РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)

19 декември 2019 година(*)

„ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Разходи, направени от България — Развитие на селските райони — Качество на проверките на място — Проверка на критериите за допустимост и подбор — Финансови корекции — Проверки ex post — Методология за изчисляване на финансовите корекции — Повторяемост — Коригиращи мерки — Процедура за уравняване по съответствие — Правна сигурност — Принцип на добро финансово управление — Пропорционалност“

По дело Т‑22/18

Република България, за която се явяват Е. Петранова и Л. Захариева, в качеството на представители,

жалбоподател,

срещу

Европейска комисия, за която се явяват J. Aquilina, Г. Колева и V. Bottka, в качеството на представители,

ответник,

с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за частична отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2017/2014 на Комисията от 8 ноември 2017 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 292, 2017 г., стр. 61),

ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),

състоящ се от: F. Schalin (докладчик), изпълняващ функцията на председател, B. Berke и M. J. Costeira, съдии,

секретар: R. Ukelyte, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 юли 2019 г.,

постанови настоящото

Решение

 Обстоятелствата по спора

1        В писмо от 18 юни 2015 г. генерална дирекция (ГД) „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия съобщава на Република България, в съответствие с член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Комисията от 6 август 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметките, правилата за проверките, обезпеченията и прозрачността (ОВ L 255, 2014 г., стр. 59), своите констатации и искания за допълнителна информация в резултат на проучване RD 1/2015/807/BG, проведено от 23 до 27 март 2015 г. по отношение на Програмата за развитие на селските райони 2007—2013 г. Тя уведомява компетентните български органи, че не са спазили напълно изискванията на приложимата правна уредба и че обмисля предложение за изключване от финансирането на Европейския съюз на част от разходите, финансирани от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Уточнява, че за се осигури спазването на тези изисквания в бъдеще, е необходимо въпросните органи да предприемат посочените в приложението към това писмо от 18 юни 2015 г. коригиращи мерки.

2        С писмо от 18 август 2015 г. българските власти изразяват своето несъгласие с твърденията за нередности.

3        С писмо от 21 октомври 2015 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изпраща покана на Република България за двустранна среща в съответствие с член 34, параграф 2 от Регламент № 908/2014, като я уведомява, че поддържа становището си, че българските органи не са спазили напълно изискванията на законодателството на Съюза. В частност тя посочва, че системата за управление и контрол на инвестиционните мерки по ос 1 и ос 3 за частните бенефициери в България не се е прилагала в съответствие с приложимите правни разпоредби. Уточнява, че е възможно да предложи на Комисията да изключи от финансиране от страна на Съюза някои разходи във връзка със съответните сектори.

4        С писмо от 18 декември 2015 г. Комисията изпраща на Република България протокола от двустранната среща, проведена на 19 ноември 2015 г., и списъка с допълнителната информация, изискана по време на срещата. В заключението се посочва, че при условие за преглед на изисканата на този етап допълнителна информация ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ поддържа становището си по отношение на направените от нея констатации. Във връзка с евентуалното финансово отражение се уточнява, че като се има предвид, че са установени слабости в повече от три основни механизма за контрол, финансовата корекция с фиксиран процент в размер на 10 % е основателна за мярка 121, озаглавена „Модернизиране на земеделските стопанства“ (наричана по-нататък „мярка 121“), мярка 123, озаглавена „Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти“ (наричана по-нататък „мярка 123“), мярка 311, озаглавена „Разнообразяване към неземеделски дейности“ (наричана по-нататък „мярка 311“), и мярка 312, озаглавена „Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия“ (наричана по-нататък „мярка 312“), в допълнение към изчислените корекции и възстановяването на една недопустима сума.

5        С писмо от 21 януари 2016 г. българските власти предоставят исканата информация.

6        С писмо от 26 май 2016 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изпраща на Република България официално съобщение съгласно член 34, параграф 3, трета алинея от Регламент за изпълнение № 908/2014, съдържащо заключенията, до които Комисията е стигнала въз основа на информацията, получена в рамките на процедурата за уравняване по съответствие. В съобщението се посочва, че след проведената на 19 ноември 2015 г. двустранна среща и предвид допълнителната информация, предоставена от Република България, тази ГД поддържа становището си, че през финансовите 2013, 2014 и 2015 година в България прилагането на финансираната по линия на ЕЗФРСР (наричан по-нататък „Фондът“) система от инвестиционни мерки за частни бенефициенти за развитие на селските райони не е било в съответствие с правилата на Съюза. Поради тази причина посочената ГД предлага да бъдат изключени от финансиране от страна на Съюза направени от Република България разходи в нетен размер на 12 456 067,62 EUR (брутен размер: 12 759 263,05 EUR):

7        С писмо от 6 юли 2016 г. Република България иска изслушване от помирителния орган в съответствие с член 40, параграф 1 от Регламент № 908/2014.

8        В приетия на 20 декември 2016 г. окончателен доклад помирителният орган заключава, че позициите на Република България и на Комисията са непримирими.

9        На 2 юни 2017 г. Комисията съобщава на Република България окончателната си позиция и уточнява, че поддържа частично позицията си, изразена в писмото на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ от 26 май 2016 г. В тази окончателна позиция се предлага да бъдат изключени от финансиране от страна на Съюза направени от Република България разходи с нетен размер на 11 890 300,89 EUR (брутен размер: 12 163 209,56 EUR):

10      На 8 ноември 2017 г. Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2017/2014 за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 292, 2017 г., стр. 61, наричано по-нататък „обжалваното решение“), в което се посочва, че в съответствие с Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549 и поправка в ОВ L 130, 2016 г., стр. 7) може да бъдат финансирани само селскостопански разходи, направени по начин, който не нарушава правото на Съюза, и че извършените проверки, резултатите от двустранните разговори и помирителната процедура показват, че част от декларираните от Република България разходи не отговарят на това изискване и следователно не може да бъдат финансирани от Фонда. Обжалваното решение изключва от финансиране от страна на Съюза разходи в нетен размер на 11 890 300,89 EUR, направени от Република България и заявени по линия на Фонда през финансовите 2013 г., 2014 г. и 2015 г.

11      По-конкретно, в обжалваното решение Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза направени от българската Разплащателна агенция разходи по бюджетна позиция 6711 за следните суми, оспорени от Република България с разглежданата в настоящото производство жалба:

–        1 622 950,13 EUR, с финансово отражение в размер на 1 608 996,78 EUR, след приспадания от 13 953,35 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, ос 1 + 3 — мерки за инвестиции (2007—2013 г.)“ за финансова 2013 г., при фиксирана ставка от 5 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Достатъчно качество на проверките на място“ и пропуски в основната проверка „Адекватна проверка на исканията за плащане“,

–        4 257 763,81 EUR, с финансово отражение в размер на 4 224 079,13 EUR, след приспадания от 33 684,68 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, инвестиции — частни бенефициери“ за финансова 2014 г., при фиксирана ставка от 5 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Достатъчно качество на проверките на място“ и пропуски в основната проверка „Адекватна проверка на исканията за плащане“,

–        5 216 784,13 EUR, с финансово отражение в размер на 4 991 513,47 EUR, след приспадания от 225 270,66 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, инвестиции — частни бенефициери“ за финансова 2015 г., при фиксирана ставка от 5 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Достатъчно качество на проверките на място“ и пропуски в основната проверка „Адекватна проверка на исканията за плащане“,

–        7 640,32 EUR, с финансово отражение в размер на 7 640,32 EUR, след приспадания от 0,00 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, ос 1 + 3 — мерки за инвестиции (2007—2013 г.)“ за финансова 2013 г., при фиксирана ставка от 10 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с преките покупки,

–        14 082,10 EUR, с финансово отражение в размер на 14 082,10 EUR, след приспадания от 0,00 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, инвестиции — частни бенефициери“ за финансова 2014 г., при фиксирана ставка от 10 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с преките покупки,

–        2 123,56 EUR, с финансово отражение в размер на 2 123,56 EUR, след приспадания от 0,00 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, инвестиции — частни бенефициери“ за финансова 2015 г., при фиксирана ставка от 10 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с преките покупки,

–        61 239,27 EUR, с финансово отражение в размер на 61 239,27 EUR, след приспадания от 0,00 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, инвестиции — частни бенефициери“ за финансова 2015 г., при фиксирана ставка от 10 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с оценяващата комисия,

–        1 339, 27 EUR, с финансово отражение в размер на 1 339, 27 EUR, след приспадания от 0,00 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, ос 1 + 3 — мерки за инвестиции (2007—2013 г.)“ за финансова 2013 г., при фиксирана ставка от 10 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с оценяващата комисия,

–        501 851,89 EUR, с финансово отражение в размер на 501 851,89 EUR, след приспадания от 0,00 EUR, по мярка „Развитие на селските райони, ЕЗФРСР, инвестиции — частни бенефициери“ за финансова 2015 г., при фиксирана ставка от 15 %, приложена на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с оценяващата комисия.

 Производството и исканията на страните

12      На 19 януари 2018 г. Република България подава в секретариата на Общия съд разглежданата в настоящото производство жалба.

13      Писмената защита, репликата и дупликата са представени в секретариата на Общия съд съответно на 23 март, 28 юли и 21 септември 2018 г.

14      С решение на председателя на Общия съд от 4 януари 2019 г. настоящото дело е възложено на нов съдия докладчик, който заседава във втори състав.

15      По предложение на съдията докладчик Общият съд (втори състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия поставя на страните писмени въпроси за отговор в съдебното заседание.

16      Устните състезания и отговорите на страните на въпросите, зададени им писмено от Общия съд, са изслушани в съдебното заседание от 9 юли 2019 г.

17      Република България иска от Общият съд:

–        да отмени обжалваното решение в частта, в която се изключват от финансиране от страна на Съюза някои от разходите ѝ по бюджетна позиция 6711 в общ размер на 11 685 774,48 EUR, с финансово отражение в размер на 11 412 865,79 EUR, след приспадания на 272 908,69 EUR,

–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

18      Комисията иска от Общия съд:

–        да отхвърли подадената от Република България жалба,

–        да осъди Република България да заплати съдебните разноски.

 От правна страна

19      Република България посочва няколко основания за обжалване, групирани по следния начин:

–        първа група основания за обжалване, отнасяща се до сумите, изключени от финансиране от страна на Съюза на основание:

–        пропуски в основната проверка „Достатъчно качество на проверките на място“ и пропуски в основната проверка „Адекватна проверка на исканията за плащане“,

–        пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с преките покупки,

–        пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с оценяващата комисия,

–        втора група основания за обжалване, отнасяща се само до сумите, изключени от финансиране от страна на Съюза на основание пропуски в основната проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите“ — разходи, свързани с оценяващата комисия.

 По първата група основания за обжалване

20      Доколкото с обжалваното решение Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза сумите, посочени в точка 11, от първо до седмо тире по-горе, Република България изтъква осем основания в подкрепа на искането си за отмяна на това решение.

 По първото основание за обжалване: нарушение на процедурата за уравняване по съответствие по член 52 от Регламент № 1306/2013 и на член 34 от Регламент за изпълнение № 908/2014 във връзка с допълване от Комисията на нови основания в подкрепа на нейните констатации относно качеството на проверките на място

21      Що се отнася до слабостите, констатирани в основната проверка „Достатъчно качество на проверките на място при несвързаните с площи и несвързаните с животни мерки за развитие на селските райони“, Република България твърди, че съобщението съгласно член 34, параграф 2 от Регламент № 908/2014 не позволява да се узнаят напълно възраженията на Комисията, поради което не може да изпълнява функцията на предупреждение. Според нея в точка 2.3 от приложението към окончателната позиция Комисията е признала, в отговор на изразеното от българските власти становище, че при проверките на място не трябва да се проверява създаването на работни места като критерий за съвместимост. Същевременно Комисията добавила в подкрепа на своята позиция напълно нови основания, а именно че „не са предвидени проверки относно установеното изискване за минимален икономически размер на стопанските единици на бенефициерите или относно това дали общата използвана земеделска площ отговаря на изискването за минимална площ“. Затова Република България счита, че Комисията я е лишила от възможността да защити позицията си и съответно е нарушила процедурата за уравняване по съответствие, предвидена в член 52 от Регламент № 1306/2013 и член 34 от Регламент за изпълнение № 908/2014.

22      Комисията оспорва доводите на Република България.

23      С настоящото основание за обжалване Република България по същество упреква Комисията, че е добавила нови основания в окончателната си позиция.

24      Този упрек трябва да се отхвърли. Всъщност, противно на твърдяното от Република България, Комисията не добавя нови основания в окончателната си позиция, а нов пример.

25      В това отношение от официалната кореспонденция по време на административната процедура е видно, че Комисията ясно е посочила, че обхватът на проверките на място не е в съответствие с член 26, параграф 1, буква г) и член 26, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (ОВ L 25, 2011 г., стр. 8), с оглед на факта, че проверките не обхващат всички ангажименти и задължения на бенефициера, които могат да бъдат проверени по време на посещението.

26      В този контекст Комисията привежда няколко примера, сред които спазването на критериите за допустимост, като, да речем, създаване на работни места, и критериите за подбор, както и съответствието на възлагането на поръчка с установените национални процедури. След като премахва от текста на окончателната позиция примера с проверката на създаването на работни места по мерки 121 и 123, тя посочва друг пример, който показва, че констатациите ѝ са верни, а именно че проверките на място не обхващали всички условия за допустимост, които могат да бъдат проверени по време на посещението.

27      Що се отнася до довода на Република България, че Комисията я е лишила от възможността да докаже неточността на този нов пример, следва, на първо място, да се отбележи, както прави и Комисията, че посочената държава членка не е използвала възможността да представи допълнителна информация след окончателната позиция — възможност, която тази държава членка вече е използвала в рамките на други проучвания. На второ място, следва да се отбележи, че доказването на неточността на този нов пример не би било достатъчно, за да се постави под въпрос верността на останалите примери, и следователно не би се отразило на констатациите, че при извършените от българските органи проверки на място са допуснати пропуски.

28      Освен това следва да се отбележи, че примерите, които са посочени в официалната кореспонденция, са именно примери — те сочат само някои от недостатъците на извършените от българските органи проверки на място, които службите на Комисията са установили по време на проверката през март 2015 г. в рамките на проучване RD 1/2015/807/BG. Всъщност установява се, че одиторите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ са констатирали въпросните недостатъци на посочените проверки на място, сравнявайки изискванията на националното законодателство с точките за проверка, изброени в изготвения от въпросните органи контролен лист. Оказва се, че някои от посочените в националното законодателство критерии за допустимост и подбор на бенефициери не са били включени в тези проверки на място, както не е била включена и проверка на спазването на правилата за възлагането на поръчки от страна на бенефициерите, въпреки че тези органи са били наясно, че някои изисквания, съдържащи се в посоченото законодателство относно критериите за допустимост и подбор, не са част от техния списък с точки за проверка и следователно не са били обект на същите проверки на място.

29      От гореизложеното следва, че първото основание за обжалване не е налице.

 По второто основание за обжалване: нарушение на принципа на правна сигурност във връзка с липсата на ясни критерии и указания по отношение на достатъчното качество на проверките на място

30      Във връзка с констатациите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ по въпроса достатъчно качествени ли са извършените от българските органи проверки на място, Република България твърди, че разпоредбата на член 26, параграф 2 от Регламент № 65/2011 е формулирана общо. Освен това тя счита, че не е предоставена изчерпателна информация по отношение на изисквания обхват на контрола, тъй като липсва дефиниция на понятията „ангажименти“ и „задължения“ на бенефициера. Това давало възможност на Комисията да избира от безкраен списък с изисквания, приложими към бенефициера, в подкрепа на твърдените пропуски в обхвата на проверките на място. В резултат на това липсвала предвидимост за начина, по който посочената ГД може да допълва и тълкува правните разпоредби по отношение на обхвата на проверките на място.

31      Освен това, позовавайки се на Специален доклад № 22 от 2014 г. на Европейската сметна палата, озаглавен „Постигане на икономии: контрол над разходите, свързани с финансираната от ЕС безвъзмездна финансова помощ за проекти за развитие на селските райони“, Република България счита, че по-доброто управление на разходите е било възможно, ако Комисията е била издала указания и установила слабостите на по-ранен етап от програмния период. Според нея приложеният към разработване на контролните механизми подход при всяко положение отговаря на изискванията на член 59 от Регламент № 1306/2013, тъй като включва проверка на всички критерии за допустимост, ангажименти и други задължения на бенефициерите в рамките на системни административни проверки на всички заявления за подпомагане и искания за плащане. Тази система се допълвала от проверки на място за всички критерии, които подлежат на изменение във времето или за които административният контрол не дава достатъчна гаранция, че изискванията са спазени от бенефициерите. Според Република България българските власти са разработили проверките на място не като дублиращ административните проверки контрол, а като техен допълващ механизъм.

32      Република България заключава, че Комисията е нарушила принципа на правна сигурност, като е приложила финансови корекции при липсата на ясни критерии и указания по отношение на достатъчното качество на проверките на място.

33      Комисията оспорва доводите на Република България.

34      С настоящото основание за обжалване Република България по същество твърди, че Комисията е нарушила принципа на правна сигурност, тъй като релевантните правила са неясни.

35      Това твърдение за нарушение не може да се приеме.

36      Първо, противно на поддържаното от Република България, текстът на член 26, параграф 2 от Регламент № 65/2011 е достатъчно ясен и точен. От тази разпоредба следва, че проверките на място обхващат всички ангажименти и задължения на даден бенефициер, които могат да бъдат проверени по време на посещението, включително задълженията, свързани със спазването на критериите за допустимост и подбор.

37      Второ, значението на понятията „ангажименти“ и „задължения“ е изяснено с оглед на всяка конкретна мярка за развитие на селските райони, предвидена в съюзното законодателство в тази област, и описано подробно в националните програми за развитие на селските райони. Както изтъква Комисията, невъзможно е тези понятия да бъдат дефинирани еднозначно и общовалидно за всички мерки, тъй като самите мерки са различни и следователно предполагат различен тип задължения и ангажименти на бенефициерите. Задълженията и ангажиментите, които българските органи е трябвало да проверяват по време на проверките на място, са обаче изрично посочени в българската Програма за развитие на селските райони и в националното законодателство.

38      Трето, съответствието с критериите за допустимост и подбор действително се проверява посредством административните проверки по член 24 от Регламент № 65/2011, но административните проверки и проверките на място са две различни средства за проверка и се допълват взаимно (вж. решение от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, т. 72 и цитираната съдебна практика). Всъщност проверките на място предполагат по-задълбочена проверка от извършваните преди това административни проверки. Докато проверките на място се отнасят до по-малък процент от декларираните разходи, а именно най-малко 5 %, то административните проверки обхващат 100 % от разходите, което означава, че проверките на място са по необходимост по-задълбочени и пълни и трябва да дават възможност да се удостовери истинността на информацията, предоставена по време на административните проверки. Освен това съгласно постоянната съдебна практика целта на проверките на място се състои по-специално в това да се установи съответствието на информацията, която се съдържа в създадените от държавите членки бази данни (вж. решение от 1 февруари 2018 г., Франция/Комисия, T‑518/15, EU:T:2018:54, т. 69 и цитираната съдебна практика), включително на проверената по време на административни проверки.

39      Ето защо, дори да се предположи, че Република България е въвела документален контрол за всички подадени заявления за подпомагане на етап административна проверка за допустимост, това не означава, че критериите за допустимост и изпълнението на съответните задължителни изисквания на националното законодателство за възлагане на поръчки не трябва да се проверяват по време на проверката на място. От довода на Република България, че системата ѝ за контрол се допълвала от проверки на място за критериите, които подлежат на изменение във времето, е видно, че тя не изпълнява задълженията си по член 26, параграф 2 от Регламент № 65/2011 (вж. и т. 86—89 по-долу).

40      Четвърто, позоваването от страна на Република България на Специален доклад № 22 от 2014 г. на Сметната палата не е релевантно. Посоченият доклад се отнася до един елемент от системата за управление и контрол, а именно проверката на основателността на разходите, която е отделна от другите основни проверки, като например гарантирането на допустимостта на проекта или на бенефициера, проверките на място или проверките ex post. Освен това този доклад не се отнася пряко до проверките на място.

41      Пето, същото се отнася и за позоваването от страна на Република България на документа, озаглавен „Guidance document on Control and penalty rules in Rural Développement“ (Ръководство относно правила за контрол и санкции в областта на развитието на селските райони). В това отношение следва да се отбележи, че проверката на критериите за допустимост и подбор се изисква от приложимите разпоредби на Регламент № 65/2011. Освен това от този документ следва, че макар административните проверки да са изчерпателни и детайлни, някои обстоятелства, отнасящи се до законосъобразността и редовността на разходите, не могат да бъдат проверени чрез административна проверка, откъдето и важността да се осъществяват проверки на място, за да се гарантира по-специално реалността на операцията, доставянето на продукта/услугата в пълно съответствие с правилата и условията на договора за финансово подпомагане, и напредъкът.

42      Накрая, доводът на Република България, че проучване RD 1/2012/801/BG относно мярка 123 е от значение за настоящото дело, тъй като в това проучване липсват забележки по отношение на обхвата на извършените от българските органи проверки на място, което е породило у нея оправдани правни очаквания, че с изключение на представителността на извадката, оцененият при проучването контрол на място е в съответствие с правилата на Съюза, не може да се приеме. Без съмнение, съгласно постоянната съдебна практика право да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания има всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди, и никой не може да твърди нарушение на този принцип при липсата на конкретни уверения, дадени му от администрацията (вж. решение от 22 юни 2006 г., Белгия и Forum 187/Комисия, C‑182/03 и C‑217/03, EU:C:2006:416, т. 147 и цитираната съдебна практика). Това, че във въпросното проучване липсват констатации за недостатъци на извършените от посочените органи проверки на място, не означава обаче, че Комисията е дала на Република България конкретни уверения, че начинът на осъществяване и обхватът на тези проверки на място са в съответствие с правилата на Съюза. Освен това се установява, че при проучване RD 1/2013/810/BG, извършено година по-късно, Комисията вече е дала индикации на Република България за наличието на недостатъци на проверките на място, тъй като същите не включват проверка на критериите за допустимост и подбор.

43      От гореизложеното следва, че второто основание за обжалване не е налице.

 По третото основание за обжалване: нарушение на принципа на добро финансово управление и на процедурата за уравняване по съответствие по член 52 от Регламент № 1306/2013 във връзка с прилагането на неоснователни финансови корекции

44      Република България поддържа, че с въведената на нейна територия система за контрол се избягва ненужно дублиране на проверки, че тази система е в съответствие с правото на Съюза и че Комисията неоснователно е приложила корекция за финансови 2013 г., 2014 г. и 2015 г., с което е нарушила принципа на добро финансово управление и процедурата за уравняване по съответствие, предвидена в член 52 от Регламент № 1306/2013.

45      Като пример Република България изтъква, че проверката на офертите се извършва в рамките на административния контрол. Осъществяването на дублиращ контрол в рамките на извършената от българските органи проверка на място можело да бъде базирано единствено на копие на офертите, което остава при бенефициера, удължавало времето за извършване на проверките на място и съответно създавало по-голяма административна тежест за бенефициера и контролните органи. С други думи, според Република България такъв дублиращ контрол, в допълнение към вече извършения административен контрол, води след себе си „неикономично разходване на ресурсите, удължаване на срока за произнасяне по административното производство, липса на добавена стойност на повторната проверка, затрудняване на бизнес процесите на бенефициерите при продължителен документален контрол при проверка на място“.

46      Освен това според Република България установените пропуски по време на проучване RD 1/2015/807/BG не представляват риск за бюджета на Съюза. В подкрепа на тази теза било проучване RD 3/2017/001/BG, което обхващало последващите действия по проучване RD 1/2015/807/BG. В рамките на проучване RD 3/2017/001/BG българските органи направили нови проверки със задна дата за всички (147 броя) проекти с извършени проверки на място в обхвата на това проучване. Не било установено никакво разминаване между резултатите от извършения административен контрол и тези от допълнителната проверка.

47      Накрая, що се отнася до ненужното дублиране на проверки, Република България също така отбелязва, че по тази причина Комисията е приела Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/1242 от 10 юли 2017 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент № 1306/2013 по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 178, 2017 г., стр. 4) и същевременно признава, че Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 227, 2014 г., стр. 69) не се прилага ratione temporis.

48      Комисията оспорва доводите на Република България.

49      С настоящото основание за обжалване Република България изтъква по същество, че установените пропуски не представляват риск за бюджета на Съюза.

50      Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика Комисията трябва да докаже, че е налице нарушение на правилата на Съюза, уреждащи управлението на разходите по Фонда. Съгласно същата постоянна съдебна практика обаче Комисията е длъжна не да посочи изчерпателно недостатъците на извършените от националните административни органи проверки или нередностите във връзка с представените от тях цифрови данни, а да представи доказателства за сериозното и основателно съмнение, което има по отношение на тези проверки или данни. От своя страна съответната държава членка не може да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи собствените си твърдения с доказателства за наличието на надеждна и работеща система за контрол. Щом като тя не успява да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите са основание за сериозни съмнения в това, че е въведена адекватна и ефективна система от мерки за наблюдение и контрол. Това облекчаване на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с факта, че в най-добро положение да събере и провери необходимите за уравняване на сметките на Фонда данни е държавата членка и следователно върху нея тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства, че извършените от нея проверки и събраните от нея цифрови данни са реални и евентуално че твърденията на Комисията са неточни (вж. решение от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 33—36 и цитираната съдебна практика).

51      Освен това Регламент № 1306/2013 допуска за сметка на бюджета на Съюза да са единствено разходите, направени съгласно правилата на Съюза, отнасящи се до общата организация на селскостопанските пазари (решения от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 32 и от 22 ноември 2006 г., Италия/Комисия, T‑282/04, непубликувано, EU:T:2006:358, т. 64), което означава, че всички останали суми, и особено тези, които са изплатени от националните администрации в нарушение на правилата на Съюза, са за сметка на държавите членки. В такъв случай Комисията е длъжна да изключи тези разходи от финансиране от страна на Съюза и не разполага с никаква свобода на преценка, дори посочените разходи да са се отразили благоприятно на бюджета на Съюза (вж. в този смисъл решение от 22 ноември 2006 г., Италия/Комисия, T‑282/04, непубликувано, EU:T:2006:358, т. 64 и 84).

52      В случая от материалите по делото е видно, че българските органи не са извършили проверките на място в съответствие с изискванията.

53      Доколкото Република България не е предоставила необходимите данни, за да се определи точно вредата в хода на административната процедура, Комисията е била в правото си да приложи различни фиксирани корекции, съответстващи на установените слабости в системата за управление и контрол в Република България.

54      Проучване RD 3/2017/001/BG не поставя под въпрос тази констатация. Извършените от Република България проверки, разгледани в рамките на посоченото проучване, са свързани с по-късни разходи от тези, които се обхващат от проучване RD 1/2015/807/BG, и следователно резултатите от тези проверки не показват липса на риск за Фонда.

55      Накрая, що се отнася до доводите, изведени от Регламент за изпълнение 2017/1242, не е необходимо произнасяне по въпроса дали измененията в този регламент са в поддържания от Република България смисъл, което впрочем Комисията оспорва, а е достатъчно да се отбележи, че посоченият регламент за изпълнение не е приложим ratione temporis в случая, което Република България признава.

56      От гореизложеното следва, че третото основание за обжалване не е налице.

 По четвъртото основание за обжалване: нарушение на процедурата за уравняване по съответствие по член 52 от Регламент № 1306/2014 и на Насоките от 2015 г. във връзка с приложената финансова корекция по мярка 311 за финансовите 2013 г., 2014 г. и 2015 г.

57      Република България поддържа, че е завишена оценката на финансовата вреда за Фонда и съответно размерът на финансовата корекция по мярка 311. Това твърдение е свързано с констатациите в точка 1.5 от съобщението съгласно член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 908/2014, в което Комисията заявява, че член 24, параграф 2, буква а) и член 24, параграф 3 от Регламент № 65/2011 не са спазени в пълна степен, тъй като по време на проверката е установено, че в полза на бенефициера е било извършено окончателно плащане, без да е проверено дали са създадени работни места, което е едно от условията за допустимост по тази мярка.

58      Република България твърди, че да се проверява обстоятелство, което още не е настъпило, е обективно невъзможно и че за всички задължения, които разплащателната агенция няма фактическа възможност да провери преди плащането, са предвидени проверки в рамките на извършвания контрол ex post.

59      Според Република България освен това одиторите от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ погрешно тълкуват изискването за създаване на най-малко едно работно място като изискване, което трябва да бъде спазено само в годината, следваща окончателното плащане, и в случай че това не е спазено, заключават, че българската система не гарантира проверка от страна на разплащателната агенция на условията за допустимост, така както са определени в законодателството на Съюза.

60      Комисията оспорва доводите на Република България.

61      Четвъртото основание за обжалване се отнася до констатацията на Комисията, че Република България е извършила окончателно плащане по мярка 311 в нарушение на член 24, параграф 2, буква а) и член 24, параграф 3 от Регламент № 65/2011, както и на Насоките за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките, съдържащи се в Съобщение C(2015) 3675 окончателен на Комисията от 8 юни 2015 г. (наричани по-нататък „Насоките от 2015 г.“).

62      Член 24, параграф 2, буква а) и член 24, параграф 3 от Регламент № 65/2011 предвиждат за 100 % от заявленията проверка дали критериите за допустимост са спазени.

63      Съгласно Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Разнообразяване към неземеделски дейности“ създаването на работни места е едно от условията за допустимост.

64      Като се има предвид, че създаването на работни места е едно от условията за допустимост, логично е Република България да е задължена да провери спазването му по време на проверката на място.

65      Според Република България обаче е нужно време, за да се провери дали това изискване е изпълнено, още повече че в зависимост от съдържанието на съответния бизнес план създаването на работни места невинаги е било факт към момента на проверките на място или на исканията за плащане по проекта, така че разплащателната агенция не е имала възможност да извърши тази проверка, която в този случай е част от обхвата на контрола ex post.

66      В това отношение Република България заявява, че държавите членки имат известно право на преценка при определянето на критериите, методите и подходящите средства за контрол по такъв начин, че да се осигури ефективна проверка на спазването на условията за предоставяне на помощ. Тя изтъква, че предвид факта, че е обективно невъзможно да бъдат проверени обстоятелства, които ще настъпят в бъдеще, е използвала свободата на преценка, за да разшири обхвата и целите на проверките ex post, предвидени в член 72 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101), като добави контрол за спазване на изискването за създаване на работни места към момент, когато това е обективно възможно. Освен това тя твърди, че е завишила многократно изискуемия съгласно член 29 от Регламент № 65/2011 обем на извадката.

67      Следва да се отбележи, както прави Комисията, че държавите членки наистина имат известна свобода на преценка, що се отнася до организацията на системите им за контрол, но трябва да въведат ефективна система и са длъжни да спазват изискванията на приложимите разпоредби от правото на Съюза. Разглежданите разпоредби, член 24, параграф 2, буква а) и член 24, параграф 3 от Регламент № 65/2011, предвиждат проверка на всички заявления. Освен това от посочените разпоредби следва, че административната проверка се извършва преди окончателното плащане.

68      Ето защо не е нелогично становището на Комисията за провеждане на специфични проверки — за да се провери допустимостта на операцията по критерия „създаване на работни места“ — на по-късен етап, щом бъде обективно възможно да се направи това.

69      Накрая, в този контекст следва да се отбележи, че член 29 от Регламент № 65/2011 действително предвижда и проверки ex post, за да се удостовери спазването на ангажиментите, описани в член 72 от Регламент № 1698/2005 или включени в програмата за развитие. Подобни проверки ex post обаче обхващат едва 1 % от заявленията. Освен това този вид контрол се различава от административните проверки и проверките на място, доколкото има за цел проверка на това дали инвестиционните проекти запазват финансовото участие на Фонда и не би могъл да замести административните проверки, които се осъществяват за 100 % от заявленията. Освен това, макар Република България да прилага многократно завишен процент спрямо изисквания с член 72 от Регламент № 1698/2005 1 % от заявленията (за 2013 г. — 6,1 %, за 2014 г. — 7,6 %, за 2015 г. — 8,67 % и за 2016 г. —12,54 %), не са достигнати 100-те процента, изисквани във връзка с административните проверки.

70      Впрочем от административната преписка е видно, че Република България представя по искане на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ списък с последващи проверки, но този списък не съдържа въпроси относно проверката по критерия „създаване на работни места“ и освен това е приложим едва от 15 юни 2015 г.

71      От гореизложеното следва, че четвъртото основание за обжалване не е налице.

 По петото основание за обжалване: нарушение на Насоките от 2015 г. във връзка с прилагането на размер на финансовата корекция, който не е пропорционален на реалния риск от финансова вреда за Съюза

72      Република България изтъква, че видно от Наредба № 8 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансовата помощ по мярка „Модернизиране на земеделските стопанства“, въведената в България процедура за контрол предвижда извършване на административен контрол на 100 % от заявленията за подпомагане, като се проверяват всички критерии за допустимост, ангажименти и други задължения. Всички посочени от Комисията изисквания във връзка с проверките на място били обект на административен контрол и по този начин се управлявал рискът, свързан с редовността и законосъобразността на разходите. Следователно твърдените от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ пропуски били чисто формални и не бил наличен риск от финансова вреда за Съюза.

73      Република България припомня и че одиторите от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не са установили неспазване на изрични изисквания на законодателството, а само са отправили препоръки за оптимизиране на контрола. Съгласно Насоките от 2015 г. обаче за подобни „възможности за подобрение“ не следвало да се налагат финансови корекции.

74      Комисията оспорва доводите на Република България.

75      Следва да се припомни, че законодателят на Съюза е предвидил задължението за извършване както на административните проверки, така и на проверките на място, че държавите членки са длъжни да организират ефективна система за контрол и надзор и че установените пропуски са основание за сериозно съмнение в това, че е въведена адекватна и ефективна система от мерки за контрол. Извършването на административни проверки по отношение на всички заявления не обезсмисля проверките на място. Всъщност проверката на място предполага по-задълбочен контрол, който да удостовери истинността на информацията, проверена само по документи по време на административните проверки.

76      Следва да се отхвърлят твърденията на Република България, че посочените от Комисията слабости не кореспондират на изрични разпоредби на правото на Съюза и че ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е дала само препоръки за оптимизиране на контрола. Всъщност от писмото на тази ГД от 18 юни 2015 г., изпратено на Република България съгласно член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 908/2014, ясно личи, че споменати са както релевантните разпоредби, така и установените пропуски.

77      Така в точка 1.3 от писмото на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ от 18 юни 2015 г., озаглавена „Подходяща оценка на основателността на разходите с помощта на подходяща оценъчна система, като например референтни разходи, сравнение на различни оферти или оценяваща комисия (M 121, M 123, M 311 и M 312)“, се споменава член 24, параграф 1 и параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011 и се посочват причините, поради които въпросните разпоредби не са напълно спазени. Също така в точка 1.4 от посоченото писмо, озаглавена „Достатъчното качество на проверките на място във връзка с мерки за развитие на селските райони, които не са свързани с площи или животновъдство (M 121, M 123 и M 311)“, се споменава член 26, параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011 и се обяснява причината, поради която обхватът на проверките на място относно някои проекти не е в пълно съответствие с тази разпоредба. Накрая, в точка 1.5 от това писмо, озаглавена „Подходяща проверка на исканията за окончателни плащания“, се обяснява защо според одиторите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ член 24, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Регламент № 65/2011 не е спазен в пълна степен.

78      Освен това следва да се подчертае, че Република България няма как да отрече факта, че писмото на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ от 18 юни 2015 г. споменава както релевантните разпоредби, така и установените пропуски, като се има предвид, че често се позовава на това писмо във връзка с други основания за обжалване, включително на посоченото в него правно основание и на посочените слабости.

79      Във връзка с твърденията на Република България, че от една страна, въведената в България система предвижда в рамките на проверката на място достатъчно гаранции, що се отнася до ангажиментите и другите задължения, поради факта че по време на такава проверка може да се получи допълнителна информация, и от друга страна, трябва да се избегне ненужно дублиране, особено що се отнася до проверките по критерии за допустимост, които не търпят промяна във времето, достатъчно е да се констатира, че съгласно член 26, параграф 2 от Регламент № 65/2011 проверките на място трябва да обхващат всички ангажименти и задължения, които могат да бъдат проверени по време на посещението. От това следва, че националните органи нямат право да преценяват кои ангажименти и задължения трябва да се проверяват и кои — не.

80      От гореизложеното следва, че петото основание за обжалване не е налице.

 По шестото основание за обжалване: нарушение на процедурата за уравняване по съответствие по член 52 от Регламент № 1306/2013 и на Насоките от 2015 г. при прилагането на финансови корекции във връзка с достатъчното качество на проверките на място

81      Република България твърди, че изискванията за проверка на критериите за допустимост и подбор при проверките на място не са част от член 26, параграф 2 от Регламент № 65/2011, нито от друга разпоредба, приложима за проверките на място в периода до 1 януари 2015 г., и отново заявява, че критериите за допустимост и подбор се проверяват на ранен етап в рамките на административните проверки за всички заявления. Изискването за проверки на място се съдържало само в член 51 от Регламент за изпълнение № 809/2014, който е приложим по силата на член 76 от същия за заявленията, подадени след 1 януари 2015 г., и който гласи, че проверките на място „обхващат всички критерии за допустимост, ангажименти и други задължения, свързани с условията за отпускане на подпомагане, които могат да бъдат проверени по време на посещението“. Затова Република България смята, че Комисията неоснователно е приложила финансови корекции във връзка с достатъчното качество на проверките на място, що се отнася до разходи за финансовите 2013 г. и 2014 г. и по отношение на финансовата 2015 г. — за разходи, платени по искания за плащане, подадени преди 1 януари 2015 г., и с това е нарушила процедурата за уравняване по съответствие, предвидена в член 52 от Регламент № 1306/2013.

82      Комисията оспорва доводите на Република България.

83      Във връзка с настоящото основание за обжалване Република България по същество повтаря доводите си, че е ненужно да се извършва проверка на място на критериите за допустимост, които не търпят промени във времето, тъй като въпросните критерии вече са били проверени по време на административната проверка, и че направеното от Комисията тълкуване на приложимите разпоредби не е правилно.

84      Член 24 от Регламент № 65/2011, който се отнася до административните проверки, предвижда:

„1. Административните проверки се извършват за всички заявления за подпомагане, искания за плащане и други декларации, които трябва да подават бенефициерът или трета страна, и обхващат всички елементи, които е възможно и целесъобразно да бъдат контролирани с административни средства. Процедурите налагат документиране на предприетите контролни дейности, на резултатите от проверките и на мерките, взети в случай на нередности.

2. Административните проверки на заявленията за подпомагане включват по-специално удостоверяване на:

а)      допустимостта на операцията, за която се иска подпомагане;

б)      спазването на критериите за подбор, определени в програмата за развитие на селските райони;

[…]“.

85      Член 25, параграф 1 от Регламент № 65/2011 гласи:

„Държавите членки организират проверки на място за одобрени операции въз основа на подходяща извадка. Доколкото това е възможно, тези проверки се извършват преди окончателното плащане по дадена операция“.

86      Член 26 („Съдържание на проверките на място“) от Регламент № 65/2011 предвижда в параграф 1, буква б):

„Чрез проверките на място държавите членки се стремят да удостоверят следното:

[…]

б)      че за адекватна част от разходните позиции характерът и времевата рамка на съответните разходи отговарят на разпоредбите на Съюза и на одобрените спецификации на операцията, както и на действително извършените работи или действително доставените услуги“.

87      Както изтъква Комисията, от посочените в точки 84—86 по-горе разпоредби следва, че при административните проверки държавите членки проверяват по-специално допустимостта на операцията и спазването на критериите за подбор. След това проверките на място имат за цел да се удостовери истинността на информацията, проверена по документи по време на административните проверки. Както следва от член 26, параграф 1, буква б) от Регламент № 65/2011, проверката дали разходите са в съответствие с разпоредбите на Съюза и с одобрените спецификации на операцията е част от проверките на място.

88      Затова доводът на Република България, че липсват нормативни изисквания, поставящи задължения за извършването на контрол на критериите за допустимост чрез проверки на място за разходи, администрирани съгласно Регламент № 65/2011, не може да бъде приет.

89      Що се отнася по-конкретно до довода на Република България, че критериите за допустимост не търпят промяна във времето и следователно е ненужно да се проверяват втори път по време на проверка на място, достатъчно е да се отбележи, че те подлежат на промяна във времето. Затова този довод не може да бъде приет. Всъщност, както посочва Комисията, възможно е при изпълнението на проекта бенефициерът да направи изменения, например да намали броя на стопанските единици под изискуемия минимум, и съответно да се окаже, че проектът вече не отговаря на условията за отпускане на помощта.

90      Накрая, във връзка с твърдението на Република България, че разполага с право на преценка при изграждането на системата си за управление и контрол, следва да се отбележи, че въведената система трябва да гарантира ефективен контрол за спазване на условията за предоставяне на помощ. Всъщност се оказва, че тази система съдържа някои недостатъци, които са предмет на настоящото производство. В това отношение следва да се констатира, че в писмените си изявления Република България посочва какво включва системата за проверки на място и дава примери. Тези примери обаче не опровергават извода, че Република България не е извършила всички необходими проверки.

91      От гореизложеното следва, че шестото основание за обжалване не е налице.

 По седмото основание за обжалване: нарушение на член 34, параграф 6 от Регламент за изпълнение № 908/2014, на член 12, параграф 8 от Делегиран регламент № 907/2014, на Насоките от 2015 г. и на принципа на пропорционалност във връзка с прилагане на корекции върху всички разходи, заявени за възстановяване

92      Република България оспорва възприетия от Комисията подход, при който заради установени слабости в качеството на проверките на място се прилага финансова корекция върху всички разходи, а не само върху разходите, които са подлежали на проверки на място и за които са били извършени такива.

93      Република България обръща внимание и на това, че Комисията е разполагала с достатъчно данни, за да наложи финансовата корекция само върху разходите по проекти с извършени проверки на място, и че при други проучвания на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е приложен различен подход, както например при проучвания RD 1/2013/810/BG, RD 1/2014/809/BG и RD 1/2014/854/BG. Корекция на основание слабости при проверки на обществени поръчки била наложена единствено върху разходи по проекти на бенефициери, които разходи са предмет на обществени поръчки.

94      Затова Република България смята, че в резултат на неправилното определяне от Комисията на основата, върху която да се приложи корекцията, е завишен размерът на финансовата корекция на основание на пропуски в основната проверка „Достатъчно качество на проверките на място“ за финансовите 2013 г., 2014 г. и 2015 г. С това Комисията нарушила член 34, параграф 6 от Регламент за изпълнение № 908/2014, член 12, параграф 8 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2011 година за допълнение на Регламент № 1306/2013 във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (ОВ L 155, 2014 г., стр. 18), Насоките от 2015 г. и принципа на пропорционалност.

95      Комисията оспорва доводите на Република България.

96      Следва да се припомни, че член 4 от Регламент № 65/2011, който определя общите принципи на контрол и се намира в част I („Обхват и общи разпоредби“), предвижда в параграф 5 следното:

„Резултатите от проверките съгласно членове 11, 12, 24 и 25 се оценяват, за да се установи доколко някои констатирани проблеми могат по принцип да пораждат рискове за други подобни операции, бенефициери или други органи. Оценката също така разкрива причините за подобно положение, евентуален следващ преглед, който може да се наложи, и необходимото коригиращо и превантивно действие“.

97      Разпоредбите на член 25, параграфи 2 и 3 от Регламент № 65/2011 определят за какъв процент от всички заявления за подпомагане трябва проверка на място, както и реда и условията за изготвяне на извадката от одобрените операции, които се проверяват на място. От тези разпоредби следва, че проверки на място се извършват само за 5 % от всички заявления и че резултатите от тях се приемат за показателни относно всички останали заявления. С други думи, ако при проверките на място се открият определени нередности в проверяваните 5 % от заявленията, същите нередности е вероятно да съществуват във всички останали заявления.

98      Следователно пропуските, констатирани при проверките на място, засягат не само проверените на място разходи, но и останалата част от декларираните разходи, които не са били проверени на място.

99      Точка 1.3.4 от Насоките от 2015 г., озаглавена „Изложени на риск разходи“, предвижда, че „[к]огато пропускът е резултат от невъвеждането от страна на държавата членка на подходяща система за управление и контрол, корекцията следва да обхване всички разходи, за които е била необходима посочената система за управление и контрол“.

100    Като се има предвид, че с основание констатира, че извършените в България проверки на място не са били в съответствие с правото на Съюза, Комисията правилно е приложила финансова корекция по отношение на всички съответни разходи.

101    В случая, видно от писмото на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ от 26 май 2016 г., Комисията взема предвид спецификите на отчетените недостатъци на системата за контрол в България и това за коя мярка се отнася всеки един от тях, както и направените от Република България подобрения. От това писмо е видно и че Комисията е наложила финансови корекции само върху тези разходи, които наистина са били засегнати от установените слабости. Например корекцията, свързана с недостатъци в работата на оценителната комисия, е приложима само към разходите, които са били проверени единствено от такава комисия. Също така разходите, засегнати от недостатъци, свързани с преките покупки, са били отделени от останалите разходи, за да им бъде наложена финансова корекция, както личи от заглавието „Финансови последици“ на посоченото писмо.

102    Следователно седмото основание за обжалване не е налице.

 По осмото основание за обжалване: нарушение на процедурата за уравняване по съответствие по член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, на Насоките от 2015 г. и на принципа на пропорционалност във връзка с определяне на основата за прилагане на корекции по отношение на проекти в период на мониторинг

103    Република България твърди, че българските власти са предоставили информация на Комисията, за да се избегне прекалено надценяване на финансовите вреди за бюджета на Съюза, но тя не е била взета предвид от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ при определянето на размера на средствата, подлежащи на изключване от финансиране от страна на Съюза. Комисията приложила финансови корекции върху разходи по проекти, които са в период на мониторинг съгласно член 72 от Регламент № 1698/2005. Същите разходи били обект, след плащането, на контрол от българските органи и за тях се проверявали на място всички изисквания, посочени като пропуски в качеството на проверките на място.

104    Комисията оспорва доводите на Република България.

105    Както вече бе посочено в точка 69 по-горе, проверките ex post, за да се удостовери спазването на ангажиментите, описани в член 72 от Регламент № 1698/2005, имат конкретна цел, различна от целите на административните проверки и на проверките на място, и друг обхват. Те имат за цел да гарантират, че един инвестиционен проект запазва финансовото участие на Съюза само ако в рамките на пет години от датата на вземане на решение за финансирането му не претърпи съществена промяна. Подобни проверки ex post, извършени години след вземането на решение за финансирането, не могат да заменят предварителните проверки, каквито са проверките на място.

106    Безспорно от преписката е видно, че считано от 15 юни 2015 г., Република България е извършила проверки ex post, които обхващат над 1 %. Това обаче не променя обстоятелството, че одитът по настоящото дело е извършен преди влизането в сила на новите проверки ex post, което предполага, че ефективността им не е била подложена на оценка, че Насоките от 2015 г. ограничават значението на алтернативните проверки като заместител на други проверки, предвидени в законодателството, и те не могат автоматично да бъдат приети като компенсация за несъответствието и че процентът на проверките на място след плащане продължава да е ограничен, така че посочените проверки не дават по-точна индикация за риска за Фонда.

107    Ето защо следва да се заключи, че Комисията не е нарушила нито член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, нито Насоките от 2015 г., нито принципа на пропорционалност и че следователно осмото основание за обжалване не е налице.

 По втората група основания за обжалване

108    Доколкото с обжалваното решение Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза сумите, посочени в последните две тирета на точка 11 по-горе, Република България по същество изтъква две допълнителни основания за обжалване на това решение.

109    Като девето основание за обжалване се сочат нарушение на член 52 от Регламент № 1306/2013 и на член 12 от Делегиран регламент № 907/2014, по съображение че Комисията не е спазила процедурата за уравняване по съответствие, и нарушение на принципа на правна сигурност и на Насоките от 2015 г., по съображение че Комисията не е приложила правилната методология за изчисляване на финансовите корекции.

110    Като десето основание за обжалване се сочи нарушение на принципа на пропорционалност във връзка с размера на приложените от Комисията финансови корекции.

 По деветото основание за обжалване: нарушение на процедурата за уравняване по съответствие по член 52 от Регламент № 1306/2013, на член 12 от Делегиран регламент № 907/2014 и на принципа на правна сигурност и Насоките от 2015 г. при прилагането на методология за изчисляване на финансовите корекции

111    Настоящото основание за обжалване се състои от четири части.

112    По първата част Република България поддържа по същество, че при проучване RD 1/2015/807/BG, за да определи корекциите, приложими по мерки 121, 123, 311 и 312, Комисията е използвала правилата за изчисляване в документ VI/5330/97 на Комисията от 23 декември 1997 г., озаглавен „Насоки за изчисляване на финансовите последствия при изготвяне на решението относно уравняването на сметките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието — секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „документ № VI/5330/97“) вместо тези в Насоките от 2015 г.

113    По втората част Република България поддържа по същество, че при проучване RD 1/2015/807/BG Комисията не е взела предвид предприетите коригиращи или компенсаторни мерки по отношение на установените слабости при проучване RD 1/2012/801/BG.

114    По третата част Република България поддържа по същество, че по мерки 121, 311 и 312 финансовата корекция не съответства на риска за Фонда.

115    По четвъртата част Република България поддържа по същество, че Комисията не се е съобразила с предвидените в Насоките от 2015 г. условия за увеличаване на процента на корекцията заради повторяемост.

–       По първата част относно прилагането на съдържащите се в документ VI/5330/97 правила за изчисляване

116    Според Република България Насоките от 2015 г. са единствената приложима методология по проучване RD 1/2015/807/BG. По мерки 121, 311 и 312 в рамките на посоченото проучване одиторите от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ обаче обосновават фиксирана ставка на корекция в размер на 10 % на основание на констатирана слабост при проучване RD 1/2012/801/BG и определения в рамките на същото проучване риск. Следователно този риск бил определен на базата на приложимите в периода на провеждане на проучване RD 1/2012/801/BG насоки за изчисляване на финансови корекции, а именно документ VI/5330/97. В този смисъл Република България поддържа, че за изчисляването на процента на риск при проверката били използвани съдържащите се в документ VI/5330/97 правила за изчисляване и че ако Комисията бе приложила правилата за изчисляване, предвидени в Насоките от 2015 г., ставката на корекцията е щяла да бъде 5 %. Освен това в съдебното заседание тя твърди, че едва в дупликата си Комисията за първи път е обосновала съгласно точка 3.2, параграф 3 от посочените насоки финансовата корекция по мерки 121, 311 и 312. Тя посочва също така, че в рамките на проучване RD 1/2015/807/BG по мярка 123 Комисията е използвала размера на фиксираната корекция, приложен при проучване RD 1/2012/801/BG, и че въпросните насоки са били приложени единствено за увеличаване на размера на корекцията, определен съгласно упоменатия по-горе документ.

117    Комисията оспорва доводите на Република България.

118    Най-напред следва да се припомни, че насоките за прилагане на финансови корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие са определени в Насоките от 2015 г. От озаглавената „Въведение“ точка 1.1 от посочените насоки следва по-специално че същите ще бъдат използвани във връзка с процедурите за уравняване по съответствие, започнали от 1 януари 2015 г. нататък, както е в случая и това не се оспорва от страните.

119    Що се отнася до вида на приложената корекция, следва да се припомни, че с оглед на Насоките от 2015 г., когато не е възможно да се определят с точност претърпените от Съюза вреди, Комисията може да наложи фиксирана корекция (вж. по аналогия решения от 18 септември 2003 г., Обединено кралство/Комисия, C‑346/00, EU:C:2003:474, т. 53 и от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, т. 136).

120    Съгласно съдебната практика корекцията, определена от Комисията в съответствие с приетите от нея насоки в тази област, има за цел да не бъдат поставени в тежест на фондовете суми, които не са послужили за финансирането на преследвана със съответната правна уредба на Съюза цел, и не представлява санкция (вж. решение от 31 март 2011 г., Гърция/Комисия, T‑214/07, непубликувано, EU:T:2011:130, т. 136 и цитираната съдебна практика). В този смисъл в съдебната практика се признава, че възприетите в насоките фиксирани ставки позволяват едновременно да се спазва правото на Съюза и да се управляват добре средствата на Съюза, както и да се избегне възможността Комисията да упражнява дискреционните си правомощия, като налага на държавите членки прекомерни и непропорционални корекции (вж. по аналогия решение от 10 септември 2008 г., Италия/Комисия, T‑181/06, непубликувано, EU:T:2008:331, т. 234).

121    Освен това в точка 3.2 от Насоките от 2015 г., озаглавена „Равнище на фиксираната корекция“, се уточнява следното:

„1. Когато държава членка е извършила по адекватен начин основните проверки, но е пропуснала изобщо да извърши една или повече от спомагателните проверки, е оправдано прилагането на корекция от 2 % предвид по-ниския риск от финансова вреда за бюджета на Съюза и по-малката сериозност на нарушението.

2. Когато една или две основни проверки не са извършени в изискуемия по нормативната уредба брой пъти, честота или задълбоченост, е оправдано прилагането на корекция от 5 %, тъй като може с разумна увереност да се стигне до заключение, че те не предоставят достатъчно равнище на сигурност по отношение на редовността на исканията и че рискът за фондовете е бил значителен.

[…]

3. Когато „една или няколко от основните проверки не са извършени, или са извършвани толкова некачествено или толкова рядко, че могат да бъдат определени като напълно неефективни за определянето на допустимостта на искането или за предотвратяването на нередностите“ е оправдано прилагането на корекция в размер на 10 %, тъй като може с разумна увереност да се направи заключението, че е съществувал висок риск от мащабна финансова вреда за бюджета на Съюза“.

122    В този смисъл от точка 3.2 от Насоките от 2015 г. следва, че за да се приложи финансова корекция от 10 %, е необходимо някоя от основните проверки да не е извършена изобщо или да може да бъде определена — тъй като е толкова некачествено или толкова рядко извършвана — като напълно неефективна за определяне на допустимостта на искането или за предотвратяване на нередностите.

123    Република България поддържа по същество, че Комисията не е приложила Насоките от 2015 г. и е обосновала фиксирана ставка на корекция в размер на 10 % на основание на установения при проучване RD 1/2012/801/BG риск и на риска, оценен в съответствие с документ VI/5330/97. Доводът на Република България обаче трябва да се отхвърли като неоснователен.

124    Всъщност следва да се констатира, че за да наложи ставка на корекция от 10 %, Комисията се е основала, видно от представените пред Общия съд документи, единствено на Насоките от 2015 г.

125    От материалите по делото, и в частност от обобщения доклад, се вижда, че за мерки 121, 311 и 312 Комисията „съгласно Насоките от 2015 г.“ е обосновала налагането на ставка на корекция от 5 %. След като по-нататък е отчела, че пропуските, свързани с контролната комисия, вече са били предмет на предходна финансова корекция въз основа на проучване RD 1/2012/801/BG и не са били отстранени и впоследствие, Комисията основателно е приела, че на основание точка 3.2, параграф 3 от посочените насоки в случая вече е приложима фиксирана ставка на корекция в размер на 10 %.

126    Тази констатация не се опровергава от изложените в точка 74 от репликата доводи на Република България, че при определянето на размера на финансовата корекция Комисията е използвала процента на установения риск, формиран в рамките на проучване RD 1/2012/801/BG, и че ако Комисията бе приложила Насоките от 2015 г., то в официалното съобщение, изпратено съгласно член 34, параграф 3, трета алинея от Регламент за изпълнение № 908/2014, в редове „съвкупност оценяваща комисия“ за колона „основен механизъм за контрол 6“ би трябвало вместо ставка на корекция от 10 % да е посочена ставка на корекция от 5 % и същата да е приложена по силата на точка 3.2, параграф 2 от посочените насоки.

127    Всъщност, както бе посочено в точка 125 по-горе, за мерки 121, 311 и 312 действително е била обмисляна ставка на корекция от 5 %, но в крайна сметка е приложена ставка от 10 % на основание точка 3.2, параграф 3 от Насоките от 2015 г. Също така и както отбелязва Комисията в дупликата си, таблицата, към която препраща Република България, представлява резюме на подробните текстови обяснения относно всяка една от засегнатите мерки, които се намират в частта „Финансови последици“ от писмото на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ от 26 май 2016 г.

128    Що се отнася до довода на Република България, изтъкнат в съдебното заседание, че едва на етапа на дупликата Комисията за първи път споменава точка 3.2, параграф 3 от Насоките от 2015 г. като правно основание за корекциите, той трябва да бъде отхвърлен.

129    Всъщност достатъчно е да се констатира това, което бе припомнено в точка 125 по-горе, а именно че видно от обобщения доклад Република България е била наясно с причините, поради които по мерки 121, 311 и 312 е приложена ставка от 10 % на основание на Насоките от 2015 г., и следователно е било логично да заключи, че правно основание за този процент е точка 3.2, параграф 3 от посочените насоки.

130    Освен това, що се отнася до мярка 123, Република България не може да възразява срещу това, че Насоките от 2015 г. са приложени с цел увеличаване на определена съгласно документ VI/5330/97 корекция, тъй като от обобщения доклад ясно личи, че по отношение на разходите по посочената мярка за финансовите 2010—2014 г. при проведеното проучване RD 1/2012/801/BG вече е била приложена фиксирана корекция от 10 % и че „в съответствие с [посочените насоки]“ Комисията е могла да приложи фиксирана корекция от 15 % за 2015 г. поради повтаряща се слабост — възможност, която по-специално произтича от точка 3.3 от тези насоки, която предвижда „в случай на предходна корекция от 10 %, ставка от най-малко 15 % през съответния нов период, в зависимост от обхвата на по-високия риск“.

131    Следователно, и щом като Република България не представя други доказателства в подкрепа на доводите си, в първата си част деветото основание за обжалване не е налице.

–       По втората част относно коригиращите или компенсаторните мерки по отношение на установените слабости при проучване RD 1/2012/801/BG

132    Република България поддържа, че при определянето на корекцията в рамките на проучване RD 1/2015/807/BG службите на Комисията са приложили автоматично финансовата корекция от проучване RD 1/2012/801/BG и не са взели предвид предприетите коригиращи или компенсаторни мерки от Република България по отношение на установените слабости при последното проучване. Предприетите мерки били адекватни и своевременни и били изложени в мотивираното искане за помирение по проучване RD 1/2015/807/BG. Освен това Република България счита, че Комисията неправилно е приела, що се отнася до единствените мерки, които Република България е можела да предприеме, че те са ограничени по обхват и че не са насочени към отстраняване на действителните пропуски в метода за оценка на основателността на разходите чрез оценяваща комисия.

133    Комисията оспорва доводите на Република България.

134    С тази част Република България поддържа по същество, че Комисията не е взела предвид коригиращите или компенсаторните мерки, предприети и представени в мотивираното искане за помирение по проучване RD 1/2015/807/BG, които били адекватни и своевременни и включвали:

–        преразгледани процедури с три оферти в случай на изменение на проекта, при проектите, които първоначално са били оценени от комисия за оценка,

–        въвеждане на референтни цени за някои позиции за мерки 311 и 312, които са били първоначално оценени от комисия за оценка,

–        неизползване на комисията за оценка при последната покана за прием на проектни предложения по мярка 121 и за новия програмен период 2014—2020 г.

135    В това отношение Република България се позовава в частност на доклада по досие 16/BG/764, в който помирителният орган посочва, че изпитва съмнения относно прилагането на критерия „повторяемост“ по проучване RD 1/2015/807/BG, по-специално доколкото след предишното проучване са били въведени коригиращи мерки.

136    Доводите на Република България не могат да бъдат приети. Всъщност от обобщения доклад е видно, че Комисията е посочила пред помирителния орган, че информацията относно използването на различен метод за оценяване в случай на изменение на вече одобрените от комисията за оценка проекти е нова за службите ѝ и че ако Република България може да представи анализ на изменените в хода на проекта разходи, Комисията би могла да обмисли намаляване на финансовата корекция.

137    Освен това, като се основава на писмото на Република България, в което подробно се описват тези компенсаторни или коригиращи мерки, Комисията приема в окончателната позиция, че първите две мерки са с ограничен обхват и не решават проблема с пропуска в работата на комисията за оценка, а третата мярка засяга само бъдещи проекти (невключени в изложената на риск съвкупност).

138    Република България не представя никакво доказателство, което да сочи неточност на констатациите на Комисията, че предприетите от нея мерки не са годни да поправят установените пропуски.

139    В това отношение следва да се припомни, че видно от съдебната практика, спомената в точка 50 по-горе, съответната държава членка трябва да представи най-подробни и изчерпателни доказателства, че извършените от нея проверки и събраните от нея цифрови данни са реални и евентуално че твърденията на Комисията са неточни.

140    Следователно Република България не може да опровергае изразените от Комисията съмнения, като просто заяви, че последната не е взела предвид коригиращите или компенсаторните мерки, предприети и представени в мотивираното искане за помирение по проучване RD 1/2015/807/BG, които били адекватни и своевременни, без да подкрепи тези свои изявления с доказателства за наличието на реално подобрение на проверките, при които са констатирани пропуски.

141    В този смисъл се налага изводът, че изтъкнатите от Република България доводи не опровергават обстоятелствата, които са породили у Комисията сериозни съмнения в това, че са били въведени мерки, годни да поправят установените в основна проверка „Подходяща оценка на основателността на разходите с помощта на подходяща оценъчна система“ пропуски, и че твърдението, че Комисията не е взела предвид тези доводи, трябва да бъде отхвърлено.

142    От това следва, че във втората си част деветото основание за обжалване не е налице.

–       По третата част относно прилагането по мерки 121, 311 и 312 на финансови корекции, съответстващи на риска за Фонда

143    Що се отнася до мерки 121, 311 и 312, Република България се позовава на точка 6.7.4 от „Указание 2 за указания за сертифициращ одит на ЕЗФГ/ЕЗФРСР във връзка с годишния сертифициращ одит“, озаглавена „Същественост и ниво на същественост на изпълнението“, за да докаже по аналогия с процедурата за уравняване на сметки, че прилагането на финансова корекция, еквивалентна на определената по мярка 123 в проучване RD 1/2012/801/BG, е неоснователно, тъй като съотношението на разходите, разгледани само чрез оценителна комисия, към общо платените разходи по мерки 121, 311 и 312 бил под 0,5 %, а по мярка 123 — 3,87 %. Освен това тя поддържа, че по мерки 121, 311 и 312 разпространението на риска е под прага на същественост от 2 %, прилаган към процедурата за уравняване по съответствие, предвидена в член 52 от Регламент № 1306/2013, и че това се потвърждава и от член 35, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 908/2014. Следователно рискът за Фонда бил минимален и налагането на ставка на корекция от 10 % за мерки 121, 311 и 312, еквивалентна на приложената по мярка 123, съответно било неоправдано.

144    Комисията оспорва доводите на Република България.

145    Що се отнася до посочения от Република България праг от 2 %, прилаган към процедурата за уравняване на сметки, следва да се отбележи, че — както Комисията твърди, а Република България не оспорва — предвидената в член 51 от Регламент № 1306/2013 процедура за уравняване на сметки не е приложима в настоящия случай и че следователно Комисията не е била длъжна да го взема предвид.

146    Що се отнася до посочения праг от 2 %, прилаган към процедурата за уравняване по съответствие по член 35, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 908/2014, следва да се припомни, на първо място, че съгласно посочената разпоредба:

„Комисията може да реши да не започва или продължава проучване във връзка с уравняването по съответствие съгласно член 52 от Регламент […] № 1306/2013, когато очаква, че евентуалната финансова корекция за установеното в резултат на проучването несъответствие, посочено в член 34, параграф 2, няма да надхвърля 50 000 EUR и 2 % от съответните разходи или суми за възстановяване“.

147    Както отбелязва Комисията в дупликата, става въпрос за праг, наречен „de minimis“, който дава възможност на Комисията да не продължава проучване във връзка с уравняване по съответствие, когато евентуалната финансова корекция не надхвърля 50 000 EUR и, кумулативно, 2 % от съответните разходи или суми за възстановяване.

148    От обобщения доклад обаче ясно личи, че първото от тези условия не е изпълнено в случая и че следователно тази разпоредба не може да се приложи.

149    На второ място, следва да се констатира, че видно от официалното съобщение, изпратено съгласно член 34, параграф 3, трета алинея от Регламент за изпълнение № 908/2014, когато по мерки 121, 311 и 312 Комисията налага ставка на корекция от 10 %, тя прави това единствено за съотношението на разходите, оценени от оценяващата комисия, и че следователно финансовата корекция е наложена само за това съотношение, съответстващо на риска за Фонда.

150    Ето защо налагането на ставка на корекция от 10 % по мерки 121, 311 и 312 действително съответства на оценения за Фонда риск и следователно само по себе си е оправдано, поради което в третата си част деветото основание за обжалване не е налице.

–       По четвъртата част относно увеличаването на ставката за корекция по мярка 123 заради повторяемост

151    Република България поддържа, че Комисията не е взела предвид корективните предложения, които е представила и одобрила в периода между проучване RD 1/2012/801/BG и проучване RD 1/2015/807/BG, и че съвкупността, оценена по време на последното проучване, не съответства на тази по първото проучване. В този смисъл Комисията основала заключенията си във второто от посочените проучвания върху пропуски в системата за контрол, установени при първото от тези проучвания, и следователно не извършила нов анализ на финансовата вреда, така че рискът за Фонда не бил широкомащабен и съответно не било оправдано да се увеличава ставката на корекцията за мярка 123 поради повтаряща се слабост.

152    Освен това в репликата Република България поддържа, че не е била в състояние да отстрани нередностите, констатирани от Комисията при проучване RD 1/2012/801/BG, тъй като Решение за изпълнение (ЕС) 2015/2098 на Комисията от 13 ноември 2015 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ЕФГЗ и на ЕЗФРСР (ОВ L 303, 2015 г., стр. 35), е прието след одобряването на проектите, платени в обхвата на проучване RD 1/2015/807/BG. Така тя счита, че преди приемането на посоченото решение за изпълнение не е могла да бъде сигурна по отношение на констатираните неизпълнения по време на първото проучване и не е била длъжна да следва указанията, посочени в писмото на Комисията от 23 август 2012 г. съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), в рамките на проучване RD 1/2012/801/BG или да приеме мерки във връзка с поисканите от Комисията подобрения, за да гарантира, че същата слабост няма да бъде констатирана за периода, обхванат от следващите проучвания, и че при това положение нередностите, констатирани в рамките на проучване RD 1/2012/801/BG, не могат да бъдат квалифицирани като повтарящи се по смисъла на Насоките от 2015 г.

153    Комисията оспорва доводите на Република България.

154    Най-напред следва да се припомни, че съгласно точка 3.3 от Насоките от 2015 г., озаглавена „Повторяемост“, критерият „повторяемост“ се прилага, ако „спрямо съответната държава членка вече е била прилагана корекция за подобни пропуски в същия сектор — след проверка от Комисията за всякакви коригиращи или компенсаторни мерки, които вече са предприети от [тази] държа[ва] членка“.

155    Също така от точка 3.3 от Насоките от 2015 г. следва, че „когато липсата [на система за контрол] или наличието на пропуски в дадена система за контрол, или елемент от тази система, са били предмет на едно или повече решения за финансови корекции в рамките на процедурата за уравняване на сметки, и [п]ри положение че се констатира, че подобни пропуски, които са в същия сектор и са от решаващо значение за иницииране на прилагането на фиксираната корекция, са продължили през определен период след този, за който са направени фиксираните корекции, службите на Комисията смятат, след проучване на всякакви коригиращи или компенсаторни мерки, предприети от държавата членка, че обичайно е оправдано прилагането на увеличение на фиксираната корекция, приложена по време на предходната корекция, с оглед на увеличения риск от финансова вреда за бюджета на Съюза“.

156    В този смисъл всяко увеличение на фиксираната корекция, приложена при предходната корекция, трябва да се изчислява въз основа на риска от финансова вреда и не трябва да се прилага автоматично, а след като се вземат предвид сериозността на пропуска и всички фактори, които ограничават риска. За тази цел Комисията взема под внимание само коригиращите или компенсаторните мерки за справяне с повтарящия се пропуск (вж. в този смисъл решение от 22 януари 2013 г., Гърция/Комисия, T‑46/09, EU:T:2013:32, т. 62—68).

157    Освен това от точка 3.3 от Насоките от 2015 г. е видно, че само когато липсват коригиращи или компенсаторни мерки и реалният размер на неправомерните плащания, а следователно и размерът на финансовата вреда, причинена на Съюза, не може да бъде определен, се прилагат следните проценти:

„[…]

в случай на предходна корекция от 10 %: ставка от най-малко 15 % през съответния нов период, в зависимост от обхвата на по-високия риск“.

158    Ето защо от точка 3.3 от Насоките от 2015 г. следва, че е нужно да са налице две предпоставки, за да приеме Комисията, че е оправдано да определи увеличен размер на фиксираната корекция спрямо държава членка за подобни пропуски в същия сектор при предходната корекция, а именно:

–        липса на система за контрол или наличие на пропуски в дадена система за контрол, или елемент от тази система, които са били предмет на едно или повече решения за финансови корекции в рамките на процедурата за уравняване на сметки,

–        констатация, че същите слабости продължават да са налице в период, следващ този, за който е направена предходната корекция.

159    Ето защо в случая следва да се провери дали въпросните две предпоставки са изпълнени.

160    Що се отнася до първата от двете предпоставки, от обобщения доклад се вижда, че в резултат от проучване RD 1/2012/801/BG Комисията вече е приложила финансова корекция от 10 % по мярка 123 за финансовите 2010—2014 г. поради слабости в системата за контрол и че повторяемостта на установените при проучване RD 1/2015/807/BG пропуски е накарала Комисията за финансовата 2015 г. да увеличи тази корекция на 15 %.

161    Следователно в случая първата от въпросните две предпоставки е изпълнена.

162    Що се отнася до втората от въпросните две предпоставки, следва да се отбележи, на първо място, че Комисията не оспорва, че когато е приела Решение за изпълнение 2015/2098, фиксираната финансова корекция от 10 %, наложена по мярка 123, е била ограничена само до съвкупността от разходите, които са били оценени от оценяващата комисия, и следователно че посочената корекция не се отнася до разходите, за които е използван метод за оценка, свързан с проверката на три оферти или референтни ценови листи.

163    От разпоредбата на член 12, параграф 7, буква г) от Делегиран регламент № 907/2014, възпроизведена в Насоките от 2015 г., обаче следва, че повторяемостта е налице при „подобност“ на установените пропуски, което не предполага, че Комисията трябва да констатира слабостта на съответната мярка по отношение на идентична съвкупност.

164    Освен това, както бе отбелязано в точки 136 и 137 по-горе, Комисията е взела предвид различните коригиращи мерки, представени от Република България, но не ги е счела за годни да поправят пропуските.

165    Следователно трябва да се отхвърли доводът на Република България, че Комисията не е правилно отчела оценената съвкупност при преценката налице ли е повторяемост и не е взела предвид представените от Република България коригиращи мерки.

166    На второ място, що се отнася до довода на Република България, че не е била в състояние да въведе мерки за отстраняване на установените при проучване RD 1/2012/801/BG слабости преди началото на новото проучване, а именно проучване RD 1/2015/807/BG, следва да се констатира, че този довод е нов.

167    Освен това от член 84, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд следва, че в хода на производството не могат да се въвеждат нови основания, освен ако те не почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в производството. Същевременно оплакване, което доразвива на основание, изложено преди това пряко или имплицитно в исковата молба или жалбата, и което е в тясна връзка с последното, трябва да се обяви за допустимо (решение на Общия съд от 28 април 2010 г., Gütermann и Zwicky/Комисия, T‑456/05 и T‑457/05, т. 198 и 199).

168    В случая, както отбелязва Комисията в дупликата, доводът на Република България, че преди началото на новото проучване, а именно проучване RD 1/2015/807/BG, не е била в състояние да въведе мерки за отстраняване на слабостите, установени при проучване RD 1/2012/801/BG, изобщо не е бил изтъкнат на етапа на жалбата.

169    Всъщност в жалбата Република България твърди, че по мярка 123 не е бил приет никакъв проект след датата на писмото с установени факти по проучване RD 1/2012/801/BG и че Комисията съответно е направила финансов анализ на вредата, основавайки заключенията си, във връзка с наличието на повторяемост за целите на проучване RD 1/2015/807/BG, върху пропуските в контрола, установени при проучване RD 1/2012/801/BG. Затова тя поддържа, че съвкупността, оценена от оценяваща комисия, не е идентична с установената по мярка 123 при това последно проучване и че Комисията не е извършила нов анализ на финансовата вреда, причинена на Съюза, и не е приложила Насоките от 2015 г. към проучване RD 1/2015/807/BG. Следователно не може да се направи извод, че Република България още на този етап от производството поддържа, макар и по същество, че не е била в състояние да въведе нови мерки за отстраняване на установените при проучване RD 1/2012/801/BG слабости преди административния контрол на етап одобрение на проектите, платени в обхвата на проучване RD 1/2015/807/BG. В това отношение не е достатъчно дадено основание да почива на някои обстоятелства, посочени във връзка с друго основание, за да доразвива същото (решение от 9 март 1999 г., Hubert/Комисия, T‑212/97, EU:T:1999:39, т. 88).

170    Следователно този довод, който не доразвива основанието за обжалване, в подкрепа на което е изтъкнат, и не почива на правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството, трябва да се обяви за недопустим.

171    Ето защо в четвъртата си част, а съответно и като цяло, деветото основание за обжалване не е налице, тъй като Комисията правилно е приложила предвидената в член 52 от Регламент № 1306/2013 процедура за уравняване по съответствие и член 12 от Делегиран регламент № 907/2014 и така е спазила Насоките от 2015 г. и принципа на правна сигурност.

 По десетото основание за обжалване: нарушение на принципа на пропорционалност във връзка с размера на приложените от Комисията финансови корекции

172    Настоящото основание за обжалване се състои от три части.

173    По първата част Република България поддържа по същество, че Комисията автоматично е приложила използваните при предходни проучвания и определени съгласно документ VI/5330/97 проценти на корекция.

174    По втората част Република България поддържа по същество, че финансовите корекции, приложени спрямо мерки 121, 311 и 312, не са пропорционални на установените във връзка с тези мерки слабости.

175    По третата част Република България поддържа по същество, че предпоставките за прилагане във връзка с мярка 123 на критерия „повторяемост“ не са налице и че наложената от Комисията финансова корекция е прекомерна.

–       По първата част относно автоматичното прилагане на процентите на корекция

176    Република България изтъква, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност, като автоматично е приложила проценти на корекция, използвани при предходни проучвания и определени съгласно междувременно отменени насоки. По отношение на мярка 312 тя поддържа, че при прилагането на фиксирана корекция Комисията се е основала на риска, установен в проучване RD 1/2012/801/BG, за да приложи по-висока ставка, предписана от отменените насоки. Също така поддържа, че за мерки 121 и 311 Комисията е оправдала финансовата корекция с констатирана слабост в проучване RD 1/2012/801/BG по отношение на мярка 123.

177    Комисията оспорва доводите на Република България.

178    Що се отнася до довода на Република България, че процентът на корекция, основан на проучване RD 1/2012/801/BG, е приложен автоматично, за да се приложи по отношение на проучване RD 1/2015/807/BG изискваната съгласно документ VI/5330/97 ставка от 10 %, следва да се констатира, че този въпрос вече бе разгледан в точки 124—131 и 134—142 по-горе и че повтарянето му, във връзка с посоченото като основание за обжалване нарушение на принципа на пропорционалност, не може да промени направените по-горе констатации.

179    Следователно в първата си част десетото основание за обжалване не е налице.

–       По втората част относно с пропорционалността на финансовите корекции по мерки 121, 311 и 312

180    Република България поддържа, че приложените от Комисията финансови корекции не отговарят на слабостите, установени при определянето на основателността на разходите на база оценителна комисия, тъй като Комисията основала финансовата корекция единствено на липсата на достатъчно документиране на приложения метод при извършените експертни оценки.  Следователно единствената налична слабост се свеждала до недостатъчното документиране на оценките, извършени от оценяващата комисия, и неосигуряването на адекватна одитна следа, което представлявало слабост в спомагателна проверка съгласно документ „Основни и спомагателни проверки засягащи мерките за развитие на селските райони 2014—2020, във връзка с процедури по уравняване на съответствието стартирани след 01.01.2015 г.“ и съответно обосновавало прилагането на финансова корекция от 2 % съгласно Насоките.  

181    Комисията оспорва доводите на Република България.

182    Член 12, параграф 6, втора алинея от Делегиран регламент № 907/2014 предвижда:

„Нивото на фиксираната корекция се определя, като се взема предвид по-специално видът на установения пропуск. За тази цел пропуските при прилагането на мерките за контрол се разделят на пропуски, установени при основни проверки, и на такива при спомагателни проверки, както следва:

а)      Основните проверки са административните проверки и проверките на място, необходими за определяне на допустимостта на помощта и съответната приложимост на намаления и санкции;

б)      Спомагателни проверки са всички останали административни дейности, необходими за правилното обработване на исканията“.

183    Ето защо следва да се прецени дали установените от Комисията пропуски следва да се разглеждат като основна проверка или пък като спомагателна проверка, както поддържа Република България.

184    В това отношение от обобщения доклад, както и от съобщението, изпратено на Република България съгласно член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 908/2014, се вижда, че Комисията е посочила, че във връзка с установените пропуски използването на несъпоставими референтни цени не представлява подходяща оценъчна система, за да се прецени основателността на разходите, а използването на оценяваща комисия без протокол от работата, предприета, за да се достигне до решението, с което тази комисия се произнася по въпроса дали разходите за основателни, също не представлява подходяща оценъчна система поради липсата на прозрачност. От това следва, че както поддържа Комисията, установените пропуски не се отнасят само до недостатъчната одитна следа, а засягат самото съдържание на административната проверка и съответно става дума за основна проверка, за която не следва да се прилага фиксирана корекция от 2 %.

185    От гореизложеното следва, че във втората си част десетото основание за обжалване не е налице.

–       По третата част относно финансовата корекция, приложена по мярка 123 поради наличието на повтаряща се слабост

186    Република България поддържа, че тъй като по мярка 123 не е имало приеми на коригиращи проекти след датата на писмото с установени факти по проучване RD 1/2012/801/BG, заключенията на одиторите в рамките на проучване RD 1/2015/807/BG са направени на базата на проекти, разходите по които са били обект на контрол, извършен извън периода на сертифициране и корекция. Следователно условията, предвидени в Насоките от 2015 г., не били изпълнени. Освен това в репликата си Република България добавя, че своевременно е предприела адекватни коригиращи и компенсаторни мерки, но че препоръките на Комисията за подобряване на правилата за оценка на основателността на разходите са дошли на твърде късен етап, когато „по-голямата част от безвъзмездната финансова помощ вече е била одобрена“, и затова изпълнението на тези препоръки не би имало ефект. Накрая тя поддържа, че съгласно посочените насоки фактът, че може да бъде усъвършенстван начинът, по който действа една процедура за контрол, сам по себе си не е достатъчно основание за извършване на финансова корекция. Несъвършената процедура за контрол трябвало също така да излага Фонда на реален риск от финансова вреда или нередности, какъвто не бил настоящият случай.

187    Комисията оспорва доводите на Република България.

188    Най-напред следва да се приеме, че доводът на Република България, че Комисията е основала заключенията си в рамките на проучване RD 1/2015/807/BG върху пропуските в системата за контрол, установени при проучване RD 1/2012/801/BG, и съответно не е извършила нов анализ на финансовата вреда, трябва да бъде отхвърлен по същите съображения като изложените в точки 162—165 по-горе.

189    Освен това Република България припомня, че съгласно Насоките от 2015 г. една от отговорностите на одиторите на Комисията е да отправят препоръки за подобрение на процедурите за контрол и да препоръчват допълнителни проверки и че фактът, че може да бъде усъвършенстван начинът, по който действа една процедура за контрол, сам по себе си не е достатъчно основание за извършване на финансова корекция, тъй като освен това трябва да е налице сериозен пропуск.

190    Същевременно Република България не поддържа, че Комисията не е отправила препоръки за подобрения или за допълнителни проверки. Тя само споменава в репликата, че препоръките на Комисията дошли на твърде късен етап. Следователно този довод, който не доразвива на основанието за обжалване, в подкрепа на което е изтъкнат, и не почива на правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството, трябва да бъде отхвърлен като недопустим от гледна точка на припомнената в точка 167 по-горе съдебна практика.

191    Накрая, както бе прието в точки 154—165 по-горе, Комисията правилно е оценила риска за Фонда, така че предпоставките за прилагане на критерия „повторяемост“ са били налице и тя не е нарушила принципа на пропорционалност.

192    Поради това в третата си част, а съответно и като цяло, десетото основание за обжалване не е налице. Следователно жалбата по настоящото дело трябва да се отхвърли.

 По съдебните разноски

193    Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

194    Тъй като е загубила делото, Република България трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),

реши:

1)      Отхвърля жалбата.

2)      Осъжда Република България да заплати съдебните разноски.

Schalin

Berke

Costeira

Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 декември 2019 година.

Секретар

 

Изпълняващ функциите на председател

E. Coulon

 

      R. da Silva Passos


*      Език на производството: български.