OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

Pedra Cruza Villalóna

przedstawiona w dniu 14 stycznia 2015 r.(1)

Sprawa C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber i in.,

Johann Heinrich von Stein i in.,

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

przeciwko

Deutscher Bundestag

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Bundesverfassungsgericht [Niemcy])

Polityka gospodarcza i pieniężna – Ważność decyzji Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. – Szczegóły techniczne dotyczące skupu obligacji skarbowych na rynku wtórnym („Outright Monetary Transactions” [OMT]) – Kontrola zgodności z konstytucją krajową aktów Unii – Akty ultra vires – Tożsamość konstytucyjna – Lojalna współpraca – Dopuszczalność – Charakter aktu podlegającego zaskarżeniu w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym – Polityka komunikacji publicznej Europejskiego Banku Centralnego – Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego – Stabilność cen – Przywrócenie kanałów transmisji polityki pieniężnej – Artykuł 119 i art. 127 ust. 1 i 2 TFUE – Wyjątkowe okoliczności – Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej – Zasada proporcjonalności – Artykuł 5 ust. 4 TUE – Artykuł 123 TFUE – Zakaz monetyzacji długu państw członkowskich strefy euro

Spis treści

I –   Ramy prawne

A –   Ramy prawne w Unii

B –   Krajowe ramy prawne

II – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym

III – Odesłanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości

IV – Rozważania wstępne: w przedmiocie trudności „funkcjonalnej” dotyczącej odesłania prejudycjalnego w kontekście właściwego orzecznictwa BVerfG

V –   Dopuszczalność

VI – Pytania prejudycjalne

A –   Pierwsze pytanie prejudycjalne: art. 119 i 127 ust. 1 i 2 TFUE oraz granice polityki pieniężnej EBC

1.     Stanowiska uczestników postępowania

2.     Analiza

a)     Uwagi wstępne

i)     W przedmiocie statusu i mandatu EBC

ii)   Środki niekonwencjonalne polityki pieniężnej i zaliczenie do nich programu OMT.

–       Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej według EBC

–       Program OMT jako niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej

b)     Kompetencje EBC i program OMT

i)     Program OMT i polityka gospodarcza Unii i państw członkowskich jako granice kompetencji EBC

–       Polityka gospodarcza i polityka pieniężna Unii

–       Program OMT w świetle kryteriów definiujących politykę gospodarczą oraz politykę pieniężną Unii

ii)   Kontrola proporcjonalności programu OMT (art. 5 ust. 4 TUE)

–       Uzasadnienie co do okoliczności usprawiedliwiających program OMT, przesłanka proporcjonalności

–       Test adekwatności

–       Test niezbędnego charakteru

–       Test proporcjonalności sensu stricto

–       Wniosek pośredni

c)     Odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne

B –   Drugie pytanie prejudycjalne: zgodność programu OMT z art. 123 ust. 1 TFUE (zakaz monetyzacji długu państw strefy euro)

1.     Stanowisko uczestników postępowania

2.     Analiza

a)     Zakaz monetyzacji długu państw członkowskich (art. 123 ust. 1 TFUE) i nabywania obligacji skarbowych przez EBC

b)     Program OMT i jego zgodność z zakazem przewidzianym w art. 123 ust. 1 TFUE.

i)     Zrzeczenie się praw i status pari passu

ii)   Ryzyko kredytowe

iii) Zatrzymanie do dnia zapadalności

iv)   Chwila nabycia

v)     Zachęta do nabycia na rynku pierwotnym

3.     Odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne

VII – Wnioski

1.        Komunikatem prasowym wydanym po posiedzeniu Rady Prezesów EBC, które miało miejsce w dniach 5 i 6 września 2012 r., Europejski Bank Centralny poinformował o porozumieniu, na mocy którego powstał program skupu obligacji skarbowych emitowanych przez państwa strefy euro, który nazwano „Outright Monetary Transactions” (bezwarunkowe transakcje monetarne, zwany dalej „OMT”). Komunikat prasowy przedstawiał podstawowe cechy wskazanego programu skupu obligacji. Mimo to kwestia przyjęcia instrumentów prawnych regulujących program pozostała w zawieszeniu aż do dnia dzisiejszego.

2.        We wskazanym komunikacie prasowym Europejski Bank Centralny (zwany dalej „EBC”) zadeklarował gotowość do nabywania obligacji skarbowych państw strefy euro na rynkach wtórnych pod określonymi warunkami. Mówiąc krótko, EBC uzależnił stosowanie programu od tego, czy państwa, których on dotyczy, podlegają programowi pomocy finansowej Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility, zwanego dalej „EFSF”) lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (European Stability Mechanism, zwanego dalej „ESM”), o ile taki program dopuszcza skup na rynku pierwotnym. Ponadto operacje w ramach programu OMT miały koncentrować się na krótszej części krzywej dochodowości bez ustanawiania ograniczeń ilościowych ex ante, zaakceptowano, że EBC będzie traktowany w ten sam sposób (pari passu) jak prywatni wierzyciele oraz że zostanie podjęte zobowiązanie poddania wygenerowanej płynności pełnej sterylizacji.

3.        W tych okolicznościach, jako odpowiedź na sytuację uważaną za wyjątkową z punktu widzenia wydolności polityki pieniężnej powierzonej EBC, powstawał program OMT. Międzynarodowy kryzys gospodarczy, który rozpoczął się w 2008 r., w 2010 r. przeistoczył się w szeregu państw strefy euro w kryzys długu publicznego. Latem 2012 r. wobec wątpliwości inwestorów co do niezawodności euro, szereg państw członkowskich strefy euro zmierzały, w obliczu zdawałoby się niepowstrzymanego wzrostu premii za ryzyko od obligacji skarbowych, w stronę sytuacji finansowej nie do udźwignięcia. „Odwrót od” euro i w efekcie powrót do walut krajowych wydawały się nieuchronną i samospełniającą przepowiednią. W tym właśnie kontekście EBC ogłosił program OMT, postrzegany zasadniczo jako skonkretyzowanie obietnicy danej przez prezesa M. Draghiego kilka tygodni wcześniej, że uczyni on w ramach swoich kompetencji „wszystko co konieczne” w celu przywrócenia zaufania do wspólnej waluty.

4.        Po raz pierwszy w swej historii niemiecki federalny trybunał konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht, zwany dalej „BVerfG”) zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości na mocy art. 267 TFUE, kwestionując zgodność z prawem programu OMT. Jak zostanie wykazane w dalszej części, pytania przedstawione przez BVerfG rodzą najwyższej wagi trudności interpretacyjne, do których winien odnieść się Trybunał Sprawiedliwości.

5.        Pierwsza kwestia, jaką należy się zająć, wiąże się z tym, że BVerfG przedkłada odesłanie prejudycjalne w ramach tego, co nazywa kontrolą ultra vires aktów Unii wywierających wpływ na „tożsamość konstytucyjną” Republiki Federalnej Niemiec. BVerfG wychodzi z założenia, że kwestionowany akt EBC jest bezprawny w świetle krajowego prawa konstytucyjnego, a nawet prawa Unii, natomiast przed dokonaniem dalszej oceny przekazuje sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, aby ten osądził akt z punktu widzenia prawa Unii.

6.        Trybunał powinien również zająć się kwestią dopuszczalności, dotyczącą zaskarżalności porozumienia, którego podano jedynie podstawowy zarys za pomocą komunikatu prasowego. Pomimo że z pozoru jest to zwykły komunikat prasowy, który z trudem można uznać za akt podlegający kontroli pod względem ważności, okoliczności niniejszego przypadku w połączeniu ze szczególną rolą, jaką odgrywa komunikacja publiczna w działalności banków centralnych, mogłyby uzasadniać odpowiedź odmienną.

7.        Co się tyczy istoty sprawy, Trybunał Sprawiedliwości staje w obliczu trudności, które tradycyjnie przedstawiają dla prawa publicznego stany nadzwyczajne. Wobec możliwej dezintegracji strefy euro stawiane mu jest pytanie, jakimi kompetencjami dysponuje EBC, instytucja, która – w przeciwieństwie do innych banków centralnych – działa zgodnie ze szczególnie ograniczonym mandatem. EBC podnosi, że program OMT jest odpowiednim narzędziem w obliczu sytuacji nadzwyczajnych, gdyż pomimo swojego „niekonwencjonalnego” charakteru i ryzyka, które ze sobą niesie, jego celem nie jest nic innego, jak to co niezbędne w celu odzyskania przez EBC zdolności do czynienia efektywnego użytku ze swych instrumentów polityki pieniężnej. Z drugiej strony skarżący w postępowaniu głównym, jak również sam sąd krajowy wątpią, aby był to autentyczny cel programu, gdyż ich zdaniem ostatecznym celem omawianego programu jest przekształcenie EBC w „pożyczkodawcę ostatniej szansy” dla państw strefy euro.

8.        Sytuacja ta skłoniła BVerfG do podzielenia się z Trybunałem Sprawiedliwości wątpliwościami w kwestii zgodności programu OMT z traktatami. Po pierwsze, poprzez pytanie, czy wskazany program nie stanowi raczej środka polityki gospodarczej, znajdującego się przez to poza zakresem mandatu EBC, a nie polityki pieniężnej. Po drugie poprzez zakwestionowanie tezy, zgodnie z którą wskazany środek nie narusza zakazu monetyzacji długu, zawartego w art. 123 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

I –    Ramy prawne

A –    Ramy prawne w Unii

9.        Tytuł VIII trzeciej części TFUE, zatytułowany: „Polityka gospodarcza i pieniężna” rozpoczyna się od następującego przepisu wprowadzającego:

„Artykuł 119

1.     Dla osiągnięcia celów określonych w artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej, działania państw członkowskich i Unii obejmują, na warunkach przewidzianych w traktatach, przyjęcie polityki gospodarczej opartej na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją.

2.     Równolegle, na warunkach i zgodnie z procedurami przewidzianymi w traktatach, działania te obejmują jedną walutę, euro, jak również określenie oraz prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i polityki wymiany walut, których głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, oraz, bez uszczerbku dla tego celu, wspieranie ogólnych polityk gospodarczych w Unii, zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją.

3.     Te działania państw członkowskich i Unii zakładają poszanowanie następujących zasad przewodnich: stabilnych cen, zdrowych finansów publicznych i warunków pieniężnych oraz trwałej równowagi płatniczej”.

10.      W dalszej części TFUE zawiera postanowienia wprowadzające zakaz monetyzacji długu państw członkowskich o następującym brzmieniu:

„Artykuł 123

1.      Zakazane jest udzielanie przez Europejski Bank Centralny lub banki centralne państw członkowskich, zwane dalej „krajowymi bankami centralnymi”, pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich, jak również nabywanie bezpośrednio od nich przez Europejski Bank Centralny lub krajowe banki centralne ich papierów dłużnych.

2.       Ustęp 1 nie ma zastosowania do publicznych instytucji kredytowych, które, w ramach utrzymywania rezerw przez banki centralne, korzystają ze strony krajowych banków centralnych i Europejskiego Banku Centralnego z takiego samego traktowania jak prywatne instytucje kredytowe”.

11.      Cele oraz podstawowe zadania EBC zapisano w TFUE w następujący sposób:

„Artykuł 127

1.      Głównym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych, zwanego dalej „ESBC”, jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla celu stabilności cen, ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii ustanowionych w artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej. ESBC działa w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją, sprzyjając efektywnej alokacji zasobów oraz zgodnie z zasadami określonymi w artykule 119.

2.      Podstawowe zadania ESBC polegają na:  

–      definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii,

–      przeprowadzaniu operacji walutowych zgodnie z artykułem 219,

–      utrzymywaniu i zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich,

–      popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych.

[…]”.

12.      Niezależność EBC została wyrażona oraz zagwarantowana w art. 130 TFUE w następujący sposób:

„W wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone traktatami i Statutem ESBC i EBC, ani Europejski Bank Centralny, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji, organów ani jednostek organizacyjnych Unii, rządów państw członkowskich, ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak również rządy państw członkowskich zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.

13.      Protokół nr 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i EBC wymienia instrumenty polityki pieniężnej, jakimi dysponuje EBC, spośród których na użytek niniejszego postępowania należy wskazać:

„Artykuł 18

Operacje otwartego rynku i operacje kredytowe

18.1. Aby osiągnąć cele ESBC i wykonywać swe zadania EBC i krajowe banki centralne mogą:

–      dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej (na rynku kasowym i terminowym), albo z zastrzeżeniem prawa odkupu, oraz udzielając i zaciągając pożyczki wyrażone w wierzytelnościach i papierach zbywalnych w euro lub innych walutach, jak również w odniesieniu do metali szlachetnych,

–      dokonywać właściwie zabezpieczonych operacji kredytowych z instytucjami kredytowymi oraz innymi uczestnikami rynku.

18.2.      EBC określa ogólne zasady dokonywania przez niego lub przez krajowe banki centralne operacji otwartego rynku i operacji kredytowych, w tym ogłaszania warunków, na jakich są one gotowe dokonywać powyższych operacji”.

14.      W 1993 r., jeszcze przed utworzeniem EBC i w toku procesu przejściowego prowadzącego do Unii gospodarczej i walutowej, Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określające definicje w celu zastosowania zakazów określonych w art. 104 i 104b ust. 1 Traktatu [art. 123 TFUE] (Dz.U. L 332, s. 1). Na użytek niniejszego postępowania należy wskazać następujące motywy oraz przepisy rozporządzenia:

„[…]      Państwa członkowskie powinny podjąć właściwe środki, aby zapewnić skuteczne i pełne stosowanie zakazów wymienionych w art. 104 Traktatu; zwłaszcza zakupy poczynione na rynkach wtórnych nie powinny być wykorzystywane na rzecz obchodzenia celu stawianego przez ten artykuł;

[…]

Artykuł 1

1.      Do celów art. 104 Traktatu:

a)      »pożyczki na pokrycie deficytu« oznaczają przekazanie funduszy do sektora publicznego, które skutkuje lub może skutkować saldem debetowym;

b)      »inne rodzaje udogodnień kredytowych« oznaczają:

i)      jakiekolwiek roszczenie wobec sektora publicznego, istniejące dnia 1 stycznia 1994 r., z wyjątkiem roszczeń o stałych terminach płatności nabytych przed tą datą,

ii)      wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich,

iii)      bez uszczerbku dla art. 104 ust. 2 traktatu każda transakcja z sektorem publicznym, która prowadzi lub może doprowadzić do roszczenia zgłoszonego wobec tego sektora.

[…]”.

B –    Krajowe ramy prawne

15.      Na użytek niniejszego postępowania należy przytoczyć następujące przepisy Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec:

„Artykuł 1

1.      Godność człowieka jest nienaruszalna. Jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem wszelkiej władzy publicznej.

2.      Z powyższego powodu naród niemiecki uznaje nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka jako podstawę każdej wspólnoty ludzkiej, pokoju i sprawiedliwości na świecie.

3.      Wskazane poniżej prawa podstawowe są wiążące dla władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej jako prawo bezpośrednio obowiązujące.

[…]

Artykuł 20

1.      Republika Federalna Niemiec jest demokratycznym i socjalnym państwem federalnym.

2.      Wszelka władza państwowa pochodzi od narodu. Naród sprawuje ją poprzez wybory i głosowania oraz przez specjalne organy ustawodawcze, władzy wykonawczej i wymiaru sprawiedliwości.

3.      Ustawodawstwo związane jest porządkiem konstytucyjnym, a władza wykonawcza i wymiar sprawiedliwości ustawami i prawem.

[…]

Artykuł 23

1.      W celu urzeczywistnienia zjednoczonej Europy Republika Federalna Niemiec współdziała w rozwoju Unii Europejskiej, która jest związana zasadami demokracji, państwa prawa, socjalnymi i federalnymi oraz zasadą subsydiarności i gwarantuje ochronę praw podstawowych co do istoty porównywalną z niniejszą Ustawą Zasadniczą. W tym celu Federacja może przekazać prawa suwerenne w drodze ustawy przyjętej za zgodą Bundesratu. Do ustanowienia Unii Europejskiej, jak również do zmiany jej podstaw traktatowych i analogicznych uregulowań, na mocy których niniejsza Ustawa Zasadnicza w swojej treści zostaje zmieniona lub uzupełniona lub zostają umożliwione takie zmiany lub uzupełnienia, stosuje się art. 79 ust. 2 i 3.

Artykuł 79

[…]

3.      Zmiana niniejszej Ustawy Zasadniczej naruszająca podział federacji na kraje związkowe, zasadnicze współdziałanie krajów związkowych w ustawodawstwie lub zasady określone w art. 1 i 20 jest niedopuszczalna.

[…]

Artykuł 88

Federacja tworzy Bank Federalny jako bank walutowy i emisyjny. Jego zadania i uprawnienia mogą zostać przekazane w ramach Unii Europejskiej Europejskiemu Bankowi Centralnemu, który jest niezależny i zobowiązany pierwszorzędnym celem zapewnienia stabilności cen”.

16.      BVerfG wypracował orzecznictwo, na podstawie którego sąd ten bada zgodność z Konstytucją aktów instytucji i organów Unii wynikających z oczywistego przekroczenia kompetencji oraz aktów naruszających „tożsamość konstytucyjną” objętą „klauzulą wieczności” wyrażoną w art. 79 ust. 3 Ustawy Zasadniczej z Bonn.

17.      Co się tyczy kontroli oczywistego przekroczenia kompetencji, zwanej „kontrolą ultra vires” BVerfG orzekł w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., że może być przeprowadzana jednie w sposób jak najbardziej przychylny prawu Unii. BVerfG podkreślił również, iż kontrola ta oznacza uznanie wiążącego charakteru orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości dotyczących wykładni prawa Unii.

18.      Zdaniem BVerfG kontrola charakteru ultra vires aktu Unii ma miejsce jedynie gdy oczywistym jest, że akty instytucji i organów europejskich zostały przyjęte z przekroczeniem ram kompetencyjnych, które im wyznaczono, o ile chodzi o naruszenia „wystarczająco istotne” przy uwzględnieniu zasady kompetencji powierzonych oraz zasady legalizmu, właściwych dla państwa prawa(2).

II – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym

19.      W okresie od początku 2010 r. do początku 2012 r. szefowie państw i rządów UE oraz strefy euro przyjęli liczne środki mające na celu przeciwdziałanie poważnym skutkom kryzysu finansowego, który nękał gospodarkę światową. Kiedy kryzys finansowy przekształcał się w kryzys długu publicznego w szeregu państw członkowskich, oprócz innych inicjatyw uzgodniono utworzenie na stałe Europejskiego Mechanizmu Stabilności, którego celem jest zachowanie stabilności finansowej strefy euro poprzez przyznanie pomocy finansowej któremukolwiek z państw uczestniczących w mechanizmie.

20.      Pomimo wysiłków Unii oraz państw członkowskich, premie za ryzyko stosowane do obligacji skarbowych szeregu państw strefy euro znacznie wzrosły latem 2012 r. W obliczu wątpliwości inwestorów co do możliwości przetrwania Unii walutowej, przedstawiciele Unii oraz państw strefy euro wielokrotnie podkreślali nieodwracalny charakter wspólnej waluty. W tym czasie prezes EBC, w słowach przytaczanych później do znudzenia oświadczył, że uczyni w ramach swych kompetencji wszystko, co będzie konieczne dla zachowania euro(3).

21.      Kilka tygodni później, jak wynika z protokołu z posiedzenia nr 340 w dniach 5 i 6 września 2012 r., Rada Prezesów EBC przyjęła podstawowe założenia programu bezwarunkowych transakcji monetarnych na rynku wtórnym obligacji skarbowych, nazwanego formalnie „Outright Monetary Transactions”. Jak wynika z uwag na piśmie przedstawionych przez EBC w niniejszej sprawie, w trakcie tego posiedzenia został też przyjęty projekt decyzji dotyczącej bezwarunkowych transakcji monetarnych i uchylającej decyzję EBC/2010/5, jak również projekt wytycznych dotyczących przeprowadzania bezwarunkowych transakcji monetarnych. Oba projekty były poddawane następnie modyfikacjom w trakcie posiedzeń Rady Prezesów w dniach 4 października oraz 7 i 8 listopada 2012 r.

22.      W dniu 6 września 2012 r. prezes EBC ogłosił w trakcie konferencji prasowej po posiedzeniu Rady Prezesów EBC główne aspekty programu OMT, zawarte również w komunikacie prasowym udostępnionym już tego samego dnia na stronie internetowej EBC w angielskiej wersji językowej. Tekst komunikatu określa techniczne cechy programu OMT następującymi słowami:

„Zgodnie z zapowiedzią z dnia 2 sierpnia 2012 r. Rada Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (EBC) podjęła dzisiaj decyzje w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych Eurosystemu prowadzonych na wtórnych rynkach obligacji skarbowych, których celem jest zapewnienie odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej oraz jednolitości polityki pieniężnej. Transakcje te będą występować pod nazwą bezwarunkowe transakcje monetarne (skrót anglojęzyczny: OMT) i będą przeprowadzane na następujących zasadach:

Warunkowość

Warunkiem koniecznym dla bezwarunkowych transakcji monetarnych jest ścisła i skuteczna warunkowość przypisana do odpowiedniego programu Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej/Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ang. EFSF/ESM). Programy takie mogą przyjąć formę pełnego programu dostosowania makroekonomicznego EFSF/ESM lub programu zapobiegawczego (wspomagającej uwarunkowanej linii kredytowej), z zastrzeżeniem, że przewidują one możliwość zakupu przez EFSF/ESM papierów wartościowych na rynku pierwotnym. Należy dążyć do zaangażowania MFW w celu stworzenia odpowiedniej dla każdego państwa warunkowości i monitorowania takiego programu.

Rada Prezesów rozważy możliwość prowadzenia bezwarunkowych transakcji monetarnych w zakresie, w jakim są one uzasadnione z punktu widzenia polityki pieniężnej, o ile warunkowość programu jest w pełni przestrzegana, i zakończy te transakcje, gdy tylko ich cele zostaną osiągnięte lub w przypadku nieprzestrzegania programu dostosowania makroekonomicznego lub programu zapobiegawczego.

Po dogłębnej analizie Rada Prezesów, według własnego uznania i działając zgodnie ze swoim mandatem w zakresie polityki pieniężnej, zdecyduje o rozpoczęciu, kontynuowaniu oraz wstrzymaniu bezwarunkowych transakcji monetarnych.

Zakres

Bezwarunkowe transakcje monetarne będą rozważane wobec przyszłych przypadków programów dostosowania makroekonomicznego lub programów zapobiegawczych EFSF/ESM, jak określono powyżej. Mogą one być także rozważane wobec obecnie stosujących programy dostosowania makroekonomicznego państw członkowskich, gdy państwa te będą odzyskiwać dostęp do rynku obligacji.

Transakcje będą się koncentrować na krótkim odcinku krzywej rentowności, a w szczególności na obligacjach skarbowych o terminie zapadalności wynoszącym od jednego roku do trzech lat.

Żadne ograniczenia ilościowe w zakresie wysokości bezwarunkowych transakcji monetarnych nie są uprzednio ustalone.

Sposób rozliczania wierzycieli

Eurosystem zamierza wyjaśnić w akcie prawnym dotyczącym bezwarunkowych transakcji monetarnych, że w odniesieniu do obligacji wyemitowanych przez państwa strefy euro i nabytych przez Eurosystem w drodze bezwarunkowych transakcji monetarnych, zgodnie z warunkami tych obligacji, Eurosystem akceptuje taki sam (pari passu) sposób rozliczeń jak prywatni lub inni wierzyciele

Sterylizacja płynności

Płynność powstała w wyniku bezwarunkowych transakcji monetarnych zostanie w całości poddana sterylizacji.

Przejrzystość

Suma aktywów bezwarunkowych transakcji monetarnych i ich wartość rynkowa będą publikowane co tydzień. Publikowanie średniego czasu trwania aktywów bezwarunkowych transakcji monetarnych i ich podziału na państwa będzie następowało co miesiąc.

Program dotyczący rynków papierów wartościowych

W następstwie dzisiejszej decyzji w sprawie bezwarunkowych transakcji monetarnych Securities Markets Programme (SMP, program dotyczący rynków papierów wartościowych) zostaje niniejszym zakończony. Zapoczątkowana przez ten program płynność będzie w dalszym ciągu, tak jak w przeszłości, wchłaniania, a papiery wartościowe pozostałe w portfelu tego programu zostaną utrzymane do terminu zapadalności”.

23.      Grupa niemieckich obywateli wniosła skargi konstytucyjne do BVerfG, podnosząc, że niemiecki rząd federalny dopuścił się zaniechania, nie wnosząc do Trybunału Sprawiedliwości skargi o stwierdzenie nieważności ogłoszenia z dnia 6 września 2012 r. dotyczącego programu OMT.

24.      Również Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (zwana dalej „Die Linke”), formacja polityczna posiadająca przedstawicieli w Bundestagu, wszczęła przed BVerfG spór pomiędzy organami konstytucyjnymi o stwierdzenie, że Bundestag ma obowiązek działać na rzecz zniesienia programu OMT ogłoszonego przez EBC w dniu 6 września 2012 r.

III – Odesłanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości

25.      Dnia 10 lutego 2014 r. do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości wpłynął wniosek BVerfG o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sformułowany w ramach postępowań wszczętych przez ww. indywidualnych skarżących oraz grupę parlamentarną Die Linke.

26.      Pytania wniesione przez sąd odsyłający mają następujące brzmienie:

„1)      a)      Czy decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jest sprzeczna z art. 119 i art. 127 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz z art. 17–24 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, ponieważ wykracza poza uregulowany w wymienionych przepisach mandat Europejskiego Banku Centralnego dotyczący polityki pieniężnej i ingeruje w kompetencje państw członkowskich?

Czy przekroczenie mandatu Europejskiego Banku Centralnego wynika w szczególności z tego, że decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r.

(i)      nawiązuje do gospodarczych programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (warunkowość)?

(ii)      przewiduje skup obligacji skarbowych jedynie pewnych państw członkowskich (selektywność)?

(iii) przewiduje skup obligacji skarbowych krajów objętych programem dodatkowo oprócz programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (równoległość)?

(iv)      może podważyć ograniczenia i warunki określone w programach pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (obejście)?

b)      Czy decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jest sprzeczna z zakazem bezpośredniego finansowania budżetu [zakazem monetyzacji długu publicznego] określonym w art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej?

Czy zgodności z art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stoi na przeszkodzie w szczególności okoliczność, że decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r.

(i)      nie przewiduje żadnych ilościowych ograniczeń skupu obligacji skarbowych (wielkość)?

(ii)      nie przewiduje żadnego czasowego odstępu między emisją obligacji skarbowych na rynku pierwotnym a ich skupem przez Europejski System Banków Centralnych na rynku wtórnym (kształtowanie ceny na rynku)?

(iii) zezwala na posiadanie wszystkich nabytych obligacji skarbowych aż do dnia ich zapadalności (ingerencja w logikę rynku)?

(iv)      nie przewiduje żadnych szczególnych wymogów co do jakości kredytowej obligacji skarbowych, które mają zostać nabyte (ryzyko niewypłacalności)?

(v)      przewiduje równe traktowanie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i prywatnych oraz innych posiadaczy obligacji skarbowych (cięcie długu)?

2)      Posiłkowo, na wypadek gdyby Trybunał nie uznał decyzji Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. dotyczącej cech technicznych Outright Monetary Transactions jako działania instytucji Unii Europejskiej za właściwy przedmiot wniosku na podstawie art. 267 akapit pierwszy lit. b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej:

a)      Czy art. 119 i art. 127 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 17–24 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one – alternatywnie lub kumulatywnie – Eurosystemowi na

(i)      uzależnienie skupu obligacji skarbowych od istnienia i przestrzegania gospodarczych programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (warunkowość)?

(ii)      skup obligacji skarbowych jedynie niektórych państw członkowskich (selektywność)?

(iii) skup obligacji skarbowych krajów objętych programem dodatkowo oprócz programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (równoległość)?

(iv)      podważenie ograniczeń i warunków określonych w programach pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (obejście)?

b)      Czy art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w świetle zakazu bezpośredniego finansowania budżetu [zakazu monetaryzacji długu publicznego] w ten sposób, że Eurosystem – alternatywnie lub kumulatywnie – może

(i)      skupować obligacje skarbowe bez ograniczeń ilościowych (wielkość)?

(ii)      skupować obligacje skarbowe bez minimalnego czasowego odstępu od emisji tych obligacji na rynku pierwotnym (ustalanie cen rynkowych)?

(iii) posiadać wszystkie nabyte obligacje skarbowe aż do dnia ich zapadalności (ingerencja w logikę rynku)?

(iv)      nabywać obligacje państwowe bez minimalnych wymogów co do zdolności kredytowej (ryzyko niewypłacalności)?

(v)      akceptować równe traktowanie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i prywatnych oraz innych posiadaczy obligacji skarbowych (cięcie długu)?

(vi)      wpływać na kształtowanie cen poprzez wyrażenie zamiaru nabycia lub w inny sposób w czasowym związku z emisją obligacji skarbowych państw członkowskich należących do strefy euro (zachęta do pierwotnego nabycia)?”.

27.      Uwagi na piśmie przedłożyli skarżący indywidulani w postępowaniu głównym w sprawie skarg konstytucyjnych, Die Linke, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Cypryjska, Republika Portugalska, Rzeczpospolita Polska, Republika Francuska, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Królestwo Hiszpanii, Irlandia, Republika Finlandii, jak również EBC, Parlament Europejski oraz Komisja Europejska.

28.      Na wstępie należy podkreślić, że mimo iż Parlament Europejski złożył uwagi na piśmie oraz przedstawił uwagi ustne, nie ma do tego kompetencji w ramach takiego postępowania jak niniejsze. Chodzi tu bowiem o odesłanie prejudycjalne dotyczące ważności aktu, który nie został przyjęty przez tę instytucję, wobec czego art. 23 statutu nie przyznaje mu uprawnień do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenienta. Z tego względu jestem zdania, że Trybunał Sprawiedliwości nie powinien brać pod uwagę przedłożonych na piśmie oraz ustnie uwag Parlamentu Europejskiego.

29.      Rozprawa odbyła się w dniu 14 października 2014 r. Wzięli w niej udział interwenienci, którzy przedłożyli wcześniej uwagi na piśmie, z wyjątkiem Republiki Cypryjskiej oraz Republiki Finlandii.

IV – Rozważania wstępne: w przedmiocie trudności „funkcjonalnej” dotyczącej odesłania prejudycjalnego w kontekście właściwego orzecznictwa BVerfG

30.      Postanowienie odsyłające (zawierające pytania prejudycjalne w niniejszej sprawie) charakteryzuje się tym, że poświęcono w nim obszerną część wstępną krajowym przepisom i orzecznictwu, które uznano za istotne. Szczególna cecha postanowienia nie polega oczywiście na przytoczeniu przepisów krajowych, w tym przypadku zaledwie kilku przepisów konstytucyjnych (art. 20, 23, 38, 79 i 88 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, zwanej dalej: „UZ”), lecz na obszernym przedstawieniu orzecznictwa BVerfG dotyczącego konstytucyjnych podstaw i granic integracji Republiki Federalnej Niemiec z Unią Europejską. W części poświęconej „orzecznictwu BVerfG”(4) postanowienie odsyłające dokonuje wykładni zakresu wcześniejszego własnego orzecznictwa sądu odsyłającego, na które składają się zasadniczo wyroki: z dnia 12 października 1993 r. (Maastricht)(5), z dnia 30 czerwca 2009 r. (Lizbona)(6) oraz bezpośrednio poprzedzający przedmiotowe postanowienie wyrok z dnia 6 lipca 2010 r. (Honeywell)(7).

31.      Można by przypuszczać, że podobnie jak w wielu innych przypadkach ten wstępny fragment postanowienia odsyłającego ma jedynie za zadanie pomóc Trybunałowi Sprawiedliwości umiejscowić w odpowiednim kontekście wniesione pytania. Niewątpliwie to właśnie czyni, chociaż nie można stwierdzić, aby wskazany akapit ograniczał się do zwięzłego przytoczenia wspomnianego orzecznictwa krajowego. Zawarte są w nim równocześnie oceny, których nie można uznać za mało znaczące(8).

32.      Zaprezentowanie w ten sposób krajowego kontekstu orzeczniczego, którego zakres objaśnia się na wstępie Trybunałowi Sprawiedliwości, ma moim zdaniem bezpośrednie konsekwencje w odniesieniu do funkcjonalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Na wstępie należy zauważyć, że całe to orzecznictwo jest na tyle złożone, iż mój sposób jego interpretacji zmuszony jestem wyrazić bardzo ostrożnie. Już zdania odrębne, które towarzyszą postanowieniu odsyłającemu, wyraźnie wskazują na różne sposoby postrzegania sposobu, w jaki należy stosować rozstrzygnięcia wyroku w sprawie Honeywell do niniejszego przypadku(9).

33.      Najprościej rzecz ujmując, z treści wskazanego fragmentu poświęconego orzecznictwu krajowemu wynika, co następuje. W pewnych przypadkach, w które nie potrzeba się w tej chwili zagłębiać, odpowiedź udzielona przez Trybunał Sprawiedliwości na wniesione pytanie dotyczące określonego aktu Unii, jak w przedmiotowej sprawie, nie koniecznie musi być decydująca dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Przeciwnie, po zastosowaniu z wynikiem pozytywnym kryterium prawa Unii, do tego samego spornego aktu można ewentualnie zastosować inne kryterium ważności, co leży w gestii BVerfG, a mianowicie konstytucję krajową.

34.      Mówiąc bardziej konkretnie, na tego rodzaju kryterium konstytucyjne stosowane następnie przez BVerfG miałyby składać się zarówno niepodlegająca zmianie treść konstytucji krajowej („tożsamość konstytucyjna”, zapisana w art. 79 ust. 3 UZ), jak również zasada kompetencji powierzonych (łącznie z logicznymi konsekwencjami dla aktów Unii wydanych „ultra vires”, wynikającymi z art. 23 ust. 1 UZ). Oba kryteria konstytucyjne wcale nie muszą się wykluczać, a wręcz mogą wzajemnie się wzmacniać(10), co, jak się zdaje, ma miejsce w niniejszym przypadku. Te właśnie kryteria ważności (tak zwana „kontrola tożsamości” oraz „kontrola ultra vires”) z definicji mogą być zastosowane tylko przez sam BVerfG(11).

35.      W tych okolicznościach nie powinno dziwić, że różne państwa będące interwenientami w niniejszym postępowaniu (Niderlandy, Republika Włoska oraz Królestwo Hiszpanii) kwestionowały, a nawet negowały z rozmaitym stopniem stanowczości dopuszczalność niniejszego odesłania prejudycjalnego. Dokonując ponownie pewnego uproszczenia, podnoszono, że odesłanie prejudycjalne nie jest mechanizmem proceduralnym służącym do ułatwienia sądom krajowym kontroli ważności aktów Unii przeprowadzanej przez nie same, jak w niniejszej sprawie, lecz do zagwarantowania, że kontrola ta będzie realizowana przez sąd wyłączne właściwy, tj. Trybunał Sprawiedliwości. Kontynuując to rozumowanie, skoro sąd krajowy zastrzega sobie ostatnie słowo w kwestii ważności aktu Unii, odesłanie prejudycjalne miałoby w takim przypadku charakter wyłącznie doradczy i w rezultacie doszłoby do podważenia jego funkcji w systemie środków zaskarżenia przewidzianym przez traktaty(12).

36.      Podsumowując, sąd krajowy nie powinien móc zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z odesłaniem prejudycjalnym, jeżeli zawiera ono w swej istocie lub założeniu możliwość postąpienia wbrew uzyskanej odpowiedzi. Nie powinno być to dozwolone, ponieważ nie jest to przypadek, który można by uznać za objęty art. 267 TFUE(13).

37.      Przedstawiwszy oto trudność, którą pozwoliłem sobie nazwać „funkcjonalną”, związaną z niniejszym odesłaniem prejudycjalnym, pragnę w tym miejscu zaznaczyć, iż moim zdaniem Trybunał Sprawiedliwości powinien się nią zająć w ramach odpowiedzi na zadane pytania. Chciałbym jednak również wskazać, że Trybunał powinien uczynić to jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne na użytek niniejszego postępowania, tj. w zakresie skutków dla dopuszczalności niniejszego odesłania prejudycjalnego. Nie można bowiem zanegować wagi, jak również ewentualnych konsekwencji wskazanego orzecznictwa BVerfG, co słusznie od dawna podnosi się szeroko w piśmiennictwie naukowym(14). Wystarczy wskazać dla przykładu wzmiankę zawartą w pkt 30 postanowienia odsyłającego, zgodnie z którą pojęcia „tożsamości konstytucyjnej” oraz „kontroli ultra vires” stanowią część dorobku konstytucyjnego wielu państw członkowskich.

38.      Co do tej ostatniej kwestii, to faktycznie szereg krajowych trybunałów konstytucyjnych i sądów najwyższych, w sposób dość różnorodny, lecz zasadniczo dla ostrożności, uznały za stosowne sformułować lub rozważyć możliwość, przeważnie pojmowaną jako ostateczność(15), ujmując rzecz w najogólniejszy możliwy sposób, zerwania europejskiego „paktu konstytucyjnego” leżącego u podstaw procesu integracji w wyniku właśnie działania któregoś z organów Unii.

39.      Podobnie jak w przypadku innych równie ważnych kwestii, nie wydaje mi się koniecznym dla celów niniejszego postępowania, aby Trybunał Sprawiedliwości zagłębiał się w rozważania dotyczące racji bytu tych różnych sformułowań, traktowanych, jak warto jeszcze raz podkreślić, jako ostateczność, ich mniejszego lub większego rozpowszechnienia na szczeblu państw członkowskich, ani ich większej lub mniejszej zgodności z poglądami prezentowanymi przez BVerfG. „One case at a time”(16) - tak właśnie powinno wyglądać ostrożne podejście w tym konkretnym przypadku. Postaram się wyjaśnić, czemu tak sądzę.

40.      Na wstępie należy wskazać, że okoliczność, iż jest to pierwszy przypadek w sięgającej dawnych czasów historii, w którym BVerfG występuje do Trybunału Sprawiedliwości z odesłaniem prejudycjalnym, nie wymaga żadnego szczególnego komentarza z mojej strony, poza spostrzeżeniem, iż stanowi ona potwierdzenie zjawiska, które staje się coraz bardziej normalne. Zagęszczanie się, jeżeli można tak powiedzieć, porządku prawnego Unii zachęca sądy o szczególnej roli konstytucyjnej w państwach członkowskich do występowania coraz częściej jako sądy krajowe w rozumieniu art. 267 TFUE(17). Szczególny charakter sądownictwa konstytucyjnego występującego w większości państw członkowskich mógł wyjaśniać w przeszłości fakt, że przypadki, w których te sądy zwracały się do Trybunału Sprawiedliwości, bądź to w poszukiwaniu pomocy sądowniczej, bądź dla zagwarantowania jednolitej wykładni prawa Unii, stanowiły wyjątek. Ten ogólny obraz ulega teraz zmianie i niniejsze odesłanie prejudycjalne jest być może tego potwierdzeniem.

41.      Równocześnie jednak wstępny fragment postanowienia odsyłającego podkreśla wyraźną „wyjątkowość” takiego działania BVerfG. W żadnym razie nie jest oczywiste, czy wniesienie przedmiotowego odesłania prejudycjalnego powinno być postrzegane jako element normalizacji we wskazanym przed chwilą rozumieniu.

42.      Z właściwego orzecznictwa wynika bowiem, że odesłanie prejudycjalne, którym się zajmujemy, jest nieuchronną konsekwencją sytuacji uważanej za „wyjątkową”, którą na razie, w pewnym uproszczeniu, można zaliczyć do ultra vires: uznania mianowicie, że organ lub instytucja Unii dopuściły się istotnego przekroczenia kompetencji wynikających z traktatów, zaś podstawy i wyjściowe założenia tego stwierdzenia znajdują się w konstytucji krajowej. Na razie skoncentruję się na wymiarze ultra vires tego orzecznictwa, pozostawiając na boku aspekt dotyczący „tożsamości konstytucyjnej”.

43.      Niniejsza sprawa odpowiada w zupełności opisanemu przed chwilą przypadkowi. Sąd krajowy wychodzi z założenia, że miało miejsce działanie ultra vires ze strony organu Unii(18), a konkretnie, zgodnie z prawem krajowym, zachodzi sytuacja typu „oczywiste i strukturalnie istotne działanie ultra vires”(19), wywierające dodatkowo w tym przypadku skutki na podstawową treść krajowego porządku konstytucyjnego(20).

44.      Co się tyczy funkcjonalności niniejszego odesłania prejudycjalnego, to w wyroku w sprawie Honeywell stwierdzono, że w podobnej sytuacji, w ramach kontroli ultra vires w pewien sposób już rozpoczętej, należy „dać” Trybunałowi Sprawiedliwości „sposobność” wydania orzeczenia w przedmiocie ważności spornego aktu, które BVerfG uważać będzie „zasadniczo za wiążącą wykładnię prawa Unii.”(21)

45.      Można w tej chwili pozostawić na boku wątpliwości co do tego, czy podobny sposób wyrażania się przez sąd odsyłający w wystarczający sposób odpowiada obowiązkowi leżącemu po stronie sądów krajowych ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 TFUE. Ważne, że w ten sposób dochodzi do „wstawienia” w ramy postępowania głównego, mającego od początku na celu kontrolę ultra vires, postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości dotyczącego ważności spornego aktu. Niewątpliwie oznacza to uznanie zasady, iż to do Trybunału Sprawiedliwości należy przedstawienie wiążącej dla sądu krajowego wykładni prawa Unii w ramach kontroli spornego aktu. Kwestia ta jest jednak nieco bardziej problematyczna.

46.      Powyższe uznanie nie wyklucza bowiem, jak się zaraz po tym dodaje, o ile dobrze rozumiem, następczej („dodatkowo”) kontroli ze strony BVerfG, gdy jest „oczywiste”, że sporny akt naruszył zasadę kompetencji powierzonych, przy czym o „oczywistym” naruszeniu można mówić, jeżeli naruszenie dokonywane jest w „sposób szczególnie uchybiający” tej zasadzie, a jednocześnie może zostać uznane za „wystarczająco istotne”(22). Jeżeli moja interpretacja wskazanego fragmentu jest prawidłowa, jasnym jest, że „wstawienie”, jeżeli można tak powiedzieć, odesłania prejudycjalnego w tok ostatecznej oceny działania ultra vires ze strony sądu krajowego stwarza problemy, które określam mianem funkcjonalnych.

47.      Z kolei to wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości – uznawane za niezbędne – o uprzednie wypowiedzenie się w przedmiocie spornego aktu, jakkolwiek wyłącznie z perspektywy prawa Unii, prezentowane jest jako wyraz „relacji opartej na współpracy”, która powinna panować w stosunkach między oboma sądami, przy czym to sam sąd odsyłający ukuł to pojęcie.

48.      Ta „relacja oparta na współpracy” bynajmniej nie ma dokładnie określonej treści, lecz w sposób oczywisty ma być czymś więcej, niż niedookreślony „dialog” między sądami. Miałaby znajdować ostateczną podstawę w koncepcji, że federalny trybunał konstytucyjny, przy wykonywaniu spoczywającego na nim obowiązku zachowania podstawowego porządku wynikającego z konstytucji krajowej, powinien kierować się otwartym lub chłonnym podejściem do prawa Unii („europarechtsfreundlich”), którą to koncepcję można by także wywieść z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE).

49.      Na tym właśnie polega dwuznaczność, z jaką musi się zmierzyć Trybunał Sprawiedliwości w przypadku niniejszego odesłania prejudycjalnego: z jednej strony krajowy trybunał konstytucyjny uznaje się ostatecznie za sąd krajowy ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 TFUE, dając wyraz szczególnej relacji opartej na współpracy oraz ogólnej zasadzie życzliwego podejścia do „programu integracji”; z drugiej jednak strony sąd odsyłający zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości, jak sam stwierdza, nie zrzekając się własnej ostatecznej odpowiedzialności w kwestii decydowania co do prawa w sprawach dotyczących konstytucyjnych warunków i granic integracji europejskiej w odniesieniu do swego państwa. Wskazana ambiwalencja jest wszechobecna w odesłaniu prejudycjalnym, którym się zajmujemy, co sprawia, iż niezwykle trudno byłoby pozostawić ją całkowicie extra muros przy analizie sprawy.

50.      Koncentrując się na kwestii, którą zakwalifikowałem jako problem funkcjonalny odesłania prejudycjalnego, uważam, że należy rozpocząć analizę tego odesłania od zbadania, czy oparte jest ono na podstawowych przesłankach, na których budowano w kolejnych traktatach instytucję odesłania prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości, stanowiącego podstawę gwarancji sądowych prawa Unii(23).

51.      Oczywiście, gdyby jedyną dostępną interpretacją niniejszego odesłania prejudycjalnego była ta zaproponowana wprost przez Republikę Włoską(24), nie pozostawałoby nic innego, jak uznać, że, pomijając jego zewnętrzną formę, nie mamy tu w rzeczywistości do czynienia z odesłaniem prejudycjalnym „z art. 267”, lecz z odmiennym zjawiskiem, które trudno by było w każdym razie umiejscowić w traktacie.

52.      Rzeczywiście odesłanie prejudycjalne, jak słusznie wskazują niektórzy interwenienci w niniejszym postępowaniu, nigdy nie było pomyślane jako zwykła „sposobność” dla Trybunału Sprawiedliwości „zgodzenia” się z sądem krajowym w zakresie oceny ultra vires lub też jakiejś innej, z tym możliwym rezultatem, że ewentualny „brak zgodności” ze strony Trybunału Sprawiedliwości mógłby sprawić, że jego odpowiedź będzie nieistotna. I oczywiście oceny tej nie unieważnia podejście zasadniczo otwarte na określoną interpretację kwestionowanego aktu zgodną z prawem Unii. W tej sytuacji wreszcie wniosek do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przynieść mógłby nawet niepożądany ostateczny rezultat polegający na tym, że Trybunał Sprawiedliwości zostałby po prostu włączony w łańcuch przyczynowy prowadzący do zerwania paktu konstytucyjnego, który leży u podstaw integracji europejskiej(25).

53.      Wobec podobnego rozumienia niniejszego odesłania prejudycjalnego sąd krajowy zdaje się dawać do zrozumienia, wciąż w ramach kontroli ultra vires, że przyjęte przez niego kryterium orzekania w przedmiocie spornego aktu mogłoby być odmienne od kryterium Trybunału Sprawiedliwości („mogłoby nie być całkowicie zbieżne”)(26). Oznaczałoby to, iż do pewnego stopnia spór przed BVerfG byłby odmienny od wcześniejszego postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości. Jednakże zarówno rozwaga, z jaką wyraża się BVerfG, jak i charakter argumentów, które przedstawia(27), skłaniają do stwierdzenia, iż materialnie kryterium kontroli ultra vires byłby w znacznym zakresie tożsame.

54.      W tym względzie kwestia, jaką się zajmujemy, może stanowić tego dowód. Jeżeli bowiem dla istotnej części oceny ważności kwestionowanej decyzji EBC decydująca jest wykładnia zakresu kompetencji banku, a w szczególności głównego celu „stabilności cen”, to wskazane pojęcie jest integralną częścią zarówno traktatu (art. 127 ust. 1 TFUE), jak i konstytucji krajowej (art. 88 in fine UZ). W obu przypadkach chodziłoby o interpretację zakresu tego samego pojęcia, tj. „stabilności cen” jako podstawowego celu EBC, niezależnie od tego, czy jest ono zawarte w tej lub innej normie podstawowej, czy też w obydwóch.

55.      Niemniej zgodnie z postanowieniem odsyłającym w postępowaniu głównym chodzi nie tylko o zasadę kompetencji powierzonych (ultra vires), lecz również o „tożsamość konstytucyjną” Republiki Federalnej Niemiec, z uwagi na skutki, jakie sporny akt może nieść dla krajowego organu konstytucyjnego powołanego w pierwszej kolejności do wyrażania woli obywateli. „Kontrola ultra vires” i „kontrola tożsamości”, posługując się terminologią BVerfG, zbiegają się w tym przypadku w postępowaniu głównym.

56.      Kwestia różnego kryterium kontroli, które powinny zastosować obydwa sądy, ponownie pojawia się w tej części postanowienia odsyłającego. Tym samym, konkretnie w odniesieniu do „kontroli tożsamości”, BVerfG proponuje wprost, że: „w ramach istniejącej relacji opartej na współpracy do Trybunału Sprawiedliwości należy dokonanie wykładni rozpatrywanego środka. Do BVerfG należy natomiast określenie treści nienaruszalnego rdzenia tożsamości konstytucyjnej i weryfikacja, czy rozpatrywany środek (w wykładni ustalonej przez Trybunał) ingeruje w tę treść.”(28)

57.      W tym miejscu należy poczynić ponownie kilka dość istotnych uwag. Ograniczę się jednak do zasugerowania, bez potrzeby analizowania innych możliwości, że w niniejszej sprawie, w której wszystko zdaje się wskazywać, iż „kontrola ultra vires” oraz „kontrola tożsamości” są ze sobą nierozerwalnie związane, nadal aktualne są wspomniane już trudności dopuszczenia rozróżnienia kryteriów kontroli, jakich zastosowanie jest zadaniem Trybunału Sprawiedliwości oraz zadaniem BVerfG.

58.      W każdym razie niech mi będzie wolno na obecnym etapie moich rozważań uczynić parę uwag o charakterze generalnym.

59.      Po pierwsze, wydaje mi się zadaniem niemal niemożliwym zachowanie tej Unii, w dzisiejszej jej postaci, jeżeli zamierza się podporządkować ją bezwzględnemu, ledwie sprecyzowanemu i w praktyce podlegającemu swobodnemu uznaniu każdego z państw zastrzeżeniu, umiejscowionemu w kategorii zwanej „tożsamością konstytucyjną”, tym bardziej jeżeli twierdzi się, że jest ona odmienna od „tożsamości narodowej”, o której mowa w art. 4 ust. 2 TUE.

60.      Podobne „zastrzeżenie tożsamości”, autonomicznie konstruowane i interpretowane przez właściwe organy, często sądowe, państw członkowskich, których liczba, jak nie trzeba przypominać, osiągnęła dziś 28, sprawiłoby z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że porządek prawny Unii uzyskałby drugorzędne znaczenie przynajmniej w ujęciu jakościowym. Nie wchodząc w kwestie szczegółowe oraz nie podejmując próby wartościowania, uważam, iż charakterystyczne cechy przypadku, którym się zajmujemy, mogą dobrze ilustrować opisany przed chwilą scenariusz.

61.      Po drugie, moim zdaniem warto przypomnieć, że Trybunał Sprawiedliwości posługuje się od bardzo dawna pojęciem „wspólnych tradycji konstytucyjnych” państw członkowskich w momencie, gdy poszukuje inspiracji dla systemu wartości, na którym opiera się Unia(29). W szczególności w tych wspólnych tradycjach konstytucyjnych Trybunał Sprawiedliwości bardzo chętnie poszukiwał fundamentu dla swoistej kultury prawnej, kultury praw Unii. Unia uzyskała dzięki temu nie tylko charakter wspólnoty prawa, lecz również „wspólnoty kultury konstytucyjnej”(30). Wskazana wspólna kultura konstytucyjna jest częścią wspólnej tożsamości Unii, z tym istotnym w moim mniemaniu skutkiem, że tożsamość konstytucyjna każdego państwa członkowskiego, oczywiście mająca swa specyfikę w koniecznym zakresie, nie może, mówiąc oględnie, być oddalona o lata świetlne od wspomnianej wspólnej kultury konstytucyjnej. Wręcz przeciwnie, właściwie rozumiane otwarte podejście do prawa Unii powinno rodzić w średnim i długim okresie zasadę podstawowej zbieżności pomiędzy tożsamością konstytucyjną Unii oraz poszczególnych państw członkowskich.

62.      Wracając teraz do trudności funkcjonalnej odesłania prejudycjalnego, uważam, że ryzyko jego „instrumentalizacji” w kontekście przypadku krajowej „kontroli ultra vires” połączonej z „kontrolą tożsamości” jest wystarczająco realne, aby zastanowić się, czy nie byłaby możliwa alternatywna interpretacja, która pozwoliłaby pokonać wskazaną trudność. W mojej ocenie takie alternatywne rozumienie byłoby możliwe, jeżeli uwzględni się przypuszczalną genezę wspomnianej linii orzeczniczej, korzystając przy tym z możliwości, jakie daje zasada lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Ostatecznie chodziłoby o wykorzystanie zalet wspomnianej dwuznaczności charakteryzującej postanowienie odsyłające.

63.      Nie należy zapominać, że, jak wszystko na to wskazuje, zobowiązanie, jeśli można tak powiedzieć, do wnoszenia pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości zdaje się być nowością, wprowadzoną w wyroku BVerfG z dnia 6 lipca 2010 r. (Honeywell) w celu, jak szeroko przyjęto, utrzymania otwartego dialogu międzysądowego w taki sposób, aby dialog ten był prowadzony w całym niezbędnym zakresie, jakiego wymaga powaga sprawy(31). Z tej perspektywy, podjęte postanowienie dotyczące kierowania odesłań prejudycjalnych można uważać za uczciwą próbę tego, by wykładnia prawa Unii, której dokona w swoim czasie Trybunał Sprawiedliwości, pozwalała w sposób wystarczający na rozstrzygnięcie co do roszczeń w postępowaniach a quo. Ostatecznym pożądanym rezultatem byłoby, aby ewentualna późniejsza kontrola w oparciu o kryteria konstytucyjne w okolicznościach danej sprawy nie doprowadziła do wniosków stojących w jawnej sprzeczności z odpowiedzią Trybunału Sprawiedliwości.

64.      Jest przy tym jasne, że zasada lojalnej współpracy stosuje się również do sądów, w tym obu sądów występujących w tym ważnym postępowaniu(32). Wzajemna lojalność ma jeszcze większe znaczenie w tych przypadkach, w których sąd najwyższy państwa członkowskiego wykonując z należytą odpowiedzialnością swe kompetencje konstytucyjne, bez wchodzenia w dalsze rozważania, lojalnie przedstawia wątpliwości, które żywi wobec określonej decyzji organu Unii. Wskazana zasada lojalnej współpracy wiąże oczywiście sąd krajowy, przy czym do jego obowiązków należy nadanie jej formy oraz skuteczności. Co się tyczy Trybunału Sprawiedliwości, rozumiem, że jest on związany wskazaną zasadą w okolicznościach niniejszej sprawy w podwójny sposób.

65.      Na pierwszym i poczesnym miejscu należy przede wszystkim zaznaczyć, iż zasada ta zobowiązuje Trybunał do tego, by z najwyższą możliwą lojalnością udzielił odpowiedzi na pytanie, które ze swej strony również zadano w pełni lojalnie; w tej kwestii nie można żywić najmniejszych wątpliwości. W szczególności jeżeli w opisie zakresu, w jakim kwestionowany akt wzbudza jego bardzo poważne wątpliwości co do ważności lub wykładni, sąd krajowy posługuje się szczególnie bezpośrednimi sformułowaniami, winno być to rozumiane jako wyraz stopnia jego troski w tym zakresie. Zakładam, że tak należy interpretować wezwanie rządu niemieckiego do „konstruktywnego” potraktowania niniejszej sprawy(33).

66.      Po drugie, i o to przede wszystkim w tej chwili chodzi, zasada lojalnej współpracy wymaga od Trybunału Sprawiedliwości szczególnego wysiłku ukierunkowanego na udzielenie merytorycznej odpowiedzi na wniesione pytanie bez względu na wszelkie szeroko omówione wyżej trudności. Oznaczałoby to ze strony Trybunału Sprawiedliwości konieczność procedowania przy przyjęciu określonego założenia dotyczącego ostatecznych losów udzielonej odpowiedzi.

67.      Założenie to polegałoby konkretnie na tym, by nie wykluczać na wejściu, a wręcz zaufać możliwości, że sąd krajowy w obliczu i przy uwzględnieniu odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości, bez uszczerbku dla swych własnych obowiązków, uzna odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości na zadane pytanie za rozstrzygającą dla postępowań a quo. Lojalna współpraca zawiera w sobie element zaufania, i zaufanie to może mieć szczególne znaczenie w niniejszej sprawie. Należy pamiętać, że niniejsze odesłanie prejudycjalne wydaje się sformułowane przez BVerfG w sposób, który pozwala Trybunałowi Sprawiedliwości ufać w granicach rozsądku, że sąd krajowy uzna otrzymaną odpowiedź za wystarczającą i ostateczną, oraz za dostarczającą wystarczających kryteriów do udzielenia odpowiedzi w zakresie roszczeń podniesionych w postępowaniach a quo(34). „Sposób postępowania”, który sam sobie zaleca BVerfG w wyroku w sprawie Honeywell, mógłby potwierdzać to podejście(35).

68.      W zakresie w jakim przedstawiona analiza sytuacji jest możliwa do zaakceptowania, uważam, że Trybunał Sprawiedliwości powinien podejść do problemu „funkcjonalności”, który przedstawia niniejsze odesłanie prejudycjalne, odrzucając wszystkie inne hipotezy poza tą, którą zasugerowałem, ponieważ można je uznać za przypadki ekstremalne, trudne do wyobrażenia oraz ostatecznie niewystarczające, aby odmówić udzielenia odpowiedzi merytorycznej na pytania przedłożone w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym.

69.      W efekcie w ramach pierwszego wniosku częściowego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości uznał, że na odesłanie prejudycjalne można udzielić merytorycznej odpowiedzi.

V –    Dopuszczalność

70.      Znaczna liczba państw członkowskich oraz instytucje, które przedłożyły uwagi w niniejszej sprawie, zwróciła uwagę na problem dopuszczalności w przypadku pytań formułowanych tytułem głównym, gdyż dotyczą one ważności aktu, mianowicie programu OMT, pozbawionego skutków prawnych wobec osób trzecich.

71.      W dużym skrócie, wymienieni interwenienci wskazują na nieostateczny, a wręcz można powiedzieć „przygotowawczy” charakter aktu z dnia 6 września 2012 r., którym Rada Prezesów zdecydowała się przyjąć główne kryteria dotyczące omawianego programu, który sam jeszcze nie został ostatecznie przyjęty. Jak potwierdził EBC, w trakcie tego posiedzenia uzgodniono pewne kryteria, lecz nie program OMT jako taki. Kontrola ważności programu będzie mogła zostać przeprowadzona dopiero od chwili, gdy Rada Prezesów, zgodnie z systemem aktów przewidzianym w Statucie Europejskiego Banku Centralnego, formalnie przyjmie program i go opublikuje.

72.      Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości mogłoby zasadniczo potwierdzić podobną interpretację. Orzecznictwo w postępowaniach dotyczących skarg o stwierdzenie nieważności sprzeciwia się zaskarżaniu aktów niewywierających skutków prawnych(36). Zaś w konkretnym kontekście odesłania prejudycjalnego Trybunał Sprawiedliwości orzekał już w przeszłości niedopuszczalność odesłań dotyczących ważności, mających na celu zakwestionowanie aktów nietypowych, nieopublikowanych i niewywierających wiążących skutków(37). Podobnie wygląda zdaniem szeregu interwenientów w niniejszym postępowaniu sytuacja programu OMT, ogłoszonego w dniu 6 września 2012 r. na konferencji prasowej przez prezesa EBC, po którym wydano komunikat prasowy wyszczególniający jego podstawowe cechy techniczne.

73.      Z przyczyn, które wyłożę poniżej, uważam jednak, że program OMT stanowi akt, którego ważność może zostać zbadana w ramach postępowania prejudycjalnego dotyczącego ważności. Wniosek ten wypływa z dwóch różnych powodów. Po pierwsze, uważam, że decydujące znaczenia ma okoliczność, iż chodzi tu o akt, który ustala w ogólnym zarysie ogólny program działania instytucji Unii. Po drugie, konieczne wydaje mi się zwrócenie uwagi na szczególną wagę, jaką w przypadku EBC odgrywa komunikacja publiczna przy wykonywaniu współczesnej polityki pieniężnej.

74.      Od pierwszych lat swej działalności Trybunał Sprawiedliwości stawiał jako wymóg zaskarżalności aktów łączne występowanie charakteru wiążącego oraz zdolności do wywierania skutków prawnych(38). Wymagane jest łączne spełnienie tych przesłanek, chociaż czasem, jak w przypadku kontroli prejudycjalnej ważności zaleceń, prezentowane są jako alternatywa(39).

75.      Rozumiem jednak, że obie przesłanki oceniane są odmiennie w zależności od bezpośredniego adresata zaskarżonego aktu. Jak wykażę, orzecznictwo okazuje się bardziej elastyczne przy stosowaniu obu przesłanek, gdy zaskarżony akt stanowi dokument zawierający założenia ogólnego programu działania, mający wiązać sam organ będący autorem decyzji, niż gdy zaskarżony akt jest aktem konstytutywnym w zakresie stosunków prawnych z osobami trzecimi. Powodem jest fakt, że ogólne programy działania organów publicznych mogą znaleźć wyraz w nietypowych formach i nawet wówczas są w stanie wpływać w sposób bardzo bezpośredni na sytuację prawną jednostek. Natomiast akty, których bezpośrednimi adresatami są jednostki, muszą spełnić określone wymagania co do formy i treści, pod rygorem uznania ich za nieistniejące.

76.       Ogólny program działania, jak ten kwestionowany w niniejszym postępowaniu, może wyrażać się za pomocą nietypowych technik, jego adresatem może być sama instytucja wydająca akt, może formalnie nie istnieć z zewnętrznej perspektywy, natomiast fakt, iż jest on w stanie wywierać decydujący wpływ na sytuację prawną osób trzecich uzasadnia podejście do jego oceny jako „aktu” bez formalizmu. W przeciwnym razie zachodzi ryzyko, że instytucja podważy system aktów i związanych z nimi gwarancji ochrony sądowej, ukrywając akty wywołujące skutki zewnętrzne pod płaszczem programów ogólnych.

77.      Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wykazało szczególną elastyczność w podejściu do tego typu ogólnych programów działania, które są w stanie wywierać skutki zewnętrzne.

78.      Wyrok Komisja/Rada („AETR”)(40), wydany w 1971 r., stanowi ważny punkt wyjścia, ponieważ rozważa się w nim m.in. status zapisu z obrad Rady dotyczących negocjacji i zawarcia przez państwa członkowskie umowy międzynarodowej. Zdaniem Rady wskazany zapis z obrad nie stanowił ani w formie, ani z uwagi na swój cel lub treść aktu podlegającego zaskarżeniu, lecz uzgodnienia polityczne państw członkowskich w Radzie, bez zamiaru tworzenia jakichkolwiek praw, nakładania obowiązków lub zmieniania sytuacji prawnej.

79.      Analizując argumenty Rady, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że powinny podlegać kontroli sądowej „wszelkie przepisy wydane przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, jeżeli tylko rodzą one skutki prawne”(41). Po przeanalizowaniu zaskarżonego uzgodnienia Trybunał Sprawiedliwości wskazał zasadniczo dwie jego cechy: po pierwsze, uzgodnienie nie było wyrazem dobrowolnej koordynacji, lecz przejawem obowiązkowego działania(42); oraz, po drugie, postanowienia tego uzgodnienia mogły stanowić „odstępstwo od procedur przewidzianych w traktacie”(43).

80.      W podobny sposób, jako uzupełnienie orzeczenia co do meritum w wyroku AETR (EU:C:1971:32), Trybunał Sprawiedliwości poświęcił szczególną uwagę okolicznościom, w których przyjmowany jest zaskarżany akt. Poza wcześniej opisanym elementem obiektywnym, kontekst, w jakim przyjmowany jest akt, może dostarczyć dodatkowych wskazówek, które potwierdzą intencje autora aktu, by wywołać skutki w stosunku do osób trzecich, czy też świadomość wydającego decyzję co do potencjalnego oddziaływania zewnętrznego tego środka. Znaczenie okoliczności Trybunał Sprawiedliwości podkreślił w sprawie Francja/Komisja(44), gdzie uznano możliwość zaskarżenia wewnętrznej instrukcji Komisji z uwagi na to, że można było ją odróżnić od zwykłej instrukcji służbowej „zarówno z uwagi na okoliczności, w jakich została przyjęta, jak i sposób jej sporządzenia, redakcji i publikacji”(45).

81.      Na tle wskazanego orzecznictwa przejdę w dalszej części do analizy zaskarżalności aktu, którego ważność kwestionuje sąd odsyłający.

82.      Program OMT to środek, który, przynajmniej co się tyczy jego formalnej prezentacji, charakteryzuje się nietypowymi cechami. Został opracowany w ramach Rady Prezesów EBC w dniach 5 i 6 września 2012 r., znalazł odzwierciedlenie w protokole posiedzenia, który odsyła do przyszłego komunikatu prasowego co do opisu jego cech technicznych. W rezultacie cechy techniczne programu zostały podane na konferencji prasowej prezesa instytucji, po czym opublikowano komunikat prasowy w angielskiej wersji językowej na stronie internetowej EBC. Opublikowany i rozpowszechniony w Internecie program stanowi jedyny „oficjalny” istniejący na piśmie tekst programu OMT, którym dysponujemy, jeżeli pominąć projekty decyzji i wytycznych, przedstawione przez EBC w ramach niniejszego postępowania, które są jednak jeszcze wewnętrznymi dokumentami instytucji, oczekującymi na ostatecznie przyjęcie i następnie publikację w Dzienniku Urzędowym. Wskazane projekty opisują w szczegółach, to co komunikat prasowy obwieszcza w sposób ogólny, aczkolwiek również z dużą precyzją.

83.      Nie może być wątpliwości, że program OMT stanowi decyzję o ściśle określonej treści, która była przedmiotem trwającej dwa dni dyskusji, a jego główny zarys przyjęto w ramach Rady Prezesów EBC. Ponadto ogłoszenie podstawowych cech programu, zarówno w trakcie konferencji prasowej, jak i pisemnie za pośrednictwem strony internetowej EBC, potwierdza oczywisty zamiar instytucji poinformowania o tym, co zostało wcześniej uzgodnione w ramach Rady Prezesów. Chodzi tu o ogólny program działania, ponieważ ustala się w nim warunki, w jakich EBC będzie działać w przypadku zablokowania kanałów transmisji polityki pieniężnej, lecz jest on również środkiem, który od razu ma wywołać bezpośredni skutek zewnętrzny. W przeciwnym razie nie zostałby ogłoszony w sposób zapewniający jak najszersze rozpropagowanie, w trakcie konferencji prasowej, a jego cechy techniczne nie zostałyby opublikowane na stronie internetowej EBC.

84.      Co więcej, okoliczności, które towarzyszą programowi OMT, zdają się potwierdzać, że celem EBC była, jakkolwiek może niekonwencjonalna w formie, „interwencja” na rynkach przez samo ogłoszenie programu. Wyżej wspomniane przemówienie prezesa EBC z dnia 26 lipca 2012 r. w Londynie, w którym zapowiedziano podjęcie wszystkich niezbędnych środków dla „ratowania wspólnej waluty”, konferencja prasowa z dnia 2 sierpnia 2012 r. przeprowadzona po posiedzeniu Rady Prezesów w tym samym dniu, jak też sytuacja, w jakiej znajdowało się w tych momentach kilka państw członkowskich na rynkach obligacji skarbowych, potwierdzają, że celem EBC przy ogłaszaniu programu OMT nie było wyłącznie zdanie relacji z wewnętrznych prac nad inicjatywą znajdującą się dopiero w fazie dyskusji, lecz również wywołanie efektu poprzez ogłoszenie powstania potencjalnie ambitnego programu ukierunkowanego, zgodnie z twierdzeniami, na usunięcie niektórych trudności dotykających w tamtym momencie kanałów transmisji polityki pieniężnej. Dowodem na to jest istotny wpływ, jaki wedle wszelkich wskazań, miało ogłoszenie programu na rynkach finansowych, który to wpływ, zdaniem EBC oraz Komisji, wciąż jest odczuwalny pomimo upływu ponad dwóch lat.

85.      Równocześnie należy podkreślić, że program OMT nie stanowi ogłoszenia zwykłego aktu indywidualnego, lecz całego programu normatywnego pro futuro, zawierającego stosunkowo szczegółowe warunki i mającego cel regulacyjny. Patrząc na jego treść, można dodać, że w dniu 6 września 2012 r. EBC nie ogłosił decyzji pomniejszej wagi. Wręcz przeciwnie, tego dnia podano do wiadomości szczegóły środka o oczywistym istotnym znaczeniu dla strefy euro, który mimo swojego niedokończonego charakteru miał mieć charakter trwały.

86.      W tym miejscu należy odnieść się do drugiej z okoliczności, które wydają mi się istotne dla odrzucenia zarzutów dotyczących niedopuszczalności. Należy pamiętać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem komunikacji publicznej banku centralnego, który skrywa program działania w ramach polityki pieniężnej. Akty komunikacji publicznej banków centralnych nie mogą być porównywane z takimi aktami innych instytucji, czy to politycznych, czy też technicznych. Przez ostatnie trzydzieści lat banki centralne przeszły istotną ewolucję, która wpłynęła na ich instrumenty polityki pieniężnej, a z których jednym stała się - w zgodnej opinii ekspertów – komunikacja publiczna.

87.      Faktem jest, że polityka komunikacji publicznej banków centralnych stała się jedną z głównych osi współczesnej polityki pieniężnej. Wobec niemożliwości przewidzenia racjonalnych zachowań na rynkach, skuteczna forma nienaruszania określonych oczekiwań i w rezultacie zapewnienia skuteczności polityki pieniężnej polega na korzystaniu ze wszystkich możliwości, jakie oferuje komunikacja publiczna („strategie komunikacyjne”) banków centralnych(46). Biorąc pod uwagę prestiż oraz informacje, którymi dysponują te instytucje, a także przyznane im kompetencje wynikające z konwencjonalnych instrumentów polityki pieniężnej, ogłoszenia, opinie lub oświadczenia przedstawicieli banków centralnych pełnią zazwyczaj kluczową rolę w prowadzeniu współczesnej polityki pieniężnej(47).

88.      Niewątpliwie EBC również włączył komunikację do zestawu swych głównych instrumentów polityki pieniężnej. Sama instytucja przyznała to już w przeszłości i nikt nie kwestionował tego, że komunikacja publiczna regularnie prowadzona przez EBC, wskazująca główne kierunki działania lub przekazująca określone opinie, które mogą odzwierciedlać przyszłe działania instytucji, stanowi główny filar jego działania(48). Uważam, że ta cecha, którą można przypisać w sposób bardzo szczególny i charakterystyczny EBC, określa w niezwykle istotnym zakresie charakter aktu takiego, jak ten polegający na ogłoszeniu program OMT w dniu 6 września 2012 r.

89.      Wreszcie, wobec wskazanego znaczenia polityki komunikacyjnej EBC, należy pamiętać, że opcja alternatywna, polegająca na uznaniu niezaskarżalności aktu takiego jak program OMT, pociągałaby za sobą ryzyko wyjęcia istotnej liczby decyzji EBC spod jakiejkolwiek kontroli sądowej tylko na tej podstawie, że nie zostały one jeszcze formalnie przyjęte i opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Ostatecznie skoro środek nie musi być oficjalnie obwieszczony w typowy sposób w celu wywarcia skutków i wystarczy, że informacja o nim zostanie rozpowszechniona w trakcie konferencji prasowej lub za pomocą komunikatu prasowego, aby wywarł pełen skutek zewnętrzny, system aktów oraz kontroli sądowej przewidziany w traktatach zostałby poważnie zagrożony, gdyby nie było możliwości poddania tego środka kontroli zgodności z prawem.

90.      Z uwagi na powyższe w wyjątkowym przypadku tego rodzaju działań EBC, w których akty komunikacji publicznej uzyskują szczególne znaczenie dla skuteczności polityki pieniężnej, uważam, że akt taki, jak ten kwestionowany przez sąd odsyłający w formie ogłoszonej w dniu 6 września 2012 r., z uwagi na swoją treść oraz obiektywne skutki, które może wywołać, a także okoliczności, w jakich ten środek przyjęto, stanowi akt instytucji, którego ważność można kwestionować w ramach postępowania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE.

91.      Z powyższych względów uważam, że należy odrzucić zarzuty dotyczące dopuszczalności pytań prejudycjalnych dotyczących ważności i w rezultacie nie będzie konieczności orzekania w przedmiocie pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni, sformułowanego pomocniczo przez sąd odsyłający.

VI – Pytania prejudycjalne

A –    Pierwsze pytanie prejudycjalne: art. 119 i 127 ust. 1 i 2 TFUE oraz granice polityki pieniężnej EBC

92.      W ramach pierwszego pytania BVerfG kwestionuje ważność programu OMT ogłoszonego przez EBC w dniu 6 września 2012 r., zapytując w szczególności Trybunał Sprawiedliwości, czy chodzi tu o środek niezgodny z art. 119 i art. 127 ust. 1 i 2 TFUE wkraczający w kompetencje państw członkowskich.

93.      W postanowieniu odsyłającym BVerfG, po przedstawieniu obszernego i szczegółowego uzasadnienia, dochodzi do wniosku, że występują elementy wystarczające, aby uznać, że EBC przyjął środek polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej, a równocześnie uznaje, że nastąpiło przekroczenie zasady kompetencji powierzonych, którą powinien się kierować EBC. Zdaniem BVerfG cztery aspekty programu OMT mające potwierdzać wskazane przekroczenie to: warunkowość, selektywność, równoległość oraz obejście. Wątpliwości sądu odsyłającego uwypuklają, mówiąc bardziej ogólnie, problem ograniczeń kompetencyjnych EBC w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak ta z letnich miesięcy 2012 r.

1.      Stanowiska uczestników postępowania

94.      Wszyscy skarżący w postępowaniu głównym zgadzają się co do interpretacji traktatów, zgodnie z którą program, taki jak ten ogłoszony w dniu 6 września 2012 r. przez EBC, stanowi środek polityki gospodarczej. Zdaniem skarżących program OMT narusza mandat, który przede wszystkim wiąże EBC z zadaniem utrzymania stabilności cen, ponieważ chodzi tu o środek, który wpływa bezpośrednio na źródła finansowania danych państw członkowskich, co sytuuje go w obszarze polityki gospodarczej. W ramach swych twierdzeń przywołują wielokrotnie wyrok Pringle(49), w którym orzeczono, że utworzenie ESM stanowi środek polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej. Skarżący uważają, iż wobec cech, które są wspólne dla ESM oraz programu takiego jak OMT, ten ostatni również powinien zostać uznany za środek polityki gospodarczej.

95.      Zarówno P. Gauweiler jak i R. Huber wskazują w szczególności, że prawdziwym celem programu OMT nie jest przywrócenie kanałów transmisji polityki pieniężnej, lecz „ratowanie euro” poprzez uwspólnotowienie długów wskazanych państw, co jest niezgodne z traktatami, ponieważ naraża państwa członkowskie na przejęcie długów innych państw członkowskich. Podobny środek wykraczałby w sposób oczywisty poza „wspieranie” polityk gospodarczych Unii i państw członkowskich, na które to wspieranie traktaty zezwalają EBC.

96.      Ze swej strony J.H. von Stein odrzuca tezę, jakoby rynki obligacji skarbowych wskazywały sztuczne stopy odsetek w miesiącach poprzedzających ogłoszenie programu OMT. Uważa, że wspomniane stopy nie są niczym innym jak odzwierciedleniem rzeczywistej ceny rynkowej, w stosunku do której EBC przeprowadza interwencję, dokonując sztucznej manipulacji, poprzez ogłoszenie swojej gotowości do skupu obligacji skarbowych określonych państw członkowskich. Podobne wypaczenie rynku nie jest zgodne z mandatem, jaki traktaty przypisują EBC, tj. utrzymaniem stabilności cen.

97.      B. Bandulet podkreśla, że program OMT nie może niwelować strukturalnych braków w konstrukcji Unii walutowej. Uznaje, że w żadnym razie nie jest to kompetencja powierzona EBC, ponieważ w przeciwnym razie dochodziłoby do naruszenia zasady demokracji i zwierzchności narodu.

98.      Grupa parlamentarna Die Linke również kwestionuje kompetencje EBC do przyjmowania programu OMT, choć posługuje się w tym zakresie odmiennymi argumentami. Die Linke podkreśla konsekwencje ekonomiczne, jakie przyniosły kolejne programy pomocy finansowej w różnych państwach członkowskich. Wpływ ten potwierdza, że EBC, wspierając wskazane plany ratunkowe poprzez wdrożenie programu OMT, angażuje się w politykę gospodarczą państw członkowskich. Przywołuje również szereg postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w celu zakwestionowania interwencji Unii oraz EBC w państwach podlegających programowi pomocy finansowej.

99.      Wszystkie państwa, które biorą udział w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenientów, jak też EBC oraz Komisja uważają, przedstawiając rozmaite aspekty sprawy, że program OMT w formie ogłoszonej za pośrednictwem komunikatu prasowego stanowi środek polityki pieniężnej zgodny z kompetencjami, które traktaty powierzają EBC.

100. Wskazane państwa oraz instytucje zgadzają się także co do tego, że EBC przysługuje szeroki zakres uznania przy ustalaniu i realizacji polityki pieniężnej. Trybunał Sprawiedliwości powinien uznać tę swobodę i zaakceptować cele, które wskazał EBC przy ogłaszaniu programu OMT. Państwa i instytucje przyznają, że EBC może w ramach tych celów przyjmować niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej, o ile jest to ściśle konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów. Konkretnie zarówno Rzeczpospolita Polska, jak i Królestwo Hiszpanii uważają, że program OMT jest spójny z kryteriami właściwymi dla zasady proporcjonalności.

101. Państwa i instytucje równocześnie zgodnie zaprzeczają, wbrew temu, co twierdzi sąd odsyłający, jakoby z wyroku Pringle (EU:C:2012:756) wynikało, iż program OMT jest środkiem polityki gospodarczej. Ich zdaniem w wyroku Pringle przyznano, iż polityka gospodarcza i polityka pieniężna są ściśle związane, przez co środek polityki gospodarczej może mieć wpływ na politykę pieniężną i na odwrót, co nie zmienia charakteru tego środka. W niniejszej sprawie fakt, iż program OMT może wywierać skutek na politykę gospodarczą, nie przekształca go sam przez się w środek polityki gospodarczej.

102. Jeżeli chodzi o okoliczność, że program OMT prowadzi do sztucznej zmiany cen na rynku obligacji skarbowych, rząd Rzeczypospolitej Polskiej, Komisja oraz EBC wskazują, iż cała polityka pieniężna ma na celu zmianę cen, skoro integralną częścią polityki pieniężnej jest wpływanie na rynki środkami, które modyfikują określone zachowania, lecz zawsze w celu wypełnienia mandatu powierzonego EBC, czyli w tym przypadku utrzymania stabilności cen.

103. Ze swej strony Republika Federalna Niemiec broni zasadniczo zgodności z prawem programu OMT w przedstawionej formie, chociaż podkreśla, iż w obecnej chwili istnieje jedynie jego zapowiedź i trzeba poczekać na jego konkretne zastosowanie z dokonaniem oceny, czy w istocie chodzi o środek polityki gospodarczej, czy polityki pieniężnej. W każdym razie Republika Federalna Niemiec uważa, że EBC dysponuje szerokim zakresem uznania i jedynie w przypadku, gdyby środek był w sposób oczywisty środkiem polityki gospodarczej, dochodziłoby do przekroczenia postanowień traktatów. Podnosi również, że byłoby wskazane, aby Trybunał Sprawiedliwości podał kryteria, które pozwolą na stosowanie programu OMT w zgodzie z traktatami i, na ile to tylko możliwe, z podstawowymi zasadami porządku konstytucyjnego Republiki Federalnej Niemiec.

104. EBC broni zgodności z prawem programu OMT, wskazując na okoliczności, które miały miejsce latem 2012 r. W tamtym czasie obawa dotycząca odwrotu od euro niepokoiła w istotny sposób inwestorów, prowadząc do znacznego wzrostu oprocentowania wymaganego w przypadku obligacji skarbowych szeregu państw członkowskich. Wobec tej sytuacji EBC utrzymuje, że stracił możliwość wykonywania polityki pieniężnej za pomocą jej zwykłych kanałów transmisji, a wynikająca z tego fragmentacja rynków rynku obligacji skarbowych, łącznie z trudnościami w finansowaniu szeregu państw (a za nimi również instytucji finansowych tych państw) uniemożliwiła prawidłowe przekazywanie impulsów emitowanych zwykle przez EBC. Zdaniem EBC okoliczność ta uzasadniała przyjęcie niekonwencjonalnego środka polityki pieniężnej, takiego jak OMT. Podsumowując, celem programu, wciąż zdaniem EBC, nie jest wprowadzenie ułatwień w finansowaniu danych państw członkowskich lub warunkowanie ich polityki gospodarczej, lecz odblokowanie wspomnianych kanałów transmisji polityki pieniężnej EBC.

105. EBC zaprzecza, jakoby cechy techniczne programu OMT skrywały środek polityki gospodarczej. W jego ocenie „warunkowość”, o której mowa, jest elementem koniecznym do tego, aby uniknąć sytuacji, w której realizacja programu OMT stanowiłaby zachętę dla objętych nim państw do porzucenia reform strukturalnych niezbędnych dla poprawy ich podstaw gospodarczych. Podobnie EBC argumentuje, że „selektywność” środków jest nieodłącznym elementem programu OMT, gdyż zakłócenia w kanałach transmisji powstały w wyniku wzrostu oprocentowania obligacji skarbowych określonych państw. Wreszcie EBC podnosi, iż program OMT zawiera zabezpieczenia, które gwarantują jego powiązanie z polityką pieniężną oraz to, że mieści się on w ramach kompetencji, jakie traktaty przyznają wskazanej instytucji.

2.      Analiza

a)      Uwagi wstępne

106. Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy pytań wniesionych przez BVerfG, wskazane jest zatrzymać przy dwóch aspektach mających decydujące znaczenia w niniejszym postępowaniu: statusie i mandacie EBC w formie przewidzianej traktatami, oraz pojęciu „niekonwencjonalnych środków polityki pieniężnej”. Obie wskazane płaszczyzny dostarczą nam podstawowych elementów do oceny zgodności z prawem programu takiego jak OMT, który zdaniem EBC wpisuje się w ramy wspomnianych niekonwencjonalnych środków polityki pieniężnej.

i)      W przedmiocie statusu i mandatu EBC

107. EBC to instytucja, której traktaty powierzają wykonywanie wyłącznych kompetencji Unii w zakresie polityki pieniężnej. EBC i krajowe banki centralne tworzą ESBC, którego głównym zadaniem jest zapewnienie „stabilności cen”, niezależnie od środków, jakie może podejmować w ramach „wsparcia polityki gospodarczej”(50). Z tego względu i w odróżnieniu od innych banków centralnych EBC charakteryzuje się tym, że jest związany jasnym mandatem ściśle powiązanym ze zwalczaniem inflacji. Prace przygotowawcze leżące u źródeł traktatu z Maastricht(51), jak również historiografia poświęcona polityce pieniężnej(52) potwierdzają wagę tego mandatu przy negocjacjach, które doprowadziły do powstania ESBC.

108. Poza ścisłym związaniem celem zapewnienia stabilności cen, EBC charakteryzuje się istotnym zakresem niezależności, zarówno funkcjonalnej jak i organicznej(53). Traktaty podkreślają przy licznych okazjach niezależny charakter wszelkich działań EBC, do czego dochodzi jeszcze wyjątkowo sztywna procedura zmiany statutu ESBC i EBC, odróżniająca EBC od banków centralnych w jego otoczeniu, których unormowania prawne mogą być zmieniane przez właściwy parlament krajowy(54). Nie jest tak w przypadku EBC, ponieważ jakakolwiek zmiana statutu wymaga zmiany traktatów(55).

109. Niezależność EBC, podobnie jak w przypadku krajowych banków centralnych, ma również na celu utrzymanie instytucji z dala od dyskusji politycznych poprzez kategoryczny zakaz otrzymywania instrukcji od innych instytucji lub państw członkowskich(56). Równocześnie konieczność rozdziału od działalności politycznej jest niezbędna z racji silnie technicznego charakteru oraz wysokiego stopnia specjalizacji, które charakteryzują politykę pieniężną(57).

110. W istocie traktaty powierzają wyłącznie EBC definiowanie i urzeczywistnianie polityki pieniężnej, w którym to celu przyznają mu istotne środki, przy pomocy których ma realizować swe zadania. Dzięki tym środkom EBC dysponuje równocześnie wiedzą oraz szczególnie cennymi informacjami, co pozwala mu realizować w sposób bardziej skuteczny jego misję i co jednocześnie wzmacnia z upływem czasu zdolności techniczne oraz reputację instytucji. Cechy te mają fundamentalne znaczenie dla zapewnienia, że impulsy polityki pieniężnej dotrą skutecznie do gospodarki, gdyż, jak już wcześniej stwierdziłem, jedna z funkcji współczesnych banków centralnych polega na zarządzaniu oczekiwaniami, gdzie wiedza techniczna, reputacja i komunikacja publiczna stanowią podstawowe narzędzia.

111. Naturalną konsekwencją powyższego jest konieczność przyznania EBC szerokiego zakresu uznania przy definiowaniu i realizacji polityki pieniężnej Unii(58). Sądy kontrolujące działania EBC powinny z tego względu unikać ryzyka zastępowania tej instytucji, ponieważ wchodzą na teren wysoce technicznie zaawansowany, gdzie konieczne jest posiadanie specjalistycznej wiedzy i doświadczenia, co zgodnie z traktatami, spoczywa w szczególności EBC. Z tego względu siła odziaływania kontroli sądowej nad działalnością EBC, pomijając jej obowiązkowy charakter, powinna charakteryzować się znacznym stopniem rozwagi(59).

112. Wreszcie należy podkreślić, że polityka pieniężna EBC jest prowadzona, jak wskazano, za pomocą różnych „kanałów lub mechanizmów transmisji”, za pośrednictwem których instytucja interweniuje na rynku i wypełnia swój mandat zapewnienia stabilności cen(60). W celu prowadzenia polityki pieniężnej EBC kontroluje bazę monetarną w ramach gospodarki strefy euro, czego dokonuje wysyłając odpowiednie „impulsy”, głównie za pomocą ustalania stóp procentowych, które następnie zostaną przekazane z sektora finansowego do przedsiębiorstw i gospodarstw domowych(61).

113. Z tego względu w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tych kanałów transmisji statut ESBC i EBC przyznaje ESBC wyraźną kompetencję do wykonywania szeregu „funkcji monetarnych i operacji”. Pośród tych operacji na użytek niniejszego postępowania należy wskazać operacje przewidziane w art. 18 ust. 1 statutu, który zezwala EBC i krajowym bankom centralnym „dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej (na rynku kasowym i terminowym), albo z zastrzeżeniem prawa odkupu, oraz udzielając i zaciągając pożyczki wyrażone w wierzytelnościach i papierach zbywalnych w euro lub innych walutach, jak również w odniesieniu do metali szlachetnych”.

114. Jednakże, jak się zaraz okaże, o programie takim jak OMT nie można powiedzieć, aby zaliczał się w poczet zwyczajnych instrumentów polityki pieniężnej EBC. Program OMT posługuje się formalnie jedną z ww. operacji monetarnych, lecz czyni to w sposób wystarczająco niezwykły, aby mógł być zakwalifikowany jako „niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej”. Dalej wyjaśnię, co oznacza konkretnie ten termin, jakie uzasadnienie przedstawił dla niego EBC i w jakim zakresie chodzi tu o środek przewidziany prawem w traktatach.

ii)    Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej i zaliczenie do nich programu OMT.

–       Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej według EBC

115. EBC broni zgodności z prawem programu OMT jako interwencji ukierunkowanej na odblokowanie kanałów transmisji polityki pieniężnej Unii. Jak przed chwilą wskazano, te kanały transmisji polityki pieniężnej nie działają jako mechanizmy z natychmiastowym skutkiem, lecz jako ramy, poprzez które EBC wysyła szereg „impulsów”, z zamiarem by dotarły one do rzeczywistej gospodarki. Zdaniem EBC na politykę pieniężną mogą mieć wpływ czynniki zewnętrzne w stosunku do kanałów transmisji, a będące w stanie zmienić prawidłowe funkcjonowanie impulsów emitowanych przez EBC. Przykładowo międzynarodowy kryzys polityczny lub gospodarczy albo istotna zmiana cen ropy naftowej mogą, pośród innych czynników, wpłynąć w istotny sposób na „impulsy”, które wysyła EBC z pomocą kanałów transmisji polityki pieniężnej.

116. Wobec podobnej sytuacji EBC uważa się za upoważniony do interwencji przy użyciu własnych instrumentów w celu odblokowania tych kanałów. Chodziłoby w takim przypadku o interwencje odmienne od tych zwyczajnych dla praktyki EBC, gdyż nie wiązałyby się one ze „zwykłą” operacją, lecz operacją odblokowania i późniejszego przywrócenia działania instrumentów polityki pieniężnej we właściwym znaczeniu tego słowa(62).

117. Zarówno EBC, jak też państwa członkowskie, które występują w charakterze interwenientów w niniejszym postępowaniu, bronią zgodności z prawem korzystania z tego typu środków niekonwencjonalnych jako elementu polityki pieniężnej. Chodzi bowiem, co wynika z akt sprawy, o rodzaj interwencji, jaką posługiwała się większość banków centralnych w trakcie międzynarodowego kryzysu finansowego, który rozpoczął się w 2008 r.(63), w tym, jak wynika z niniejszego postępowania, sam EBC(64). W ocenie EBC oraz państw członkowskich – interwenientów, traktaty nie zabraniają EBC posługiwania się uprawnieniami w celu przywrócenia działania instrumentów polityki pieniężnej w razie zajścia okoliczności, które znacząco zmieniają normalne funkcjonowanie kanałów transmisji. Zdaniem Komisji kompetencja ta jest zgodna z traktatami, o ile korzysta się z niej w sposób rozważny oraz z zastosowaniem zabezpieczeń.

118. Wychodząc od tych przesłanek należy zająć się tym, jaki dokładnie ma charakter program OMT w formie, w jakiej został przedstawiony za pomocą komunikatu prasowego z dnia 6 września 2012 r.

–       Program OMT jako niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej

119. Program OMT należy formalnie do operacji, które statut ESBC i EBC przewiduje w ww. art. 18 ust. 1. Jasnym jest, iż wspomniany przepis, powierzając ESBC kompetencję do nabywania papierów wartościowych oraz innych instrumentów zbywalnych, czyni to przede wszystkim po to, aby EBC dysponował narzędziami, za pomocą których może kontrolować bazę monetarną, jako konwencjonalnym środkiem utrzymania stabilności cen.

120. Należy jednak od razu dodać, że program OMT wykorzystuje uprawnienia z art. 18 ust. 1 statutu w sposób odległy od zwyczajnej praktyki operacji EBC. Jasnym jest, iż środek o charakterze selektywnym, ukierunkowany na jedno lub kilka państw strefy euro, polegający na nabywaniu bez wstępnych ograniczeń ilościowych ich obligacji skarbowych w nadziei, że poprawią się warunki ich finansowania na rynkach, jest raczej daleki od zwyczajnej praktyki EBC.

121. Jak wskazano w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r., program OMT przewiduje interwencję EBC na rynku wtórnym obligacji skarbowych, zezwalając EBC na nabywanie obligacji skarbowych państw strefy euro podlegających programowi pomocy finansowej i przypuszczalnie mających problem z zaciągnięciem zobowiązań. Założenie, na którym opiera się program OMT, to wystąpienie czynnika zewnętrznego, który modyfikuje kanały transmisji polityki pieniężnej. Tym elementem zakłócającym jest, jak uzasadnia EBC, stosunkowo gwałtowny wzrost, w praktyce nie do udźwignięcia, premii za ryzyko określonych państw strefy euro, zasadniczo niezgodny z makroekonomiczną rzeczywistością tych państw, który w rezultacie uniemożliwia EBC skuteczne przekazywanie impulsów i przez to wykonanie mandatu dotyczącego zapewnienia stabilności cen.

122. Wobec powyższego uważam więc, że program OMT można uznać za niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej wraz z konsekwencjami, jakie to pociąga z perspektywy kontroli tego środka.

b)      Kompetencje EBC i program OMT

123. Uwzględniając powyższe uwagi, skoncentruję się na dwóch aspektach, którymi trzeba się zająć w celu udzielenia pełnej odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne wniesione przez BVerfG.

124.  Na pierwszym miejscu należy ocenić, czy program taki jak OMT można zakwalifikować jako środek polityki pieniężnej, czy chodzi raczej o środek polityki gospodarczej, a w rezultacie środek zakazany w działalności EBC, przy indywidualnym uwzględnieniu szczegółów technicznych, które wskazuje BVerfG. Następnie w przypadku gdyby program OMT mógł być uznany za środek polityki pieniężnej, co proponuję, należy zbadać ten program w świetle zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 5 ust. 4 TUE.

i)      Program OMT i polityka gospodarcza Unii i państw członkowskich jako granice kompetencji EBC

–       Polityka gospodarcza i polityka pieniężna Unii

125. Jak wskazywałem, BVerfG zapytuje, czy EBC, poprzez przyjęcie programu OMT, przyjął środek polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej, przy naruszeniu kompetencji Rady oraz państw członkowskich, które przyznaje im art. 119 ust. 1 TFUE.

126. Jeżeli przyjrzymy się prawu pierwotnemu Unii, to art. 119 ust. 1 TFUE opisuje w skrócie zasadnicze elementy polityki gospodarczej powierzonej Unii, stwierdzając, że opiera się ona: „na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją”. Mimo że przepis ten ma charakter ogólny i z tego tytułu wieloznaczny, to podaje jednak podstawowe i definiujące elementy tych aspektów polityki gospodarczej, które leżą w kompetencjach Unii.

127. Ze swej strony traktaty milczą w kwestii definicji wyłącznej kompetencji w zakresie polityki pieniężnej, która przysługuje Unii. Znalazło to odzwierciedlenie w wyroku Pringle, gdzie Trybunał Sprawiedliwości musiał odwołać się jako do jedynego punktu odniesienia do celów polityki pieniężnej wskazanych przez TFUE(65). Główny cel polityki pieniężnej Unii, tj. stabilność cen oraz wspieranie ogólnych polityk gospodarczych w Unii stanowią główne kryterium definiujące politykę pieniężną (127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE). Potwierdził to Trybunał w ww. wyroku Pringle, gdzie jedynym kryterium, jakim się posłużył przy ocenie, czy zmiana traktatu odnosiła się do sfery polityki pieniężnej, było kryterium wyznaczonych dla tej polityki celów.

128. Pomimo niewielu kryteriów, których na pierwszy rzut oka dostarczają traktaty, prawo Unii dysponuje użytecznymi narzędziami interpretacyjnymi, gdy konieczne jest określenie, czy jakaś decyzja wpisuje się w politykę gospodarczą, czy też politykę pieniężną Unii.

129. Choć może wydać się to oczywistym, należy jednak przypomnieć, iż polityka pieniężna stanowi część ogólnej polityki gospodarczej. Rozdział obu polityk w prawie Unii jest wymogiem narzuconym przez strukturę traktatów, a także poziomy oraz pionowy podział władzy w Unii, jednak w kategoriach gospodarczych można stwierdzić, że ostatecznie każdy środek polityki pieniężnej zawiera się w szerszej kategorii ogólnej polityki gospodarczej. Ten związek pomiędzy obiema politykami został wskazany przez sam Trybunał oraz rzecznik generalną J. Kokott w opinii przedłożonej w sprawie Pringle, gdzie stwierdzono, że środek polityki gospodarczej nie może być równoznaczny ze środkiem polityki pieniężnej tylko z tego tytułu, iż może mieć on pośrednie skutki dla stabilności euro(66). Rozumowanie to jest w zupełności prawidłowe również w drugą stronę, jak wskazały EBC, Komisja oraz większość państw członkowskich – interwenientów w niniejszym postępowaniu, gdyż środek polityki pieniężnej nie staje się środkiem polityki gospodarczej wyłącznie z tego prostego powodu, że może wywierać skutki pośrednie na politykę gospodarczą Unii i państw członkowskich.

130. Milczenie traktatu w kwestii precyzyjnej definicji polityki pieniężnej Unii jest spójne z funkcjonalną koncepcją roli polityki pieniężnej, zgodnie z którą politykę pieniężną stanowi każdy środek zrealizowany przez właściwe instrumenty polityki pieniężnej. Z tego względu jeżeli środek wpisuje się w instrumenty, które prawo przewiduje dla realizacji polityki pieniężnej, należy przyjąć wyjściowe domniemanie, iż taki środek jest wynikiem urzeczywistniania polityki pieniężnej Unii. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne, jeżeli np. cele środka są odmienne od tych wymienionych wyczerpująco w art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE.

131. Równocześnie inne postanowienia traktatu dotyczące polityki pieniężnej dostarczają istotnych wskazówek, które pozwalają bliżej zdefiniować jej treść. Zatem art. 123 i art. 125 TFUE, do których się odniosę z większą uwagą przy omawianiu drugiego pytania prejudycjalnego, wprowadzają odpowiednio ścisłe zakazy finansowania państw albo za pomocą środków monetyzacji długu, albo transferów między państwami. Wskazane zakazy potwierdzają, że Unia walutowa, mimo iż wpisuje się w Unię opartą na wartościach solidarności (art. 2 TUE)(67), zmierza również do zachowania stabilności finansowej, w którym to celu opiera się na zasadzie dyscypliny fiskalnej i braku współodpowiedzialności finansowej(68).

132. Z tego względu, aby środek stosowany przez EBC faktycznie wpisywał się w ramy polityki pieniężnej, musi w konkretny sposób służyć głównemu celowi utrzymania stabilności cen, o ile przejawia się za pomocą jednego z instrumentów polityki pieniężnej wyraźnie przewidzianych w traktatach oraz nie podważa nakazów dyscypliny fiskalnej i zasady braku współodpowiedzialności. Jeżeli kwestionowany środek zawiera pewne elementy właściwe dla polityki gospodarczej, będzie on zgodny z mandatem EBC, o ile stanowić będzie „wsparcie” dla polityki gospodarczej i jest podporządkowany głównemu celowi EBC.

–       Program OMT w świetle kryteriów definiujących politykę gospodarczą oraz politykę pieniężną Unii

133. Koncentrując się teraz na wskazanych powyżej kryteriach, należy zbadać, czy program OMT ma charakter środka polityki pieniężnej, czy też polityki gospodarczej. Sąd odsyłający wskazał szereg elementów, które mają dowodzić tego, że chodzi o środek polityki gospodarczej, co do których to elementów wypowiem się szczegółowo pojedynczo. Na wstępie jednak należy pochylić się nad celami, które przedstawił nam EBC dla uzasadnienia programu OMT, a które były kwestionowane prze BVerfG i podważane przez skarżących w postępowaniu głównym. Po rozważeniu wskazanych uzasadnień i dokonaniu ich kwalifikacji prawnej przejdę do wyróżnionych przez sąd odsyłający elementów, tj. warunkowości, równoległości, selektywności i obejścia.

–        Cele programu OMT

134. Jak szczegółowo wyłożył EBC w swych uwagach na piśmie, w trakcie letnich miesięcy 2012 r. wystąpił równocześnie szereg wyjątkowych okoliczności w gospodarce strefy euro: nadmierne premie za ryzyko dotyczące różnych państw członkowskich, duża zmienność na rynkach obligacji skarbowych, fragmentacja kredytu na rynku międzybankowym oraz wzrost kosztów finansowania przedsiębiorstw jako wynik wymienionych wcześniej czynników. Wydarzenia te miały miejsce przy rosnącej na rynkach obawie przed możliwą dezintegracją wspólnej waluty bądź to w wyniku selektywnego opuszczenia strefy przez jednego lub kilku jej członków, bądź też jej bezpośredniego zniknięcia i powrotu do walut krajowych. Okoliczności te nie były zasadniczo negowane przez żadną ze stron w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym.

135. Zdaniem EBC opisane wcześniej okoliczności doprowadziły do zakłóceń konwencjonalnych instrumentów polityki pieniężnej. Oprocentowanie obligacji skarbowych nie było ustalane w zależności od jakości kredytowej emisji, lecz umiejscowienia dłużnika. Fragmentacja terytorialna stóp procentowych stosowanych do obligacji skarbowych emitowanych przez państwa strefy euro, w niektórych przypadkach w sposób nieodpowiadający podstawom makroekonomicznym zagrożonych państw, stanowiła, wciąż zdaniem EBC, poważną przeszkodę dla polityki pieniężnej tej instytucji, opierającej się na stosowaniu różnych środków lub kanałów transmisji. W chwili gdy rynek obligacji skarbowych, jeden z centralnych kanałów transmisji polityki pieniężnej, doznał tak poważnych zakłóceń, EBC stracił istotny fragment pola działania, którym dysponuje w celu wypełnienia misji, jaką powierzają mu traktaty.

136. W obliczu wskazanych okoliczności faktycznych, wciąż zdaniem EBC, program OMT ma dwojaki cel, w jednej części bezpośredni, a w drugiej pośredni: po pierwsze zmierza do obniżki stóp procentowych wymaganych od obligacji skarbowych państwa członkowskiego, aby w dalszej kolejności „znormalizować” zróżnicowanie stóp i odzyskać instrumenty polityki pieniężnej EBC.

137. Niektórzy skarżący w postępowaniu głównym wskazują, że celem EBC nie był ten wymieniony powyżej, lecz raczej „ratowanie wspólnej waluty" poprzez przekształcenie EBC w kredytodawcę ostatniej szansy państw członkowskich, aby zaradzić niektórym brakom w projekcie Unii walutowej. Uważam, że brak jest argumentów dla takiego stwierdzenia. Okoliczność, iż w biuletynie miesięcznym EBC z sierpnia 2012 r. w odniesieniu do środków, które ogłoszono w dniu 6 września tego roku wskazano związek pomiędzy programem oraz „nieodwracalnością euro”, nie wydaje mi się wystarczającym powodem, aby kwestionować stanowisko, które niezmiennie i wielokrotnie przedstawiał EBC w obronie celów programu, od chwili jego ogłoszenia do czasu niniejszego postępowania(69).

138. W rezultacie w obliczu elementów faktycznych oraz wskazywanego przez EBC celu, uważam, że występuje tu wystarczająco dużo wskazówek, aby uznać, iż przewidziane cele programu OMT mogą co do zasady zostać uznane za zgodne z prawem. Okoliczności faktyczne z lata 2012 r. nie wydają się sporne, podobnie jak sytuacja szeregu państw na rynkach obligacji skarbowych, a do tego należy odnieść się do EBC z dużą dozą szacunku, orzekając w przedmiocie jego oceny stanu faktycznego.

139. Podsumowując, uważam, że cele programu OMT mogą zostać zaakceptowane w postaci wskazanej przez EBC przy wyjściowym założeniu, że przy ogłaszaniu programu OMT intencją EBC była realizacja celu polityki pieniężnej. Inną kwestią jest, czy analiza treści programu OMT nie doprowadzi do odmiennego wniosku. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje na liczne aspekty, jakie w jego ocenie przekształcają program OMT w środek polityki gospodarczej, na których to aspektach skoncentruję się w dalszej części.

–        Warunkowość oraz równoległość

140. BVerfG zajmuje się dwoma zagadnieniami, które można badać wspólnie. Fakt, że program OMT jest uwarunkowany istnieniem programu pomocy finansowej, z którego korzysta jedno lub kilka państw, których obligacje będą przedmiotem skupu na rynku wtórnym, a równocześnie EBC wiąże cele programu OMT z celami programu pomocy finansowej, potwierdzać ma zdaniem BVerfG, że działanie EBC znajduje się w sferze polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej(70). Tak stwierdzili również wszyscy skarżący w postępowaniu głównym, nie zawsze podając to samo uzasadnienie, jednak zgadzając się co do konkluzji.

141. EBC wskazuje, że program OMT zostanie uruchomiony jedynie pod warunkiem, że państwo strefy euro będzie podlegać programowi pomocy finansowej w ramach ESM lub EFSF, aby warunkowość narzucona w tym programie gwarantować, iż realizacja programu OMT nie skłoni zagrożonych państw do złagodzenia koniecznych reform strukturalnych, które to zjawisko powszechnie określane jest mianem „pokusą nadużycia”(71). Zdaniem EBC skup obligacji skarbowych na rynku wtórnym nie będzie mógł być rozumiany jako środek wsparcia bezwarunkowego, ponieważ co do zasady interwencja EBC będzie miała miejsce jedynie gdy będą podejmowane reformy strukturalne wymagane w ramach odpowiedniego programu pomocy finansowej. Dla EBC jakiekolwiek ryzyko wpływu na politykę gospodarczą jest wyrównane neutralizującym efektem „pokusy nadużycia”, którą mogłaby ze sobą nieść istotna interwencja EBC na rynku wtórnym obligacji skarbowych.

142. Argument skarżących w postępowaniu głównym nie jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Chociaż EBC twierdził, że powiązanie programu OMT ze spełnieniem programów pomocy finansowej stanowi warunek nałożony przez EBC sobie samemu, od którego można w każdej chwili odstąpić, skarżący, a w szczególności Die Linke, podkreślali, że EBC nie ogranicza się wyłącznie do odwołania się do wypełnienia programu pomocy, z którym nie ma nic wspólnego. Przeciwnie, EBC aktywnie uczestniczy w tych programach pomocy finansowej. Ta „podwójna rola” EBC, jako uprawnionego z tytułu wierzytelności wynikającej z obligacji skarbowych państwa oraz jako nadzorującego, a także negocjatora programu pomocy finansowej, któremu podlega to samo państwo, łącznie z przypisaną warunkowością makroekonomiczną, ma poważnie podważać twierdzenia EBC.

143. Zgadzam się zasadniczo z takim postawieniem sprawy. Pomimo że w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r. EBC wiąże wykonanie programu OMT ze skutecznym wypełnieniem porozumień zawartych w ramach programu pomocy finansowej, pewnym jest, iż rola wskazanej instytucji w ramach programów pomocy finansowej wychodzi poza zwykłe jednostronne przyłączenie się do nich. Przepisy regulujące ESM, a także(72) doświadczenia wynikające z programów pomocy finansowej, zarówno tych wykonanych, jak i w fazie egzekucji wyraźnie wskazują, że rola EBC w konstruowaniu, przyjęciu i okresowym nadzorze tych programów jest znacząca, jeżeli nie decydująca(73). Z drugiej strony, jak wskazywała Die Linke w twierdzeniach przedstawionych ustnie i pisemnie, warunkowość wpisana w programy pomocy finansowej przyjęte do tej pory, a w których aktywnie uczestniczył EBC, wywarła istotny wpływ makroekonomiczny na gospodarki objętych państw, jak również całej strefy euro. To stwierdzenie potwierdza, że EBC, biorąc udział we wskazanych programach pomocy, aktywnie interweniował w ramach środków, które w określonych okolicznościach mogłyby być postrzegane za wychodzące poza zakres „wspierania” polityki gospodarczej.

144. Traktat ESM przydziela bowiem EBC liczne obowiązki w trakcie programu pomocy finansowej, łącznie z udziałem w negocjacjach oraz w monitorowaniu(74). Z tego względu EBC uczestniczy w konstruowaniu warunkowości nałożonej na państwo wnioskujące o pomoc i równocześnie, w późniejszym okresie, uczestniczy również w monitorowaniu wypełnienia warunków, co jest kluczowe dla skutecznej kontynuacji oraz zakończenia programu. Zadanie to EBC współdzieli z Komisją, chociaż tej drugiej instytucji traktat ESM przyznaje jeszcze istotniejsze zadania.

145. Aby program OMT mógł być zakwalifikowany jako środek polityki pieniężnej niezbędnym jest, jak już wskazywałem wcześniej, aby cele mieściły się w ramach tej polityki oraz zastosowane instrumenty były właściwe dla polityki pieniężnej. Powiązanie programu OMT z wypełnieniem programów pomocy finansowej może być uzasadnione chęcią, jak najbardziej słuszną, całkowitego wyeliminowaniu „pokusy nadużycia”, która może wynikać ze znaczącej interwencji EBC na rynku obligacji skarbowych. Jednak okoliczność, iż ta sama instytucja aktywnie uczestniczy w programach pomocy finansowej może przekształcić program OMT w zakresie, w jakim jest on jednostronnie powiązany z nimi, w coś więcej niż środek polityki pieniężnej. Nie jest przecież tym samym jednostronne uwarunkowanie skupu obligacji skarbowych od spełnienia warunków wyznaczonych przez osobę trzecią i sytuacja, gdy osoba trzecia nie zupełnie taką jest. W tych okolicznościach warunkowy skup obligacji może przekształcić się w kolejny instrument warunkowości. A sama okoliczność, że może on być postrzegany jako instrument służący makroekonomicznej warunkowości, może mieć wystarczający wpływ na osłabienie lub nawet wypaczenie celów polityki pieniężnej, którym służy program OMT.

146. Faktem jest, że EBC zawsze będzie mógł wywierać presję na państwo podlegające programowi pomocy finansowej poprzez powiązanie, chociażby jednostronnie, programu OMT z wypełnieniem warunkowości uzgodnionej w ramach ESM. Jednakże należy dokonać rozróżnienia pomiędzy środkiem nakierowanym wyłącznie na wyeliminowanie „pokusy nadużycia”, jakim może być jednostronne powiązanie z warunkowością wymaganą w programie pomocy finansowej, a środkiem, który w ogólnym kontekście przewiduje udział EBC jako instytucji negocjującej i przede wszystkim bezpośrednio współnadzorującej wskazaną warunkowość(75).

147. Podsumowując, uważam, że EBC konstruując i ogłaszając program OMT, w zakresie w jakim program ten wpisuje się w szerszy obraz interwencji EBC w programach pomocy finansowej uzgodnionych w ramach ESM, nie rozważył odpowiednio wpływu swojej interwencji we wskazanych programach pomocy finansowej na pieniężny charakter programu OMT.

148. Wobec tego należy zbadać, jakie bezpośrednie konsekwencje ma ten argument dla przyporządkowania programu OMT polityce pieniężnej Unii.

149. Moim zdaniem wcześniejszy wniosek nie wyklucza, by EBC regularnie uczestniczył w programach pomocy finansowej przewidzianych przez traktat ESM. Fakt przyjęcia programu pomocy finansowej w żadnym razie nie przesądza o tym, aby miały zajść okoliczności konieczne dla uruchomienia przez EBC programu OMT.

150. Jednak gdyby wystąpiły nadzwyczajne okoliczności uzasadniające wprowadzenie w życie programu OMT, aby zachował on swoją funkcję środka polityki pieniężnej koniecznym jest, by EBC następnie odciął się od jakiegokolwiek bezpośredniego udziału w monitorowaniu programu pomocy finansowej stosowanego do danego państwa. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, by EBC był informowany, a nawet wysłuchany(76), lecz w żadnym razie nie można zezwolić na to, by EBC, w przypadku realizacji programu takiego jak OMT, brał nadal udział w monitorowaniu programu pomocy finansowej, jakiemu podlega państwo członkowskie, które równocześnie podlega istotnej interwencji EBC na rynku wtórnym obligacji skarbowych. Konkludując, aby program OMT zachował swój charakter środka polityki pieniężnej nakierowanego wyłącznie na przywrócenie kanałów transmisji polityki pieniężnej, uważam, że koniecznym jest przestrzeganie funkcjonalnego rozdziału pomiędzy oboma programami.

151. W rezultacie i z przeanalizowanego właśnie punktu widzenia uważam, że program OMT powinien zostać uznany za środek polityki pieniężnej, o ile EBC powstrzyma się w przypadku zastosowania tego programu od jakiejkolwiek bezpośredniej interwencji w programy pomocy finansowej uzgodnione w ramach ESM/EFSF.

–        Selektywność

152. Druga cecha wskazana przez sąd odsyłający, jaka mogłaby budzić wątpliwość co do charakteru pieniężnego programu OMT, to tzw. „selektywność”, przez którą rozumie się fakt zastosowania środka do jednego lub grupy państw, a w każdym razie nie do wszystkich państw strefy euro. Cecha ta narusza zwyczajową praktykę EBC, którego środki ukierunkowane są na całość strefy euro, a nie segmenty terytorialne gospodarki. Co więcej, zdaniem BVerfG selektywność wywoła zakłócenia warunków finansowania na rynku, co mogłoby zaszkodzić obligacjom skarbowym pozostałych państw członkowskich.

153. To zastrzeżenie nie jest dla mnie przekonujące, nie wykazuje bowiem, aby selektywność sama przez się czyniła z programu OMT środek polityki gospodarczej. Z jednej strony EBC argumentował w sposób przekonywający, że zróżnicowanie stóp procentowych w sposób mogący blokować kanały transmisji polityki pieniężnej dotyczyło wyłącznie obligacji skarbowych pewnej grupy państw. Okoliczność ta jest podstawą programu OMT, ponieważ w przeciwnym razie nie byłoby konieczności wiązać realizacji programu z programem pomocy finansowej. Z tego względu selektywność nie jest niczym innym jak logiczną konsekwencją programu ukierunkowanego na zaradzenie blokadzie występującej w szeregu państw członkowskich. Fakt, iż okoliczność ta zmodyfikuje rynek lub wywrze niekorzystny wpływ na obligacje skarbowe innych państw nie zmienia kwalifikacji programu OMT jako środka polityki pieniężnej, gdyż jedynie ukierunkowanie tego programu na obligacje skarbowe danych państw może zapewnić jego skuteczność.

154. Z tego względu uważam, że fakt, iż program OMT stosowany jest selektywnie do jednego lub kilku państw strefy euro, nie pozbawia go charakteru polityki pieniężnej w rozumieniu art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE.

–        Obejście

155. Wreszcie BVerfG podkreśla, że program OMT może oznaczać obejście obowiązków i warunków przewidzianych w programach pomocy finansowej, ponieważ wymagania, którym podlega skup obligacji na rynku wtórnym przez ESM przewidziane w art. 18 i art. 14 traktatu ESM, są bardziej restrykcyjne niż te nałożone przez program OMT. Pozwalałoby to EBC przeprowadzać operacje skupu obligacji skarbowych na korzystniejszych warunkach rynkowych dla objętych OMT państw z obejściem warunków, którym podlega ESM.

156. Trudno jest zaakceptować ten argument po przeanalizowaniu wątpliwości dotyczących warunkowości i równoległości, przedstawionych powyżej. Skoro bowiem stwierdza się, jak uczyniłem to wcześniej, że autonomia programu OMT w stosunku do programów pomocy finansowej w przedstawionej formie stanowi element gwarantujący charakter polityki pieniężnej kwestionowanego środka, logicznie, w konsekwencji tej gwarancji, EBC powinien określać własne wymagania skupu obligacji skarbowych.

157. W mojej ocenie problem leży nie tyle w abstrakcyjnej okoliczności, że wymagania są różne dla jednej lub drugiej instytucji, lecz w konkretnych wymaganiach określonych przez EBC. Lecz oceniając sprawę wyłącznie z perspektywy, którą prezentuje sąd odsyłający, uważam, że okoliczność, iż EBC nie podlega tym samym wymogom, jakim podlega ESM, nie przekształca co do zasady programu OMT w środek polityki gospodarczej.

–        Wniosek pośredni

158. Wobec przedstawionych argumentów uważam, że program OMT w formie zaprezentowanej w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r. wpisuje się w ramy polityki pieniężnej, którą traktat powierza EBC i nie stanowi środka polityki gospodarczej, o ile przez cały okres realizacji ewentualnego programu OMT EBC powstrzyma się od wszelkiej bezpośredniej interwencji w programy pomocy finansowej, z którymi powiązany jest ten program.

ii)    Kontrola proporcjonalności programu OMT (art. 5 ust. 4 TUE)

159. Powyższy wniosek, zgodnie z którym program OMT w ogłoszonej formie wpisuje się w ramy polityki pieniężnej EBC, nie mówi jeszcze nic o proporcjonalności środka. W tym względzie liczni interwenienci bronili programu, posługując się kryteriami kontroli proporcjonalności.

160. Wykonywanie uprawnień, które uważa się za niekonwencjonalne, musi spełniać co najmniej dwie przesłanki. Po pierwsze, należy przez wszystkim postawić warunek, aby przy wykonywaniu tych uprawnień nie dochodziło do naruszeń innych postanowień prawa pierwotnego, czemu będzie poświęcona odpowiedź na drugie z zadanych pytań, dotycząca zakazu monetyzacji długu państw członkowskich.

161. Po drugie, kontrola przestrzegania zasady kompetencji powierzonych z punktu widzenia zasady proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE) jest konieczna w przypadku środka zaprezentowanego jako niekonwencjonalny i uzasadniony ze względu na wyjątkowe okoliczności. Jakkolwiek Unia zawsze musi wykonywać swoje uprawnienia wynikające z zasady kompetencji powierzonych zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE), to tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy chodzi o wykonywanie kompetencji z racji nadzwyczajnych okoliczności.

162. Wobec tego należy już w tym miejscu zaznaczyć, że niniejsza sprawa rodzi szczególne trudności dla oceny proporcjonalności podważanego środka. Jak wskazano wcześniej, program OMT jest środkiem niedokończonym, nie tylko dlatego że jego formalne przyjęcie zostało przełożone na późniejszy nieokreślony moment, lecz również dlatego, iż poza tym jego konkretne wykonanie w danym przypadku jeszcze nie miało miejsca. Wprawdzie dysponujemy podstawowymi cechami programu, lecz jasnym jest, że nie charakteryzują się one stopniem zupełności, który powinno mieć jego uregulowanie w akcie prawnym. Jedynie w świetle tej ewentualnej regulacji możliwa będzie całościowa kontrola proporcjonalności.

163. Wobec powyższego kontrola, którą w tym zakresie przeprowadzi Trybunał Sprawiedliwości, będzie musiała dotyczyć zasadniczo środka w formie, w jakiej został on ogłoszony we wrześniu 2012 r., niezależnie od tego, że w niektórych przypadkach w związku ze szczegółami technicznymi ogłoszonymi przez EBC konieczne będą określone zastrzeżenia na wypadek, gdyby miało dojść do faktycznego zastosowania programu OMT.

164. Po przedstawieniu powyższych uwag rozpocznę moją analizę od zwrócenia uwagi na fundamentalny moim zdaniem aspekt, którym należy się zająć z wyprzedzeniem w stosunku do kontroli proporcjonalności: uzasadnienie, które ma zasadnicze znaczenie dla programu OMT. W dalszej części przeanalizuję dokładnie szczegóły techniczne programu OMT w świetle trzech elementów zasady proporcjonalności: odpowiedniego, niezbędnego oraz proporcjonalnego sensu stricto charakteru.

–       Uzasadnienie co do okoliczności usprawiedliwiających program OMT, przesłanka proporcjonalności

165.  Wszystkie instytucje Unii mają obowiązek uzasadnienia swych aktów prawnych (art. 296 akapit drugi TFUE). Obowiązek ten wynika z konieczności zachowania przejrzystości, a także wymogów kontroli sądowej: jedynie poprzez wyjaśnienie motywów decyzji publicznej umożliwia się skuteczną kontrolę sądową. Trybunał Sprawiedliwości odniósł się przy licznych okazjach do obu aspektów obowiązku uzasadnienia(77), który znajduje również zastosowanie do środka takiego jak ten kwestionowany w niniejszym postępowaniu.

166. Aby bowiem EBC stosował program taki jak OMT zgodnie z zasadą proporcjonalności, powinien przedstawić wszystkie niezbędne elementy, które uzasadniają interwencję instytucji na rynku wtórnym obligacji skarbowych. Innymi słowy EBC musi rozpocząć od wskazania wyjątkowych i nadzwyczajnych okoliczności, które skłoniły go do przyjęcia niekonwencjonalnego środka takiego jak ten obecnie nas zajmujący.

167. W tym względzie EBC na pierwszym miejscu powinien przedstawić szczegółowe informacje, które potwierdzą znaczącą zmianę okoliczności rynkowych, prowadzącą do pochodzącego z zewnątrz zakłócenia w kanałach transmisji polityki pieniężnej. Równocześnie EBC musi wykazać, w jakim zakresie zostały zablokowane kanały transmisji i nie wystarczy tu zwykła deklaracja. EBC musi przedstawić elementy potwierdzające istnienie tego rodzaju blokady. Wreszcie motywy te muszą zostać podane do publicznej wiadomości przy zapewnieniu ściśle niezbędnej poufności aspektów mogących zagrozić skuteczności programu, przy założeniu jednak, że uzasadnienie ma być zasadniczo w pełni transparentne.

168. Kryteria te powinny być skrupulatnie przestrzegane przez EBC jako bezwzględna przesłanka późniejszej kontroli sądowej.

169. Stosując te kryteria staje się jasnym, że w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r., ukierunkowanym zasadniczo na opisanie szczegółów programu OMT, brak jest praktycznie jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie programu takiego jak OMT. Jedynie poprzez uwagi wstępne, od których prezes EBC, M. Draghi rozpoczął swą konferencję prasową w tym dniu, można dowiedzieć się, jaka wyjątkowa sytuacja może uzasadniać przyjęcie programu(78). Sprawia to, że z perspektywy analizy proporcjonalności środka w jego ogłoszonej postaci musimy brać pod uwagę dane, które podano wówczas do wiadomości. Ponadto już w ramach niniejszego postępowania EBC dostarczył licznych informacji dodatkowych co do nadzwyczajnej sytuacji, której zaistnienie podnosił, co opisano w pkt 115–117 i 134–136 niniejszej opinii.

170. W związku z tym do celów kontroli proporcjonalności programu OMT będę posługiwał się informacjami przedstawionymi w niniejszym postępowaniu z tym istotnym zastrzeżeniem, że w przypadku realizacji programu zarówno akt prawny nadający mu formę, jak i jego zastosowanie będą musiały spełnić wymagania dotyczące uzasadnienia, opisane w pkt 166 i 167 niniejszej opinii.

–       Test adekwatności

171. Przechodząc teraz do elementów składowych zasady proporcjonalności, należy najpierw zbadać, czy niekonwencjonalny środek taki jak program OMT jest środkiem obiektywnie odpowiednim do osiągnięcia zamierzonych celów polityki pieniężnej. Należy zatem zbadać, czy środek jest spójny w rozumieniu związku przyczynowego pomiędzy środkami i celami(79).

172. Żaden z uczestników postępowania nie zaprzeczył, że ogłoszenie programu OMT wywołało efekt w postaci istotnego obniżenia stóp procentowych w przypadku obligacji skarbowych niektórych państw członkowskich. Już to potwierdzałoby odpowiedni charakter programu, ponieważ skoro już samo ogłoszenie jego istnienia wywołało niemal natychmiastowy skutek na rynkach, należałoby oczekiwać, że realizacja programu OMT w przypadku jednego lub kilku państw członkowskich miałaby przynajmniej podobny efekt. Jest oczywistym, iż podobne stwierdzenie podlega całemu szeregowi warunków, których nie sposób w tej chwili przewidzieć, lecz jako punkt wyjścia efekt ogłoszenia programu OMT dostarcza wskazówek co do skuteczności środka.

173. Jasnym jest jednak, że skutki ogłoszenia programu OMT nie mogą służyć jako jedyne kryterium odniesienia przy analizie odpowiedniego charakteru środka, gdyż są to jedynie zwykłe, jakkolwiek dość istotne, wskazówki. Z tego względu należy bliżej zbadać, uwzględniając jednak szeroki zakres swobodnego uznania po stronie EBC, czy elementy składające się na program OMT są z obiektywnego punktu widzenia odpowiednie do osiągnięcia zamierzonych celów.

174. O ile bezpośrednim celem programu OMT jest obniżenie stóp procentowych wymaganych w przypadku obligacji skarbowych określonych państw członkowskich, o tyle zastosowany środek polega na skupie obligacji skarbowych danych państw strefy euro na warunkach ogłoszonych w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r. Chodzi tu o skup uwarunkowany wcześniejszym istnieniem programu pomocy finansowej, bądź to pełnego, bądź zapobiegawczego, za pomocą którego to skupu EBC ogranicza się do skupu obligacji na krótszej części krzywej dochodowości, w szczególności tych z terminem zapadalności od roku do trzech lat.

175. Patrząc na sprawę obiektywnie, uważam, że program taki jak OMT, koncentrujący się na skupie obligacji skarbowych, jest odpowiedni dla osiągnięcia redukcji stóp procentowych od obligacji skarbowych objętych nim państw. Żaden z uczestników postępowania nie zaprzeczył temu stwierdzeniu. Redukcja ta prowadzi do odzyskania pewnego stopnia normalizacji finansowej u zagrożonych państw z tym skutkiem, że EBC będzie mógł realizować swoją politykę pieniężną w warunkach większej pewności i stabilności. Stwierdzenie to nie oznacza, iż taka normalizacja finansowa nie pociąga za sobą ryzyka, co zostanie pokazane później. Jednak w ramach oceny odpowiedniego charakteru należy zbadać logiczną spójność pomiędzy środkiem a celem, którą moim zdaniem osiągnięto w niniejszym przypadku.

176. Z tego względu uważam, że program OMT w formie, w jakiej został ogłoszony w dniu 6 września 2012 r., jest odpowiednim środkiem do osiągnięcia celów zamierzonych przez EBC.

–       Test niezbędnego charakteru

177. O ile oceniany tu środek może okazać się odpowiedni, to jest też oczywiste, iż zastosowany środek może być nadmierny w porównaniu z alternatywami, którymi mogła dysponować instytucja wydająca akt(80). Z tej perspektywy należy zbadać, czy EBC przyjął środek ściśle niezbędny do osiągnięcia celów zamierzonych przez program OMT.

178. Po pierwsze, okoliczność, iż program OMT ogranicza się jedynie do tych przypadków, w których państwo członkowskie zostało objęte programem pomocy finansowej, potwierdza tezę, że chodzi tu o środek o ograniczonym zakresie dotyczący jedynie szczególnych przypadków. Program OMT nie jest środkiem służącym do interwencji na rynku wtórnym obligacji skarbowych w sposób ogólny i w dowolnych okolicznościach. Nawet w przypadku zablokowania kanałów transmisji polityki pieniężnej, jedynie gdy państwo członkowskie podlega programowi dostosowań makroekonomicznych lub programowi zapobiegawczemu EFSF/ESM możliwe jest uruchomienie programu OMT. Okoliczność ta ogranicza już znacznie liczbę sytuacji, w których EBC będzie działał na rynku wtórnym obligacji skarbowych, co jest zgodne z faktem, że mamy do czynienia z niekonwencjonalnym środkiem polityki pieniężnej, w swej istocie wyjątkowym i ograniczającym się do szczególnych przypadków. Uwarunkowanie przez EBC uruchomienia programu OMT od wcześniejszego przyjęcia programu pomocy finansowej potwierdza wyjątkowość środka, równocześnie uzależniając je, moim zdaniem słusznie, od okoliczności również wyjątkowej.

179. Także z akt sprawy wynika, że wykonanie programu OMT będzie miało ze swej istoty ograniczony w czasie charakter. Jak słusznie wskazała Republika Francuska, program taki jak OMT może mieć jedynie charakter zależny od występujących w danym czasie okoliczności(81). Zarówno z komunikatu prasowego, jak też z uwag EBC wynika, że program stosowano by, w przypadku jego implementacji, przez okres niezbędny do tego, aby stopy procentowe zagrożonego państwa lub państw osiągnęły poziomy uważane za zwyczajne dla rynków(82). Misja programu OMT nie polega wyłącznie na obniżeniu kosztów finansowania państwa, lecz na sprowadzeniu ich do poziomu zgodnego z rzeczywistością makroekonomiczną tego państwa. Po osiągnięciu tego celu oraz odblokowaniu kanałów transmisji, realizacja programu OMT dobiega końca zgodnie ze ściśle niezbędnym charakterem środka.

180. Dodatkowo w sytuacji tak delikatnej, jak ta która nas zajmuje, najmniejsza zmiana okoliczności, a więc również ich wyjątkowego charakteru, nabiera znaczenia w kontekście testu niezbędnego charakteru. W tym względzie uważam, że działania EBC we wrześniu 2012 r., ograniczające się do ogłoszenia szczegółów technicznych programu, odzwierciedlają ocenę rozwoju sytuacji na rynkach finansowych zgodnie z wymaganiami testu niezbędnego charakteru.

181. Na zakończenie należy odnieść się do możliwości wskazanej przez BVerfG, że program OMT przy interpretacji zgodnej z prawem Unii mógłby mieć odmienne cechy techniczne od podanych w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r., co mogłoby rozwiać wątpliwości sądu odsyłającego w kwestii ważności środka. Wskazaną możliwość należy zbadać w tej chwili, przy analizie testu niezbędnego charakteru, jeżeli bowiem były dostępne alternatywne środki o charakterze mniej restrykcyjnym, jak te proponowane przez sąd odsyłający w pkt 100 postanowienia odsyłającego, potwierdzałoby to, że program OMT jest niezgodny ze wspomnianym testem.

182. Uważam jednak, że alternatywa zaproponowana przez sąd odsyłający pociągałaby za sobą istotne ryzyko podważenia skuteczności programu OMT. Jak wskazały EBC oraz Komisja, należy uznać, że ograniczenie ilościowe ex ante operacji skupu obligacji skarbowych osłabiłoby zamierzoną skuteczność interwencji na rynku wtórnym, łącznie z ryzykiem wywołania operacji spekulacyjnych.

183. Podobnie wydaje się, że przyznanie EBC rangi uprzywilejowanego wierzyciela podważałoby pozycję pozostałych wierzycieli i pośrednio ostateczny wpływ na wartość obligacji na rynku wtórnym. Jak wskazała Komisja, fakt, iż obligacje skarbowe danych państw są atrakcyjne dla inwestorów, a nie odwrotnie, przyczyniłby się też do zwiększenia popytu na obligacje i w następstwie do obniżenia stóp procentowych. Przyznanie EBC pozycji nieuprzywilejowanego wierzyciela pozwala zapewnić bardziej efektywną normalizację cen rynkowych obligacji skarbowych, co ze swej strony przyczynia się do zagwarantowania jego wypłacalności w perspektywie średnio i długookresowej oraz zmniejszenia związanego z tym ryzyka.

184. Z powyższego względu uważam, że środki ostrożności wprowadzone przez EBC mają charakter wystarczający, aby można było dojść do wniosku, iż program OMT w postaci opisanej we wspomnianym komunikacie prasowym czyni zadość testowi niezbędnego charakteru, niezależnie od tego, czy akt prawny, który ostatecznie może zatwierdzić program, to potwierdzi.

–       Test proporcjonalności sensu stricto

185. Wreszcie należy zbadać, czy kwestionowany środek uwzględnia w sposób wyważony wszystkie wchodzące w jego skład elementy, tak aby nie miał on charakteru nieproporcjonalnego.

186. Przy przeprowadzaniu testu proporcjonalności sensu stricto, w ramach tego trzeciego etapu testu należy rozważyć, czy w okolicznościach sprawy „korzyści” z kwestionowanego środka przeważają nad jego „kosztami”(83). Chodzi tu, co jest oczywiste, o analizę wymagającą oceny całości korzyści i kosztów, które mogą zostać przedstawione w następujący sposób: z jednej strony program OMT pozwala EBC interweniować w sytuacjach wyjątkowych w celu odzyskania instrumentów polityki pieniężnej i zapewnienia w ten sposób skuteczności jego mandatu; z drugiej strony chodzi o środek, który naraża EBC na ryzyko finansowe, łącznie z pokusą nadużycia wynikającą ze sztucznej zmiany wartości obligacji skarbowych danych państw.

187. Pozwolę sobie ponownie przypomnieć, że kontrola pod względem proporcjonalności, którą należy przeprowadzić w niniejszym przypadku, powinna uwzględniać szeroki zakres swobodnego uznania po stronie EBC. Oznacza to, w szczególności przy trzecim stopniu kontroli proporcjonalności, iż zestawianie wagi różnych elementów, którego wymaga się od EBC w sytuacji takiej jak ta stworzona przez program OMT, pozostawia mu szeroki margines uznania, o ile nie dojdzie do naruszenia równowagi w rażąco dysproporcjonalny sposób.

188. Równocześnie należy zauważyć, że test proporcjonalności sensu stricto w przypadku programu takiego jak OMT może zostać przeprowadzony ostatecznie dopiero w razie jego ewentualnego wprowadzania w życie, w szczególności w zależności od skali, jaką osiągnie. Poniżej przedstawione uwagi opierają się na danych dotyczących programu, które zawiera komunikat prasowy.

189. Skarżący w postępowaniu głównym, jak również BVerfG podkreślali, że zastosowanie programu OMT naraża EBC, a w ostatecznym rozrachunku podatników z państw członkowskich, na nadmierne ryzyko, które mogłoby prowadzić nawet do niewypłacalności tej instytucji. Jest to koszt, co wydaje się oczywiste, bardzo wysoki i trudny do udźwignięcia, który może przeważyć nad korzyściami, jakie niesie ze sobą program OMT.

190. Jak wykazał szczegółowo pełnomocnik P. Gauweilera, zastosowanie programu OMT oznaczałoby, że EBC uwzględniałby w swoim bilansie papiery wartościowe o wątpliwej jakości kredytowej i to w bardzo dużej liczbie, co w przypadku braku spłaty oznaczałoby niewypłacalność EBC. Z tego względu fakt, że program OMT nie zawiera żadnych ograniczeń co do zakresu skupu obligacji, czyni z tej hipotezy realny scenariusz, którego ziszczenie potwierdzałoby nieproporcjonalny charakter środka.

191. W tym względzie EBC wskazywał w swych uwagach wyrażanych zarówno na piśmie, jak i ustnie, że jego interwencje na rynku wtórnym obligacji skarbowych będą podlegać ograniczeniom ilościowym, lecz nie w sposób uprzednio lub prawnie określony. Zdaniem EBC, program OMT nie może być ogłoszony jako ścieżka ograniczonego skupu, ponieważ w przeciwnym razie przyczyniłby się do wywołania ataku spekulacyjnego, który zagrażałby ostatecznemu celowi programu. Podobnie, gdyby EBC podał do wiadomości ex ante dokładny wymiar skupu, środek również zostałby osłabiony. Z tego względu rozwiązanie, którego broni EBC polega na ogłoszeniu, że brak będzie ustalonych ograniczeń ilościowych ex ante, co się tyczy rozmiaru skupu, co nie rzutuje na fakt, że instytucja ma własne wewnętrzne ograniczenia ilościowe, których wymiar nie może zostać ujawniony z przyczyn strategicznych, mających głównie zagwarantować skuteczność programu OMT.

192. Z perspektywy proporcjonalności sensu stricto uważam, że brak ograniczeń ilościowych o charakterze ex ante nie stanowi elementu wystarczającego per se dla uznania, że chodzi o środek nieproporcjonalny.

193. W istocie każda operacja na rynku finansowym pociąga za sobą ryzyko, które ponoszą wszystkie podmioty aktywne na rynku. Zyski, jakie rynki finansowe oferują inwestorom, są proporcjonalne do podejmowanego ryzyka, które zasadniczo jest powiązane z rozmiarami prawdopodobnego sukcesu lub prawdopodobnej porażki inwestycji. Rynek obligacji skarbowych, jak każdy inny rynek finansowy, podlega tej samej logice. Wszyscy inwestorzy, którzy w nim uczestniczą, czynią to wiedząc, że sukces ich inwestycji może zależeć od zmiennych i nieprzewidywalnych czynników.

194. Jak wiadomo, banki centralne podejmują interwencje na rynku obligacji skarbowych, ponieważ operacje skupu lub umowy odkupu dotyczące obligacji skarbowych stanowią część instrumentów polityki pieniężnej oraz sposób kontrolowania bazy monetarnej. Interweniując na tym rynku, banki centralne zawsze podejmują określone ryzyko, które zostało również podjęte przez państwa członkowskie, gdy zdecydowały się one utworzyć EBC.

195. Przy tym założeniu wątpliwości co do nadmiernego ryzyka podejmowanego przez EBC miałyby podstawy, gdyby instytucja ta podjęła się skupu w rozmiarze, który prowadziłby ją nieuchronnie do niewypłacalności. Jednak z uwagi na powody, które zaraz przedstawię, nie wydaje się, aby tak miało być w przypadku programu OMT.

196. Konstrukcja programu OMT faktycznie oznacza, że EBC jest narażony na ryzyko, lecz niekoniecznie na ryzyko niewypłacalności. Ryzyko niewątpliwie istnieje, ponieważ będzie miał miejsce skup obligacji skarbowych państw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, w przypadku których możliwość zadośćuczynienia zobowiązaniom finansowym jest zagrożona. Oczywiście EBC przejmuje ryzyko, nabywając obligacje państwa w podobnej sytuacji, lecz uważam, iż nie jest to ryzyko jakościowo odmienne od tego, które może przejmować EBC w innych przypadkach swej zwykłej działalności.

197. Powszechnie przyjmuje się, że problemy z płynnością danego państwa nie oznaczają jeszcze koniecznie, iż państwo to nie będzie w stanie spłacić swego zadłużenia. Państwo może mieć przejściowe problemy z płynnością, lecz równocześnie pozostać państwem wypłacalnym. Kolejne kryzysy, które miały miejsce w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, potwierdzają to(84). Z tego względu fakt, że program OMT koncentruje się na obligacjach skarbowych emitowanych przez państwo lub państwa podlegające programowi pomocy finansowej nie oznacza automatycznie, iż państwa te nie będą w stanie w części lub całości spłacić swojego zadłużenia. Podleganie państwa lub państw warunkowości nakierowanej na polepszenie ich makroekonomicznych fundamentów, łącznie z tym, że państwa te są częścią rynku wewnętrznego, w ramach Unii opartej na współpracy i lojalności pomiędzy jej członkami, potwierdza raczej, iż program pomocy finansowej dostarcza zagrożonemu państwu wystarczającego wsparcia, aby uczynić mogło ono zadość swym zobowiązaniom w przyszłości.

198. Dodatkowo pośredni cel programu OMT, tj. odblokowanie mechanizmów transmisji polityki pieniężnej, jest osiągany za pomocą obniżenia stóp procentowych od obligacji skarbowych aż do poziomu, który jest spójny z rynkiem oraz sytuacją makroekonomiczną zagrożonego państwa. EBC oświadczał przy licznych okazjach, że celem programu OMT nie jest obniżka stóp procentowych obligacji skarbowych do poziomu równego stopom wymaganym w przypadku innych państw członkowskich, lecz obniżenie ich do poziomu uznawanego za zbieżny z rynkiem i sytuacją makroekonomiczną, co z kolei pozwoli tej instytucji posługiwać się skutecznie instrumentami polityki pieniężnej. Oznacza to, że właśnie z powodu uruchomienia programu OMT zagrożone państwo będzie mogło dokonywać emisji obligacji skarbowych w warunkach, które okażą się łatwiejsze do udźwignięcia dla jego finansów i że w rezultacie zwiększy się jego zdolność uczynienia zadość zobowiązaniom. Innymi słowy, interwencja EBC powinna przyczynić się obiektywnie do tego, aby państwo mogło uczynić zadość swym zobowiązaniom finansowym w przyszłości, zmniejszając w ten sposób ryzyko, które przejmuje instytucja aktywując program OMT.

199. Wreszcie, istnienie obiektywnych ograniczeń ilościowych co do rozmiarów skupu potwierdzać ma ograniczony charakter ryzyka. Jak wskazał sam EBC, ograniczenia te będą istniały, nie mają jednak charakteru publicznego ze względów strategicznych, natomiast służą ograniczeniu narażania instytucji na ryzyko. Podobnie EBC przyznał, że w przypadku wykrycia nadmiernego wzrostu emisji obligacji skarbowych przez państwo członkowskie objęte programem OMT, przerwie wykonywanie programu. Zatem jeżeli państwo postanowi skorzystać z okazji, którą oferuje mu skup obligacji przez EBC na rynku wtórnym, w celu nadmiernego zadłużania się, chociaż oczywiście na warunkach korzystniejszych niż przed interwencją EBC, instytucja ta nie przejmie tego ryzyka. Wszystko powyższe potwierdza, że w obliczu scenariusza niewypłacalności samego EBC, zastosowanie programu OMT zostałoby zawieszone. Innymi słowy, EBC nie będzie przejmował ryzyka, które naraziłoby go na niewypłacalność.

200. Oczywiście jest to ocena przeprowadzona na wypadek wprowadzenia w życie programu OMT, ale jeżeli ma potwierdzić się ścisła proporcjonalność programu OMT, konieczne jest według mnie, aby ograniczenie ryzyka, o którym wspomniał EBC, faktycznie zostało wprowadzone, gdy przyjdzie do zastosowania tego programu.

201. Wobec powyższego, w obliczu przedstawionych przed chwilą argumentów, uważam, że EBC, ogłaszając program OMT, odpowiednio wyważył jego korzyści i koszty.

–       Wniosek pośredni

202. Podsumowując i uwzględniając to co zostało powiedziane powyżej, program OMT opracowany przez EBC, jak wynika ze szczegółów technicznych wyłożonych w komunikacie prasowym, nie narusza zasady proporcjonalności. W tych okolicznościach program OMT może zostać uznany za zgodny z prawem, pod warunkiem że w przypadku jego wprowadzania w życie zostaną ściśle spełnione wymagania dotyczące uzasadnienia i proporcjonalności.

c)      Odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne

203. Ostatecznie, odpowiadając na pierwsze pytanie prejudycjalne BVerfG, uważam, że program OMT jest zgodny z art. 119 i art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, o ile w przypadku zastosowania programu EBC:

–        powstrzyma się od jakiejkolwiek bezpośredniej interwencji w programy pomocy finansowej, z którymi powiązany jest program OMT,

–        wypełni ściśle obowiązek uzasadnienia oraz wymagania wynikające z zasady proporcjonalności.

B –    Drugie pytanie prejudycjalne: zgodność programu OMT z art. 123 ust. 1 TFUE (zakaz monetyzacji długu państw strefy euro)

204. W ramach drugiego pytania BVerfG pragnie ustalić, czy program OMT, umożliwiając skup przez EBC obligacji skarbowych państw członkowskich strefy euro na rynku wtórnym, prowadzi do naruszenia zakazu przewidzianego w art. 123 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym zakazane jest nabywanie bezpośrednio od państw członkowskich papierów dłużnych przez EBC lub krajowe banki centralne.

205. Zdaniem BVerfG, pomimo że program OMT formalnie spełnia warunek przewidziany wprost w ww. art. 123 ust. 1 TFUE, który odnosi się wyłącznie do skupu obligacji skarbowych na rynku pierwotnym, to w wyniku omawianego programu mogłoby dochodzić do obejścia tego zakazu, gdyż interwencje EBC na rynku wtórnym stanowią, podobnie jak skup na rynku pierwotnym, środek pomocy finansowej za pośrednictwem polityki pieniężnej. Dla wsparcia tego twierdzenia BVerfG odwołuje się do różnych technicznych aspektów programu OMT: zrzeczenia się praw, ryzyka niewypłacalności, zatrzymania obligacji do dnia zapadalności, możliwego momentu nabycia oraz zachęty do nabycia na rynku pierwotnym. Wszystkie wymienione czynniki stanowią jego zdaniem wyraźne oznaki obchodzenia zakazu zawartego w art. 123 ust. 1 TFUE.

1.      Stanowisko uczestników postępowania

206. Skarżący w postępowaniu głównym uważają, przedstawiając w znacznej części zbieżne argumenty, że program OMT narusza art. 123 ust. 1 TFUE. W tym względzie podzielają wątpliwości sądu odsyłającego co do konkretnych aspektów programu, które potwierdzać mają, iż program ten obchodzi zakaz zawarty w art. 123 ust. 1 TFUE.

207. Roman Huber wskazuje w szczególności, że w wyniku skupu obligacji skarbowych na rynku wtórnym dochodzi do obejścia zakazu z art. 123 ust. 1 TFUE, a konkretnie zakazu przewidzianego w zdaniu końcowym przepisu. Ze swej strony B. Bandulet wskazuje na nadmierne ryzyko przejmowane przez EBC przy przeprowadzaniu skupu takiego jak przewidziany w programie OMT oraz krytykuje równocześnie kolektywizację strat, które skup ten oznacza, co ma być sprzeczne z traktatami oraz zakazem współodpowiedzialności finansowej.

208. Johan Heinrich von Stein przyłącza się również do wspomnianego twierdzenia o obchodzeniu zakazu, podkreślając jednocześnie wpływ środka takiego jak program OMT na rynek Unii. W jego ocenie masowy skup obligacji skarbowych zakłóciłby konkurencję na rynku wewnętrznym i oznaczałby równocześnie naruszenie art. 51 TFUE oraz protokołu nr 27 w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji.

209. Wszystkie państwa biorące udział w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenientów, jak również Komisja oraz EBC bronią zgodności programu OMT z art. 123 ust. 1 TFUE, uważając, że skup obligacji skarbowych na rynku wtórnym jest jednoznacznie przewidziany w traktatach. Wskazują, że art. 123 ust. 1 TFUE zakazuje jedynie bezpośredniego skupu obligacji skarbowych państwa członkowskiego, podczas gdy art. 18 ust. 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC upoważnia wyraźnie EBC oraz banki centralne państw członkowskich do wykonywania tego rodzaju operacji.

210. Równocześnie jednak Republika Francuska, Republika Włoska, Niderlandy, Rzeczpospolita Polska oraz Republika Portugalska, jak też Komisja i EBC, przyznają, że ostania część art. 123 zdanie pierwsze TFUE zawiera również zakaz obchodzenia, tj. zakaz wdawania się w operacje, które miałyby ten sam skutek, co bezpośredni skup obligacji skarbowych. Interpretację tą potwierdza ich zdaniem rozporządzenie nr 3603/93, a konkretnie jego motyw siódmy.

211. W tym względzie szereg państw, jak np. Rzeczpospolita Polska, Republika Francuska, Niderlandy, a także Komisja uważają, że EBC nie dopuściłby się obejścia zakazu zawartego w art. 123 ust. 1 TFUE, jeżeli zagwarantowałoby się, że obligacje skarbowe wyemitowane przez dane państwo osiągną cenę w warunkach rynkowych. W tych okolicznościach, o ile środek zmierza do realizacji celu polityki pieniężnej, nie doszłoby do naruszenia art. 123 ust. 1 TFUE.

212. W tym względzie państwa występujące w charakterze interwenientów, Komisja i EBC odrzucają tezę, jakoby ogłoszone szczegóły techniczne prowadziły do niezgodności programu OMT z art. 123 ust. 1 TFUE. Sposób, w jaki określono cechy techniczne w komunikacie prasowym, jak również projekty decyzji dotyczące programu OMT opracowane już przez EBC, lecz oczekujące jeszcze na przyjęcie, potwierdzają szczególną troskę EBC o to, by uniknąć modyfikacji rynku sprzecznej z art. 123 ust. 1 TFUE. W szczególności jako dowód na przyjęcie środków ostrożności przez EBC wskazuje się okoliczność, że skup obligacji skarbowych uzależnia się od wymagań polityki pieniężnej, brak wcześniejszego ogłoszenia wskazującego chwilę lub rozmiar skupu, możliwość zawieszenia lub ograniczenia skupu w zależności od wielkości emisji danego państwa, odmowę zgody EBC na restrukturyzację zadłużenia, jak również istnienie „okresu embarga” pomiędzy dniem emisji i dniem nabycia przez EBC na rynku wtórnym.

213. Wreszcie Republika Federalna Niemiec zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 123 ust. 1 TFUE zgodnej z tożsamością konstytucyjną państw członkowskich. Po podkreśleniu kontekstu, w jakim zostało zadane niniejsze pytanie prejudycjalne, Republika Federalna Niemiec uważa, że wykładnia wskazanego przepisu powinna odpowiadać również wymogom konstytucyjnym państw członkowskich.

2.      Analiza

214. W sposób podobny do przyjętego w trakcie udzielania odpowiedzi na poprzednie pytanie, omawianie zakazu zawartego w art. 123 ust. 1 TFUE rozpocznę od jego umiejscowienia w ramach szerszego kontekstu w projekcie Unii gospodarczej i walutowej. W dalszej kolejności rozważę kwestię zgodności programu OMT ze wspomnianym przepisem, jednak odnosząc się pojedynczo do każdej z cech technicznych wskazanych przez sąd odsyłający.

a)      Zakaz monetyzacji długu państw członkowskich (art. 123 ust. 1 TFUE) i nabywania obligacji skarbowych przez EBC

215. Unia gospodarcza i walutowa, którą dziś jest Unia, rządzi się szeregiem zasad odnoszących się zarówno do jej celów jak i ograniczeń, które tworzą wspólnie jej „ramy konstytucyjne”. Wobec ich wagi w traktatach zasady te zapisano wprost, czyniąc z nich sztywne reguły, którymi instytucje i państwa członkowskie nie mogą rozporządzać, podlegające zmianie jedynie zgodnie ze zwykłą procedurą nowelizacji traktatów. O ile pośród tych celów należy wskazać mandat do utrzymania stabilności cen oraz osiągnięcia stabilności finansowej (art. 127 ust. 1 i art. 282 TFUE), o tyle najbardziej istotne granice wyznacza zakaz przejmowania zobowiązań państw członkowskich (art. 125 TFUE) oraz zakaz monetyzacji długu państw członkowskich (art. 123 TFUE).

216. Właśnie drugi z tych zakazów zajmuje nas w tym momencie, lecz oczywiste jest, że można go dokładnie zrozumieć wyłącznie w kontekście jego genezy, systemu w jaki się wpisuje oraz leżących u jego podstaw celów. Zajmę się tym zwięźle w dalszej części, korzystając jednak z ocen, które miał już sposobność poczynić co do art. 123 TFUE Trybunał Sprawiedliwości oraz rzecznik generalna w sprawie Pringle (EU:C:2012:756).

217. Prace przygotowawcze, których kulminacją był traktat z Maastricht, czyli akt, w którym po raz pierwszy pojawił się odpowiednik dzisiejszego art. 123 TFUE (wówczas art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), pokazują, że jedną z głównych trosk negocjatorów odpowiedzialnych za kształt instytucjonalny Unii gospodarczej i walutowej było zachowanie zdrowej dyscypliny budżetowej, która nie zagrażałaby skutecznemu funkcjonowaniu wspólnej waluty(85). Ewentualność zagrożenia finansów publicznych państwa członkowskiego byłaby trudna do pogodzenia zarówno ze stabilnym wzrostem w strefie euro, jak i ograniczonymi narzędziami polityki pieniężnej do dyspozycji EBC. Państwa strefy euro przekazały kompetencje w zakresie polityki pieniężnej na rzecz wspólnej instytucji, zachowując jednak równocześnie kompetencje w zakresie gospodarki, wobec czego konieczne było zapewnienie środków niezbędnych do zagwarantowania dyscypliny budżetowej państw strefy euro(86). Owocem tej troski są przepisy dotyczące dyscypliny budżetowej zawarte w art. 126 TFUE, zgodnie z którymi państwa członkowskie poddają się określonym celom dotyczącym deficytu budżetowego, jak również zakazom zawartym w art. 125 i art. 123 TFUE, które zakazują odpowiednio finansowania państw członkowskich kosztem innych państw, EBC lub banków centralnych państw członkowskich.

218. Z tego względu art. 123 TFUE stanowi przejaw bardzo realnej troski twórców architektury instytucjonalnej Unii gospodarczej i walutowej, z powodu której zdecydowano się wprowadzić do prawa pierwotnego kategoryczny zakaz jakiejkolwiek formy finansowania państw mogącej podważać cel dyscypliny fiskalnej zawarty w traktatach. Jedna z tych zakazanych form to tzw. „monetyzacja długu”, w ramach której bank centralny, instytucja uprawniona do emisji pieniądza, nabywa obligacje skarbowe państwa. Jest oczywiste, że podobna forma finansowania może zagrażać zdolności tego państwa do wywiązania się ze swych zobowiązań finansowych w terminie średnio i długookresowym oraz równocześnie może być znaczącym źródłem inflacji cen. Jako że wspólna polityka gospodarcza i pieniężna zakłada istnienie państw ze zdrowymi finansami publicznymi oraz prowadzących politykę, której głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, oczywistym jest, że w podobnych okolicznościach mechanizm monetyzacji długu zagraża w sposób znaczący tym celom.

219. Powyższe skłania mnie do uznania, że zakaz monetyzacji długu przyczynia się w skali Unii, jak już wskazał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku Pringle, odnosząc się do art. 125 TFUE, „do realizacji nadrzędnego celu w postaci utrzymania stabilności finansowej Unii walutowej”(87). Ostatecznie zakaz, którym się zajmujemy, zyskuje rangę normy podstawowej „ram konstytucyjnych” Unii gospodarczej i walutowej, od której wyjątki należy interpretować ściśle.

220. Równocześnie analiza systemowa art. 123 TFUE potwierdza nie tylko wagę zasady będącej źródłem zakazu, lecz również jego restrykcyjny charakter. W przeciwieństwie do art. 125 TFUE, który zakazuje państwom członkowskim „odpowiadania” za zobowiązania innych państw członkowskich lub ich „przejmowania”, art. 123 TFUE zdaje się być napisany w sposób bardziej rygorystyczny. Zróżnicowanie w treści obu przepisów zostało uwypuklone przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku Pringle(88), w którym potwierdzono zgodność z art. 125 TFUE środków prowadzących do udzielania pożyczek między państwami członkowskimi, co jest natomiast wprost zakazane w art. 123 TFUE, który wyklucza możliwość wszelkiego „udzielani[a] […] pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów”.

221. Jednakże wykładnia systemowa art. 123 TFUE relatywizuje również w istotny sposób zakres zakazu. Chodzi tu, jak zostanie dalej wykazane, o szczególne traktowanie przewidziane w przypadku operacji skupu obligacji skarbowych państw członkowskich przeprowadzanych przez EBC oraz banki centralne państw członkowskich.

222. Emisja obligacji skarbowych jest jednym z podstawowych źródeł finansowania, którym dysponuje państwo. Ten, kto nabywa od państwa członkowskiego emitenta jego obligacje skarbowe, z definicji finansuje to państwo bezpośrednio lub pośrednio i czyni to w zamian za świadczenie drugiej strony, co sprawia, że czynność prawna staje się rodzajem umowy kredytu. Posiadaczowi obligacji skarbowych przysługuje wierzytelność w stosunku do państwa członkowskiego emitenta i staje się on tym samym jego wierzycielem. Państwo emituje obligacje zgodnie z wysokością stopy procentowej ukształtowanej wyjściowo w momencie emisji w zależności od podaży i popytu. Z tego względu operacja, którą przeprowadzają obie strony, tj. państwo emitent i nabywca obligacji skarbowych, odpowiada w swej konstrukcji udzieleniu kredytu. Wszystko to wyjaśnia w sposób dostateczny fakt, iż art. 123 TFUE ust. 1 zawiera zdanie końcowe, zgodnie z którym zakazane jest także „nabywanie bezpośrednio [od państw członkowskich] przez Europejski Bank Centralny lub krajowe banki centralne ich papierów dłużnych”.

223. U swej genezy zdanie to zostało dodane w trakcie ostatniej fazy przygotowywania traktatu z Maastricht(89), co można zrozumieć jedynie w świetle art. 18 ust. 1 statutu ESBC i EBC. Jak już wcześniej wyjaśniono, to postanowienie traktatu uprawnia EBC i banki centralne do działania na rynkach finansowych poprzez skup i sprzedaż bezpośrednio lub zgodnie z umowami odkupu, poprzez udzielanie lub zaciąganie pożyczek dotyczących wierzytelności lub zbywalnych papierów wartościowych. Tego typu operacje mają fundamentalne znaczenie i służą zasadniczo temu, aby ESBC kontrolował bazę monetarną strefy euro, a należy do nich zaliczyć operacje dotyczące skupu obligacji skarbowych na rynku wtórnym(90).

224. Z tego względu, co potwierdził EBC w odpowiedzi na pytania zadane w trakcie rozprawy, zdanie końcowe art. 123 ust. 1 TFUE należy interpretować zgodnie z art. 18 ust. 1 statutu ESBC i EBC, ponieważ jedynie w ten sposób można zapewnić podstawę prawną tradycyjnemu środkowi polityki pieniężnej polegającemu na nabywaniu obligacji skarbowych na rynku wtórnym. W przypadku braku art. 123 ust. 1 zdanie końcowe TFUE, art. 18 ust. 1 statutu ESBC i EBC należałoby interpretować w ten sposób, że wyklucza on operacje na obligacjach skarbowych na rynku wtórnym, co pozbawiałoby Eurosystem kluczowego narzędzia do zwykłego prowadzenia polityki pieniężnej.

225. Uwzględniając jednak powyższe oraz wagę art. 123 TFUE, jasnym staje się, że nie wystarczy, by EBC ograniczył się do nabywania obligacji skarbowych na rynku wtórnym, żeby uniknął on naruszenia zakazu zawartego w omawianym przepisie. Przeciwnie, uważam, że przy interpretacji art. 123 TFUE należy skoncentrować się na treści merytorycznej środka. Podobne podejście, często stosowane przez Trybunał Sprawiedliwości przy wykładni postanowień traktatów, powinno również znaleźć zastosowanie w przypadku art. 123 TFUE, jak uznały zresztą wszystkie państwa interwenienci, Komisja oraz sam EBC.

226. Problem ten znajduje również wyraz w prawie wtórnym, a konkretnie w rozporządzeniu Rady nr 3603/93 przyjętym przed utworzeniem EBC, które wprost odnosi się do zakazu obchodzenia dyspozycji wskazanego przepisu. W swym motywie siódmym rozporządzenie nr 3603/93 wskazuje, że państwa członkowskie powinny podjąć właściwe środki, aby w szczególności „zakupy poczynione na rynkach wtórnych nie [były wykorzystywane] na rzecz obchodzenia celu stawianego przez ten artykuł”(91).

227. Podsumowując, uważam, że art. 123 ust. 1 TFUE nie tylko zakazuje bezpośredniego nabywania na rynku pierwotnym, lecz również uniemożliwia EBC oraz krajowym bankom centralnym przeprowadzanie operacji na rynku wtórnym, których skutkiem byłoby obejście omawianego zakazu. Jeszcze inaczej, traktat nie zakazuje operacji na rynku wtórnym, jednak wymaga, aby w sytuacji, gdy EBC na nim interweniuje, czynił to przy zachowaniu wystarczających gwarancji, pozwalających na pogodzenie tej interwencji z zakazem monetyzacji długu.

228. Po wyjaśnieniu tych kwestii, należy w tej chwili ocenić, czy program OMT, na podstawie którego EBC interweniuje na rynku wtórnym obligacji skarbowych, poza przestrzeganiem treści art. 123 ust. 1 zdanie ostatnie TFUE, może stanowić środek nakierowany na obejście zakazu wymienionego w tym przepisie.

b)      Program OMT i jego zgodność z zakazem przewidzianym w art. 123 ust. 1 TFUE.

229. Na wstępie, przed przystąpieniem do badania programu OMT ze szczególnej perspektywy zakazu monetyzacji długu państw zawartego w art. 123 ust. 1 TFUE, uważam za stosowne wskazać, że przedstawiona odpowiedź jest oparta na odgórnym założeniu, iż ewentualne wdrożenie programu OMT będzie miało miejsce przy ścisłym przestrzeganiu zasady proporcjonalności, do czego odniosłem się już w zaproponowanej odpowiedzi na pierwsze pytanie. Należy to przyjąć jako podstawę interpretacji zaprezentowanych poniżej rozważań.

230. Jak już wskazałem, BVerfG, podobnie jak skarżący w postępowaniu głównym, uważa, iż program OMT stanowi naruszenie art. 123 ust. 1 TFUE, ponieważ obchodzi zakaz wyrażony w tym przepisie. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje na szereg cech technicznych, które jego zdaniem potwierdzają podobną konkluzję. Ze swej strony państwa – interwenienci, Komisja i EBC sprzeciwiają się ocenie BVerfG, i to właśnie w oparciu o te same cechy techniczne.

231. Jak zostanie pokazane poniżej, wątpliwości BVerfG wynikają z określonej interpretacji komunikatu prasowego z dnia 6 września 2012 r. EBC odrzucił tę interpretację oraz przedstawił dowody na poparcie swoich argumentów. W jego ocenie szczegóły techniczne mają wręcz za zadanie stanowić zbiór gwarancji nakierowanych na zapobieżenie obchodzeniu art. 123 TFUE.

232. Wobec powyższego w dalszej części przejdę do jednostkowej analizy każdej z cech wskazanych przez sąd odsyłający.

i)      Zrzeczenie się praw i status pari passu

233. Zrzeczenie się całościowe lub częściowe roszczeń z tytułu umowy kredytu inkorporowanych w obligacjach skarbowych państwa objętego programem OMT to pierwsza cecha, która zdaniem BVerfG mogłaby uczynić z programu środek sprzeczny z art. 123 ust. 1 TFUE. Zdaniem zarówno sądu odsyłającego, jak również szeregu skarżących w postępowaniu głównym fakt, że EBC i bankom centralnym nie przysługuje ranga uprzywilejowanego wierzyciela (zgodnie z zasadą pari passu) oraz to, że mogą być one zobowiązane do zaakceptowania częściowego lub całościowego zrzeczenia się roszczeń w ramach umowy dotyczącej restrukturyzacji(92), czyni ze środka pośredni sposób finansowania państwa – dłużnika.

234. Argument ten nie wydaje mi się w pełni przekonywający. Po pierwsze nie należy zapominać, że ryzyko częściowego lub całościowego zrzeczenia odnosi się jedynie do przyszłej i hipotetycznej restrukturyzacji zadłużenia państwa – dłużnika i nie jest, że tak powiem, nieodłącznym elementem programu OMT. Jak miałem już okazję stwierdzić w pkt 193 i 194 niniejszej opinii, podejmowanie ryzyka jest inherentnie związane z działalnością banku centralnego, a ewentualność zajścia zdarzenia takiego jak to wskazywane przez sąd krajowy nie przekształca go jeszcze, przez samą taką możliwość, w nieuchronną konsekwencję wdrożenia programu.

235. Z drugiej strony EBC oświadczył w swych uwagach na piśmie, że będzie zawsze głosować przeciwko całościowemu lub częściowemu zrzeczeniu się w ramach restrukturyzacji podlegającej „CAC”. Oznacza to, że EBC nie będzie aktywnie przyczyniać się do restrukturyzacji, lecz będzie dążył do uzyskania pełnego zaspokojenia roszczeń z tytułu umowy kredytu inkorporowanej w obligacjach. To, że EBC działać będzie z zamiarem zachowania przysługujących mu roszczeń w całości, potwierdza, iż jego zachowanie nie jest nakierowane na przyznanie korzyści finansowych państwu – dłużnikowi, lecz na zagwarantowanie spełnienia zaciągniętych przez to państwo zobowiązań.

236. Wreszcie, moim zdaniem należy podkreślić, iż nabywanie przez EBC obligacji skarbowych państwa członkowskiego podejmowane z pozycji wierzyciela nieuprzywilejowanego oznacza nieuchronnie pewną modyfikację rynku, która wydaje mi jednak się do przyjęcia z perspektywy zakazu zawartego w art. 123 ust. 1 TFUE. Natomiast, jak wskazano w pkt 183 niniejszej opinii, nabycie dokonywane w charakterze wierzyciela uprzywilejowanego wywiera skutek zniechęcający na innych inwestorów, ponieważ sygnalizuje, że znaczącemu wierzycielowi, w tym przypadku bankowi centralnemu, przysługuje pierwszeństwo zaspokojenia w stosunku do pozostałych, co miałoby wpływ na popyt na obligacje. Uważam więc, że klauzula pari passu może zostać uznana za środek nakierowany na to, aby EBC modyfikował możliwie jak najmniej zwykłe funkcjonowanie rynku, co ostatecznie stanowi dodatkową gwarancję przestrzegania art. 123 ust. 1 TFUE.

237. Z powyższych względów uważam, że okoliczność, iż EBC może być, w hipotetycznym przypadku restrukturyzacji zadłużenia państwa członkowskiego, zobowiązany do całościowego lub częściowego zrzeczenia się roszczeń z tytułu umowy kredytu inkorporowanych w obligacjach skarbowych, w konsekwencji ewentualnego wdrożenia programu OMT, nie stanowi środka monetyzacji długu sprzecznego z art. 123 ust. 1 TFUE.

ii)    Ryzyko kredytowe

238. BVerfG uwypukla również fakt, że skup obligacji skarbowych o, jak można przewidzieć z pewną dozą prawdopodobieństwa, niskim ratingu kredytowym naraża EBC na nadmierne ryzyko niespłacenia i z tego względu jest niezgodny z art. 123 ust. 1 TFUE. Chociaż sam sąd odsyłający uznaje, iż podejmowanie ryzyka jest czymś nieodłącznie związanym z działalnością banku centralnego, to uważa, że traktaty nie zezwalają na narażenie na ryzyko poniesienia strat istotnych rozmiarów.

239. Odwołam się tu ponownie do argumentów już wyłożonych w pkt 193–198 niniejszej opinii, w których wypowiedziałem się dość szczegółowo na temat podejmowania ryzyka przez EBC. Uważam, że rozumowanie to można doskonale zastosować do niniejszego aspektu sporu, gdyż, jak już wcześniej wskazywano, możliwość, której jedynie co do zasady nie można wykluczyć, niewypłacalności EBC, lub niespłacenia długu przez państwo członkowskie, nie czyni z tego ryzyka, przez sam ten fakt, zdarzenia pewnego. Okoliczność, że program skupu obligacji skarbowych naraża EBC na ryzyko, jest, jak należy oczekiwać, nierozłącznie związana z tym typem operacji, w związku z tym może budzić ona wątpliwości co do zgodności z prawem wyłącznie gdy warunki techniczne programu lub jego późniejsze konkretne zastosowanie potwierdzą, iż EBC zdecydowanie stoi w obliczu braku zapłaty.

240. Istotnie, szczegóły techniczne programu OMT nie wskazują na to, aby EBC narażał się z pewnym stopniem przewidywalności na sytuację taką, jak ta nakreślona przez BVerfG. Głównym celem programu OMT, co należy przypomnieć, jest ustabilizowanie stóp procentowych dotyczących określonych obligacji skarbowych, a w ostatecznym rozrachunku odzyskanie instrumentów polityki pieniężnej. Jednakże bezpośredni cel, tj. obniżenie ceny finansowania zagrożonego państwa przyczynia się właśnie do odzyskania przez nie zdolności do spełnienia swych zobowiązań w średnim i długim okresie. Ramy, w jakich ma zostać przyjęty program OMT, mają właśnie na celu wyeliminowanie, lub przynajmniej istotne ograniczenie podobnego ryzyka. Jak już wskazałem w pkt 197 niniejszej opinii, powtarzam, że fakt, iż operacje zapowiedziane w programie OMT, postrzegane jako całość, pozwalają potwierdzić chęć EBC zapobieżenia procesom mniej lub bardziej nieracjonalnym, które generują lub istotnie zwiększają ryzyko, lub ich uniemożliwienia, potwierdza raczej, że środek taki jak ten kwestionowany nie stanowi obejścia zakazu z art. 123 TFUE.

241. Podsumowując, uważam, iż wspomniana wola EBC została w sposób wystarczający wykazana, aby dojść do wniosku, że skup obligacji skarbowych nawet o niskim ratingu kredytowym, mogących narazić EBC na względne ryzyko niespłacenia, nie jest jako taki sprzeczny w opisanych okolicznościach z zakazem monetyzacji długu przewidzianym w art. 123 ust. 1 TFUE.

iii) Zatrzymanie do dnia zapadalności

242. BVerfG twierdzi również, że zatrzymanie obligacji skarbowych do dnia zapadalności może być niezgodne z art. 123 ust. 1 TFUE, gdyż przyczyni się do zmniejszenia oferty obligacji dostępnych na rynku wtórnym, modyfikując normalny rozwój cen rynkowych.

243. Z pewnością, jak wskazuje BVerfG, gdyby EBC nabywał obligacje skarbowe będąc zobowiązanym zatrzymać je do dnia zapadalności, miałaby miejsce istotna zmiana na rynku wtórnym obligacji skarbowych. Na rynku wtórnym obligacji skarbowych byłby inwestor, EBC, dysponujący znaczącym portfelem obligacji skarbowych, które nie byłyby w obrocie na tym rynku, niezależnie od osiąganej przez nie ceny rynkowej.

244. Ze swej strony EBC odpowiedział, podkreślając, że w żadnym miejscu w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r. nie ma mowy o tym, iż obligacje skarbowe nabyte w ramach programu OMT zostaną zatrzymane do dnia zapadalności(93).

245. Argumenty przedstawione przez EBC wydają mi się rozstrzygające. Nie tylko dlatego, że instytucja ta oświadczyła, iż nie jest jej intencją zatrzymanie nabytych przez nią obligacji do dnia zapadalności, lecz ponieważ wykazane zostało, że taka była praktyka w przypadku wcześniejszych programów, w których EBC działał na rynku wtórnym obligacji skarbowych(94). Wydaje się to rozsądne, gdyż EBC wyjaśnił, iż interwencje na rynku wtórnym powinny charakteryzować się znacznym stopniem elastyczności, pozwalającym mu realizować program OMT, a równocześnie przeprowadzać operacje, które nie przynoszą mu strat i nie modyfikują w nadmierny sposób rynku. Uważam, że elastyczność, z którą EBC zamierza działać, jak wynika z projektu decyzji, jest zgodna ze wskazanymi wcześniej wymaganiami. Równocześnie fakt, iż program OMT koncentruje się wyłącznie na operacjach dotyczących obligacji z terminem zapadalności wynoszącym od roku do trzech lat, zdaje się potwierdzać, że EBC podjął środki ostrożności w celu uniknięcia zarówno ryzyka strat jak i modyfikacji rynku.

246. Ostatecznie wydaje się jasne, iż OMT w znanej nam formie nie zawiera niczego, co sugerowałoby wyraźne zobowiązanie, czy to w samym komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r., czy też w razie wprowadzenia programu w życie, do zatrzymania obligacji skarbowych aż do dnia zapadalności. Należy zatem odrzucić wątpliwości podniesione w tym względzie przez BVerfG.

iv)    Chwila nabycia

247. Sąd odsyłający podkreśla również, że okoliczność, iż EBC nabywałby obligacje skarbowe na rynku wtórnym za znaczną kwotę bez zachowania odstępu czasowego w stosunku do chwili emisji miałaby podobny efekt jak bezpośredni skup na rynku pierwotnym, co oczywiście stanowiłoby naruszenie art. 123 ust. 1 TFUE.

248. Trzeba przyznać, że skup na rynku wtórnym zrealizowany w przeciągu sekund od chwili emisji obligacji na rynku pierwotnym mógłby sprawić, że rozróżnienie pomiędzy oboma rynkami zatarłaby się, mimo że formalnie operacja przebiegałaby już na rynku wtórnym. Nie jest to zresztą hipoteza, którą należało by całkowicie odrzucić, gdyż, jak wskazano w licznych uwagach złożonych na piśmie i ustnie w niniejszym postępowaniu, operacja na rynku wtórnym może mieć miejsce dosłownie w chwilę po bezpośrednim nabyciu od państwa emitenta.

249. EBC twierdził stanowczo, że wskazana obawa BVerfG jest pozbawiona podstaw, ponieważ operacje realizowane w ramach programu OMT podlegałyby „okresowi embarga”, zgodnie z którym Eurosystem nie zrealizowałby żadnej operacji od chwili emisji aż do upływu określonej liczby dni, nawet jeżeli nie zostałoby to ogłoszone ex ante. Okres ten pozwoliłby na ukształtowanie ceny rynkowej danych obligacji. EBC nie interweniowałby więc w momencie emisji, lecz kilka dni później, po ukształtowaniu się ceny rynkowej.

250. Uważam, że wątpliwość sformułowana przez BVerfG nie jest pozbawiona podstaw w obliczu zjawiska, które B. Bandulet określa jako quasi-równoczesność. Podobna praktyka stanowiłaby praktyczne obejście zakazu zawartego w art. 123 ust. 1 TFUE, co zdaje się podzielać sam EBC, przyznając wielokrotnie, że nie przeprowadzał tego typu skupów w przeszłości, ani też nie będzie ich realizował w ramach programu OMT(95).

251. Jednakże z komunikatu prasowego nie da się w żadnym miejscu wyciągnąć wniosku, iż będzie przestrzegany wskazany „okres embarga”.

252. W mojej ocenie ewentualne wprowadzenie w życie programu OMT powinno, w celu poszanowania art. 123 ust. 1 TFUE, dać zagrożonym obligacjom skarbowym realną sposobność, jakkolwiek w ramach szczególnych okoliczności, którymi się zajmujemy, ukształtowania się dla nich ceny rynkowej, tak aby zostało do pewnego stopnia zachowane skuteczne rozróżnienie pomiędzy nabyciem obligacji skarbowych na rynku pierwotnym i wtórnym.

253. Należy jednak wreszcie ostatecznie zastrzec, że nie jest niezbędnym, aby rozważany „okres embarga” był uprzednio konkretnie i publicznie określony. Z drugiej strony, jak słusznie wyjaśnił EBC, koniecznym jest unikanie okresu nadmiernie krótkiego, który były sprzeczny z art. 123 ust. 1 TFUE, a także okresu zbyt długiego, który prowadziłby do pokrywania się z innymi trwającymi operacjami, przez co osłabiona by była skuteczność programu OMT. Wydaje się dopuszczalne, aby EBC dysponował szerokim zakresem uznania przy szczegółowym określaniu terminów, o ile pozwolą one na rzeczywiste ukształtowanie się ceny rynkowej obligacji skarbowych.

254. Z tego względu uważam, że aby program OMT był zgodny z art. 123 ust. 1 TFUE, powinien on w przypadku wprowadzenia w życie być przeprowadzony w sposób pozwalający na ukształtowanie się ceny rynkowej danych obligacji skarbowych.

v)      Zachęta do nabycia na rynku pierwotnym

255. Wreszcie BVerfG podkreśla, że ogłoszenie o zastosowaniu programu OMT w konkretnym przypadku przyniesie efekt w postaci zachęty do nabycia na rynku pierwotnym, wywołując efekt „pospolitego ruszenia” i przekształcając EBC w „kredytodawcę ostatniej instancji”, wraz z wynikającym z tego przejęciem ryzyka.

256. Ze swej strony EBC, podobnie jak Komisja wskazuje, że ocena ta opiera się na błędnym założeniu, gdyż zakłada istnienie publicznego ogłoszenia poprzedzającego wprowadzenie w życie operacji skupu ze strony EBC. Z komunikatu prasowego z dnia 6 września 2012 r. nie wynika, aby EBC miał postępować w ten sposób, a raczej można wywnioskować coś przeciwnego, gdyż uprzednie i szczegółowe ogłoszenie co do dokładnej chwili, w której przeprowadzony będzie skup, osłabiłoby zdolność osiągnięcia celu przez program OMT.

257. Podzielam zdanie EBC oraz Komisji. W komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r. nic nie wskazuje na to, żeby EBC miał z wyprzedzeniem informować precyzyjnie o szczegółach konkretnego programu, który zamierza stosować, ani też o dokładnej chwili, w której rozpocząłby realizowanie operacji. Przeciwnie, wcześniejsza praktyka EBC w ramach podobnych programów, jak również projekt decyzji dotyczącej programu OMT w części dotyczącej okresów embarga wykazują, że instytucja zachowa szczególną ostrożność w razie interwencji na rynku wtórnym w celu uniknięcia zachowań o charakterze spekulacyjnym, które osłabiałyby skuteczność programu OMT.

258. Wątpliwość sądu odsyłającego miałaby sens, gdyby rzeczywiście EBC prowadził szczegółową politykę komunikacji publicznej powodującą bezpośrednie zmiany na rynku w konkretnym momencie wskutek wcześniejszego ogłoszenia EBC. Moim zdaniem nie można przewidywać, aby miało mieć miejsce tego typu działanie, co potwierdza wcześniejsza praktyka EBC.

259. Uwzględniając jednak wszystko powyższe, trzeba raz jeszcze wskazać, że fakt, iż zastosowanie programu OMT zawiera pewien stopień zachęty dla inwestorów do nabycia obligacji na rynku pierwotnym, stanowi rezultat, którego praktycznie nie da się uniknąć zważywszy szczegóły omawianego programu. Jeżeli bezpośrednim celem programu OMT jest obniżenie aż do normalizacji stóp procentowych wymaganych od określonych państw członkowskich z pośrednim skutkiem, co jest jasne, polegającym na odblokowaniu kanałów transmisji polityki pieniężnej, to jest oczywiste, iż warunkiem takiej normalizacji jest zwiększenie popytu na rynku pierwotnym. Stąd zachęta do nabywania jest praktycznie integralnym elementem programu OMT.

260. Fundamentalnego znaczenia nabiera okoliczność, by takie skutki dla uczestników rynku były zbieżne z celami programu OMT, które w razie swojej realizacji miałby on osiągnąć, co prowadzi nas ponownie do istotnej kwestii, również z punktu widzenia zajmującego nas zakazu, przestrzegania zasady proporcjonalności.

261. Uwzględniając powyższe, uważam, że jak wynika z komunikatu prasowego z dnia 6 września 2012 r., brak jest wystarczających elementów, które wskazywałyby na to, iż realizacja programu OMT stworzyłaby w wyniku jego uruchomienia i ogłoszenia nieproporcjonalną zachętę do nabycia obligacji skarbowych na rynku pierwotnym.

3.      Odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne

262. Ostatecznie, odpowiadając na drugie pytanie prejudycjalne BVerfG, uważam, iż program OMT jest zgodny z art. 123 ust. 1 TFUE, o ile w przypadku zastosowania tego programu będzie on realizowany w okolicznościach czasowych, które pozwolą w skuteczny sposób na ukształtowanie się ceny rynkowej obligacji skarbowych.

VII – Wnioski

263. W konsekwencji proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne Bundesverfassungsgericht w następujący sposób:

264. „Program Outright Monetary Transactions (OMT) Europejskiego Banku Centralnego obwieszczony w dniu 6 września 2012 r. jest zgodny z art. 119 i 127 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o ile w przypadku zastosowania tego programu Europejski Bank Centralny:

–        powstrzyma się od jakiejkolwiek bezpośredniej interwencji w ramach programów pomocy finansowej, z którymi powiązany jest program OMT,

–        oraz ściśle wypełni obowiązek uzasadnienia i wymagania wynikające z zasady proporcjonalności.

265. Program OMT jest zgodny z art. 123 ust. 1 TFUE, o ile w przypadku zastosowania tego programu będzie on realizowany w okolicznościach czasowych, które pozwolą na skuteczne ukształtowanie się ceny rynkowej obligacji skarbowych”.

1 – Język oryginału: hiszpański.

2 –      Wyrok 126, 286, s. 303–304.

3 –      Dosłowne brzmienie wystąpienia M. Draghiego było następujące: „Gdy mówi się o kruchości euro i rosnącej kruchości euro, a nawet o kryzysie euro, bardzo często państwa lub przywódcy państw, które nie przynależą do strefy euro pomniejszają rozmiar kapitału politycznego zainwestowanego w euro.

      Dlatego wierzymy, a nie uważamy się za bezstronnych obserwatorów, że od euro nie ma odwrotu […].

      Lecz jest inne przesłanie, które pragnę przekazać.

      W ramach naszych kompetencji EBC gotowy jest uczynić wszystko, co niezbędne dla zachowania euro. I proszę mi wierzyć, że to wystarczy”.

      Zobacz pełną transkrypcję wystąpienia M. Draghiego na stronie: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html.

4 –      Punkty 17–32.

5 – BVerfGE, 89, 155 (1992).

6 – 123 BVerfGE 267 (2009).

7 –      2 BvR 2661/06.

8 –      Wystarczy przywołać dla przykładu argumentację nakierowaną na uzasadnienie, dlaczego pojęcie „tożsamości konstytucyjnej” zgodnie z prawem krajowym nie może pokrywać się z „tożsamością narodową” z art. 4 ust. 2 TUE (pkt 29 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym).

9 –      Zobacz zdania odrębne sędzi G. Lübbe-Wolff oraz sędziego M. Gerhardta zgłoszone do postanowienia odsyłającego. Zobacz w szczególności argumenty G. Lübbe-Wolff (pkt 28) oraz M. Gerhardta (pkt 14–18)

10 –      Punkt 25 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

11 –      Punkty 17–26 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

12 –      Zobacz również w tym względzie rozważania zawarte w pkt 11 ww. zdania odrębnego G. Lübbe-Wolff.

13 – Trybunał Sprawiedliwości stwierdził przy licznych okazjach, że pytanie prejudycjalne nie może służyć jako postępowanie zmierzające do wydania opinii doradczych. Zgodnie z orzecznictwem racją bytu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest możliwość formułowania opinii doradczych dotyczących ogólnych lub hipotetycznych kwestii, lecz nieodzowna konieczność dla rozstrzygnięcia sporu dotyczącego prawa Unii (zob. między innymi wyroki: Djabali, C‑314/96, EU:C:1998:104, pkt 19; Alabaster, C‑147/02, EU:C:2004:192, pkt 54; Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:103, pkt 42).

14 –      Zobacz między innymi P. Craig, The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis, (2011) 48 Common Market Law Review; M. Kumm, Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?, Common Market Law Review, (1999), 36; F.X. Millet, L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres, LGDJ, París, 2013; M. Payandeh, Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice, (2011) 48 Common Market Law Review.

15 – Zobacz m.in., oprócz ww. w przypisach 5–7 orzeczeń BVerfG, wyroki francuskiej rady konstytucyjnej: z dnia 27 lipca 2006 r.; z dnia 9 czerwca 2011 r. (orzeczenia nr 2006–540 DC i 2011–631); deklaracja hiszpańskiego trybunału konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2014 r., 1/2004; wyroki włoskiego sądu konstytucyjnego: 183/1973 i 168/1991; wyrok duńskiego sądu najwyższego z dnia 6 kwietnia 1998 r. (I 361/1997); wyrok z dnia 11 maja 2005 r. polskiego Trybunału Konstytucyjnego (K 18/04) lub wyrok brytyjskiego sądu najwyższego z dnia 22 stycznia 2014 r. ([2014] UKSC 3).

16 – C. Sunstein, One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, Harvard University Press, Cambridge, 2001.

17 –      W tym względzie zob. G. Martinico, Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue?, w: F. Fontanelli, G. Martinico, P. Carrozza, Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, Europa Law Publishing, Groningen, 2010; R. Alonso García, Justicia Constitucional y Unión Europea, 2ª ed., Thomson-Civitas, Madrid, 2014; J. Ukrow, Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen (Vorlage-Entscheidung des BVerfG 14.1.2014); Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, s. 122; F. Mayer, Multilevel Constitutional Jurisdiction, w: A. Bogdandy i J. Bast, (ed.), Principles of European Constitutional Law, 2^nd ed., Hart-Beck-Nomos, 2010 i J. Komárek, The Place of Constitutional Courts in the EU, (2013) 9 European Constitutional Law Review.

18 –      Zobacz ww. w pkt 24 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym orzecznictwo BVerfG.

19 –      Punkt 33 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

20 –      Punkt 28 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz zawarte tam stwierdzenia dotyczące „tożsamości konstytucyjnej”.

21 –      Jest to dosłowne brzmienie ww. wyroku Honeywell, przytoczonego przez sąd odsyłający w pkt 24 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

22 –      Wyżej wymieniony wyrok Honeywell, pkt 61.

23 –      Co do pytania prejudycjalnego i jego roli w systemie sądowym Unii zob. R. Lecourt, L’Europe des juges, Bruylant, Bruxelles 2008; D. Ruiz-Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, Thomson-Civitas, Madrid 2011.

24 –      Punkty 5–12 uwag na piśmie rządu włoskiego.

25 –      Zobacz A. de Funke, Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU-Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold-Urteil EuGH), Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, Nr. 2, 2011, s. 172. Zobacz także S. Hobe, Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell, w: M. Sachs, H. Siekmann, Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Duncker & Humblot, Berlín, 2012, s. 753.

26 –      Punkt 26 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

27 –      Zdaniem BVerfG w „przypadkach granicznych” przekroczenia kompetencji przez Unię punkty widzenia poszczególnych trybunałów mogą nie pokrywać się „w pełni” z uwagi na to, że z jednej strony państwa członkowskie są niezmiennie „władcami traktatów”, a z drugiej strony prawu Unii nie przysługuje ta sama pozycja (pierwszeństwa lub pierwszeństwa stosowania) jak prawu federacji w stosunku do prawa krajów związkowych (nadrzędności).

28 –      Punkt 27 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

29– Zobacz Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Il Mulino, Bologna 2012, rozdziały IV–V.

30– Zobacz P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 6. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2009, s. 478 i nast., przytoczone przez A. Vosskuhle, Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund, TranState Working Papers, Nr. 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Bremen 2009, s. 22.

31 –      Zobacz inicjatywa grupy 35 prawników proponujących nowelizację ustawy o BVerfG w reakcji na brak odniesienia do stosunku współpracy w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. Tekst propozycji dostępny na stronie internetowej: www.europa-union-de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf

32 – Zobacz w tym względzie R. Streinz, Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon-Urteil und dem Honeywell-Beschluss, w: M. Sachs, H. Siekmann, Der grundrechtsgeprägte…, op.cit., s. 978.

33 –      W ten sposób wyraził się rząd Republiki Federalnej Niemiec w swych uwagach przedłożonych na piśmie i ustnie w niniejszym postępowaniu, podkreślając konieczność dokonania przez Trybunał Sprawiedliwości wykładni traktatów w niniejszej sprawie w taki sposób, aby uniknąć sprzeczności pomiędzy zasadniczymi elementami porządku konstytucyjnego państw członkowskich a prawem Unii.

34 –      Skutki wynikające z klauzuli poszanowania tożsamości narodowej (art. 4 ust. 2 TUE) w kontekście ewentualnego pytania prejudycjalnego ze strony BVerfG pozostają kwestią jak najbardziej otwartą (zob. H.-G. Dederer, Die Grenzen des Vorrechts des Unionsrechts, Juristen Zeitung, 7/2014). Zobacz w tym względzie propozycję Komisji dotyczącą wcześniejszego poszerzenia zakresu europejskiego kryterium kontroli, być może w ramach kolejnego pytania prejudycjalnego, w razie, co wydaje się nieprawdopodobne, zdecydowania się przez BVerfG na stwierdzenie charakteru ultra vires aktu Unii wbrew odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości potwierdzającej jego zgodność z prawem (pkt 37 uwag Komisji).

35 –      W tym względzie BVerfG uważa (pkt 66 wyroku Honeywell), że poszanowanie zasady integracji oznacza, że kontrola ultra vires powinna być przeprowadzona w sposób, który sam sąd odsyłający określa jako „powściągliwy” („zurückhaltend”). Dodatkowo sama natura metod wykładni stosowanych przez Trybunału Sprawiedliwości powinna skłonić sąd krajowy do niezastępowania wykładni Trybunału Sprawiedliwości swoimi własnymi metodami. W ten sposób można rozumieć stwierdzenie sądu krajowego, że za uzasadnione należy uznać „oczekiwanie” Trybunału Sprawiedliwości co do pewnego zakresu tolerancji w obliczu możliwych nieścisłości („Anspruch auf Fehlertoleranz”).

36 –      Zobacz między wieloma innymi wyroki: Portland-Cement-Fabriken/Komisja (od 8/66 do 11/66, EU:C:1967:7, pkt 91); Sucrimex/Komisja (133/79, EU:C:1980:104 pkt 12–19); Guff/Komisja (182/80, EU:C:1982:78, pkt 18).

37 –      Wyrok Friesland Coberco Dairy Foods (C-11/05, EU:C:2006:312, pkt 38–41).

38 – Zobacz ww. w przypisie 36 orzecznictwo.

39 –      Zobacz wyroki: Grimaldi (C-322/88, EU:C:1989:646, pkt 8–9); Deutsche Shell (C-188/91, EU:C:1993:24, pkt 18).

40 –      Wyrok Komisja/Rada (22/70, EU:C:1971:32).

41 – Ibidem, pkt 42.

42 – Ibidem, pkt 53.

43 – Ibidem, pkt 54.

44 – C-366/88. EU:C:1990:348.

45 – Ibidem, pkt 10.

46 – Zobacz Alan S. Binder; M. Ehrmann, M. Fratzscher, J. de Hann, D.J. Jansen, Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence; M.F. Fedspeak, Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves?, Columbia University, April 2013.

47 –      Zdaniem aktualnej przewodniczącej Rezerwy Federalnej Stanów Zjednoczonych, J. Yellen: „skutki polityki pieniężnej zależą zasadniczo od tego, aby opinia publiczna otrzymywała informacje, co do tego jaka polityka będzie prowadzona w najbliższych miesiącach i latach”. Przemówienie w trakcie Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D.C. dostępne na stronie internetowej: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.

48 – Europejski Bank Centralny, La Política Monetaria del EBC, Frankfurt am Main, 2011, s. 94 i nast.

49 – C‑370/12, EU:C:2012:756.

50 – Artykuł 119 ust. 2 TFUE, art. 127 ust. 1 TFUE oraz art. 282 ust. 2 TFUE, jak również art. 2 i art. 3 ust. 3.3 statutu ESBC i EBC.

51 – Zobacz w szczególności raport w sprawie unii gospodarczej i walutowej we Wspólnocie Europejskiej, bardziej znany jako raport Delors’a z dnia 17 kwietnia 1989 r., w szczególności pkt 32.

52 – Zobacz między innymi K. Dyson, K. Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford University Press, Oxford, 1999, s. 378 i nast.; H. Ungerer, A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Quorum Books, Westport-London, 1997, s. 209 i nast.; J. Viebig, Der Vertrag von Maasricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Schaffer Poeschel, 1999, s. 150 i nast.

53 – Artykuł 282 ust. 3 TFUE: „Europejski Bank Centralny ma osobowość prawną. Ma wyłączne prawo do upoważniania do emisji euro. Jest niezależny w wykonywaniu swoich uprawnień oraz w zarządzaniu swoimi finansami. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz rządy państw członkowskich szanują tę niezależność”/

54 – P. De Grauwe, Economics of Monetary Union, 10^th ed., Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 156–159.

55 – Zobacz R. Sparve, Central bank Independence under European Union and other international standards, w: Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Frankfurt am Main, 2005.

56 – Ibidem.

57 – Co do niezależności EBC oraz jej granic zob. w szczególności C. Zilioli, M. Selmayr, The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law, Common Market Law Review, No 37, 3, 2000, s. 591 i nast.; I. Dernedde, Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Dr. Kovac, Hamburg, 2002; w perspektywie porównawczej F. Amtenbrink, The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Cenetral Bank, Hart, Oxford-Portland, 1999.

58 – Zobacz, aczkolwiek dziedzinach odrębnych od polityki pieniężnej, wyroki: Sison/Rada (C‑266/05 P, EU:C:2007:75 pkt 32–34); Arcelor Atlantique et Lorraine i in. (C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 57); Vodafone i in. (C‑58/08, EU:C:2010:321, pkt 52).

59 – Zobacz w tej kwestii J.V. Louis, L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3^eme ed., Université de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2009, s. 211; P. Craig, EMU, the European Central Bank and Judicial Review, w: P. Beaumont, N. Walker (eds.), Legal Framework of the Single European Currency, Hart, Oxford-Portland, 1999, s. 97–114; A. Malatesta, La Banca Centrale Europea, Giuffrè, Milano, 2003, s. 183 i nast.

60 – „Proces, w jaki decyzje dotyczące polityki pieniężnej wpływają na gospodarkę w ogólności, i na poziom cen w szczególności nazywany jest mechanizmem transmisji polityki pieniężnej”, La Política Monetaria del EBC, EBC, Frankfurt am Main, 2011, s. 62. Zobacz również I. Angeloni, A. Kashyap, B. Mojon (eds.), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Cambridge University Press, Cambridge, 2003; M. Suardi, Monetary Policy Transmission in EMU, w: M. Buti, A. Sapir, EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2002.

61 – „Transmisji impulsów polityki pieniężnej do sektora realnej gospodarki towarzyszy szereg mechanizmów i działań uczestników rynku na różnych etapach procesu. W rezultacie środki polityki pieniężnej wywierają zwykle wpływ na rozwój cen dopiero po dość długim czasie. Dodatkowo wymiar i intensywność różnych efektów mogą różnić się w zależności od sytuacji gospodarczej, co sprawia, że trudno jest ocenić precyzyjnie zakres skutków. W ogólności banki centralne zwykle muszą mierzyć się ze zmiennymi oraz niepewnymi i przedłużającymi się opóźnieniami przy wykonywaniu polityki pieniężnej.”, La Política Monetaria del EBC, EBC, Frankfurt am Main, 2011, s. 62–63. Zobacz również I. Angeloni, A. Kashyap, B. Mojon (eds.), Monetary Policy Transmission…, op.cit.

62 – Zobacz w tym względzie P. Cour-Thimann, B. Winkler, The ECB’s Non-Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure, Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, s. 72 i nast.

63 – Zobacz opracowanie porównawcze M. Lenza, H. Pill, L. Reichlin, Monetary Policy in Exceptional Times, Economic Policy, 2010, s. 62; J. García-Andrade, El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho, w: M.A. Salvador Armendáriz (ed.), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Aranzadi, Cizur Menor 2014.

64 – EBC korzystał z różnych środków niekonwencjonalnych w przeszłości, takich jak wstrzyknięcie płynności o stałym oprocentowaniu i pełnym przydziale, poszerzenie listy aktywów akceptowanych jako gwarancja, bardziej długoterminowe wstrzyknięcie płynności lub skup określonych obligacji. Co do tych środków zob. A. Hinarejos, The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Oxford University Press, Oxford, 2014, rozdział 3 ust. 3.1.

65 – Wyrok Pringle (EU:C:2012:756, pkt 55).

66 – Wyrok Pringle (EU:C:2012:756, pkt 56); opinia rzecznik generalnej J. Kokott (EU:C:2012:675, pkt 85).

67 – Opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Pringle (EU:C:2012:675, pkt 142–143).

68 – W pkt 135 wyrok Pringle (EU:C:2012:756) stanowi, że „zachowanie […] dyscypliny [budżetowej] przyczynia się na szczeblu Unii do realizacji nadrzędnego celu w postaci utrzymania stabilności finansowej unii walutowej”

69 – Jak wskazuje Komisja w swych uwagach na piśmie, biuletyny miesięczne EBC z września i października 2012 r. wielokrotnie potwierdzają, że ostatecznym celem programu OMT jest odzyskanie kanałów transmisji polityki pieniężnej.

70 – W zakresie, w jakim warunki, którym podlega skup obligacji mogą nie być takie same jak warunki określone przez EFSF/ESM, program działa jak gdyby był swego rodzaju „ratunkiem równoległym”. Uważam więc, że chodzi o dwie wątpliwości, które można przeanalizować wspólnie.

71 – Zdaniem Krugmana i Wellsa sformułowanie „pokusa nadużycia” odnosi się do sposobu, w jaki jednostki akceptują przy podejmowaniu decyzji większe ryzyko, gdy możliwe negatywne konsekwencje ich działania nie są ponoszone przez ich samych, lecz osobę trzecią. W tym względzie bardziej szczegółowo zob. P. Krugman, R. Wells, Microeconomics, 3^rd ed., Worth Publishers, 2012, s. X.

72 – Zobacz w szczególności art. 4 ust. 4, art. 5 ust. 3 i 5 lit. g), art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 14 ust. 6 Traktatu ustanawiającego europejski mechanizm stabilności (ESM).

73 – Co do roli instytucjonalnej EBC w programach ratunkowych zob. T. Beukers, The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention, (2013) 50 Common Market Law Review, Issue 6, s. 1588 i nast.

74 – Zobacz w szczególności art. 13 ust. 3 i 7 traktatu ESM.

75 – Zobacz na przykład ogólne warunki dotyczące umów o pomocy finansowej, przyjęte przez zarząd ESM w dniu 22 listopada 2012 r. (dostępne na stronie internetowej www.esm.europa.eu), potwierdzające rolę EBC w nadzorze nad programami pomocy finansowej (w szczególności zob. art. 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 i 12.2).

76 – Literalne brzmienie traktatu ESM zezwalałoby zresztą na tego typu interwencję. Sformułowanie „w porozumieniu z”, którym posługuje się traktat ESM w art. 13 i 14 pozwala na szeroki wachlarz działań EBC w ramach programu pomocy finansowej, łącznie z „pasywnymi”, które tu się proponuje.

77 – Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości obowiązek uzasadnienia przewidziany w traktacie „nie jest jedynie formalnością do wypełnienia, lecz ma umożliwić stronom obronę ich praw, Trybunałowi Sprawiedliwości wykonywanie kontroli, państwom członkowskim, jak również jakiemukolwiek zainteresowanemu obywatelowi poznanie okoliczności, w jakich [instytucja] zastosowała traktat”. Zobacz między innymi wyroki: Niemcy/Komisja (24/62, EU:C:1963:13, s. 143); DIR International Film i in./Komisja (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, pkt 33).

78 – Oświadczenia prezesa EBC, M. Draghiego, w trakcie konferencji prasowej z dnia 6 września 2012 r. dostępne na stronie internetowej http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.

79 – Zobacz w tym względzie wyrok National Panasonic/Komisja (136/79, EU:C:1980:169, pkt 28–30); ww. wyrok Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, pkt 77).

80 – Zobacz między innymi wyroki: Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 13); Niderlandy/Komisja (C‑180/00, EU:C:2005:451, pkt 103).

81 – Uwagi na piśmie Republiki Francuskiej, wskazujące na charakter „ciblée et provisoire” programu OMT (pkt 40).

82 – Komunikat prasowy z dnia 6 września 2012 r., oprócz tego że odnosi się do warunkowości programów pomocy finansowej jako „niezbędnego warunku”, podkreśla, iż zawieszenie OMT będzie miało miejsce w wyniku decyzji „dyskrecjonalnej” Rady Prezesów, niemniej „zgodnie z mandatem dotyczącym polityki pieniężnej”.

83 – Zobacz T. Tridimas, The General Principles of EU Law, 2^nd ed., 2010, Oxford University Press, 2010, rozdział 3.

84 – Zobacz w tym zakresie O. Sunkel, S. Griffith-Jones, Debt and Development Crises in Latin America: The End of An Illusion, Oxford University Press, 1989.

85 – Zobacz ww. w przypisie 51 raport Delorsa, w szczególności pkt 30.

86 – Zobacz H. Siekmann, Law and Economics of Monetary Union, w: T. Eger, H.B. Schäfer, Research Handboo, on the Economics of European Union Law, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012, s. 370 i nast.

87 – Wyrok Pringle (EU:C:2012:756, pkt 135).

88 – Ibidem, pkt 132.

89 – Porównaj proponowane brzmienie ówczesnego art. 104a 1 lit. a) projektu traktatu zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w celu ustanowienia unii gospodarczej i walutowej, Biuletyn Wspólnot Europejskich, dodatek 2/91 z jego ostateczną wersją, odpowiadającą dzisiejszej treści art. 123 TFUE. Co do negocjacji, które doprowadziły do dzisiejszej wersji art. 123 TFUE, zob. M. Conthe, „El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria”, w: VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Colex, 1994, s. 295–297.

90 – Co do operacji rynku otwartego dozwolonych przez art. 18, ust. 1 statutu, zob. wytyczne EBC z dnia 20 września 2011 r. w sprawie instrumentów i procedur polityki pieniężnej Eurosystemu w wersji skonsolidowanej (EBC/2011/14).

91 – Artykuł 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia Rady (WE) nr 3603/93 stwierdza dodatkowo, że „inne rodzaje udogodnień kredytowych” oznaczają również „wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich”.

92 – Na mocy klauzul przewidzianych na wypadek restrukturyzacji (Collective Action Clauses, zwanych dalej „CAC”), restrukturyzacja podlega zasadzie zgody większości wierzycieli. Co do klauzul CAC oraz roli EBC zob. C. Hofmann, Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses, w: KA. Bauer, A. Cahn, S. Kenadjian (eds.), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, De Gruyter, 2013, s. 56 i nast.

93 – Nie tylko nie ustanawia się obowiązku zatrzymania obligacji do dnia ich zapadalności, lecz co więcej zdaniem EBC projekt decyzji dotyczącej OMT wprost przewiduje możliwość zbycia prze EBC obligacji wcześniej.

94 – Tak było w przypadku, jak zauważa EBC, Securities Market Programme (zwanego dalej: „SMP”), gdyby obligacje niekoniecznie były zatrzymane do dnia ich zapadalności.

95 – Jak stwierdza EBC w swych uwagach na piśmie, program SMP, poprzedzający program OMT, również przewidywał okres embarga.