FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ATHANASIOS RANTOS

föredraget den 10 februari 2021(1)

Mål C719/19

FS

mot

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna))

”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 21 FEUF – Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 15 – Beslut som begränsar den fria rörligheten på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa – Unionsmedborgares olagliga vistelse i den mottagande medlemsstaten – Beslut om utvisning – Unionsmedborgarens fysiska avresa från den mottagande medlemsstaten – Verkningar i tiden av beslutet om utvisning – Artiklarna 5, 6 och 7 – Unionsmedborgarens möjlighet att få en ny rätt till inresa eller uppehåll när unionsmedborgaren återvänder till den mottagande medlemsstaten”






I.      Inledning

1.        Kan en unionsmedborgare som förlorat uppehållsrätten i en medlemsstat där han eller hon inte är medborgare och på denna grund blivit föremål för ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38/EG(2) (nedan kallat direktiv 2004/38), göra gällande ny uppehållsrätt enligt detta direktiv om unionsmedborgaren återvänder till denna medlemsstat omedelbart efter det att han eller hon har lämnat medlemsstaten i enlighet med beslutet om utvisning? Hur länge måste unionsmedborgaren i annat fall uppehålla sig utanför denna medlemsstat innan kan eller hon kan få ny uppehållsrätt i samma medlemsstat?

2.        Så ser frågeställningarna ut i detta mål, där domstolen ska fastställa när ett beslut om utvisning som fattats ”på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa”, i den mening som avses i artikel 15.1 i direktiv 2004/38, förlorar sina rättsverkningar och under vilka förutsättningar en unionsmedborgare därmed kan få ny uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten.

3.        Dessa frågor ger domstolen möjlighet att för första gången uttala sig om såväl verkningarna i tiden av ett sådant utvisningsbeslut som, mer allmänt, förhållandet mellan å ena sidan artikel 15 och å andra sidan artikel 5 (rätt till inresa), artikel 6 (uppehållsrätt i högst tre månader) och artikel 7 i detta direktiv (uppehållsrätt för längre tid än tre månader).(3)

4.        Det är inte uppenbart hur dessa frågor ska besvaras. Frågorna tydliggör för det första den bräckliga jämvikt som eftersträvas mellan två sinsemellan svårförenliga rättigheter: unionsmedborgarnas rätt att fritt uppehålla sig inom unionen och medlemsstaternas rätt att utvisa personer som inte har rätt att uppehålla sig där. För det andra ingår dessa frågor i det särskilda lagstiftningssammanhanget att det inte förekommer några gränskontroller vid unionens inre gränser,(4) något som svårligen låter sig förenas med själva begreppet utvisning av en unionsmedborgare från en medlemsstat till en annan.

5.        I detta förslag till avgörande redogör jag för de skäl som ligger till grund för mina förslag, vilka kan sammanfattas på följande sätt:

–        Rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 kan inte upphöra enbart på grund av att unionsmedborgaren fysiskt lämnar den mottagande medlemsstaten, eftersom detta skulle undergräva direktivets ändamålsenliga verkan.

–        Förslaget att systematiskt låta verkningarna av ett utvisningsbeslut kvarstå en viss tid efter den berörda personens fysiska avresa, till exempel i minst tre månader, skulle innebära en omotiverad begränsning av den uppehållsrätt som stadfästs i artikel 21 FEUF och getts ett konkret innehåll genom nämnda direktiv.

–        Det ankommer på myndigheterna i den mottagande medlemsstaten att bedöma verkningarna i tiden av utvisningsbeslut enligt artikel 15 i direktiv 2004/38, i synnerhet möjligheten att åberopa ny uppehållsrätt. Denna bedömning ska göras på grundval av en ingående prövning av den berörda personens situation varvid samtliga relevanta omständigheter ska beaktas, inte minst huruvida personens vistelse i medlemsstaten verkligen och faktiskt har upphört och huruvida denna person riskerar att bli en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet i nämnda medlemsstat.

II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

6.        I skäl 16 i direktiv 2004/38 anges följande: ”Så länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas. Därför får en utvisningsåtgärd inte vara en automatisk följd av anlitandet av det sociala biståndssystemet. … Under inga omständigheter får arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande enligt domstolens definition bli föremål för utvisning, utom av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.”

7.        I artikel 5.1 i direktivet anges bland annat att en unionsmedborgare med ett giltigt identitetskort eller pass ska ha rätt att resa in på medlemsstaternas territorium.

8.        I artikel 6.1 i direktivet anges att en unionsmedborgare ska ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader ”utan några andra villkor eller formaliteter än” kravet att unionsmedborgaren ska ha ett giltigt identitetskort eller pass.

9.        I artikel 7.1 i samma direktiv anges att en unionsmedborgare ska ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller b) för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller c) är studerande och, i sak, uppfyller samma villkor som dem som anges i led b.

10.      I artikel 14.1 och 14.2 i direktiv 2004/38 anges att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska ha uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 i direktivet så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar. Genom undantag från dessa bestämmelser anges i artikel 14.4 i samma direktiv att en utvisningsåtgärd under inga förhållanden får vidtas mot dessa unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar om de a) är anställda eller egenföretagare eller b) har kommit till den mottagande medlemsstatens territorium för att söka arbete.

11.      I artikel 15.1 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Rättssäkerhetsgarantier”, anges att ”[f]örfarandena i artiklarna 30 och 31 … på motsvarande sätt [ska] tillämpas på alla beslut som på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet”. I artikel 15.2 anges följande: ”Att det pass eller identitetskort som användes för att resa in i den mottagande medlemsstaten och som legat till grund för utfärdande av bevis om registrering eller uppehållskort, har upphört att gälla, får inte ligga till grund för utvisning från den mottagande medlemsstaten.” I artikel 15.3 anges slutligen att ”[d]en mottagande medlemsstaten [inte får] kombinera ett beslut om utvisning enligt punkt 1 med ett återreseförbud”.

12.      I artikel 30.3 i direktivet anges att ”[d]elgivningen [av ett beslut enligt artikel 27.1 i direktiv 2004/38] skall innehålla uppgifter om …, i förekommande fall, hur lång tid som står till dennes förfogande för att lämna medlemsstatens territorium. Utom i väl bestyrkta brådskande fall, skall tidsfristen för att lämna territoriet vara minst en månad från datum för delgivningen”.

B.      Nationell rätt

13.      I artiklarna 61 och 62 i Vreemdelingenwet 2000 (2000 års utlänningslag) av den 23 november 2000 (Stb. 2000, nr 495), anges att en utlänning som inte har, eller inte längre har, uppehållsrätt i Nederländerna ska lämna landet på eget initiativ senast fyra veckor efter den lagliga vistelsens upphörande. I artikel 63.1 i samma lag anges att en utlänning som inte har rätt att vistas i Nederländerna och som inte har lämnat landet på eget initiativ inom denna frist får utvisas.

III. Det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

14.      FS, klagande i det nationella målet, är polsk medborgare. Den 9 november 2017 fördes han in i Nederländernas register över icke stadigvarande bosatta.(5)

15.      Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för säkerhets- och justitiefrågor, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren) fastställde genom beslut av den 1 juni 2018 att FS inte hade uppehållsrätt, eftersom han inte längre uppfyllde villkoren i artikel 7 i direktiv 2004/38 angående uppehållsrätt i mer än tre månader,(6) och förpliktade honom att lämna Nederländerna. Hänsyn togs i detta avseende till att FS ganska regelbundet hade gripits av polisen, misstänkt för butiksstölder och fickstölder.

16.      FS begärde en omprövning av beslutet av den 1 juni 2018 vilken avslogs av statssekreteraren genom beslut av den 25 september 2018. Statssekreteraren medgav först att FS beteende inte utgjorde någon fara för allmän ordning eller säkerhet, i den mening som avses i artikel 27 i direktiv 2004/38, men fastställde sedan en frist på fyra veckor för frivillig avresa, efter vilken FS kunde avlägsnas på grund av sin olagliga vistelse. Den hänskjutande domstolen har klargjort att detta utvisningsbeslut utgör ”ett beslut som begränsar den fria rörligheten för en unionsmedborgare” i den mening som avses i artikel 15.1 i direktivet. FS överklagade inte beslutet som därmed vann laga kraft (nedan kallat utvisningsbeslutet).

17.      Den 23 oktober 2018 greps FS av den tyska polisen, misstänkt för butiksstöld. Det är ostridigt mellan parterna i det nationella målet att FS har visat att han lämnade Nederländerna inom den fastställda fristen på fyra veckor, det vill säga före den 24 oktober 2018. FS har även förklarat att han efter sin avresa, vars exakta datum inte framgår av handlingarna i målet, uppehöll sig hos vänner i Kaldenkirchen (Tyskland), vid gränsen mellan Nederländerna och Tyskland. FS har även angett att han på grund av sitt marijuanaberoende dagligen åkte över till Nederländerna för att köpa marijuana. Han har slutligen förklarat att han reste in i Nederländerna den 21 november 2018, eftersom han hade erhållit en kallelse att infinna sig hos en brottmålsdomstol den 23 november 2018.

18.      Den 22 november 2018 omhändertogs FS av personal i en livsmedelsbutik i Nederländerna, misstänkt för stöld. FS greps därefter av tillkallad polis, eftersom han inte kunde visa upp någon identitetshandling. Efter gripandet anhölls FS av polisen för förhör enligt vad som föreskrivs i nationell lagstiftning.

19.      Statssekreteraren beslutade den 23 november 2018 att FS skulle tas i förvar för att utvisas till sitt ursprungsland Polen (nedan kallat beslutet om förvar). Som skäl till detta beslut angavs att det fanns risk för att FS skulle hålla sig undan utlänningskontrollen och undvika eller förhindra förberedelserna inför avresan eller utvisningsförfarandet. Denna risk härrörde från den omständigheten att FS för det första hade hållit sig undan utlänningskontrollen under en viss tid, för det andra hade varit föremål för ett utvisningsbeslut som förpliktade honom att lämna Nederländerna och inte hade hörsammat detta inom den frist som fastställts i detta beslut,(7) för det tredje inte hade någon fast hemvist eller bostad, för det fjärde inte hade tillräckliga tillgångar och för det femte var misstänkt eller dömd för brott.

20.      Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Domstolen i Haag, sammanträdesort Groningen, Nederländerna) (nedan kallad Rechtbank) ogillade genom dom av den 7 december 2018 FS överklagande av beslutet om förvar och avvisade hans skadeståndsyrkande. FS överklagade denna dom till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna).

21.      Den 18 december 2018 begärde FS omprövning av beslutet om utvisning till Polen, vilket skulle verkställas den 21 december 2018. Han ansökte även om att Voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (domare med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder vid domstolen i Haag, Nederländerna) (nedan kallad Voorzieningenrechter) skulle vidta en interimistisk åtgärd i syfte att förbjuda utvisningen.

22.      Voorzieningenrechter biföll ansökan om en interimistisk åtgärd genom beslut av den 20 december 2018, eftersom han ansåg att det inte var styrkt att FS vid den tidpunkten vistades olagligt i Nederländerna. Voorzieningenrechter beslutade även att statssekreteraren inte fick utvisa FS förrän fyra veckor efter statssekreterarens omprövningsbeslut.

23.      Statssekreteraren beslutade samma dag, på grundval av Voorzieningenrechters beslut, att FS skulle släppas ur förvaret.

24.      Den hänskjutande domstolen menar att FS fortfarande, trots att han inte längre sitter i förvar, har intresse av överklagandet till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen), i och med att han har rätt till skadestånd om det slås fast att hans placering i förvar var rättsstridig. Så skulle vara fallet om FS den 23 november 2018 (den dag då han togs i förvar) hade uppehållsrätt i Nederländerna med stöd av unionsrätten.

25.      Parterna i det nationella målet har anfört två motsatta ståndpunkter i målet om överklagande vid Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen).

26.      FS har klandrat Rechtbank för bristfällig motivering av domen av den 7 december 2018, eftersom han faktiskt hade lämnat Nederländerna inom den frist som fastställts i utvisningsbeslutet och hade ny uppehållsrätt i Nederländerna enligt artikel 6 i direktiv 2004/38 när han togs i förvar.

27.      Statssekreteraren har medgett att FS har styrkt att han lämnade Nederländerna inom den frist som fastställts i utvisningsbeslutet men har anfört att rättsverkningarna av detta beslut inte hade upphört och att FS därmed inte kunde ha ny uppehållsrätt i Nederländerna. Rättsverkningarna skulle endast ha upphört om FS, i enlighet med domstolens rättspraxis,(8) hade etablerat sig i en annan medlemsstat enligt artikel 7.1 i direktiv 2004/38 och uppfyllt villkoren i denna bestämmelse samt hade kunnat styrka en ”verkningsfull vistelse” i den andra medlemsstaten i mer än tre månader. Så är inte fallet, med hänsyn till vad FS har uttalat om sin vistelse i Tyskland. Statssekreteraren menar att detta är den enda tolkning som gör det möjligt att undvika missbruk av en rättighet. I annat fall skulle det vara tillräckligt att FS vistas en dag i Tyskland för att undanröja rättsverkningarna av utvisningsbeslutet och på så sätt kunna återvända och återigen uppehålla sig lagligt i Nederländerna.

28.      Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat, att i och med att det nu är utrett att FS lämnade Nederländerna inom den frist som fastställts i utvisningsbeslutet, är frågan huruvida det var riktigt att ta honom i förvar beroende av frågan huruvida han på nytt hade uppehållsrätt i Nederländerna vid denna tidpunkt, bland annat enligt artikel 6 i direktiv 2004/38. Den sistnämnda frågan är i sin tur beroende av rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut enligt artikel 15 i direktivet. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det inte framgår vare sig av lydelsen i artikel 15 i direktivet eller av direktivets systematik, huruvida ett utvisningsbeslut fortsätter att ha rättsverkningar under obestämd tid efter den berörda personens avresa från den mottagande medlemsstaten eller om ett sådant beslut ska anse ha verkställts helt och hållet i och med denna avresa.

29.      Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1)      Ska artikel 15.1 i [direktiv 2004/38] tolkas så, att ett beslut om utvisning av en unionsmedborgare från den mottagande medlemsstaten som fattats med stöd av denna bestämmelse ska anses verkställt och beslutet inte längre anses ha några rättsverkningar så snart unionsmedborgaren bevisligen lämnat den mottagande medlemsstaten inom den frist för frivillig avresa som fastställts i beslutet?

2)      Om fråga 1 ska besvaras jakande, åtnjuter unionsmedborgaren vid en omedelbar återkomst till den mottagande medlemsstaten den uppehållsrätt i högst tre månader som avses i artikel 6.1 i [direktiv 2004/38], eller får den mottagande medlemsstaten fatta ett nytt beslut om utvisning för att förhindra att unionsmedborgaren gång på gång reser in i landet för ett kortare uppehåll?

3)      Om fråga 1 ska besvaras nekande, måste unionsmedborgaren i så fall uppehålla sig utanför den mottagande medlemsstaten under en viss period, och i så fall hur länge?”

30.      FS, den nederländska, den tjeckiska och den danska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samma rättegångsdeltagare, med undantag för den tjeckiska regeringen, yttrade sig också vid förhandlingen den 16 november 2020. Den belgiska regeringen, som inte inkommit med något skriftligt yttrande, fick också möjlighet att redogöra för sina argument vid förhandlingen.

IV.    Bedömning

A.      Inledande synpunkter

31.      Bakgrunden till den nu aktuella begäran om förhandsavgörande är en tvist som rör en polsk medborgare, FS, som har förlorat sin uppehållsrätt i Nederländerna enligt artikel 7 i direktivet och som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i detta direktiv. Denne unionsmedborgare har gjort gällande att han efter att frivilligt ha lämnat denna medlemsstat inom den tidsfrist som angavs i utvisningsbeslutet, uppehöll sig hos vänner i Tyskland nära gränsen till Nederländerna dit han dagligen åkte för att köpa marijuana. En månad efter avresan greps han av nederländsk polis, eftersom han inte kunde visa upp någon identitetshandling. Han togs i förvar för att utvisas till sitt ursprungsland, med motiveringen att det fanns risk att han höll sig undan utlänningskontrollen och undvek eller förhindrade förberedelserna inför utvisningen. Denna risk härrörde bland annat från den omständigheten att unionsmedborgaren inte hade följt utvisningsbeslutet helt och hållet, eftersom han inte hade visat att han uppehållit sig verkningsfullt i en annan medlemsstat.

32.      Mot den bakgrunden vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett utvisningsbeslut enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 har verkställts helt och hållet i och med den enda omständigheten att unionsmedborgaren fysiskt har lämnat den mottagande medlemsstaten, i vilket fall unionsmedborgaren, om han eller hon återvänder, har ny uppehållsrätt i högst tre månader enligt artikel 6 i direktivet, eller om utvisningsbeslutet fortsätter att ha verkan en viss tid efter unionsmedborgarens fysiska avresa. I det sistnämnda fallet vill den hänskjutande domstolen få klarhet i hur länge sådana verkningar kvarstår.

33.      Den hänskjutande domstolen har förklarat att den behöver få svar på dessa frågor för att kunna avgöra det nationella målet, som rör lagenligheten av beslutet om förvar. Om rättsverkningarna av beslutet om utvisning upphörde enbart på grund av att FS begav sig till Tyskland, om så bara för en dag, skulle han så snart han återvänt till Nederländerna ha ny uppehållsrätt enligt artikel 6 i direktiv 2004/38. I och med att inget nytt beslut om utvisning hade fattats skulle beslutet om förvar då ha varit rättsstridigt och FS skulle således ha rätt till skadestånd.

34.      Frågorna är emellertid av intresse även i ett större sammanhang än i fråga om de något ovanliga sakförhållandena i det nu aktuella målet. Tolkningsfrågorna ingår nämligen i en bredare frågeställning som rör hur en medlemsstat faktiskt (på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa) kan utvisa en unionsmedborgare som, efter att ha uppehållit sig lagligt i medlemsstaten, stannar kvar utan att uppfylla villkoren i direktiv 2004/38 och riskerar att bli en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet i denna medlemsstat. Frågeställningen är än mer relevant i och med att de inre gränserna inom Schengenområdet(9) får passeras utan att det genomförs någon in- och utresekontroll av personer. En medlemsstat har således mycket begränsade möjligheter att kontrollera att en unionsmedborgare som uppehåller sig olagligt i en medlemsstat faktiskt har lämnat medlemsstaten.

35.      Bedömningen av verkningarna i tiden av ett utvisningsbeslut enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 framstår mot bakgrund av dessa konstateranden nära knuten till förhållandet mellan denna bestämmelse och de andra bestämmelser i kapitel III i direktivet som rör uppehållsrätten. Innan jag inleder min bedömning vill jag därför ge en översikt över de tillämpliga bestämmelserna (1) för att sedan kunna klargöra räckvidden av den hänskjutande domstolen tolkningsfrågor (2).

1.      Relevanta bestämmelser

36.      Jag vill först erinra om att unionsmedborgarskapet – såsom det infördes genom Maastrichtfördraget(10) – ger varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som vidtas för att genomföra dessa. Denna rätt medges för närvarande unionsmedborgarna genom artikel 21.1 FEUF, såsom den bekräftats i artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Direktiv 2004/38, som bland annat reglerar villkoren för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, syftar till att underlätta och stärka utövandet av denna rätt.(11)

37.      Direktiv 2004/38 föreskriver två olika uppehållsordningar för unionsmedborgare, dels uppehållsrätt som regleras genom bestämmelserna i kapitel III, som omfattar uppehållsrätt ”i högst tre månader” och uppehållsrätt ”för längre tid än tre månader” (nedan tillsammans kallade tillfällig uppehållsrätt), dels ”permanent uppehållsrätt”, som regleras genom bestämmelserna i kapitel IV och är underordnad villkoren i artiklarna 16–18 i direktivet. Nedan berör jag endast den tillfälliga uppehållsrätten, som är den som är aktuell i detta mål, för att kunna klargöra på vilka grunder det är motiverat att fatta ett beslut om utvisning enligt artikel 15 i direktivet.

a)      Tillfällig uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38

1)      Uppehållsrätt i högst tre månader

38.      Enligt artikel 6.1 i direktiv 2004/38 ska unionsmedborgarna ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Även om artikel 6 i direktivet inte ställer upp något villkor om att unionsmedborgaren ska ha ekonomiska tillgångar, anges det i artikel 14.1 i direktivet att denna uppehållsrätt bibehålls under dessa tre månader såvida unionsmedborgaren inte blir en orimlig belastning för medlemsstatens sociala biståndssystem.(12) Regeln hänger samman med artikel 24.2 i samma direktiv, enligt vilken den mottagande medlemsstaten bland annat inte behöver bevilja rätt till socialt bistånd under uppehållets första tre månader.

39.      När det gäller kontrollen av dessa villkor för uppehållsrätt får denna medlemsstat visserligen inte kräva att unionsmedborgare registrerar sig hos behöriga myndigheter.(13) Medlemsstaten har emellertid rätt att påföra unionsmedborgare en skyldighet att styrka sin identitet och sitt medborgarskap, på villkor att samma skyldighet gäller för medlemsstatens egna medborgare vad gäller identitetskort.(14) Medlemsstaten får emellertid inte ifrågasätta uppehållsrätten av det enda skälet att en unionsmedborgare inte har företett någon av de ovan angivna handlingarna, bland annat om den berörda personen ändå kan styrka sin nationalitet med andra medel.(15)

2)      Uppehållsrätt för längre tid än tre månader

40.      En unionsmedborgare har även rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten under längre tid än tre månader om han eller hon uppfyller de uttömmande villkoren i artikel 7.1 a, b eller c i direktiv 2004/38, det vill säga om han eller hon a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller b) för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller c) är studerande och har tillräckliga tillgångar och en heltäckande sjukförsäkring.

41.      Medlemsstaterna får ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter, men fristen för registrering får aldrig understiga tre månader räknat från ankomstdagen.(16) Enligt artikel 14.2 andra stycket i direktiv 2004/38 får medlemsstaterna, då det finns rimliga tvivel angående huruvida en unionsmedborgare eller unionsmedborgarens familjemedlemmar uppfyller kraven i artikel 7, kontrollera att dessa krav är uppfyllda. Denna kontroll får emellertid inte ske systematiskt. Medlemsstaten får slutligen kräva att den berörda personen rapporterar sin närvaro i medlemsstaten inom rimlig och icke-diskriminerande tid efter inresan.(17)

3)      Familjemedlemmars härledda uppehållsrätt

42.      Unionsmedborgarens familjemedlemmar får uppehålla sig i medlemsstaterna, förutsatt att de uppfyller kraven i artikel 6.2 (för en vistelse i högst tre månader) eller i artikel 7.1 d och 7.2 i direktiv 2004/38 (för en vistelse under längre tid än tre månader), det vill säga att de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren med uppehållsrätt.(18)

b)      Skäl som motiverar ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38

43.      Direktiv 2004/38 innehåller inte bara bestämmelser om villkoren för de olika typer av uppehållsrätt som föreskrivs i direktivet. Det innehåller också en rad bestämmelser som reglerar den situation som följer av en förlust av någon av dessa rättigheter.

44.      Direktiv 2004/38 ger två exempel där medlemsstaterna får besluta om utvisning: när ett sådant beslut fattas ”av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” (artikel 27 i detta direktiv) eller när beslutet fattas ”på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa” (artikel 15.1 i nämnda direktiv).(19)

45.      När det gäller det andra exemplet, som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen, är det först och främst så, att artikel 15, som ingår i kapitel III i samma direktiv, endast avser personer som har tillfällig uppehållsrätt, inte personer med permanent uppehållsrätt.(20) I motsats till vad som är fallet med beslut som fattas enligt artikel 27 i direktiv 2004/38(21) framgår det inte uttryckligen av lydelsen i artikel 15 i direktivet i vilka situationer en mottagande medlemsstat får fatta beslut som begränsar den fria rörligheten, till exempel beslut om utvisning. I den sistnämnda bestämmelsen anges nämligen inte vilka dessa ”andra grunder” är (andra än de grunder som anges i artikel 27 i direktivet).

46.      Trots avsaknaden av närmare angivelse i detta avseende har domstolen tolkat artikel 15 i direktiv 2004/38 så, att den föreskriver den ordning som ska tillämpas när en tillfällig uppehållsrätt enligt detta direktiv upphör att gälla, särskilt när en unionsmedborgare eller en av hans eller hennes familjemedlemmar, som tidigare har haft tillfällig uppehållsrätt, inte längre uppfyller de relevanta villkoren för uppehållsrätten och således i princip kan avlägsnas från den mottagande medlemsstaten.(22)

47.      Av det ovan anförda följer således att de skäl som motiverar ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 endast kan fastställas på grundval av en jämförelse med de övriga bestämmelser i kapitel III i samma direktiv som rör villkoren för tillfällig uppehållsrätt.

48.      Först och främst framgår det av lydelsen i artikel 15.1 i direktiv 2004/38 att beslut som begränsar den fria rörligheten avser såväl unionsmedborgare som deras familj.(23) I fråga om unionsmedborgare skulle ett beslut om utvisning således kunna fattas för att unionsmedborgaren inte uppfyller villkoren i artikel 6.1 (vistelse i högst tre månader) eller i artikel 7.1 a–c (vistelse som överstiger tre månader) i direktivet, såsom de beskrivs ovan i punkterna 38 och 40. I fråga om familjemedlemmar kan ett sådant beslut även fattas på grund av att villkoren för härledd uppehållsrätt eller för bibehållen härledd uppehållsrätt, såsom de beskrivs ovan i punkt 42, inte är uppfyllda.

49.      Direktivet innehåller emellertid två undantag från regeln att ett beslut om utvisning är motiverat när villkoren för tillfällig vistelse inte längre är uppfyllda.

50.      I skäl 16 i direktiv 2004/38 anges att såväl unionsmedborgare som deras familjemedlemmar inte bör utvisas så länge de ”inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”.(24) Detta krav är i själva verket förenligt med först och främst artikel 15.2 i direktivet, där det anges att utgången av det identitetskort eller pass som har möjliggjort inresa i den mottagande medlemsstaten inte utgör ett tillräckligt skäl för denna medlemsstat att vidta en utvisningsåtgärd. För det andra är det förenligt med artikel 14.3 i direktivet, där det anges att en unionsmedborgares användning av det sociala biståndssystemet inte automatiskt ska leda till utvisning. för det tredje är det förenligt med bestämmelserna i artikel 14.1 och artikel 24.2 i direktivet, vilka rör ianspråktagande av det sociala biståndssystemet (se punkt 38 ovan).

51.      Ett beslut om utvisning som i anslutning till en vistelse enligt artikel 6 eller artikel 7 i direktiv 2004/38 fattas enligt artikel 15.1 i direktivet mot en unionsmedborgare eller en familjemedlem till unionsmedborgaren skulle således endast kunna vara motiverat om det villkor för vistelsen som inte är uppfyllt är knutet till kriteriet om orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem, eftersom det inte är tillräckligt att villkoren avseende innehav av ett giltigt identitetskort eller pass inte är uppfyllda för att motivera en sådan utvisningsåtgärd.(25)

52.      I artikel 14.4 och i skäl 16 sista meningen i samma direktiv anges också att en utvisningsåtgärd under inga förhållanden får vidtas mot arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande, såvida det inte är av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar får nämligen enligt domstolens praxis inte utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfarande söker arbete och att de verkligen har möjlighet att få anställning.(26)

53.      Vid en vistelse enligt artikel 7 i direktiv 2004/38 får ett beslut om utvisning följaktligen inte fattas mot en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare som inte uppfyller villkoren för uppehållsrätt i artikel 7.1 a i detta direktiv, som avser arbetstagare och egenföretagare, oavsett om unionsmedborgaren eller familjemedlemmen kan utgöra en belastning, till och med en orimlig belastning, för det sociala biståndssystemet i den mottagande medlemsstaten.

2.      Tolkningsfrågornas räckvidd

54.      Mot bakgrund av det ovan anförda bör följande förtydliganden göras angående tolkningsfrågornas räckvidd.

55.      Den hänskjutande domstolen har först och främst förklarat att statssekreteraren, trots FS brottsliga beteende, inte grundade beslutet om utvisning på artikel 27, utan enbart på artikel 15 i direktiv 2004/38. Domstolen behöver således inte uttala sig i frågan huruvida detta brottsliga beteende skulle kunna utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet i den mening som avses i nämnda artikel 27 och därmed motivera ett utvisningsbeslut.(27)

56.      För det andra finns det anledning att notera att även om det aktuella utvisningsbeslutet i det nationella målet fattades på grund av att villkoren i artikel 7 i direktiv 2004/38 inte var uppfyllda, avser tolkningsfrågorna, såsom de formulerats av den hänskjutande domstolen, mer allmänt alla beslut om utvisning som kan fattas med stöd av artikel 15.1 i detta direktiv. Såsom erinras om ovan är artikel 15 i direktiv 2004/38 tillämplig när en tillfällig uppehållsrätt enligt samma direktiv upphör på grund av att den berörda personen riskerar att bli en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Därför menar jag att det svar som den hänskjutande domstolen har begärt inte endast ska avse sådana situationer där en unionsmedborgare utvisas av skäl som hänför sig till artikel 7 i direktiv 2004/38, även om dessa skäl i själva verket utgör de flesta skälen för utvisning.

57.      För det tredje är utgångspunkten för bedömningen, såsom framgår ovan av punkterna 45 och 53, att de berörda unionsmedborgarna inte kan vara unionsmedborgare med permanent uppehållsrätt eller arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökanden som omfattas av de undantag som anges i artikel 14.4 b i direktiv 2004/38.

58.      I och med att det inte förekommer några gränskontroller vid unionens inre gränser, kommer verkningarna i tiden av beslut om utvisning för det fjärde endast att bedömas när en utvisad medborgare på nytt gör gällande uppehållsrätt hos myndigheterna i en medlemsstat. Det är således inte uteslutet att denna bedömning kan variera beroende på vilken medlemsstat som prövar en ny ansökan om uppehållsrätt. Om denna unionsmedborgare, efter att ha lämnat den mottagande medlemsstaten, åberopar ny uppehållsrätt i en annan medlemsstat (eller i ett tredjeland), har denna medlemsstat nämligen i princip inget skäl att inte anse att rättsverkningarna av beslutet om utvisning från den mottagande medlemsstaten under tiden har upphört. Granskningen nedan berör således enbart sådana omständigheter som i det nu aktuella målet, där den aktuella unionsmedborgaren har lämnat den åberopade medlemsstaten och åberopat ny uppehållsrätt i samma medlemsstat, utan att däremellan formellt ha beviljats uppehållsrätt i en annan medlemsstat.(28)

B.      Bedömning av tolkningsfrågorna

1.      Huruvida en unionsmedborgares fysiska avresa är tillräcklig för att ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 ska anses ha verkställts fullt ut

59.      Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida den omständigheten att unionsmedborgaren fysiskt lämnar den mottagande medlemsstaten i sig är tillräcklig för att ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 ska anses ha verkställts fullt ut, så att det inte längre har rättsverkningar i tiden.

60.      De berörda som har inkommit med skriftliga och muntliga yttranden har intagit två olika ståndpunkter. FS har föreslagit att frågan ska besvaras jakande, vilket innebär att ett sådant utvisningsbeslut har verkställts fullt ut till följd av den enda omständigheten att den berörda personen har lämnat den mottagande medlemsstaten före utgången av den fastställda fristen, om än endast för en begränsad tid, och i samma stund han eller hon gör detta. Personen i fråga bör således kunna göra gällande en ny uppehållsrätt i tre månader enligt artikel 6 i direktiv 2004/38. Däremot har samtliga regeringar som har inkommit med skriftliga eller muntliga yttranden precis som kommissionen anfört samma ståndpunkt som statssekreteraren, att det i sak inte är tillräckligt att unionsmedborgaren fysiskt avreser för att rättsverkningarna av ett sådant beslut ska upphöra. De har gjort gällande att en sådan tolkning strider mot direktivets ändamålsenliga verkan.(29)

61.      Jag ansluter mig till denna sistnämnda ståndpunkt av de skäl som anförs nedan.

62.      En självständig och enhetlig tolkning av artikel 15 i direktiv 2004/38 kräver att hänsyn tas till såväl dess lydelse som till sammanhanget och de mål som eftersträvas. Bestämmelsen ska vidare inte tolkas restriktivt och får under alla omständigheter inte förlora sin ändamålsenliga verkan.(30)

63.      När det för det första gäller lydelsen i artikel 15 i direktiv 2004/38, innehåller inte denna artikel någon formulering som skulle göra det möjligt att bedöma verkningarna i tiden av beslut om utvisning som fattas med stöd av denna artikel. I punkt 1 i denna bestämmelse anges nämligen endast att ”[f]örfarandena i artiklarna 30 och 31 … på motsvarande sätt [ska] tillämpas på alla beslut som på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa begränsar [den fria rörligheten]”. I punkt 2 anges att den omständigheten ”[a]tt … pass eller identitetskort … har upphört att gälla, … inte får ligga till grund för utvisning”, och i punkt 3 att ”[d]en mottagande medlemsstaten … inte [får] kombinera ett beslut om utvisning … med ett återreseförbud”.

64.      Artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38, som artikel 15.1 i direktivet hänför sig till och som ska tillämpas analogt,(31) innehåller visserligen bestämmelser som skulle kunna påverka verkställigheten av ett beslut om utvisning, men däremot inga som avser verkningarna i tiden.(32) Det anges bland annat i artikel 30.1 och 30.3 att medlemsstaterna skriftligen ska delge den berörda personen beslutet om utvisning och ange den fastställda fristen för att lämna landet och att denna tidsfrist ”[u]tom i väl bestyrkta brådskande fall, skall … vara minst en månad från datum för delgivningen”.

65.      Dessa bestämmelser leder således i huvudsak till att vistelsen för den som utvisas förlängs med högst en månad från och med delgivningen av beslutet om utvisning. Därmed skulle det kunna hävdas att denna förlängning är meningslös om det vore tillräckligt, för att fullt ut verkställa ett utvisningsbeslut, att den berörda personen fysiskt beger sig till en angränsande medlemsstat. Sett i ett större sammanhang är syftet med artikel 30.3 i direktiv 2004/38 emellertid inte att reglera verkningarna i tiden av beslut om utvisning, utan snarare att säkerställa att den som berörs av ett utvisningsbeslut verkligen ska kunna använda sig av de rättsmedel som införts i medlemsstaterna(33) och få en rimlig tid på sig för att kunna organisera sin avresa.

66.      Av det ovan anförda följer att varken artikel 15 eller artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38 gör det möjligt att slutgiltigt avgöra hur ett utvisningsbeslut upphör att ha rättsverkningar.

67.      När det för det andra gäller det sammanhang som artikel 15 i direktiv 2004/38 ingår i, vill jag erinra om att direktivet möjliggör begränsningar i den fria rörligheten för en unionsmedborgare ”av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” och ”på andra grunder än [dessa]” (se punkt 44 ovan). I direktivet anges visserligen inte vilka åtgärder medlemsstaterna kan vidta för att begränsa den fria rörligheten, men det innehåller en bestämmelse som reglerar verkningarna i tiden av en av dessa åtgärder, nämligen återreseförbud.

68.      Enligt artikel 32 i direktiv 2004/38 är det nämligen möjligt att ansöka om upphävande av återreseförbudet efter ”en med hänsyn till omständigheterna skälig frist, och i vart fall efter tre år från och med verkställigheten av beslutet om det slutgiltiga återreseförbudet, … genom att åberopa bevisning som kan styrka att de faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet om återreseförbud har ändrats”.

69.      Den omständigheten att direktivet reglerar verkningarna i tiden av beslut om återreseförbud men inte innehåller någon bestämmelse som motsvarar artikel 32 om verkningarna i tiden av andra beslut som begränsar den fria rörligheten för en unionsmedborgare, i synnerhet beslut om utvisning med stöd av artikel 15.1 i nämnda direktiv, kan enligt min mening inte styrka vare sig, genom en analog tolkning, att verkningarna av dessa utvisningsbeslut kvarstår under en skälig frist eller, genom en tolkning e contrario, att det var unionslagstiftarens avsikt att rättsverkningarna av ett beslut om utvisning skulle upphöra så snart unionsmedborgaren fysiskt lämnat den mottagande medlemsstaten.(34)

70.      En kontextuell tolkning ger således inte stöd för några närmare preciseringar om hur rättsverkningarna i tiden av ett beslut om utvisning upphör.

71.      I och med att inga slutsatser kan dras av den bokstavliga och den kontextuella tolkningen är det följaktligen endast en teleologisk tolkning av direktiv 2004/38 och dess ändamålsenliga verkan som kan ge svar på den första frågan.

72.      När det således för det tredje gäller ändamålet med artikel 15 i direktiv 2004/38, vill jag inledningsvis framhålla att bestämmelsen har två syften. Det ena syftet är att inrätta en rättssäkerhetsordning för beslut som fattas med stöd av denna artikel, liknande den som gäller för beslut som begränsar den fria rörligheten med stöd av artikel 27 i detta direktiv.(35) Det andra syftet med artikel 15 är mindre uppenbart men precis lika viktigt, i och med att den gör det möjligt att fatta beslut som begränsar den fria rörligheten när en unionsmedborgare eller en familjemedlem till unionsmedborgaren inte längre uppfyller villkoren för tillfällig uppehållsrätt. Artikeln är nämligen den enda bestämmelsen i direktiv 2004/38 som medlemsstaterna kan göra gällande för att, med stöd av unionsrätten, se till att personer som inte längre uppfyller villkoren för tillfällig uppehållsrätt och som utgör en orimlig belastning för deras sociala biståndssystem, kan avlägsnas. Bestämmelsen syftar således till att säkerställa den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna om uppehållsrätt, samtidigt som en medlemsstats allmänna ekonomiska medel skyddas.(36)

73.      Jag menar att det är detta andra syfte med artikel 15 i direktiv 2004/38 som ska ligga till grund för bedömningen av huruvida unionsmedborgarens fysiska avresa i sig är tillräckligt för att ett beslut om utvisning ska anses vara verkställt fullt ut.

74.      Jag anser att artikel 15 i direktivet och därmed alla bestämmelser om villkoren för tillfällig uppehållsrätt i sak skulle förlora sin ändamålsenliga verkan om denna artikel tolkades så, att ett beslut om utvisning i det närmaste mekaniskt upphör att ha rättsverkningar så snart unionsmedborgaren fysiskt lämnar den mottagande medlemsstaten.

75.      De skäl som ligger till grund för ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 kan nämligen, såsom anges ovan i punkterna 43–53, variera beroende på vilken typ av uppehållsrätt som en unionsmedborgare eller unionsmedborgarens familj hade före utvisningen. De har emellertid en gemensam nämnare – denna person bör inte bli föremål för utvisningsåtgärder så länge han eller hon inte blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.

76.      Jag ser det som uppenbart att en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare inte från en dag till en annan kan ändra sin ställning, så att han eller hon inte längre utgör en sådan orimlig belastning för det sociala biståndssystemet i denna medlemsstat, genom att passera gränsen till den mottagande medlemsstaten. Om så vore fallet skulle beslut som fattas med stöd av artikel 15.1 i direktiv 2004/38 i själva verket inte vara bindande. Begreppet avlägsnande skulle nämligen förlora all ändamålsenlig verkan om en unionsmedborgare exempelvis kunde göra anspråk på att ha rättat sig efter ett beslut om utvisning enbart på grund av sin tillfälliga fysiska närvaro i en angränsande medlemsstat.

77.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen som svar på den första tolkningsfrågan ska uttala att artikel 15.1 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att ett beslut om utvisning som fattats med stöd av denna bestämmelse inte kan anses ha verkställts fullt ut, så att det inte längre har några rättsverkningar, endast på grund av att en unionsmedborgare fysiskt har lämnat den mottagande medlemsstaten.

78.      Återstår således, även om den andra tolkningsfrågan inte behöver besvaras, att fastställa varaktigheten i tiden av rättsverkningarna av dessa beslut.

2.      Verkningarna i tiden av ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38

79.      Visserligen är det av hänsyn till den ändamålsenliga verkan av artikel 15 i direktiv 2004/38 som jag avvisar förslaget att rättsverkningarna av ett beslut om utvisning upphör när den berörda personen passerat gränsen till den mottagande medlemsstaten, men för enhetlighetens skull anser jag att samma krav, avseende bibehållande av den ändamålsenliga verkan av artikel 15 i direktivet, ska vara vägledande vid bedömningen av verkningarna i tiden av beslut om utvisning.

a)      Kriteriet att de faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet om utvisning ska ha ändrats

80.      En utvisningsåtgärd enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 förlorar ofrånkomligen sitt existensberättigande, och upphör därmed att gälla, om den utvisade personen kan styrka att han eller hon efter utvisningen, till och med dagen efter det att han eller hon lämnade den mottagande medlemsstaten, kan styrka ”att de faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet … har ändrats”(37) och att han eller hon därmed uppfyller de villkor för uppehållsrätt som inte var uppfyllda och som motiverade beslutet om utvisning.

81.      I ett sådant fall måste nämligen en unionsmedborgare kunna visa för myndigheterna i den medlemsstaten att beslutet om utvisning har upphört att gälla för att kunna göra gällande ny uppehållsrätt, bland annat med stöd av artikel 6 i direktiv 2004/38. Det säger sig självt att de faktiska omständigheterna har ändrats om unionsmedborgaren återigen kan betraktas som arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande i den tidigare mottagande medlemsstaten, eftersom en sådan ställning innebär att den berörda personen inte kan fråntas uppehållsrätt enligt artikel 15 i nämnda direktiv och således är oförenlig med ett samtidigt utvisningsbeslut.(38)

82.      Sådana situationer kan visserligen uppkomma men i själva verket är det ovanligt att de faktiska omständigheterna ändras kort tid efter den berörda personens avlägsnande. Tvärtom sker en sådan förändring oftast inte förrän efter en vistelse i ett annat land. Frågan är då huruvida det enda sättet för denna person att återigen kunna uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten är att bevisa att de faktiska omständigheterna har ändrats.

83.      Jag anser att det står klart att denna fråga ska besvaras nekande. Det skulle nämligen strida mot själva andemeningen i direktiv 2004/38, som syftar till att underlätta och stärka utövandet av rätten att fritt uppehålla sig i medlemsstaterna, att anse att ett beslut om utvisning fortsätter att ha verkningar så länge den berörda personens ställning inte har ändrats i materiellt hänseende. Ett sådant synsätt skulle kunna leda till att verkningarna av detta beslut vidmakthålls i tiden, i förekommande fall under obegränsad tid, vilket skulle medföra ett oproportionerligt hinder för uppehållsfriheten.

84.      Två lösningar är tänkbara för att förhindra en sådan situation. Den ena lösningen är att fastställa hur länge ett utvisningsbeslut har rättsverkningar med hänsyn till den exakta längden på vistelsen utanför den mottagande medlemsstaten efter avlägsnandet, en parameter som skulle tillämpas systematiskt. Den andra lösningen är att fastställa hur länge utvisningsbeslutet har verkningar utifrån en rad andra aspekter, inte enbart längden på vistelsen utanför denna medlemsstat.

85.      Jag anser, av de skäl som anges nedan, att den förstnämnda lösningen ska underkännas till förmån för den andra lösningen.

b)      Kriteriet ”uppehålla sig under en viss period” utanför den mottagande medlemsstaten

86.      Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida en unionsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i direktiv 2004/38 ska uppehålla sig utanför den mottagande medlemsstaten under en viss period för att beslutet ska anses ha verkställts fullt ut. Om så är fallet, har den hänskjutande domstolen begärt att domstolen ska fastställa hur lång denna period ska vara.

87.      Samtliga regeringar som har yttrat sig till domstolen anser visserligen samstämmigt med kommissionen att en fysisk avresa från den mottagande medlemsstaten i sig inte räcker för att verkningarna av ett utvisningsbeslut ska upphöra. Den nederländska regeringen är emellertid den enda som anser att dessa verkningar upphör när en unionsmedborgare faktiskt och verkningsfullt har lämnat denna medlemsstat under en viss period, närmare bestämt i minst tre månader. Vad gäller tillämpningen av detta kriterium preciserade den nederländska regeringen vid förhandlingen att en person som avlägsnats från den mottagande medlemsstaten inte ska kunna göra gällande ny uppehållsrätt under dessa tre månader (om inte ”de faktiska omständigheterna har ändrats”), men ska kunna fortsätta att resa in i denna medlemsstat enligt artikel 5 i direktiv 2004/38. Denna inreserätt ska emellertid endast medges om det är styrkt att det finns ett specifikt och konkret skäl som motiverar unionsmedborgarens närvaro i medlemsstaten (till exempel ett läkarbesök eller enstaka inköp). I avsaknad av en sådan motivering ska den berörda personen antas befinna sig i medlemsstaten som en fortsättning på den tidigare uppehållsrätten och således i strid med beslutet om utvisning.

88.      Den nederländska regeringens förslag har obestridligen fördelar för det faktiska genomförandet av utvisningsbesluten. Ett och samma krav, inom hela unionen, på minst en viss periods vistelse utanför den mottagande medlemsstaten, skulle säkerställa en viss förutsebarhet och således rättssäkerhet, eftersom det skulle göra det möjligt för såväl unionsmedborgarna som medlemsstaterna att på förhand veta hur länge ett utvisningsbeslut kan anses ha rättsverkningar. Denna förutsebarhet säkerställs i än högre grad i och med att denna period, i enlighet med artikel 30.3 i direktiv 2004/38, skulle kunna börja löpa vid en viss tidpunkt, nämligen en månad efter delgivningen av beslutet om utvisning, utan att det krävs någon bevisning för ett faktiskt avlägsnande vilken, i avsaknad av inre gränser, skulle vara svår att förebringa.

89.      Att hävda att rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut alltid måste bestå i minst tre månader vore emellertid i själva verket att tvinga unionsmedborgaren att styrka att han eller hon har uppehållit sig utanför den mottagande medlemsstaten i tre månader innan han eller hon kan göra gällande ny uppehållsrätt enligt artikel 6 i direktiv 2004/38. Ett sådant förhållningssätt skulle enligt min mening strida inte bara mot direktivets ordalydelse utan även mot dess andemening.

90.      Ett sådant förhållningssätt skulle nämligen innebära att ett nödvändigt villkor för alla unionsmedborgares grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna är att de uppehåller sig tre månader utanför den mottagande medlemsstaten. Denna rättighet är en grundläggande rättighet(39) och får därför inte tolkas restriktivt.(40) Enligt artikel 21.1 FEUF får den dessutom endast begränsas när en sådan begränsning föreskrivs i EUF-fördraget eller i sekundärrätten.(41)

91.      Det finns ingen sekundärrättslig bestämmelse, framför allt inte i direktiv 2004/38, som ställer upp som villkor för att en unionsmedborgare, i synnerhet en unionsmedborgare som varit föremål för ett utvisningsbeslut, ska kunna utöva uppehållsrätten, att han eller hon ska bevisa att han eller hon uppehållit sig utanför den mottagande medlemsstaten under en viss tid, tre månader eller en kortare period. Om domstolen fastställer det som föreslagits av den nederländska regeringen skulle det således innebära att domstolen genom rättspraxis träder i unionslagstiftarens ställe och inför en särskild bestämmelse om varaktigheten av utvisningsbeslutens rättsverkningar. Det skulle inte bara strida mot ordalydelsen i artikel 21.1 FEUF, utan även mot principen om institutionell jämvikt och principen om befogenhetstilldelning, vilka stadfästs i artikel 13.2 FEU. Ingenting hindrar heller att unionslagstiftaren i direktiv 2004/38 föreskriver en viss tid för verkningarna i tiden av beslut om utvisning enligt artikel 15.1 i detta direktiv, såsom unionslagstiftaren har gjort i fråga om verkningarna i tiden av ett beslut om återreseförbud.(42)

92.      Den nederländska regeringens förslag skulle också strida mot utövandet av den rätt till fri rörlighet som garanteras genom artikel 5 i direktiv 2004/38, eftersom det innebär att ett ytterligare villkor för utövandet av rätten till inresa skulle vara att unionsmedborgarens besök i den mottagande medlemsstaten ska motiveras ”specifikt och konkret”. Utövandet av rätten till inresa, vilken utgör ett uttryck för friheten att röra sig fritt i unionen, låter sig svårligen förenas med en sådan motiveringsskyldighet, inte minst eftersom den, med hänsyn till sin subjektiva och potentiellt godtyckliga karaktär, skulle kunna avskräcka de berörda från att faktiskt utöva denna rättighet. Inom Schengenområdet, där det inte förekommer några kontroller vid de inre gränserna, skulle det visserligen endast krävas en sådan motivering i undantagsfall, bland annat vid poliskontroller. En sådan praxis med storskaliga kontroller skulle dock sannolikt uppfattas som ett indirekt inreseförbud i den mottagande medlemsstaten av dem som berörs av kontrollerna, eftersom de skäl som anförts systematiskt skulle kunna ses som otillräckliga för att motivera deras närvaro i den mottagande medlemsstaten. En sådan praxis skulle strida mot själva andemeningen i artikel 15.3 i direktivet, att den mottagande medlemsstaten inte får förena ett beslut om utvisning med ett inreseförbud.

93.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den nederländska regeringens förslag, enligt vilket rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut systematiskt(43) ska bestå i minst tre månader, ska underkännas.

94.      Denna slutsats påverkas inte av de argument som den nederländska regeringen hämtat från en tolkning e contrario av vad som anges om ”missbruk” i kommissionens vägledning(44) och från domen av den 12 mars 2014, O. och B.,(45) för att visa att en ny uppehållsrätt enligt artikel 6 i direktiv 2004/38 inte kan inträda förrän efter en ”faktiskt och verkningsfull vistelse” utanför den mottagande medlemsstaten.

95.      Att personer som efter att ha utvisats från en mottagande medlemsstat önskar återvända och uppehålla sig där kan först och främst inte beskrivas som ”missbruk”, i den mening som avses i domstolens praxis och kommissionens vägledning, eftersom det inte rör sig om ett konstlat beteende som visas upp i det enda syftet att erhålla rätt att fritt röra sig och uppehålla sig enligt unionsrätten och som, trots att villkoren i unionslagstiftningen formellt är uppfyllda, inte uppnår det mål som eftersträvas med denna lagstiftning.(46) I det nu aktuella fallet är det tvärtom fråga om att helt enkelt fastställa huruvida denna person kan få ny uppehållsrätt genom att således formellt uppfylla de villkor som föreskrivs i denna lagstiftning.

96.      Materiellt är kopplingen mellan domen O. och B. och ett fall där en person på nytt vill uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten svag, eftersom det rör sig om mål som inte är jämförbara. I domen O. och B skulle domstolen avgöra huruvida unionsrätten hindrade att en medlemsstat nekade uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som var familjemedlem till en unionsmedborgare som var medborgare i denna medlemsstat när denna unionsmedborgare återvände till nämnda medlemsstat efter att först ha uppehållit sig i en annan medlemsstat med den berörda familjemedlemmen, enbart i egenskap av unionsmedborgare. Det var således fråga om villkoren för att en tredjelandsmedborgare skulle beviljas härledd uppehållsrätt, och det var i detta särskilda sammanhang som kriteriet ”verkningsfull vistelse” i den mottagande medlemsstaten för unionsmedborgaren och unionsmedborgarens familjemedlem ansågs ge upphov till en härledd uppehållsrätt när unionsmedborgaren återvände till den medlemsstat där han eller hon var medborgare.(47) I en sådan situation som den aktuella i det nationella målet har den berörda personen inte försökt göra gällande en härledd uppehållsrätt, som skulle ha erhållits genom bosättning i en annan medlemsstat än den mottagande medlemsstaten, för att komma i åtnjutande av denna uppehållsrätt vid sitt återvändande till den mottagande medlemsstaten.

97.      Efter ett beslut om utvisning finns det slutligen, i motsats till i domen O. och B., inga skäl att kräva en ”varaktig vistelse” eller en ”verkningsfull vistelse” i en annan medlemsstat än den där detta beslut har fattats. Det viktiga är att den berörda personen har avslutat sin vistelse i den medlemsstat där beslutet fattades. Skyldigheten att lämna landet till följd av ett utvisningsbeslut kan nämligen inte ge upphov till någon skyldighet att etablera sig i en annan medlemsstat och genomföra en ny ”verkningsfull vistelse”, eftersom en sådan skyldighet skulle strida mot unionsmedborgarens grundläggande frihet att uppehålla sig var han eller hon önskar inom unionen.

c)      Andra relevanta aspekter

98.      Av min bedömning framgår dels att rättsverkningarna av ett beslut om utvisning enligt artikel 15 i direktiv 2004/38 inte upphör till följd av att den berörda unionsmedborgaren fysiskt lämnar den mottagande medlemsstaten, dels att dessa verkningar inte kan bestå, såvida unionsmedborgaren inte på nytt uppfyller villkoren för uppehållsrätt eller vistas en viss tid utanför denna medlemsstat. Slutsatsen av detta blir att nationella myndigheter och domstolar i den mottagande medlemsstaten i varje enskilt fall måste bedöma verkningarna i tiden av beslut om utvisning.

99.      Vägledande för bestämningen av de relevanta aspekterna ska visserligen vara en ändamålsenlig verkan av bestämmelserna i direktiv 2004/38, men jag anser ändå att det finns minst tre typer av aspekter som bör ingå bland de parametrar som ska beaktas av de nationella myndigheterna.

100. För det första anser jag att det är nödvändigt, för att verkningarna av ett utvisningsbeslut ska upphöra med avseende på en person och denna person ska kunna få ny uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, att personen har lämnat denna medlemsstat och att personens vistelse i landet verkligen har upphört. I ett sådant fall måste förvaltningen kontrollera om en person verkligen har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att visa att han eller hon inte längre är bosatt i denna medlemsstat. Följande omständigheter, som varierar beroende på vilken typ av vistelse det är fråga om, kan vara relevanta för bedömningen av huruvida vistelsen i den mottagande medlemsstaten faktiskt och verkningsfullt har upphört. Om den berörda personen har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten enligt artikel 6 i direktiv 2004/38 och har avlägsnats på grund av att han eller hon inte längre uppfyller villkoren för denna rätt enligt artikel 14 i detta direktiv, blir den bevisning som ska visa att personen i fråga verkligen har lämnat landet, till sin art och i och med att denna person inte har haft tid att integreras i den mottagande medlemsstaten, lättare att lägga fram. En unionsmedborgare som utövar sina rättigheter enligt artikel 6.1 i direktiv 2004/38 har, såsom domstolen redan har slagit fast i rättspraxis, inte för avsikt att bo i den mottagande medlemsstaten under sådana former som skulle vara gynnsamma för att utveckla eller befästa ett familjeliv i den medlemsstaten.(48) Om den berörda personen däremot uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten enligt artikel 7 i direktivet, kan bevisningen vara mer krävande för den berörda personen. Unionsmedborgaren måste till exempel kunna visa att han eller hon har ansökt om avregistrering från ett befolkningsregister, har sagt upp ett hyreskontrakt eller ett vatten- eller elabonnemang, har flyttat, har avregistrerat sig från en arbetsförmedling eller har avbrutit andra förbindelser som förutsätter en permanent närvaro. Jag konstaterar i detta sammanhang att en lång frånvaro från den mottagande medlemsstaten kan vara en betydelsefull aspekt som ska beaktas av de nationella myndigheterna, även om den inte i sig får vara avgörande eller får bedömas isolerat. Det säger sig självt att en lång frånvaro talar för att det är fråga om en verklig och verkningsfull vistelse i den mottagande medlemsstaten, och följaktligen för att rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut har upphört.

101. Såsom fastställs ovan bör personer med uppehållsrätt för det andra inte avlägsnas så länge de inte utgör en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. För att avgöra om en person med uppehållsrätt utgör en sådan orimlig belastning och i förekommande fall ska utvisas, ska medlemsstaten i enlighet med skäl 16 i direktiv 2004/38 bedöma ”om det är fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats”. De nationella myndigheterna bör således med utgångspunkt i dessa kriterier och på grundval av en individuell bedömning kunna pröva huruvida en person som utvisats, även om han eller hon inte uppfyller villkoren i artikel 7 i direktiv 2004/38, inte längre utgör en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet och därmed kan göra gällande uppehållsrätt enligt artikel 6 i detta direktiv. Denna bedömning kan bestå i en prövning av den berörda personens personliga situation och beteende efter avlägsnandet. Jag vill i detta avseende påpeka att ”socialt bistånd” är ett vitt begrepp som omfattar samtliga förmåner som unionsmedborgaren inte har bidragit till och som finansieras med offentliga medel.(49) När det gäller en person som klaganden i det nationella målet, som upprepade gånger efter utvisningen visat prov på ett brottsligt beteende,(50) skulle detta beteende exempelvis kunna vara relevant, eftersom det skulle kunna återspegla risken att han blir en orimlig belastning genom att den berörda personens beteende leder till att avsevärda polisresurser tas i anspråk. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida ett sådant ianspråktagande av socialt bistånd blir orimligt.

102. En tredje och sista aspekt som skulle kunna beaktas är den berörda personens avsikt att rätta sig efter ett beslut om utvisning och bryta sin anknytning till den mottagande medlemsstaten. Denna aspekt kan emellertid vara förenad med en rad praktiska svårigheter, bland annat eftersom det är svårt att på ett objektivt sätt bedöma vilken faktisk avsikt någon har att avsluta sin vistelse. Ett sådant krav skulle nämligen innebära att den nationella förvaltningen måste företa en ”renodlad avsiktsprocess”, som svårligen skulle kunna underbyggas med sakliga indicier, framför allt om avresedagen och förvaltningens kontroll ligger nära i tiden eller om platsen där personen vistas ligger geografiskt nära den mottagande medlemsstaten.

V.      Förslag till avgörande

103. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) på följande sätt:

Artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011, ska tolkas så, att ett beslut om utvisning från en mottagande medlemsstat som fattats med stöd av denna bestämmelse inte kan anses ha verkställts fullt ut och inte längre ha några rättsverkningar enbart på grund av att personen i fråga fysiskt har lämnat denna medlemsstat. Det ankommer på myndigheterna i nämnda medlemsstat att bedöma verkningarna i tiden av sådana beslut, på grundval av en individuell prövning av den berörda personen. Hänsyn ska härvid tas till huruvida de faktiska omständigheterna har ändrats så att denna person på nytt kan uppfylla de villkor för uppehållsrätt som tidigare inte var uppfyllda och som låg till grund för beslutet om utvisning eller, i annat fall, till flera sammantagna aspekter, till exempel huruvida vistelsen i den mottagande medlemsstaten faktiskt och verkningsfullt har upphört, hur länge personen har uppehållit sig utanför denna medlemsstat, varvid längden på denna vistelse i detta avseende är ett vägledande men inte i sig avgörande kriterium, och risken för att personen i fråga blir en orimlig belastning för denna medlemsstats sociala biståndssystem.


1      Originalspråk: franska.


2      Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 (EUT L 141, 2011, s. 1, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35 och i EUT L 197, 2005, s. 34).


3      Domstolen har tidigare tolkat några andra aspekter av artikel 15 i direktiv 2004/38, bland annat räckvidden av de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i denna artikel, i dom av den 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punkterna 42–52), och dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkterna 71–88). Dessa rättssäkerhetsgarantier tolkades även i förslaget till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet G. M. A. (Arbetssökande) (C‑710/19, EU:C:2020:739, punkterna 86–99).


4      Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1).


5      Registret är en del av Befolkningsregistret och innehåller bland annat uppgifter om personer som är bosatta i Nederländerna i högst fyra månader.


6      Det fastställdes att FS hade arbetat fem månader i Nederländerna men inte längre bedrev någon ekonomisk verksamhet, inte hade visat att han ofrivilligt var utan arbete eller sökte arbete och inte hade tillräckliga tillgångar för att försörja sig.


7      Statssekreteraren rättade sedan beslutet på denna punkt och medgav att FS hade rättat sig efter detta beslut inom den fastställda fristen (se ovan punkt 27).


8      Se dom av den 12 mars 2014, O. och B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkterna 53 och 56).


9      Se artikel 5.1 i Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 (EGT L 239, 2000, s. 19) och trädde i kraft den 26 mars 1995.


10      Se artikel 8 EG (EGT C 191, 1992, s. 1).


11      Lagstiftaren har genom att anta direktiv 2004/38 försökt kodifiera tidigare sekundärrättsliga bestämmelser som var för sig behandlade arbetstagare, egenanställda, studerande och andra personer utan sysselsättning. Syftet är att förenkla och stärka unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna (se skälen 3 och 4). Genom direktivet, som går längre än detta fragmentariska förhållningssätt, har denna sekundärrätt ändrats eller upphävts så att den fria rörligheten har fått en ny dimension som grundar sig på unionsmedborgarskapet (dom av den 7 oktober 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 30 och där angiven rättspraxis).


12      Se skäl 10 i direktiv 2004/38 och dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 70 och där angiven rättspraxis).


13      Se artikel 8.1 och 8.2 i direktiv 2004/38.


14      Se dom av den 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punkterna 21 och 35).


15      Se dom av den 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punkterna 24 och 25).


16      Se artikel 8.1 och 8.2 i direktiv 2004/38.


17      Se artikel 5.5 i direktiv 2004/38.


18      Se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkterna 60 och 61 och där angiven rättspraxis). I direktiv 2004/38 anges dessutom situationer där den härledda uppehållsrätten bibehålls när det inte längre är möjligt att kräva att familjemedlemmen följer med och ansluter sig till unionsmedborgaren, närmare bestämt om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet (artikel 12) eller vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap (artikel 13). I dessa situationer ska familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat, för att kunna bibehålla sin uppehållsrätt, uppfylla villkoren i artikel 7.1 i direktivet (artikel 12.1 och artikel 13.1), medan familjemedlemmar som är medborgare i tredjeland ska uppfylla de särskilda villkoren för detta ändamål i artikel 12.2 och artikel 13.2 i samma direktiv (se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 66)).


19      Formuleringen ”beslut om utvisning” används inte vare sig i artikel 27.1 eller i artikel 15.1 i direktiv 2004/38. I stället hänvisas mer allmänt till en begränsning av den fria rörligheten och uppehållsrätten eller till ”beslut … som begränsar den fria rörligheten”. Det framgår emellertid av andra bestämmelser i detta direktiv att ”beslut om utvisning” tydligt ingår bland dessa åtgärder (se artikel 28.1 respektive artikel 15.2 och 15.3 i direktivet).


20      Enligt artikel 28.2 i direktiv 2004/38 får en medlemsstat inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.


21      Se kapitel VI i direktiv 2004/38, med rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa”.


22      Dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).


23      Enligt artikel 3.1 i direktiv 2004/38 är detta direktiv även tillämpligt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2 led 2 i direktivet som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare (se dom av den 10 november 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 och där angiven rättspraxis)).


24      I skäl 16 i direktiv 2004/38 anges också att ”[d]en mottagande medlemsstaten bör bedöma om det är fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, när [den] bedömer huruvida personen i fråga blivit en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och bör utvisas.”


25      Tillämpningen av kriteriet om orimlig belastning för det sociala biståndssystemet skulle även kunna beröra villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2004/38 som avser uppehållsrätt för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, vilka villkor inte är knutna till det sociala biståndssystemet.


26      Se dom av den 20 februari 1997, kommissionen/Belgien (C‑344/95, EU:C:1997:81, punkterna 12–18), och dom av den 17 december 2020, G. M. A. (Arbetssökande) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, punkterna 22–27).


27      Jag vill för säkerhets skull erinra om att den rättspraxis som har kodifierats i artikel 27.2 i direktiv 2004/38 innebär att utvisningsåtgärder av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet enbart är motiverade om det aktuella beteendet utgör ett ”verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse”. Kommissionen har i detta avseende angett att upprepad småbrottslighet under vissa omständigheter vid en samlad bedömning kan betraktas som en enda handling som utgör ett tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning. Se punkt 3.2 i kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av [direktiv 2004/38] (KOM(2009) 313 slutlig, s. 12) (nedan kallat vägledningen). Enligt fast rättspraxis är det emellertid inte i sig tillräckligt att det finns flera domar för att ett sådant hot ska kunna fastställas, och detta förslag av kommissionen ska därmed endast tillämpas i undantagsfall (se, analogt, dom av den 4 oktober 2007, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, punkterna 28–39).


28      Om en annan medlemsstat än den mottagande beviljar ny uppehållsrätt, medför denna uppehållsrätt att utvisningsbeslutet allmängiltigt (erga omnes) faktiskt upphör att gälla, även med avseende på den mottagande medlemsstaten.


29      Se ovan punkt 27. Den nederländska regeringen menar, att om en ny tremånadersperiod började löpa varje gång gränsen passeras skulle detta i praktiken leda till en obegränsad och automatisk uppehållsrätt för upprepade tremånadersperioder, vilket skulle gynna unionsmedborgare som inte uppfyller kraven i artikel 7 i direktiv 2004/38.


30      Dom av den 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis).


31      Domstolen har förklarat att uttrycket ”på motsvarande sätt” ska förstås så, att bestämmelserna i artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38 endast är tillämpliga i samband med artikel 15 i direktivet om de, i förekommande fall efter nödvändiga justeringar, kan tillämpas på beslut som fattas av andra skäl än med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 81)).


32      Se även artikel 31.4 i direktiv 2004/38.


33      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 48).


34      Ett beslut om återreseförbud är en åtgärd som potentiellt kan ha verkan under obegränsad tid (ett återreseförbud ”på livstid”), vilket skulle utgöra ett oproportionerligt ingrepp för personer som omfattas av direktiv 2004/38 (se skäl 27). Ett beslut om utvisning skulle däremot kunna verkställas omgående, och rättsverkningarna av ett sådant beslut skulle visserligen kunna kvarstå efter utvisningen, i form av ett förbud mot ny uppehållsrätt, men detta förbud inte kvarstå under obegränsad tid, eftersom det då skulle röra sig om ett uppehållsförbud på livstid.


35      Dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).


36      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, punkt 44).


37      En formulering som hämtats från artikel 32.1 i direktiv 2004/38, avseende återreseförbud, men som kan tillämpas analogt på utvisningsbeslut. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 1982, Adoui och Cornuaille (115/81 och 116/81, EU:C:1982:183, punkt 12).


38      Familjemedlemmar som före avlägsnandet hade en härledd uppehållsrätt måste också kunna ha samma möjlighet om de på nytt uppfyller villkoren i artikel 6.2 eller artikel 7.2 i direktiv 2004/38. Det är emellertid mindre uppenbart vad som gäller för familjemedlemmar som åberopar ”bibehållen” uppehållsrätt i den mening som avses i artiklarna 12 och 13 i direktivet, eftersom ett sådant bibehållande förutsätter att uppehållsrätten i fråga inte har upphört. Det är utan tvivel fråga om ett sådant avbrott när uppehållsrätten upphör och ett beslut om utvisning fattas. Jag menar att en sådan familjemedlem inte kan åberopa de bestämmelser som är tillämpliga på bibehållen uppehållsrätt efter att ha avlägsnats. Således är det enbart när familjemedlemmen själv uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7 i direktivet som en ändring av de faktiska omständigheterna kan motivera ny uppehållsrätt. Bestämmelserna i direktiv 2004/38 ger inte tredjelandsmedborgare någon självständig rätt, eftersom deras eventuella rättigheter är härledda ur en unionsmedborgares utövande av sin rätt till fri rörlighet (dom av den 12 mars 2014, O. och B.,C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 36).


39      Se ovan punkt 36.


40      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), och dom av den 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 38).


41      Eftersom denna rättighet också garanteras genom artikel 45.1 i stadgan, ska varje begränsning av utövandet av denna rätt enligt artikel 52 i stadgan ”vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i [denna rättighet]”.


42      Se ovan punkterna 68–69.


43      Det betyder inte att rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut inte kan bestå under längre tid än tre månader, utifrån en individuell bedömning.


44      Se fotnot 27, kommissionens riktlinjer, punkt 4.3. ”Andra former av missbruk av rättigheter”, s. 18.


45      C‑456/12, EU:C:2014:135.


46      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punkt 52 och följande punkter), och dom av den 12 mars 2014, O. och B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 58).


47      Se dom av den 12 mars 2014, O. och B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkterna 56 och 57).


48      Dom av den 12 mars 2014, O. och B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 52).


49      Förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, punkt 41); se, även, dom av den 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 61).


50      Den hänskjutande domstolen har angett att polisen ”[s]edan utlänningen släpptes har registrerat två anmälningar mot honom”.