôvernosti.

24      Komisia tvrdí, že žalobca nepredložil osobitné a konkrétne dôkazy, z ktorých by vyplývalo, že v prejednávanej veci by zverejnenie dotknutých dokumentov neohrozilo záujem na zachovaní dôvernosti počas vyšetrovaní, ktoré by mohli viesť k začatiu konania o nesplnení povinnosti a ktoré by umožnili vyvrátiť všeobecnú domnienku dôvernosti. Uvádza, že samotná povaha domnienky má za následok prenesenie dôkazného bremena a že žalobca tým, že nepopiera, že požadované dokumenty sú súčasťou konania EU Pilot, neuviedol žiadne tvrdenie, ktoré by preukazovalo, že domnienka je neprimeraná alebo neopodstatnená, alebo že by bolo „nespravodlivé“ ju uplatniť. Žalobca nemôže odkazovať na pôvodnú žiadosť, keďže žiadosť o prístup viedla k novému úplnému preskúmaniu v štádiu preskúmania opakovanej žiadosti.

25      Na úvod je potrebné pripomenúť, že z odôvodnenia 2 nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že transparentnosť umožňuje, aby boli inštitúcie Únie vo vzťahu k občanom Únie v demokratickom systéme legitímnejšie, efektívnejšie a zodpovednejšie (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 50 a citovanú judikatúru). Na tieto účely článok 1 tohto nariadenia stanovuje, že jeho cieľom je poskytnúť verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií Únie. Okrem toho z článku 4 uvedeného nariadenia, ktorý v tejto súvislosti stanovuje režim výnimiek, vyplýva, že toto právo na prístup podlieha aj určitým obmedzeniam z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu (pozri rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 61 a citovanú judikatúru; z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, body 51 a 52 a citovanú judikatúru, a z 5. decembra 2018, Campbell/Komisia, T‑312/17, neuverejnený, EU:T:2018:876, bod 23 a citovanú judikatúru).

26      Z dôvodu, že tieto výnimky sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, je však potrebné vykladať a uplatňovať ich reštriktívne (pozri rozsudky zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 30 a citovanú judikatúru; z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 53 a citovanú judikatúru, a z 5. decembra 2018, Campbell/Komisia, T‑312/17, neuverejnený, EU:T:2018:876, bod 23 a citovanú judikatúru).

27      Na základe výnimky, na ktorú sa odvolala Komisia, teda výnimky upravenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, pokiaľ nepreváži verejný záujem na zverejnení dotknutého dokumentu.

28      Podľa ustálenej judikatúry na účely odôvodnenia zamietnutia prístupu k dokumentu, o ktorého zverejnenie sa žiada, v zásade nestačí, že sa na tento dokument vzťahuje činnosť uvedená v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001. Dotknutá inštitúcia musí takisto poskytnúť vysvetlenie, pokiaľ ide o to, ako by prístup k uvedenému dokumentu mohol konkrétne a skutočne narušiť záujem chránený výnimkou upravenou v tomto článku (pozri rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 64 a citovanú judikatúru, a z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 54 a citovanú judikatúru).

29      Súdny dvor však uznal, že dotknutá inštitúcia sa v tejto súvislosti môže opierať o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy možno uplatniť podobné všeobecné úvahy (pozri rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 65 a citovanú judikatúru; z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 55 a citovanú judikatúru, a z 5. decembra 2018, Campbell/Komisia, T‑312/17, neuverejnený, EU:T:2018:876, bod 28 a citovanú judikatúru).

30      Účel takýchto domnienok tak spočíva v možnosti, aby dotknutá inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie zohľadnili, že zverejnenie určitých kategórií dokumentov by mohlo v zásade narušiť záujem chránený výnimkou, na ktorú sa odvolávajú, a to na základe takýchto všeobecných úvah bez nutnosti preskúmať konkrétne a individuálne každý z požadovaných dokumentov (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 56 a citovanú judikatúru).

31      Ako všeobecné pravidlo sa však vo veciach, v ktorých boli vydané rozhodnutia, ktorými boli stanovené všeobecné domnienky dôvernosti, predmetné zamietnutie prístupu týkalo súboru dokumentov jasne vymedzených tým, že patrili do spoločného spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce správne alebo súdne konanie (pozri rozsudok zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, bod 78 a citovanú judikatúru; rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 81).

32      V tejto súvislosti Súdny dvor v bode 51 rozsudku z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), uznal existenciu všeobecnej domnienky dôvernosti v prípade dokumentov týkajúcich sa konania EU Pilot.

33      Konanie EU Pilot predstavuje podľa Súdneho dvora postup spolupráce medzi Komisiou a členskými štátmi, ktorý umožňuje overiť, či je právo Únie týmito štátmi dodržiavané a správne uplatňované. Cieľom tohto typu postupu je efektívne vyriešenie prípadných porušení práva Únie bez toho, aby došlo, pokiaľ je to možné, k formálnemu začatiu konania o nesplnení povinnosti v zmysle článku 258 ZFEÚ. Úlohou konania EU Pilot je teda pripraviť konanie o nesplnení povinnosti proti členskému štátu alebo takémuto konaniu zabrániť (rozsudok z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, body 38 a 39).

34      Súdny dvor rozhodol, že hoci v minulosti v bode 78 rozsudku zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), spresnil, že všeobecná domnienka dôvernosti sa neuplatňuje na dokumenty, ktoré v okamihu rozhodnutia o zamietnutí prístupu neboli doložené do spisu týkajúceho sa prebiehajúceho správneho alebo súdneho konania, táto úvaha nebráni uplatneniu tejto domnienky na dokumenty týkajúce sa konania EU Pilot, ktoré sú jasne špecifikované tým, že patria do prebiehajúceho správneho konania (rozsudok z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, bod 44).

35      Preto pokiaľ v priebehu fázy pred podaním žaloby počas vyšetrovania vedeného v rámci konania EU Pilot existuje nebezpečenstvo zmeny povahy konania o nesplnení povinnosti, zmeny jeho priebehu alebo narušenia cieľov tohto konania, uplatnenie všeobecnej domnienky dôvernosti na dokumenty, ktoré si medzi sebou vymenili Komisia a dotknutý členský štát, je odôvodnené v súlade s riešením prijatým Súdnym dvorom v rozsudku zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Toto nebezpečenstvo existuje až do okamihu, keď je konanie EU Pilot uzavreté a keď je začatie formálneho konania o nesplnení povinnosti voči členskému štátu s konečnou platnosťou zamietnuté (rozsudok z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, bod 45).

36      Všetky veci uvedené v bodoch 32 až 35 tohto rozsudku boli charakterizované skutočnosťou, že predmetná žiadosť o prístup sa netýkala len jedného dokumentu, ale súboru dokumentov. V tejto situácii uznanie všeobecnej domnienky, podľa ktorej by zverejnenie dokumentov určitej povahy mohlo v zásade ohroziť ochranu niektorého zo záujmov uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, umožňuje dotknutej inštitúcii posúdiť žiadosť ako celok a odpovedať na ňu zodpovedajúcim spôsobom (pozri rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 68 a citovanú judikatúru, a z 11. decembra 2018, Arca Capital Bohemia/Komisia, T‑440/17, EU:T:2018:898, bod 31 a citovanú judikatúru).

37      Táto všeobecná domnienka nevylučuje možnosť preukázať, že na daný dokument, ktorého sprístupnenie sa požaduje, sa táto domnienka nevzťahuje alebo že existuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie predmetného dokumentu podľa článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001 [pozri rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 100 a citovanú judikatúru; z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, bod 46 a citovanú judikatúru, a z 19. septembra 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Komisia, T‑39/17, neuverejnený, EU:T:2018:560, bod 103 a citovanú judikatúru].

38      Naopak požiadavku, podľa ktorej je potrebné overiť, či sa daná všeobecná podmienka skutočne uplatní, nemožno vykladať v tom zmysle, že Komisia musí individuálne preskúmať všetky dokumenty požadované v danej veci. Takáto požiadavka by predmetnú všeobecnú domnienku zbavila jej potrebného účinku, ktorým je umožniť Komisii všeobecne odpovedať na žiadosť o všeobecný prístup [pozri rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 101 a citovanú judikatúru, a z 19. septembra 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Komisia, T‑39/17, neuverejnený, EU:T:2018:560, bod 120 a citovanú judikatúru].

39      Ako napokon vyplýva z judikatúry uvedenej v bodoch 29 a 30 tohto rozsudku, uznanie všeobecnej domnienky v prospech novej kategórie dokumentov predpokladá, že sa najprv preukáže, že zverejnenie tohto druhu dokumentov patriacich do tejto kategórie by rozumne predvídateľným spôsobom mohlo skutočne ohroziť záujem chránený dotknutou výnimkou. Navyše všeobecné domnienky predstavujú výnimku z povinnosti dotknutej inštitúcie Únie konkrétne a individuálne preskúmať jednotlivé dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, a zároveň vo všeobecnosti zo zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií Únie, a preto sa musia vykladať a uplatňovať striktne (pozri rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 80 a citovanú judikatúru).

40      Z tejto judikatúry vyplýva, že ak sa inštitúcia domnieva, že sa uplatní všeobecná domnienka dôvernosti, môže všeobecne odpovedať na žiadosť o prístup v tom zmysle, že táto domnienka ju zbavuje povinnosti poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako prístup k dokumentu, ktorého sa týka táto žiadosť, konkrétne ohrozuje chránený záujem.

41      Na rozdiel od toho, čo uviedla Komisia na pojednávaní, však uplatnenie domnienky dôvernosti nemožno vykladať tak, že inštitúcii umožňuje všeobecne odpovedať, že všetky dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, patria do spisu, na ktorý sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti, bez toho, aby ich musela identifikovať alebo vyhotoviť zoznam týchto dokumentov.

42      Pri neexistencii takejto identifikácie totiž žiadateľ nemôže mať možnosť tvrdiť, že na niektorý dokument sa neuplatňuje všeobecná domnienka dôvernosti, a teda nemohol by túto domnienku vyvrátiť.

43      Pritom je potrebné uviesť, že v oblasti štátnej pomoci Súdny dvor rozhodol, že všeobecná domnienka, podľa ktorej by zverejnenie dokumentov založených v administratívnom spise v zásade ohrozilo ochranu účelu vyšetrovania, nie je nevyvrátiteľná a nevylučuje, že niektoré konkrétne dokumenty obsiahnuté v spise Komisie týkajúcom sa konania o preskúmaní štátnej pomoci by mohli byť zverejnené (pozri rozsudok z 13. marca 2019, AlzChem/Komisia, C‑666/17 P, neuverejnený, EU:C:2019:196, bod 38 a citovanú judikatúru).

44      Na všeobecnejšej úrovni, hoci uplatnenie všeobecnej domnienky dôvernosti zbavuje inštitúciu povinnosti vykonať individuálne preskúmanie každého dokumentu, nemôže ju zbaviť povinnosti oznámiť žiadateľovi, ktoré dokumenty identifikovala ako dokumenty patriace do spisu, na ktorý sa vzťahuje táto domnienka, a predložiť mu zoznam týchto dokumentov.

45      Je totiž potrebné vychádzať z toho, že až vtedy, keď inštitúcia identifikovala dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, môže tieto dokumenty zaradiť do kategórií podľa ich spoločných vlastností, rovnakej povahy alebo ich príslušnosti k tomu istému spisu, a teda môže pri nich uplatniť všeobecnú domnienku dôvernosti.

46      Ako uvádza žalobca, v prípade neexistencie takejto identifikácie by bola domnienka dôvernosti nevyvrátiteľnou.

47      V prejednávanej veci je potrebné pripomenúť, že Komisia vo svojej pôvodnej odpovedi konštatovala, že nemá k dispozícii žiadny dokument zodpovedajúci žiadosti žalobcu o prístup. V napadnutom rozhodnutí Komisia uviedla, že jej generálny sekretariát napokon identifikoval dokumenty týkajúce sa vykonania rámcových rozhodnutí v Írsku, na ktoré sa teda vzťahuje opakovaná žiadosť žalobcu. Uspokojila sa s tým, že spomenula, že „tieto dokumenty zahŕňajú výmenu písomností medzi [jej útvarmi] a Írskom, ktorá sa týka troch konaní EU Pilot“. Z toho vyvodila, že na požadované dokumenty sa vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

48      Z toho vyplýva, že Komisia v napadnutom rozhodnutí neidentifikovala, na ktoré dokumenty sa vzťahuje žiadosť žalobcu. Hoci totiž Komisia tvrdí, že identifikovala dokumenty, ktorých sa týka žiadosť žalobcu o prístup, nespresňuje, aké druhy alebo kategórie dokumentov jej útvary identifikovali, ich počet ani dátum.

49      Komisia na pojednávaní uviedla, že identifikácia každého dokumentu by mohla narušiť dôveru medzi členskými štátmi a ňou samotnou a poškodzovať ochranu neformálneho dialógu, ktorý medzi nimi prebieha v rámci konaní EU Pilot.

50      Z judikatúry nepochybne vyplýva, že uplatnenie všeobecných domnienok je v zásade dôsledkom bezpodmienečnej potreby zabezpečiť riadne fungovanie dotknutých konaní a zaistiť, aby ich účel nebol narušený. Uznanie všeobecnej domnienky tak môže byť založené na tom, že prístup k dokumentom týkajúcim sa niektorých konaní je nezlučiteľný s ich riadnym priebehom a hrozí, že tieto konania naruší, pričom sa vychádza z toho, že všeobecné domnienky umožňujú zachovať riadny priebeh konania tým, že obmedzujú zasahovanie tretích strán (pozri rozsudok zo 4. októbra 2018, Daimler/Komisia, T‑128/14, EU:T:2018:643, bod 139 a citovanú judikatúru).

51      Je však potrebné uviesť jednak, že Komisia nemôže ignorovať, že odvolávaním sa na uplatnenie všeobecnej domnienky dôvernosti spojenej s existenciou konania EU Pilot v napadnutom rozhodnutí informovala žalobcu o samotnej existencii tohto konania, a teda o existencii dialógu medzi jej útvarmi a dotknutým členským štátom, pokiaľ ide o neprebratie rámcových rozhodnutí. Rovnako uviedla ukončenie tohto konania 16. marca 2018 a možnosť začatia konania o nesplnení povinnosti proti Írsku.

52      Navyše na rozdiel od toho, čo uviedla Komisia na pojednávaní, nemožno vychádzať z toho, že by predloženie zoznamu dokumentov identifikovaných ako požadované dokumenty, v ktorom by sa uvádzal napríklad ich dátum, povaha a inštitúcia alebo správny orgán, ktorý tieto dokumenty vydal, bez toho, aby bol odhalený ich obsah, predstavovalo zverejnenie dôverných informácií.

53      Je totiž potrebné pripomenúť, že podľa judikatúry citovanej v bode 35 tohto rozsudku sa existencia nebezpečenstva zmeny povahy konania o nesplnení povinnosti, zmeny jeho priebehu alebo narušenia cieľov tohto konania, týka iba nebezpečenstva spojeného so zverejnením obsahu dokumentov a nie nebezpečenstva spojeného len s ich samotnou identifikáciou.

54      V tejto súvislosti z rozsudkov z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia (C‑562/14 P, EU:C:2017:356, body 11 a 12), a zo 4. októbra 2018, Daimler/Komisia (T‑128/14, EU:T:2018:643, bod 14), vyplýva, že Komisia pred uplatnením všeobecnej domnienky dôvernosti spojenej s existenciou konania EU Pilot vykonala identifikáciu dokumentov, ktorých sa týkali žiadosti o prístup k dokumentom.

55      Napokon nemožno vychádzať z toho, že povinnosť Komisie identifikovať v odpovedi na žiadosť o prístup dokumenty, o ktorých sa domnieva, že patria do kategórie, na ktorú sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti, by zbavila túto domnienku jej potrebného účinku v zmysle judikatúry citovanej v bode 38 tohto rozsudku. Identifikácia požadovaných dokumentov totiž nebráni tomu, aby Komisia pri dokumentoch, ktoré považuje za také, ktoré sa týkajú konania EU Pilot, upustila od vykonania ich konkrétneho a individuálneho preskúmania.

56      Okrem toho je potrebné uviesť, že v napadnutom rozhodnutí sa Komisia uspokojila s tvrdením, že dokumenty identifikované ako zodpovedajúce žiadosti žalobcu „obsahujú výmenu korešpondencie medzi [jej útvarmi] a Írskom… [týkajúcej sa] troch konaní EU Pilot“. Takáto formulácia však žalobcovi neumožňovala posúdiť, či neexistujú iné dokumenty, ktorých by sa mohla týkať jeho žiadosť, ani to, či všetky dokumenty, ktorých sa táto žiadosť týka, súvisia s týmito konaniami.

57      Okrem toho spis konania EU Pilot z hľadiska svojho predmetu nevyhnutne obsahuje komunikáciu medzi dotknutým členským štátom a útvarmi Komisie. Zdá sa, že pokiaľ ide o preskúmanie opakovanej žiadosti žalobcu, Komisia sa obmedzila na konštatovanie, že v súvislosti s prebratím rámcových rozhodnutí Írskom boli začaté konania EU Pilot, z čoho vyvodila záver, že je možné uplatniť domnienku dôvernosti. Takáto odpoveď Komisie však nestačí na preukázanie, že predtým vykonala konkrétne preskúmanie žiadosti žalobcu, ani že vykonala skutočnú identifikáciu dokumentov, ktorých sa týka žiadosť o prístup.

58      Z toho vyplýva, že formulácia, ktorú použila Komisia v napadnutom rozhodnutí nie je dostatočná na to, aby umožnila identifikovať dokumenty, ktorých sa týka žiadosť žalobcu o prístup.

59      Je tiež potrebné uviesť, že v prejednávanej veci sa žiadosť žalobcu o prístup netýkala „dokumentov súvisiacich s týmito konaniami EU Pilot“, ale „všetkých dokumentov, ktoré sa týkajú toho, či Írsko dodržiava alebo nedodržiava svoje povinnosti podľa rámcových rozhodnutí“. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, žalobca neuznal, že dokumenty, ktorých sa týka jeho žiadosť, predstavujú dokumenty zaradené do spisov troch konaní EU Pilot.

60      Žiadosť žalobcu o prístup sa teda netýkala len dokumentov súvisiacich s konaním smerujúcim ku konštatovaniu neprebratia týchto rámcových rozhodnutí Írskom, ale bola širšia než výklad, ktorý zvolila Komisia.

61      Okrem toho Komisia na pojednávaní poukázala na rozsudok z 25. marca 2015, Sea Handling/Komisia (T‑456/13, neuverejnený, EU:T:2015:185), aby uviedla, že otázka uplatnenia všeobecnej domnienky dôvernosti tu bola totožná s otázkou položenou v prejednávanej veci, pričom Všeobecný súd v uvedenej veci potvrdil svoje odmietnutie poskytnúť zoznam korešpondencie medzi Komisiou a sťažovateľkou, k výmene ktorej došlo v rámci vyšetrovania v oblasti štátnej pomoci.

62      Vec, v ktorej bol vydaný rozsudok z 25. marca 2015, Sea Handling/Komisia (T‑456/13, neuverejnený, EU:T:2015:185), však nie je porovnateľná s prejednávanou vecou. V uvedenom prípade totiž dotknuté dokumenty, a to prinajmenšom ich druh, už vyplývali zo žiadosti o prístup, pričom žiadateľ mal v zásade možnosť tvrdiť, že na dokument sa nevzťahuje uplatnenie všeobecnej domnienky dôvernosti (rozsudok z 25. marca 2015, Sea Handling/Komisia, T‑456/13, neuverejnený, EU:T:2015:185, body 5, 74 a 75).

63      Zo všetkého, čo už bolo uvedené, vyplýva, že na to, aby Komisia mohla uplatniť domnienku týkajúcu sa toho, že požadované dokumenty sa týkajú konania EU Pilot, mala najskôr v napadnutom rozhodnutí identifikovať dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, následne ich klasifikovať podľa kategórií alebo ako dokumenty zaradené do konkrétneho administratívneho spisu, a napokon konštatovať, že tieto dokumenty sa týkajú konania EU Pilot, čo by jej umožnilo uplatniť všeobecnú domnienku.

64      V prejednávanej veci sa však Komisia obmedzila na konštatovanie, že existujú tri konania EU Pilot týkajúce sa prebratia rámcových rozhodnutí Írskom a že žiadosť žalobcu sa teda týka dokumentov, na ktoré sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti. Napadnuté rozhodnutie zakladá len zamietnutie prístupu k trom konaniam EU Pilot, ale neobsahuje žiadne odôvodnenie vo vzťahu k dokumentom, ktoré požadoval žalobca.

65      Žalobca teda správne uvádza, že vzhľadom na to, že nevedel, aké dokumenty Komisia identifikovala ako dokumenty, ktorých sa týka jeho žiadosť o prístup, nemal možnosť vyvrátiť domnienku dôvernosti.

66      Okrem toho je potrebné uviesť, že identifikácia dokumentov, ktorých sa týka žiadosť o prístup, v napadnutom rozhodnutí je nevyhnutná na to, aby Všeobecný súd mohol vykonať svoje preskúmanie a overiť, či Komisia dôvodne dospela k záveru, že požadované dokumenty sa týkajú konania EU Pilot.

67      Je teda potrebné dospieť k záveru, že Komisia tým, že v napadnutom rozhodnutí neidentifikovala dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť žalobcu o prístup, nesprávne uplatnila všeobecnú domnienku dôvernosti uplatniteľnú na dokumenty týkajúce sa konania EU Pilot a že sa tak dopustila nesprávneho právneho posúdenia pri uplatnení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

68      Z toho vyplýva, že prvému žalobnému dôvodu je potrebné vyhovieť, a napadnuté rozhodnutie zrušiť bez toho, aby bolo potrebné preskúmať druhý žalobný dôvod vznesený žalobcom.

 O trovách

69      Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku sa účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom žalobcu.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (tretia rozšírená komora)

rozhodol takto:

1.      Rozhodnutie Európskej komisie C(2018) 6642 final zo 4. októbra 2018, ktorým sa zamieta prístup k dokumentom týkajúcim sa toho, či Írsko dodržiava alebo nedodržiava svoje povinnosti podľa rámcového rozhodnutia Rady 2008/909/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky v trestných veciach, ktorými sa ukladajú tresty odňatia slobody alebo opatrenia zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, na účely ich výkonu v Európskej únii, rámcového rozhodnutia Rady 2008/947/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky a probačné rozhodnutia na účely dohľadu nad probačnými opatreniami a alternatívnymi sankciami a rámcového rozhodnutia Rady 2009/829/SVV z 23. októbra 2009 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozhodnutia o opatreniach dohľadu ako alternatíve väzby medzi členskými štátmi Európskej únie, sa zrušuje.

2.      Komisia je povinná nahradiť trovy konania.

Papasavvas

Collins

Kreuschitz

De Baere

 

      Steinfatt

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 28. mája 2020.

Podpisy


* Jazyk konania: angličtina.