FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JEAN RICHARD DE LA TOUR

föredraget den 11 februari 2021(1)

Mål C648/20 PPU

Svishtov Regional Prosecutor’s Office

mot

PI

(begäran om förhandsavgörande från Westminster Magistrates’ Court (Förstainstansdomstolen i Westminster, Förenade kungariket))

”Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Europeisk arresteringsorder – Rambeslut 2002/584/RIF – Nationell arresteringsorder och europeisk arresteringsorder som utfärdats av åklagarmyndigheten i en medlemsstat – Effektivt domstolsskydd –Domstolsprövning utförs inte i den utfärdande medlemsstaten innan den eftersökta personen överlämnas till den medlemsstaten – Rätt till frihet – Artiklarna 6 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”






I.      Inledning

1.        Det finns nämnvärda skillnader i förfarandena för att utfärda en europeisk arresteringsorder mellan medlemsstaterna, bland annat när det gäller de myndigheter som är utsedda som ”utfärdande rättsliga myndigheter” och ”verkställande rättsliga myndigheter” i den mening som avses i artikel 6.1 och 6.2 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna,(2) i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009.(3) Det finns även skillnader mellan de rättsmedel som medlemsstaterna har infört för att personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder, vid en domstol, ska kunna bestrida att villkoren för att utfärda en arresteringsorder är uppfyllda och det nationella beslut som den grundar sig på.

2.        EU-domstolen, som har ställts inför skillnaderna i de processuella systemen, har utvecklat en rättspraxis där vikten läggs vid att de utfärdande och verkställande myndigheter som ska samarbeta i ett överlämnandeförfarande enligt rambeslut 2002/584 ska vara av rättslig karaktär.(4)

3.        Genom en tolkning enligt vilken dessa rättsliga myndigheter inte enbart består av domare eller domstolar, utan även, och mer allmänt, myndigheter, såsom åklagare vid en åklagarmyndighet, som deltar i den straffrättsliga rättskipningen i den utfärdande eller i den verkställande medlemsstaten, har EU-domstolen godkänt att rambeslutet tillåter medlemsstaterna att införa olika förfaranden för att utfärda eller verkställa en europeisk arresteringsorder.

4.        Det framgår även av domstolens praxis att det handlingsutrymme som medlemsstaterna således förfogar över ska utövas med iakttagande av de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd för personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder, eftersom den kan kränka den rätt till frihet som garanteras i artikel 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.(5)

5.        I vart och ett av de mål som EU-domstolen ska avgöra ska den således pröva huruvida det aktuella processuella systemet innebär en balanserad avvägning mellan rätten till ett effektivt domstolsskydd för personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder och effektiviteten i det system för överlämnande som inrättats genom rambeslut 2002/584.

6.        Förevarande begäran om förhandsavgörande aktualiserar i huvudsak frågan om det är förenligt med rambeslutet att ha ett processuellt system som föreskriver att när det är en åklagare som innan åtal väcks antar både den europeiska arresteringsordern och det rättsliga beslut som ligger till grund för arresteringsordern, kan den enda domstolsprövning som kan ske av dessa beslut i den utfärdande medlemsstaten utföras först efter det att den eftersökta personen har överlämnats dit.

7.        I detta förslag till avgörande kommer jag att redogöra för skälen för att ett sådant processuellt system, enligt min mening, inte uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Rambeslut 2002/584

8.        Artikel 1 i rambeslut 2002/584 har rubriken ”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder” och däri föreskrivs följande:

”1.      Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.

2.      Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.

3.      Detta rambeslut påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 [FEU].”

9.        I artikel 6.1 och 6.3 i rambeslut 2002/584 anges följande:

”1.      Den utfärdande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den utfärdande medlemsstaten som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning.

3.      Varje medlemsstat skall underrätta rådets generalsekretariat om den, enligt sin nationella lagstiftning, behöriga rättsliga myndigheten.”

10.      Artikel 8 i rambeslutet har rubriken ”Den europeiska arresteringsorderns innehåll och form” och där föreskrivs följande i punkt 1 c:

”En europeisk arresteringsorder skall innehålla följande uppgifter uppställda i enlighet med formuläret i bilagan:

c)      Uppgift om förekomsten av en verkställbar dom, en arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan och som omfattas av artiklarna 1 och 2.”

11.      Beslutets bilaga innehåller ett särskilt formulär som de utfärdande rättsliga myndigheterna ska komplettera genom att ange de specifika uppgifter som krävs.(6) Rubrik b) i formuläret avser ”[d]et beslut som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern” och i led 1 hänvisas till en ”arresteringsorder eller [till ett] rättsligt beslut med samma rättsverkan”.

B.      Bulgarisk rätt

12.      Rambeslut 2002/584 införlivades med bulgarisk rätt genom zakon za ekstraditsiata i evropeiskata zapoved za arest (lag om utlämning och om europeisk arresteringsorder) (nedan kallad ZEEZA).(7) Artikel 37 ZEEZA innehåller bestämmelser om utfärdande av en europeisk arresteringsorder som är näst intill identiska med bestämmelserna i artikel 8 i nämnda rambeslut.

13.      Enligt artikel 56.1 led 1 ZEEZA är åklagaren behörig att innan åtal väcks utfärda en europeisk arresteringsorder mot den eftersökta personen. I detta skede av det straffrättsliga förfarandet finns det enligt den bulgariska lagstiftningen inte någon möjlighet för domstolar att ingripa i samband med utfärdandet av en europeisk arresteringsorder eller att utöva kontroll av arresteringsorderns giltighet, varken före eller efter utfärdandet.(8)

14.      Enligt artikel 200 i nakazatelno protsesualen kodeks (straffprocesslagen) (nedan kallad NPK), jämförd med artikel 66 ZEEZA, kan en europeisk arresteringsorder endast överprövas av åklagarmyndighetens överinstans.

15.      Häktning av misstänkta innan åtal har väckts regleras av artikel 64 NPK.

16.      Enligt artikel 64.1 NPK gäller att ”[i]nnan åtal har väckts vidtar behörig domstol i första instans tvångsåtgärden häktning på begäran av åklagaren”.

17.      Enligt artikel 64.2 NPK kan åklagaren fatta ett beslut med innebörden att den eftersökta personen frihetsberövas i högst 72 timmar, så att han eller hon kan ställas inför den domstol som är behörig att i förekommande fall meddela beslut om häktning. Det är den åtgärd som åklagaren vidtar med stöd av förevarande bestämmelse som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern, vilken även utfärdats av åklagaren innan åtal väckts.

III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

18.      Förfarandet vid Westminster Magistrates’ Court (Förstainstansdomstolen i Westminster, Förenade kungariket) rör en europeisk arresteringsorder som utfärdats av rayonna prokuratura Svichtov (åklagare vid den regionala åklagarmyndigheten i Svichtov, Bulgarien) den 28 januari 2020 om överlämnande av PI, en bulgarisk medborgare, till Bulgarien för lagföring för stöld som ska ha ägt rum den 8 december 2019. PI greps den 11 mars 2020 i Förenade kungariket med stöd av den europeiska arresteringsordern och häktades i väntan på att överlämnas.

19.      I det nationella målet motsätter sig PI att den europeiska arresteringsorder som utfärdats mot honom ska verkställas och har gjort gällande att den bulgariska lagstiftningen inte säkerställer det skydd i två nivåer som ska säkerställas för personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder. Han stödjer sig på rättspraxis från EU-domstolen i domen av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau),(9) och domen av den 27 maj 2019, PF (Litauens riksåklagare),(10) vilka följdes av domen av den 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours),(11) och domen av den 12 december 2019 Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige).(12)

20.      Enligt bulgarisk rätt kan åklagaren med stöd av artikel 64.2 NPK fatta ett beslut om en frihetsberövande åtgärd som är giltig i högst 72 timmar och som kan utgöra grund för att samma åklagare utfärdar en europeisk arresteringsorder. Enligt PI skyddas inte den eftersökta personens grundläggande och processrättsliga rättigheter i något av dessa fall genom att förfarandena underkastas en domstolsprövning, inbegripet en proportionalitetsbedömning av åtgärden. Om beslutet om frihetsberövande utgör en nationell arresteringsorder blir det inte föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten förrän efter det att den eftersökta personen eventuellt har överlämnats till den medlemsstaten. Dessutom blir inte den europeiska arresteringsordern föremål för någon domstolsprövning, varken före eller efter överlämnandet.

21.      Åklagaren vid den regionala åklagarmyndigheten i Svichtov hävdade däremot vid den hänskjutande domstolen att den berörda personens intressen alltid skyddas genom att en advokat anlitas till personens fördel. Beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder grundar sig på den frihetsberövande åtgärd som antagits med stöd av artikel 64.2 NPK, enligt vilken personen, efter överlämnandet, ska inställa sig inför en domstol i den utfärdande medlemsstaten för att gripandet eller frihetsberövandet ska kunna fastställas eller ersättas. Efter överlämnandet har den berörda personen eller dennes rättsliga ombud rätt att vid den domstolen yttra sig över det fortsatta frihetsberövandet. Det bulgariska systemet är således förenligt med rambeslut 2002/584 och EU-domstolens praxis, eftersom det ger det skydd på två olika nivåer som krävs.

22.      Mot bakgrund av de två uppfattningar som framfördes vid den hänskjutande domstolen vill förevarande domstol få klarhet i huruvida skyddet på två olika nivåer för den eftersökta personens rättigheter, såsom krävs enligt EU-domstolens praxis, säkerställs när både den europeiska arresteringsordern och den nationella arresteringsorder som den grundar sig på har utfärdats av en åklagare och det inte finns någon möjlighet för en domstol att kontrollera dessa beslut innan den eftersökta personen överlämnas till den utfärdande medlemsstaten. Den hänskjutande domstolen har påpekat att enligt bulgarisk rätt grundar sig varken det nationella beslutet om frihetsberövande eller den europeiska arresteringsordern på ett domstolsavgörande, och att ingetdera kan bli föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten innan den eftersökta personen överlämnas dit.

23.      Enligt den hänskjutande domstolen skiljer sig situationen i Bulgarien från situationen i de andra fall som tidigare var föremål för EU-domstolens prövning, eftersom vare sig den nationella eller den europeiska arresteringsordern kan underkastas domstolsprövning före överlämnandet och eftersom åklagarens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder inte kan bli föremål för domstolsprövning.

24.      Mot denna bakgrund beslutade Westminister Magistrates’ Court (Förstainstansdomstol i Westminster) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”När överlämnande begärs för lagföring av en eftersökt person och när både beslutet att utfärda en underliggande nationell arresteringsorder och beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder fattas av allmän åklagare, utan domstolsprövning före överlämnandet, tillerkänns då en eftersökt person skydd på två nivåer såsom erfordras enligt EU-domstolens dom av den 1 juni 2016 i målet Bob-Dogi C‑241/15 (ECLI:EU:C:2016:385) för det fall att

a)      verkningarna av den nationella arresteringsordern endast består i att den eftersökta personen frihetsberövas i högst 72 timmar i syfte att ställa denne inför domstol, och

b)      det vid överlämnandet ankommer uteslutande på domstolen att, mot bakgrund av samtliga omständigheter i ärendet, avgöra huruvida personen ska försättas på fri fot eller fortsättningsvis hållas frihetsberövad?”

25.      EU-domstolen biföll den hänskjutande domstolens ansökan om att förevarande begäran om förhandsavgörande skulle handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande.

IV.    Bedömning

26.      Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd och som en person som är föremål för en europeisk arresteringsorder för lagföring ska åtnjuta, är uppfyllda när det följer av den utfärdande medlemsstatens lagstiftning att såväl den europeiska arresteringsordern som det rättsliga beslut som ligger till grund för arresteringsordern utfärdas av en myndighet som, samtidigt som den deltar i rättskipningen i den medlemsstaten, inte är en domstol och att de inte kan bli föremål för domstolsprövning i den medlemsstaten innan den berörda personen har överlämnats.

27.      Den hänskjutande domstolen har däremot inte ifrågasatt att den bulgariska åklagaren ska anses vara den utfärdande rättsliga myndigheten, i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584, mot bakgrund av de kriterier som EU-domstolen har uppställt för att en myndighet ska kunna anses ha denna ställning, det vill säga dels att myndigheten i fråga deltar i den straffrättsliga rättsskipningen,(13) dels att myndigheten agerar på ett oavhängigt sätt då den utfärdar en europeisk arresteringsorder.(14)

28.      Domstolen har slagit fast att ”det inte krävs att det kan ske en domstolsprövning av ett beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder som antagits av en annan myndighet än en domstol för att denna myndighet ska kunna anses vara en ’utfärdande rättslig myndighet’ i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584. Ett sådant krav avser inte de stadgeenliga och organisatoriska regler som gäller för nämnda myndighet, utan förfarandet för att utfärda en sådan order, vilket ska uppfylla kravet på ett effektivt domstolsskydd.”(15)

29.      Eftersom det för kvalificeringen som ”utfärdande rättslig myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584, inte förutsätts att beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder, liksom det nationella beslut som ligger till grund för utfärdandebeslutet, kan bli föremål för domstolsprövning, ska domstolen endast pröva frågan om huruvida det bulgariska förfarandet om utfärdandet av en europeisk arresteringsorder uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

30.      Domstolen har nyligen prövat detta bulgariska förfarande, men under andra omständigheter och ur ett annat perspektiv.

31.      I det mål som föranledde domen MM skulle EU-domstolen således ta ställning till en situation där en domstol i den utfärdande medlemsstaten skulle pröva ett yrkande avseende att ett häktningsbeslut som antagits med stöd av artikel 270 NPK var rättsstridigt och önskade få klarhet i vilka slutsatser som skulle dras av konstaterandet att en europeisk arresteringsorder inte grundades på en ”[nationell] arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan”, i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslut 2002/584, och således var ogiltig. Förevarande nationella domstol angav att den i denna instans inte hade någon möjlighet att indirekt pröva giltigheten av vare sig en nationell eller europeisk arresteringsorder, eftersom denna domstol hävdade att den inte var behörig att pröva åklagarens beslut att utfärda en sådan order. En sådan order kan nämligen endast överklagas till åklagarmyndighetens överinstans.

32.      I domen MM slog domstolen fast att ”[r]ambeslut 2002/584 ska, mot bakgrund av rätten till ett effektivt domstolsskydd som garanteras i artikel 47 i stadgan, tolkas så, att för det fall att det saknas bestämmelser i den utfärdande medlemsstatens lagstiftning som ger möjlighet till domstolsprövning av de villkor under vilka en europeisk arresteringsorder har utfärdats av en myndighet som visserligen deltar i rättskipningen i denna medlemsstat men som inte är en domstol, gäller följande. När en talan har väckts för att bestrida lagenligheten av ett beslut om att låta en person sitta fortsatt häktad och vederbörande har överlämnats med stöd av en europeisk arresteringsorder som utfärdats på grundval av en nationell rättsakt som inte kan anses utgöra en ’[nationell] arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan’ i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslutet, varvid det till stöd för talan har åberopats en grund avseende att den europeiska arresteringsordern är ogiltig mot bakgrund av unionsrätten, är den nationella domstol där nämnda talan väckts behörig att göra en sådan giltighetsprövning.”(16) I samma dom prövade domstolen även vilka följder som uppstår för de bulgariska domstolarna av att en europeisk arresteringsorder är ogiltig när den verkställs.

33.      I den domen uttalade sig domstolen däremot inte direkt om huruvida det bulgariska förfarandet som går ut på att en åklagare utfärdar en europeisk arresteringsorder innan åtal väcks uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

34.      När domstolen slog fast att rambeslut 2002/584, mot bakgrund av rätten till ett effektivt domstolsskydd som garanteras i artikel 47 i stadgan, ger en nationell domstol i den utfärdande medlemsstaten behörighet att indirekt pröva villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder när giltigheten bestrids vid denna domstol, preciserade nämligen EU-domstolen endast att unionsrätten ger en sådan nationell domstol behörighet när det inte föreskrivs något särskilt rättsmedel i den medlemsstatens lagstiftning. Av detta följer inte att det nationella förfarandet för utfärdande av en europeisk arresteringsorder ska, på grund av den behörighet som artikel 47 i stadgan ger domstolen i den utfärdande medlemsstaten, anses uppfylla de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd. Domstolens lösning kan således inte få till följd att den undanröjer den skyldighet som åligger den utfärdande medlemsstaten att i sin nationella processrätt på ett klart och säkert sätt införa de rättsmedel som gör det möjligt för personer som är föremål för en nationell arresteringsorder som antas av en åklagare, vilken ligger till grund för en europeisk arresteringsorder som därefter även den antas av en åklagare, att få dessa beslut prövade av domstol.

35.      Jag vill även påpeka att, till skillnad från vad som var fallet i det mål som avgjordes genom domen MM, är det den verkställande rättsliga myndigheten och inte en domstol i den utfärdande medlemsstaten som har ställt en tolkningsfråga i förevarande mål. I det nationella målet har det vidare inte bestridits att det föreligger en ”[nationell] arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan”, i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslut 2002/584.

36.      Det framgår av domstolens praxis att den nationella rättsakt som den europeiska arresteringsordern ska grunda sig på, i enlighet med artikel 8.1 c i rambeslut 2002/584, utgör ett rättsligt beslut. Domstolen har således slagit fast att med hänsyn till behovet av en konsekvent tolkning av rambeslutets olika bestämmelser torde tolkningen att begreppet ”rättslig myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1, ska uppfattas så, att det avser de myndigheter som deltar i straffrättskipningen i medlemsstaterna, i princip kunna överföras till artikel 8.1 c i rambeslutet. Det betyder att den sistnämnda bestämmelsen ska tolkas på så sätt att begreppet ”rättsligt beslut” avser beslut från de myndigheter som deltar i straffrättskipningen i medlemsstaterna.(17)

37.      Eftersom det framgår av de förklaringar som den bulgariska regeringen har lämnat till domstolen att åklagaren är en myndighet som deltar i straffrättskipningen i Bulgarien, ska det beslut som åklagaren fattar med tillämpning av artikel 64.2 NPK betraktas som ett ”rättsligt beslut” i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslut 2002/584.(18)

38.      Mot bakgrund av den definition av en ”[nationell] arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan”, i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslutet, som domstolen valde i domen MM,(19) anser jag dessutom att detta begrepp omfattar en åtgärd som vidtagits av åklagaren med stöd av artikel 64.2 NPK och som innebär att den eftersökta personen frihetsberövas i högst 72 timmar, så att han eller hon kan ställas inför den domstol som är behörig att i förekommande fall meddela beslut om häktning.

39.      Efter dessa preciseringar ska det prövas huruvida det bulgariska processuella systemet, i vilket åklagaren är den myndighet som innan åtal väcks är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder med stöd av ett nationellt beslut som åklagaren fattar med stöd av artikel 64.2 NPK, utan att något av dessa beslut kan bli föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten innan den eftersökta personen överlämnas dit, uppfyller det krav på skydd på två olika nivåer för den eftersökta personens rättigheter som domstolen har uppställt.

40.      Det problem som aktualiseras i förevarande begäran om förhandsavgörande är med andra ord huruvida det krav på rättighetsskydd på två olika nivåer som den eftersökta personen ska garanteras även förutsätter, när både den nationella arresteringsordern och den europeiska arresteringsordern har antagits av en åklagare och således utgör rättsliga beslut, att dessa beslut kan bli föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten innan personen överlämnas dit.

41.      För att besvara denna fråga ska det erinras om domstolens praxis avseende det krav på skydd på två olika nivåer som personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder ska åtnjuta i den utfärdande medlemsstaten.

42.      I det avseendet ska det erinras om, såsom domstolen redan har slagit fast, att ”när fråga är om förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder är det i första hand den utfärdande medlemsstatens ansvar att se till att den eftersökta personens rättigheter iakttas. Det ska därvid presumeras att denna medlemsstat respekterar unionsrätten och i synnerhet de grundläggande rättigheter som erkänns av denna rättsordning.”(20)

43.      Det följer dessutom av fast rättspraxis att ”systemet med en europeisk arresteringsorder innehåller två nivåer av skydd för de processuella rättigheter och grundläggande rättigheter som den eftersökta personen ska åtnjuta. Det rättsliga skyddet på den första nivån, det vill säga i samband med att det nationella rättsliga avgörandet – såsom en nationell arresteringsorder – antas, kompletteras nämligen av skyddet på den andra nivån, det vill säga i samband med att den europeiska arresteringsordern utfärdas, vilket kan komma att ske kort tid efter det att nämnda nationella rättsliga avgörande har meddelats.”(21)

44.      Domstolen fann således att ”[v]ad gäller en åtgärd, såsom utfärdandet av en europeisk arresteringsorder, som kan begränsa den rätt till frihet som den berörda personen har, innebär detta skydd att ett beslut som uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd ska meddelas på i vart fall den ena av dessa båda skyddsnivåer”.(22)

45.      Härav följer att ”[n]är behörigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten tillkommer en myndighet som deltar i rättskipningen i medlemsstaten men som varken är en domare eller en domstol, ska … det nationella rättsliga avgörande – såsom en nationell arresteringsorder – som den europeiska arresteringsordern hänför sig till uppfylla dessa krav”.(23)

46.      Domstolen fann att ”[n]är dessa krav är uppfyllda så utgör det en garanti för den verkställande rättsliga myndigheten att beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring har meddelats inom ramen för ett nationellt förfarande som står under domstolskontroll, och att den som är föremål för den nationella arresteringsordern har kommit i åtnjutande av alla de skyddsregler som gäller för detta slags beslut, bland annat de skyddsregler som följer av de grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprinciper som avses i artikel 1.3 i rambeslut 2002/584”.(24)

47.      Det följer således av denna rättspraxis att i ett processuellt system där åklagaren har behörighet att utfärda en europeisk arresteringsorder, kräver den första nivån av skydd att det först fattas ett nationellt rättsligt avgörande, såsom en nationell arresteringsorder, som ska bli föremål för domstolsprövning.

48.      Dessutom framgår att ”[d]en andra skyddsnivån för den berördes rättigheter innebär särskilt att den utfärdande rättsliga myndigheten ska kontrollera att erforderliga villkor för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda och på ett objektivt sätt – med beaktande av samtliga omständigheter som talar till den berörda personens för- och nackdel – och utan att riskera att påtvingas yttre anvisningar, särskilt från den verkställande makten, ska pröva huruvida utfärdandet är proportionerligt”.(25)

49.      Det ska dessutom erinras om att ”när behörigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten tillkommer en myndighet som deltar i rättskipningen i den medlemsstaten men som inte är en domstol, så ska beslutet att utfärda en sådan arresteringsorder – bland annat vad avser frågan om beslutet är proportionerligt eller ej – i den medlemsstaten kunna överklagas till domstol på ett sätt som till fullo uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd”.(26)

50.      Domstolen har slagit fast att ”[e]tt sådant överklagande av ett beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring som fattats av en myndighet som, samtidigt som den deltar i rättskipningen och åtnjuter det oberoende som krävs i förhållande till den verkställande makten, inte är en domstol syftar till att säkerställa att domstolsprövningen av detta beslut och av de nödvändiga villkoren för att utfärda en arresteringsorder, och särskilt av dess proportionalitet, uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd”.(27)

51.      Det ankommer således på medlemsstaterna att ”se till att deras rättsordningar på ett effektivt sätt säkerställer ett domstolsskydd på den nivå som krävs enligt rambeslut 2002/584, såsom detta har tolkats i domstolens rättspraxis, med hjälp av de rättsmedel som de tillhandahåller och som kan skilja sig från ett system till ett annat”.(28)

52.      I detta sammanhang ”utgör införandet av en rätt att separat överklaga ett beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder som fattats av en annan rättslig myndighet än en domstol endast en möjlighet i detta avseende”.(29)

53.      Domstolen har dessutom medgett att ”[f]ör det fall att den nationella rättsordningen innehåller processrättsliga regler som innebär att de villkor under vilka en europeisk arresteringsorder har utfärdats, däribland huruvida beslutet att utfärda arresteringsordern var proportionerligt eller ej, kan bli föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten – vare sig denna prövning sker före, samtidigt med eller efter utfärdandet – är således kravet på ett effektivt domstolsskydd uppfyllt”.(30)

54.      Denna rättspraxis vittnar om att domstolen har en viss flexibilitet, med respekt för medlemsstaternas processuella autonomi,(31) vad gäller formerna för den domstolsprövning som ska göras i den utfärdande medlemsstaten och vid vilken tidpunkt en sådan prövning kan göras.

55.      Det följer dessutom av förevarande rättspraxis att för att uppfylla det krav på rättighetsskydd på två olika nivåer för den person som är föremål för en europeisk arresteringsorder, räcker det inte att ”samtliga förfaranden för överlämnande mellan medlemsstaterna som föreskrivs i [rambeslut 2002/584] ska ske under rättslig prövning”.(32) När en europeisk arresteringsorder har utfärdats av en myndighet som, samtidigt som den deltar i rättskipningen i den utfärdande medlemsstaten, inte är en domstol, måste nämligen det nationella förfarande som leder till att en sådan arresteringsorder antas kunna bli föremål för domstolsprövning.

56.      I förevarande mål har domstolen anmodats att precisera vid vilken tidpunkt domstolsprövning ska ske för att domstolsskyddet ska anses vara effektivt.

57.      Enligt bulgarisk rätt kan varken det nationella beslut som åklagaren antar med stöd av artikel 64.2 NPK eller det beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder som samma åklagare fattar överklagas till domstol. Det framgår dessutom av det mål som gav upphov till domen MM att det råder osäkerhet om huruvida det enligt bulgarisk rätt ens är möjligt för den domstol vid vilken den person som är föremål för en europeisk arresteringsorder ska inställa sig, att indirekt pröva villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder när personen väl har överlämnats.

58.      Även om det antogs att det finns en sådan möjlighet till indirekt domstolsprövning i bulgarisk rätt har den bulgariska regeringen och Europeiska kommissionen, bland annat med stöd av de slutsatser som kan dras av domarna Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige), gjort gällande att det nationella förfarande som leder till att en europeisk arresteringsorder utfärdas är förenligt med det krav på skydd på två olika nivåer för den eftersökta personens rättigheter, såsom domstolen kräver, eftersom när personen väl är överlämnad, ska han eller hon inom kort inställa sig vid den behöriga domstolen i den utfärdande medlemsstaten för beslut om huruvida häktningen ska hävas eller om den tvärtom ska förlängas. Enligt den bulgariska regeringen och kommissionen är det tillräckligt att det i den bulgariska rättsordningen finns en möjlighet att utföra en domstolsprövning av villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder efter det att den eftersökta personen överlämnats, för att anse att det förfarande som går ut på att en åklagare utfärdar en europeisk arresteringsorder innan åtal väcks uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

59.      Jag anser dock, i likhet med vad PI har hävdat, att den omständigheten att det i den utfärdande medlemsstaten kan ske en domstolsprövning av det nationella förfarande som leder till att en europeisk arresteringsorder utfärdas men inte förrän efter det att den berörda personen har överlämnats till denna medlemsstat, inte uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd, såsom domstolen har definierat dem och såsom följer av en tolkning av rambeslut 2002/584 mot bakgrund av artiklarna 6 och 47 i stadgan.

60.      Jag anser att den flexibilitet som domstolen hittills har visat vid prövningen av huruvida de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd är uppfyllda i de processuella system som domstolen har prövat, inte ska gå så långt att ett system i vilket det enda domstolsskydd som den person som är föremål för en europeisk arresteringsorder åtnjuter i den utfärdande medlemsstaten endast kan säkerställas efter det att personen har överlämnats dit, ska anses vara förenligt med dessa krav.

61.      Eftersom det, såsom jag angav ovan, i första hand är den utfärdande medlemsstatens ansvar att garantera att rättigheterna för den person som har begärts överlämnad iakttas, anser jag att för att domstolsskyddet för den person som är föremål för en europeisk arresteringsorder ska vara effektivt fullt ut, måste personen kunna åtnjuta ett sådant skydd före överlämnandet till denna medlemsstat, i vart fall på den ena av de båda skyddsnivåer som krävs enligt domstolens praxis.

62.      I motsats till vad den bulgariska regeringen och kommissionen har hävdat, anser jag inte att det av domarna Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) kan utläsas att ett sådant nationellt förfarande som det i det nationella målet uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

63.      Domstolen gjorde nämligen i var och en av dessa domar en helhetsbedömning av den aktuella nationella lagstiftningen, på båda skyddsnivåer som en person som är föremål för en europeisk arresteringsorder ska åtnjuta, för att kontrollera huruvida den aktuella nationella lagstiftningen uppfyllde de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

64.      I domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours), angav domstolen att ”utfärdandet av en europeisk arresteringsorder för lagföring enligt fransk rätt måste grunda sig på ett nationellt arresteringsbeslut, vilket meddelas av en domstol, vanligen en undersökningsdomare”.(33) Domstolen beaktade dessutom att ”när en europeisk arresteringsorder för lagföring utfärdas av åklagarmyndigheten, uppmanar den domstol som har utfärdat den nationella arresteringsorder som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern samtidigt åklagarmyndigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder och prövar huruvida villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda, och särskilt huruvida utfärdandet är proportionerligt”.(34)

65.      Domstolen tog dessutom hänsyn till att det i den franska rättsordningen finns en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 170 i code de procédure pénale (straffprocesslagen) som kan väckas mot åklagarmyndighetens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder efter det att den eftersökta personen har överlämnats och inställt sig inför undersökningsdomaren, om en europeisk arresteringsorder utfärdas mot en person som ännu inte är part i förfarandet.(35)

66.      Domstolen drog av dessa omständigheter slutsatsen att ”[d]å den franska rättsordningen innehåller sådana processrättsliga regler kan det således konstateras att frågan huruvida ett beslut från åklagarmyndigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder är proportionerligt kan bli föremål för en domstolsprövning före eller i anslutning till att beslutet fattas och, under alla omständigheter, efter det att den europeiska arresteringsordern har utfärdats, varvid denna prövning, beroende på omständigheterna, kan ske före eller efter det att den eftersökta personen faktiskt har överlämnats”.(36)

67.      Domstolen drog härav slutsatsen att ett sådant system följaktligen uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.(37)

68.      Såsom framgår av det synsätt som den bulgariska regeringen och kommissionen förespråkar, kunde domen förstås så, att det, för att ett nationellt förfarande som föreskriver att en åklagare ska utfärda en europeisk arresteringsorder ska uppfylla de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd, räcker att villkoren för att utfärda en sådan arresteringsorder kan bli föremål för en domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten efter det att den eftersökta personen har överlämnats.

69.      Jag delar inte denna tolkning av domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours). Enligt min mening gjorde domstolen nämligen en helhetsbedömning av båda skyddsnivåerna i den franska lagstiftningen och beaktade att villkoren för åklagarmyndighetens utfärdande av en europeisk arresteringsorder kunde bli föremål för domstolsprövning före överlämnandet, redan på den första skyddsnivån, eftersom den europeiska arresteringsordern enligt denna lagstiftning bygger på en nationell arresteringsorder som utfärdas av en domstol, som för övrigt gör en bedömning av om de nödvändiga villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda och huruvida det är proportionerligt.

70.      Jag är således inte övertygad om att domstolen nöjde sig med att det i fransk rätt fanns ett rättsmedel som – när den eftersökta personen ännu inte är part i förfarandet – endast kunde användas efter det att personen har överlämnats, för att komma fram till slutsatsen att det franska processuella systemet uppfyller de krav som uppställs för ett effektivt domstolsskydd. Enligt min mening var det nämligen avgörande att det nationella förfarande som leder fram till antagandet av en nationell arresteringsorder, som ligger till grund för utfärdandet av en europeisk arresteringsorder, alltid blir föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten före överlämnandet.(38)

71.      Jag anser att denna uppfattning vinner stöd av domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) i vilken domstolen besvarade frågan huruvida rambeslut 2002/584 skulle tolkas så, att de krav som följer av ett effektivt domstolsskydd – för det fall behörigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring har getts en myndighet som, även om den deltar i rättskipningen i denna medlemsstat, inte i sig är en domstol – är uppfyllda om en domstol, innan myndigheten fattar beslut om att utfärda en europeisk arresteringsorder, har prövat om villkoren för att utfärda en sådan order är uppfyllda, och särskilt om det är proportionerligt.

72.      För att besvara frågan jakande gjorde domstolen även en helhetsbedömning av de båda skyddsnivåer som ges i den svenska lagstiftningen för att kontrollera huruvida lagstiftningen uppfyllde de krav som uppställs för ett effektivt domstolsskydd.

73.      Domstolen angav således att ”utfärdandet av en europeisk arresteringsorder för lagföring enligt svensk rätt måste grunda sig på ett beslut om häktning av den berörda personen, vilket meddelas av en domstol”,(39) med preciseringen att ”för att kunna fastställa att det är nödvändigt att besluta om häktning, [måste den behöriga domstolen även] pröva huruvida det är proportionerligt att vidta andra tänkbara åtgärder, såsom att utfärda en europeisk arresteringsorder”.(40) Av de uppgifter som domstolen förfogade över drogs slutsatsen att ”[d]en proportionalitetsprövning som denna domstol ska göra i samband med prövningen av huruvida det är nödvändigt att besluta om häktning avser … även utfärdandet av en europeisk arresteringsorder”.(41)

74.      Domstolen beaktade dessutom den omständigheten att ”den person som eftersöks med stöd av en europeisk arresteringsorder har rätt att överklaga beslutet om häktning, utan inskränkning i tiden, även efter det att den europeiska arresteringsordern har utfärdats och efter det att personen gripits i den verkställande medlemsstaten. Om det överklagade häktningsbeslutet upphävs, blir den europeiska arresteringsordern per automatik ogiltig, eftersom en förutsättning för att utfärda en sådan order är att det finns ett häktningsbeslut i grunden.”(42)

75.      Mot bakgrund av detta drog domstolen slutsatsen att ”[d]å den svenska rättsordningen innehåller sådana processrättsliga regler, kan det konstateras att villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder och särskilt frågan om det är proportionerligt att utfärda en sådan order kan bli föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten före eller i anslutning till att beslutet fattas, men även senare, även om det inte finns något särskilt rättsmedel mot åklagarens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder”.(43) Domstolen fann följaktligen att ”[e]tt sådant system uppfyller … kravet på ett effektivt domstolsskydd”.(44)

76.      Det ska understrykas att i de processuella system som domstolen prövade i domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) och i domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) grundade sig den europeiska arresteringsorder som utfärdats av en åklagare på ett nationellt rättsligt beslut som uppfyllde de krav som uppställs för ett effektivt domstolsskydd. Det nationella rättsliga beslutet antogs nämligen i vart och ett av dessa system av en domare eller av en domstol.

77.      Domstolen har dessutom i varje enskilt fall betonat att den domare eller den domstol som antar det nationella beslut som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern gör en bedömning av huruvida de nödvändiga villkoren för att utfärda en arresteringsorder är uppfyllda och särskilt om det är proportionerligt.

78.      Jag anser följaktligen att det framgår av domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) och domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) att även om domstolen godtog att de krav som uppställs för ett effektivt domstolsskydd kan anses vara uppfyllda när det inte finns något särskilt rättsmedel mot en åklagares beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder eller när åklagarmyndighetens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder endast kan överklagas till domstol efter det att den eftersökta personen har överlämnats, är det under förutsättning att det processuella systemet i den utfärdande medlemsstaten inför ett nationellt förfarande för att utfärda en europeisk arresteringsorder som under alla omständigheter är föremål för domstolsprövning innan den eftersökta personen överlämnas, åtminstone på den första skyddsnivå som krävs enligt domstolens praxis. Det är med beaktande av att domstolsprövningen med nödvändighet ska ske före överlämnandet som man, enligt min mening, ska förstå domstolens formulering att de två nivåer av skydd för de processuella och grundläggande rättigheter som den eftersökta personen ska åtnjuta ”innebär … att ett beslut som uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd ska meddelas på i vart fall den ena av dessa båda skyddsnivåer”.(45)

79.      Sammanfattningsvis innebär inte den omständigheten att ett domstolsskydd är möjligt i den utfärdande medlemsstatens processuella system efter det att den eftersökta personen har överlämnats dit att medlemsstaten befrias från skyldigheten att föreskriva att den europeiska arresteringsordern eller det nationella beslut som ligger till grund för arresteringsordern ska, beroende på omständigheterna, bli föremål för domstolsprövning som kan utföras före överlämnandet.

80.      Såsom krävs enligt domstolens praxis garanteras således den verkställande rättsliga myndigheten att ”beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring har meddelats inom ramen för ett nationellt förfarande som står under domstolskontroll, och att den som är föremål för den nationella arresteringsordern har kommit i åtnjutande av alla de skyddsregler som gäller för detta slags beslut, bland annat de skyddsregler som följer av de grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprinciper som avses i artikel 1.3 i rambeslut 2002/584”.(46)

81.      Mot bakgrund av det bulgariska förfarandets särdrag har den rättsliga myndighet som ska verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats av en bulgarisk åklagare inte samma garanti, eftersom varken det nationella rättsliga beslut som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern eller den europeiska arresteringsordern kan bli föremål för domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten innan den berörda personen överlämnas dit.

82.      Det är visserligen inte uteslutet att i ett processuellt system där den eftersökta personen inom kort ska inställa sig inför den domstol som är behörig att besluta om hans eller hennes eventuella häktning, kan denna domstols indirekta kontroll av en europeisk arresteringsorder, som utfärdats av åklagaren, efter överlämnandet uppfylla de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd. Det är dock under förutsättning att det nationella förfarande som leder till att en sådan arresteringsorder utfärdas, kan bli föremål för en domstolsprövning innan den berörda personen överlämnas.

83.      Enligt min mening går det således inte att av domstolens praxis dra slutsatsen att det, i ett processuellt system där såväl den europeiska arresteringsordern som den nationella arresteringsorder som ligger till grund för den förstnämnda har utfärdats av en myndighet som inte är en domare eller domstol, räcker att sådana beslut kan bli föremål för en indirekt domstolsprövning i den utfärdande medlemsstaten efter det att den berörda personen har överlämnats dit för att ett sådant system ska anses uppfylla de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

84.      Jag anser att en tolkning av rambeslut 2002/584 mot bakgrund av artiklarna 6 och 47 i stadgan talar för detta.

85.      Med hänsyn till de konsekvenser som antagandet av en nationell arresteringsorder och därefter utfärdandet av en europeisk arresteringsorder kan få för den eftersökta personens rätt till frihet, såsom den garanteras i artikel 6 i stadgan, anser jag nämligen att det är viktigt att det nationella förfarande som leder till dessa åtgärder kan bli föremål för domstolsprövning innan personen överlämnas, åtminstone på den första skyddsnivån, det vill säga vad gäller den nationella arresteringsorder som ligger till grund för utfärdandet av den europeiska arresteringsordern.

86.      Det ska erinras om att systemet med en europeisk arresteringsorder grundar sig på principen om ömsesidigt erkännande, som i sin tur grundar sig på det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna vad gäller de nationella rättsordningarnas förmåga att säkerställa ett likvärdigt och verksamt skydd för de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten och särskilt i stadgan.(47)

87.      Det ska även erinras om att det i artikel 1.3 i rambeslutet uttryckligen föreskrivs att rambeslutet inte påverkar skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 FEU och som återspeglas i stadgan. Denna skyldighet gäller dessutom samtliga medlemsstater, däribland både den utfärdande och den verkställande medlemsstaten.(48)

88.      Rambeslut 2002/584 ska därför tolkas i överensstämmelse med artikel 6 i stadgan i vilken det föreskrivs att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet.(49)

89.      Det ska dessutom påpekas, såsom domstolen angav i sin dom av den 30 maj 2013, F,(50) att rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen och artikel 47 i stadgan är av särskild betydelse vid det överlämnandeförfarande som införts genom rambeslut 2002/584, precis som vid utlämningsförfaranden.(51)

90.      Av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avseende artikel 5.1 f i Europakonventionen som gäller utvisningsförfaranden framgår att det endast är genomförandet av ett sådant förfarande som motiverar ett frihetsberövande av den berörda personen med stöd av denna artikel.(52) Dessutom framgår det av artikel 5.3 i Europakonventionen att ”[v]ar och en som är arresterad eller på annat sätt berövad friheten i enlighet med vad som sagts under punkt 1 c skall utan dröjsmål ställas inför domare eller annan ämbetsman, som enligt lag får fullgöra dömande uppgifter”.(53) Enligt artikel 5.4 i Europakonventionen har slutligen var och en som är arresterad eller på annat sätt berövad friheten rätt till en domstolsprövning av huruvida de processuella och materiella krav som ställs för att någon ska vara ”lagligen” frihetsberövad i den mening som avses i artikel 5.1 i Europakonventionen, är uppfyllda.(54)

91.      Enligt kommissionens ståndpunkt ska dessa garantier anses vara uppfyllda i förevarande fall, eftersom den person som är föremål för en europeisk arresteringsorder enligt bulgarisk rätt inom kort ska inställa sig inför en domstol i den utfärdande medlemsstaten efter överlämnandet.

92.      Det är riktigt att om man analyserar situationen enbart ur nationell synvinkel ska den person som är föremål för ett beslut som åklagaren fattat med stöd av artikel 64.2 NPK inom kort inställa sig inför den domstol som ska avgöra huruvida personen ska kvarhållas i häkte i avvaktan på rättegången.

93.      När det nationella beslutet dock är förenat med en europeisk arresteringsorder är perspektivet annorlunda. I en sådan situation skjuts nämligen den domstolsprövning, i den utfärdande medlemsstaten, som sådana beslut som fattats av en åklagare ska underställas – i den mån de inskränker rätten till frihet enligt artikel 6 i stadgan – fram till en tidpunkt som nödvändigtvis infaller efter det att den berörda personen har överlämnats till den medlemsstaten.

94.      Eftersom den europeiska arresteringsordern utgör själva mekanismen i samarbetet mellan rättsliga myndigheter, vilket innefattar att det går en viss tid för att kunna verkställa arresteringsordern, kan inte den eftersökta personen snabbt inställa sig inför en domstol i den utfärdande medlemsstaten och eftersom förfarandet för att verkställa en europeisk arresteringsorder kan medföra att personen, på de villkor som föreskrivs i artikel 12 i rambeslut 2002/584, häktas i den verkställande medlemsstaten under en period som kan bli lång, anser jag att det är nödvändigt att som minimikrav garantera att det nationella beslutet om att en person ska eftersökas och arresteras, eller till och med häktas såsom i förevarande fall, och som ligger till grund för åklagarens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder, antingen blir föremål för domstolsprövning när det antas eller att personen åtminstone kan överklaga det till en domstol i den utfärdande medlemsstaten så fort han eller hon arresteras i den verkställande medlemsstaten.

95.      När en nationell arresteringsorder har utfärdats av en åklagare, såsom i det bulgariska processuella systemet under det inledande skedet av det straffrättsliga förfarandet, ska den eftersökta personen således, så fort han eller hon grips i den verkställande medlemsstaten, kunna vända sig till en domstol i den utfärdande medlemsstaten för att få lagenligheten av gripandet eller häktningen prövad mot bakgrund av medlemsstatens nationella rätt, i likhet med vad som hade hänt om personen inställde sig inför en domstol inom 72 timmar, vilket föreskrivs när en åklagare utfärdar en nationell arresteringsorder enligt artikel 64.2 NPK. I annat fall skulle en hel aspekt av lagenligheten av gripandet eller häktningen undgå all rättslig kontroll innan personen överlämnades till den utfärdande medlemsstaten, eftersom den verkställande rättsliga myndigheten inte är behörig att pröva denna aspekt.

96.      Det nationella förfarande som leder till att en europeisk arresteringsorder utfärdas ska under alla omständigheter alltid, på i vart fall den ena av dessa båda skyddsnivåer för den eftersökta personens rättigheter, kunna bli föremål för domstolsprövning innan personen överlämnas till den utfärdande medlemsstaten, det vill säga innan den europeiska arresteringsordern har uttömt den största delen av sina rättsverkningar.(55)

97.      Förekomsten av processrättsliga garantier i unionens sekundärrätt ska enligt min mening gå hand i hand med garantin att varje processuellt system ska föreskriva en domstolsprövning av det nationella förfarande som leder till att en europeisk arresteringsorder utfärdas och som kan genomföras innan den berörda personen överlämnas.

98.      Domstolen har preciserat att ”rambeslut 2002/584 [ingår] i ett övergripande system med garantier för ett effektivt domstolsskydd som föreskrivs i andra unionsrättsliga bestämmelser som antagits på området för straffrättsligt samarbete och som bidrar till att underlätta för den person som eftersöks med stöd av en europeisk arresteringsorder att utöva sina rättigheter, redan innan vederbörande överlämnas till den utfärdande medlemsstaten”.(56)

99.      I synnerhet föreskrivs det i artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet,(57) att den behöriga myndigheten i den verkställande medlemsstaten utan onödigt dröjsmål efter frihetsberövandet ska underrätta de eftersökta personerna om att de har rätt att utse en försvarare i den utfärdande medlemsstaten.(58)

100. I artikel 10.4 i direktiv 2013/48 föreskrivs att ”[f]örsvararen i den utfärdande medlemsstaten ska ha till uppgift att bistå försvararen i den verkställande medlemsstaten genom att ge den försvararen information och råd i syfte att låta den eftersökta personen utöva sina rättigheter i enlighet med rådets rambeslut [2002/584]”. Enligt min mening omfattar försvararens uppgift, enligt denna definition, att ge information om de rättsmedel som eventuellt är tillgängliga i den utfärdande medlemsstaten för att få en domstol i den medlemsstaten att kontrollera att villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder har iakttagits, liksom att det nationella beslut som ligger till grund för arresteringsordern överensstämmer med nationell rätt.

101. Den ändamålsenliga verkan av dessa bestämmelser innebär således, enligt min mening, att det är möjligt för den person som grips i den verkställande medlemsstaten att vid en domstol i den utfärdande medlemsstaten, innan personen överlämnas dit, bestrida antingen den europeiska arresteringsordern eller det nationella beslut som ligger till grund för arresteringsordern, när inget av dessa två beslut har blivit föremål för domstolsprövning när de utfärdades. För att uppfylla kravet på skyndsamhet vid verkställighet av en europeisk arresteringsorder får dock inte överklagandet till en domstol i den utfärdande medlemsstaten påverka de villkor och tidsfrister som föreskrivs i rambeslut 2002/584 för att verkställa en sådan arresteringsorder.

102. Av det ovan anförda följer att det bulgariska förfarandet, som går ut på att en åklagare utfärdar en europeisk arresteringsorder innan åtal väcks, enligt min mening inte uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.

V.      Förslag till avgörande

103. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Westminster Magistrates’ Court (Förstainstansdomstolen i Westminster, Förenade kungariket) enligt följande:

Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, ska tolkas så, att de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd och som en person som är föremål för en europeisk arresteringsorder för lagföring ska åtnjuta, inte är uppfyllda när det följer av den utfärdande medlemsstatens lagstiftning att såväl den europeiska arresteringsordern som det rättsliga beslut som ligger till grund för arresteringsordern utfärdas av en myndighet som, samtidigt som den deltar i rättskipningen i den medlemsstaten, inte är en domstol och att de inte kan bli föremål för domstolsprövning i den medlemsstaten innan den berörda personen har överlämnats.


1      Originalspråk: franska.


2      EGT L 190, 2002, s. 1.


3      EUT L 81, 2009, s. 24 (nedan kallat rambeslut 2002/584). Se, för en översikt över dessa skillnader, rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 2 juli 2020 om genomförandet av rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (COM(2020) 270 final, särskilt s. 5 och 6). När det gäller de utfärdande rättsliga myndigheterna framgår det av rapporten att ”[i] hälften av medlemsstaterna är endast domstolar eller domare behöriga att utfärda en europeisk arresteringsorder … I några medlemsstater får en europeisk arresteringsorder endast utfärdas av åklagarmyndigheterna. Flera medlemsstater har utsett både domstolar och åklagarmyndigheter till utfärdande myndigheter. Dessutom har vissa av dessa medlemsstater utsett olika myndigheter beroende på de straffrättsliga förfarandenas skede (t.ex. före och efter åtal eller före och under rättegång) eller den europeiska arresteringsorderns syfte (åtal eller verkställande av en dom). … Några få medlemsstater har utsett ett enda särskilt organ (t.ex. Riksåklagarmyndigheten)” (s. 6). När det gäller de verkställande rättsliga myndigheterna framgår det av samma rapport att ”[e]n stor majoritet av medlemsstaterna har utsett domstolar (t.ex. appellationsdomstolar, distriktsdomstolar eller högsta domstolar) eller domare till behöriga verkställande myndigheter. … Några medlemsstater har utsett allmänna åklagarmyndigheter. I ett begränsat antal medlemsstater har både domstolar och åklagarmyndigheter utsetts. Vissa medlemsstater har utsett ett enda särskilt organ (t.ex. riksåklagarmyndigheten eller överdomstolen)” (s. 6). Se även, för en mer detaljerad tabell över de behöriga myndigheterna och förfarandena i medlemsstaterna, Questionnaire on the CJEU’s judgments in relation to the independence of issuing judicial authorities and effective judicial protection – Updated compilation of replies and certificates, Eurojust, 7 juni 2019 (reviderat den 12 mars 2020), som är tillgänglig på följande webbadress: https://www.eurojust.europa.eu/questionnaire-cjeus-judgments-relation-independence-issuing-judicial-authorities-and-effective-0.


4      Se dom av den 24 november 2020, Openbaar Ministerie (Urkundsförfalskning) (C‑510/19, EU:C:2020:953, punkt 29).


5      Nedan kallad stadgan.


6      Se, bland annat, dom av den 6 december 2018, IK (Verkställighet av kompletterande straff) (C‑551/18 PPU, EU:C:2018:991, punkt 49 och där angiven rättspraxis).


7      DV nr 46 av den 3 juni 2005.


8      Däremot är det, såsom den hänskjutande domstolen har angett i sin begäran om förhandsavgörande, under rättegångsstadiet som den behöriga domstolen har befogenhet att utfärda en europeisk arresteringsorder.


9      C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456.


10      C‑509/18, EU:C:2019:457.


11      C‑566/19 PPU och C‑626/19 PPU, EU:C:2019:1077 (nedan kallad domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours)).


12      C‑625/19 PPU, EU:C:2019:1078 (nedan kallad domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige)).


13      Domstolen har slagit fast att ”en myndighet (såsom en åklagarmyndighet) – som i ett straffrättsligt förfarande är behörig att vidta åtgärder i samband med lagföring av en brottsmisstänkt person så att åtal kan väckas vid domstol – ska anses delta i rättskipningen i den berörda medlemsstaten”. Se dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 60).


14      Jag hänvisar i detta avseende till punkterna 59–62 i mitt förslag till avgörande i målet MM (C‑414/20 PPU, EU:C:2020:1009).


15      Se, bland annat, dom av den 13 januari 2021, MM (C‑414/20 PPU) (nedan kallad domen MM), EU:C:2021:4, punkt 44 och där angiven rättspraxis.


16      Se domen MM (punkt 74).


17      Se dom av den 10 november 2016, Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:860, punkterna 32 och 33).


18      Se, analogt, dom av den 10 november 2016, Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:860, punkt 34).


19      Se domen MM, av vilken det framgår att ”[a]rtikel 8.1 c i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att en europeisk arresteringsorder ska anses ogiltig om den inte grundar sig på en ’[nationell] arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan’ i den mening som avses i denna bestämmelse. Detta begrepp avser nationella åtgärder som en rättslig myndighet vidtar för att eftersöka och gripa en person som är föremål för ett straffrättsligt förfarande, för att vederbörande ska ställas inför en domstol för att kunna delta i förfarandet” (punkt 57).


20      Se, bland annat, domen MM (punkt 61 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.


21      Se, bland annat, domen MM (punkt 62 och där angiven rättspraxis).


22      Se, bland annat, domen MM (punkt 63 och där angiven rättspraxis).


23      Se dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 69). Min kursivering.


24      Se dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 70). Min kursivering.


25      Se, bland annat, domen MM (punkt 64 och där angiven rättspraxis).


26      Se, bland annat, domen MM (punkt 65 och där angiven rättspraxis).


27      Se, bland annat, domen MM (punkt 66 och där angiven rättspraxis).


28      Se, bland annat, domen MM (punkt 67 och där angiven rättspraxis).


29      Se, bland annat, domen MM (punkt 68 och där angiven rättspraxis).


30      Se, bland annat, domen MM (punkt 69 och där angiven rättspraxis).


31      Se, bland annat, domen MM (punkt 70 och där angiven rättspraxis).


32      Se, bland annat, dom av den 10 november 2016, Kovalkovas (C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, punkt 37).


33      Domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 67). Min kursivering.


34      Domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 68). Min kursivering.


35      Se domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 69).


36      Domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 70).


37      Se domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 71).


38      Jag anser inte att någon annan slutsats kan dras av domen av den 28 januari 2021, IR (Rättighetsinformation) (C‑649/19, EU:C:2021:75), i vilken domstolen hänvisade till domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) för att slå fast att ”rätten till ett effektivt domstolsskydd [kräver inte] att rätten, enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten, att överklaga beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring kan utövas innan den berörda personen överlämnas till de behöriga myndigheterna i den medlemsstaten” (punkt 79). Med hänsyn till den helhetsbedömning av de båda skyddsnivåerna som domstolen gör i vart och ett av de mål som den ska pröva, för att avgöra huruvida ett processuellt system uppfyller de krav som uppställs för ett effektivt domstolsskydd, kan inte den citerade punkten, enligt min mening, tolkas så, att den innebär att sådana krav är uppfyllda när, liksom i det nationella målet, den enda domstolsprövning som kan utföras i den utfärdande medlemsstaten av åklagarens beslut att utfärda en nationell arresteringsorder och därefter en europeisk arresteringsorder sker efter det att den berörda personen har överlämnats till denna medlemsstat. Det är även viktigt att notera att till skillnad från förevarande mål, som rör det inledande skedet av det straffrättsliga förfarandet i Bulgarien, där åklagaren är behörig att utfärda en nationell arresteringsorder och en europeisk arresteringsorder, avsåg det mål som avgjordes genom domen av den 28 januari 2021, IR (Rättighetsinformation) (C‑649/19, EU:C:2021:75), det straffrättsliga förfarandet vid domstol i Bulgarien, under vilket såväl häktningsbeslutet, som ersätter den nationella arresteringsordern, som den europeiska arresteringsordern utfärdas av en domstol (se punkterna 22–26 i domen).


39      Domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) (punkt 46). Min kursivering.


40      Domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) (punkt 47).


41      Domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) (punkt 48). Min kursivering.


42      Domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) (punkt 50). Enligt uppgifter från den svenska regeringen ska dessutom ”varje överinstans som har att pröva ett överklagande av häktningsbeslutet även … pröva huruvida utfärdandet av den europeiska arresteringsordern är proportionerligt” (punkt 51 i domen).


43      Domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) (punkt 52).


44      Domen Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Sverige) (punkt 53).


45      Se, bland annat, domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 60 och där angiven rättspraxis).


46      Se dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 70).


47      Se, bland annat, domen MM (punkt 48 och där angiven rättspraxis).


48      Se, bland annat, dom av den 12 februari 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punkt 54 och där angiven rättspraxis).


49      Se, bland annat, dom av den 12 februari 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punkt 55 och där angiven rättspraxis). Enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) ska ”[r]ättigheterna i artikel 6 [motsvara] dem som garanteras i artikel 5 i [Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen)] och har i enlighet med artikel 52.3 i stadgan samma innebörd och räckvidd. Härav följer att de lagliga begränsningarna av dessa rättigheter inte får överskrida de gränser som sätts genom lydelsen av artikel 5 i Europakonventionen …”.


50      C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358.


51      Se dom av den 30 maj 2013, F (C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358, punkt 42).


52      Se dom av den 16 juli 2015, Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, punkt 57 och där angiven rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna).


53      Bestämmelsen utgör hinder för att ett frihetsberövande äger rum utan att det skyndsamt sker en domstolsprövning av arresteringen eller någon annan form av frihetsberövande. Se, för ett exempel, Europadomstolen, 4 december 2014, Ali Samatar m.fl. mot Frankrike, CE:ECHR:2014:1204JUD001711010.


54      Se, bland annat, Europadomstolen, 7 juli 2020, Dimo Dimov m.fl. mot Bulgarien, CE:ECHR:2020:0707JUD003004410, § 69.


55      Se domen MM (punkt 77).


56      Se, bland annat, domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 72). Min kursivering.


57      EUT L 294, 2013, s. 1.


58      Se bland annat domen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg och Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten i Lyon och i Tours) (punkt 73).