CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 28 de enero de 2015 (1)
Asunto C‑579/13
P,
S
contra
Commissie Sociale Zekerheid Breda,
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Centrale Raad van Beroep (Países Bajos)]
«Controles fronterizos, asilo e inmigración — Política de inmigración — Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración — Directiva 2003/109/CE — Artículos 5, apartado 2, y 11, apartado 1 — Obligación de integración prevista por el Derecho nacional — Igualdad de trato de los residentes de larga duración — Proporcionalidad — Multa»
I. Introducción
1. La cuestión jurídica que se plantea en la presente remisión prejudicial es la siguiente: ¿en qué medida establece el Derecho de la Unión en materia de política de inmigración límites a la aplicación de disposiciones nacionales que establecen una obligación de integración cívica de los extranjeros?
2. En 2007 se estableció en los Países Bajos una obligación de integración cívica de los extranjeros. Dicha obligación se traduce en la necesidad de superar un examen en el que se evalúan las aptitudes lingüísticas y los conocimientos básicos sobre la sociedad neerlandesa. El hecho de no cumplir con esta obligación en plazo conlleva la imposición de una multa.
3. En el presente asunto, al Centrale Raad van Beroep (tribunal administrativo de apelación neerlandés competente, en particular, en materia de seguridad social) alberga dudas en cuanto a si dicha obligación puede aplicarse a los extranjeros que llevan residiendo legalmente en el territorio de los Países Bajos desde hace mucho tiempo y poseen el estatuto de residentes de larga duración en el sentido de la Directiva 2003/109/CE (2) y, en caso de respuesta afirmativa, bajo qué condiciones.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. El artículo 4 de la Directiva 2003/109, titulado «Duración de la residencia», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Los Estados miembros concederán el estatuto de residente de larga duración a los nacionales de terceros países que hayan residido legal e ininterrumpidamente en su territorio durante los cinco años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente.»
5. El artículo 5 de la Directiva 2003/109, titulado «Condiciones para la obtención del estatuto de residente de larga duración», establece en su apartado 2 que:
«Los Estados miembros podrán requerir a los nacionales de terceros países que cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.»
6. El artículo 11 de la Directiva 2003/109, titulado «Igualdad de trato», dispone en su apartado 1:
«Los residentes de larga duración gozarán del mismo trato que los nacionales en lo que respecta a lo siguiente:
a) el acceso al empleo como trabajador por cuenta ajena y por cuenta propia, siempre y cuando éstos no supongan, ni siquiera de manera ocasional, una participación en el ejercicio del poder público, y las condiciones de empleo y trabajo, incluidos el despido y la remuneración;
b) la educación y la formación profesional, incluidas las becas de estudios, de conformidad con la legislación nacional;
[…]».
7. El artículo 15 de la Directiva 2003/109, titulado «Condiciones para la residencia en un segundo Estado miembro», recoge en su apartado 3 que:
«Los Estados miembros podrán requerir a los nacionales de terceros países que cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.
Esta condición no se aplicará cuando se haya exigido a los nacionales de terceros países de que se trate que cumplan medidas de integración para concederles el estatuto de residente de larga duración, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 5.
No obstante lo dispuesto en el párrafo segundo, podrá exigirse a las personas de que se trate que cursen estudios de idiomas.»
B. Derecho neerlandés
8. Las condiciones de concesión del estatuto de residente de larga duración en el sentido de la Directiva 2003/109 se rigen en los Países Bajos por la Ley de Extranjería (Vreemdelingenwet).
9. Con arreglo al artículo 21, apartado 1, letra k), de la Vreemdelingenwet, la solicitud de concesión del permiso de residencia de duración indefinida puede ser rechazada cuando el extranjero no apruebe el examen previsto en el artículo 7, apartado 2, letra a), de la Ley relativa a la Integración Cívica (Wet inburgering, en lo sucesivo, «Wi») o no obtenga un título, certificado u otro documento contemplado en el artículo 5, apartado 1, letra c), de dicha ley.
10. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, esta disposición entró en vigor el 1 de enero de 2007, pero en la práctica sólo se aplica desde el 1 de enero de 2010. Antes de esta fecha, los extranjeros no estaban obligados a superar el examen de integración para obtener el estatuto de residente de larga duración.
11. Los artículos 3 y 31 de la Wi, en su redacción vigente en el momento de los hechos, disponían lo siguiente:
«Artículo 3
1. Estarán sometidos a la obligación de integración cívica los extranjeros que residan habitualmente [en los Países Bajos] en el sentido de los artículos 8, letra a) a e), o l), de la Vreemdelingenwet 2000 que:
a. residan en los Países Bajos con un objetivo distinto de la residencia temporal
[…]
Artículo 31
1. La Junta de Gobierno impondrá una multa administrativa a la persona obligada a la integración cívica que no haya superado el examen de integración dentro del plazo establecido en el artículo 7, apartado 1, o en el plazo prorrogado en virtud del segundo apartado, letra a).
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1:
a. la Junta de Gobierno prorrogará el plazo establecido en el artículo 7, apartado 1, si la persona obligada a la integración cívica acredita que no ha superado el examen de integración por una causa no imputable a dicha persona, o
b. la Junta de Gobierno concederá la dispensa de la obligación de integración cívica si, a la vista de los esfuerzos que acredite haber realizado la persona sujeta a la obligación de integración cívica, la Junta de Gobierno llega a la conclusión de que a ésta no le resulta razonablemente posible superar el examen de integración.
[…]»
12. La Wi entró en vigor el 1 de enero de 2007.
13. Como menciona el órgano jurisdiccional remitente, para los extranjeros que inmigraron a los Países Bajos tras la entrada en vigor de la ley, el plazo para superar el examen que evalúa sus conocimientos del idioma y de la sociedad neerlandeses empieza a contar desde el inicio de su residencia en los Países Bajos. Para las personas que ya residían en los Países Bajos en el momento de la entrada en vigor de la ley, el plazo para superar el examen se estableció mediante una resolución administrativa distinta.
III. Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
14. P posee la nacionalidad estadounidense y reside en los Países Bajos desde 2002. El 14 de noviembre de 2008 obtuvo el estatuto de residente de larga duración en el sentido de la Directiva 2003/109.
15. Mediante una resolución de 1 de agosto de 2008, posteriormente sustituida por resoluciones de 4 de agosto de 2009 y de 25 de febrero de 2010, la Commissie Sociale Zekerheid Breda (Comisión de Seguridad Social de Breda, en lo sucesivo, «commissie») notificó a P que estaba sujeta a una obligación de integración cívica, según lo dispuesto en la Wi, y que debía superar el examen de integración a más tardar el 30 de junio de 2013.
16. P comenzó un proceso de integración cívica organizado por la commissie, que interrumpió el 25 de agosto de 2008 por razones de salud y que posteriormente no continuó.
17. S nació en la antigua Yugoslavia y tiene la nacionalidad neozelandesa. Reside en los Países Bajos desde el año 2000. El 8 de junio de 2007 adquirió el estatuto de residente de larga duración.
18. Mediante resoluciones de 24 de febrero de 2010 y de 6 de mayo de 2010, el college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (Junta de Gobierno Local del municipio de Amstelveen) notificó a S que estaba sujeta a una obligación de integración cívica y que debía superar el examen de integración a más tardar el 24 de agosto de 2013.
19. P y S interpusieron sendos recursos contra dichas resoluciones ante el rechtbank Breda y el rechtbank Amsterdam (tribunales de primera instancia de Breda y de Ámsterdam), respectivamente. Dichos recursos fueron desestimados mediante una sentencia del rechtbank Breda de 12 de julio de 2010 y mediante una sentencia del rechtbank Amsterdam de 8 de septiembre de 2011.
20. Tanto P como S apelaron contra dichas sentencias ante el Centrale Raad van Beroep.
21. En apoyo de sus apelaciones, P y S alegaron que, en su calidad de beneficiarias del estatuto de residente de larga duración, deberían ser tratadas de la misma manera que los ciudadanos neerlandeses y no se les debería exigir el cumplimiento de la obligación de integración. También afirmaron que la imposición de tal obligación a los residentes de larga duración era contraria al propósito de la Directiva 2003/109, así como a sus artículos 5, apartado 2, y 11, apartado 1.
22. El órgano jurisdiccional remitente considera que no se puede descartar que la imposición de una obligación de integración a los residentes de larga duración sea contraria a la Directiva 2003/109. Este órgano jurisdiccional señala que el artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva autoriza al Estado miembro a denegar la concesión del estatuto de residente de larga duración si no se cumplen las medidas de integración enunciadas por el Derecho nacional. En principio, la concesión de dicho estatuto significa que la persona está plenamente integrada. Por tanto, se plantea si el Estado miembro puede imponer una obligación de integración a una persona que ya tenga concedido el estatuto de residente de larga duración y si puede, en caso de incumplimiento de dicha obligación, aplicar una sanción en forma de multa.
23. En estas circunstancias, el Centrale Raad van Beroep decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse el objetivo y el espíritu de la Directiva 2003/109/CE, ya sea su artículo 5, apartado 2 o su artículo 11, apartado 1, en el sentido de que la imposición, con arreglo a una normativa nacional, de una obligación de integración cívica sancionada mediante un sistema de multas a nacionales de terceros países que disfruten del estatuto de residente de larga duración es incompatible con éstos?
2) Para responder a la primera cuestión, ¿es relevante que la obligación cívica haya sido impuesta antes de la adquisición del estatuto de residente de larga duración?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. La petición de decisión prejudicial fue depositada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de noviembre de 2013.
25. P y S, los gobiernos neerlandés y portugués, y la Comisión formularon observaciones escritas. P y S solicitaron que se celebrara una vista.
26. P y S, el Gobierno neerlandés y la Comisión participaron en la vista, que se celebró el 5 de noviembre de 2014.
V. Análisis
A. Observaciones preliminares
27. La Directiva 2003/109 forma parte de una serie de instrumentos del Derecho de la Unión relativos al estatuto de los nacionales de terceros países que fueron adoptados en base a competencias legislativas atribuidas por el Tratado de Ámsterdam. (3)
28. Los objetivos legislativos de la Unión perseguidos por dicha Directiva quedaron consignados en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, que tuvo lugar los días 15 y 16 de octubre de 1999. Más concretamente, estas conclusiones establecían que el estatuto jurídico de los extranjeros debería aproximarse al de los ciudadanos y, en particular, que a una persona que hubiera residido legalmente en un Estado miembro, durante un período de tiempo aún por determinar, y contara con un permiso de residencia de larga duración, se le debería conceder en ese Estado miembro un conjunto de derechos lo más cercano posible al de los ciudadanos de la Unión. (4)
29. A la vista de estas consideraciones, parece que la Directiva 2003/109 crea en favor de los nacionales de terceros países que hayan residido legalmente en la Unión durante un período de al menos cinco años un estatuto jurídico particular que deriva exclusivamente del Derecho de la Unión: el estatuto de residente de larga duración. (5)
30. La introducción de este estatuto crea una forma alternativa de participación en la vida económica y social de la Unión para los extranjeros respecto de la ciudadanía, lo que se corresponde en la doctrina con el concepto de «denizenship», frente al de «citizenship». (6)
31. Respecto de aquellas cuestiones que no se rigen por el Derecho de la Unión, el estatuto de los nacionales de terceros países que residen dentro de la Unión sigue estando sujeto al Derecho nacional de los Estados miembros.
32. En particular, los Estados miembros siguen pudiendo aplicar políticas de integración dirigidas a evitar la marginalización y la segregación de los extranjeros. (7) La obligación de integración puede afectar a diferentes etapas de la inmigración, según que dicha obligación se defina como: i) condición para la expedición de una autorización de entrada y de residencia; ii) condición para la expedición de un permiso de residencia de larga duración; iii) condición de adquisición del estatuto de residente de larga duración o, iv) condición de adquisición de la nacionalidad por naturalización.
33. Por lo general dicha obligación implica la necesidad de acreditar un cierto grado de dominio de la lengua oficial y, en ocasiones, conocimientos sobre la sociedad del país de acogida (su historia, su Derecho interno y sus valores). Algunos Estados miembros exigen que los nacionales de terceros países superen un examen, que puede ir precedido de cursos obligatorios. Otros tan sólo requieren la asistencia a cursos de integración. (8)
34. La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional neerlandés en el presente asunto se refiere a la posibilidad de imponer una obligación de integración a las personas que disfrutan del estatuto de residente de larga duración en el sentido del Derecho de la Unión. En Derecho neerlandés, dicha obligación se define respecto de estas personas no como condición para la adquisición de derechos, sino como requisito particular que debe cumplirse por el simple hecho de residir en el territorio del Estado de acogida.
35. Para poder resolver esta cuestión, procede responder a dos preguntas fundamentales. En primer lugar, se trata de averiguar si la imposición de una obligación de integración a los residentes de larga duración es compatible con el estatuto de residente de larga duración en el sentido de la Directiva 2003/109. En segundo lugar, en caso de una respuesta afirmativa a la primera cuestión, se debe establecer en qué medida el Derecho de la Unión limita la libertad de los Estados miembros para definir el contenido de esta obligación de integración.
B. Admisibilidad de la obligación de integración impuesta a los residentes de larga duración
36. El artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2003/109 prevé expresamente la posibilidad de supeditar la concesión del estatuto de residente de larga duración a «medidas de integración» de conformidad con la legislación nacional.
37. Sin embargo, la Directiva no especifica si aún es posible imponer una obligación de integración tras la adquisición de dicho estatuto, y en tal caso, en qué medida.
38. Las opiniones de las partes en el objeto principal y los intervinientes en el procedimiento divergen sobre este punto. Las recurrentes en el litigio principal y el Gobierno portugués consideran que la imposición de una obligación de integración a los residentes de larga duración es contraria a la Directiva 2003/109. En cambio, el Gobierno neerlandés y la Comisión estiman que dicha obligación puede imponerse, alegando que la mencionada Directiva no se pronuncia sobre la cuestión.
39. Como se desprende de la resolución de remisión, las dos recurrentes en el litigio principal residen desde hace años en los Países Bajos y pertenecen al grupo de los residentes de larga duración «antiguos», ya que adquirieron dicho estatuto antes de que la obligación de integración comenzara a aplicarse en la práctica. A pesar de este hecho, están obligadas a superar el examen de integración con arreglo al Derecho neerlandés. (9)
40. En la petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional neerlandés cuestiona la posibilidad de imponer una obligación de integración a personas que ya disfruten del estatuto de residente de larga duración. Según el órgano jurisdiccional remitente, la adquisición de este estatuto significa que el interesado ha cumplido la obligación de acreditar su arraigo en el país de acogida, como lo prevé el considerando 6 de la Directiva 2003/109, y, por tanto, que está plenamente integrado.
41. Quiero hacer hincapié en que —como acertadamente ha señalado el órgano jurisdiccional remitente— la Directiva 2003/109 se basa en la idea de que, con el transcurso del tiempo, los vínculos de las personas que residen de forma legal e ininterrumpida en el Estado miembro en cuestión adquieren un carácter duradero y testimonian el arraigo de la persona en la sociedad. La Directiva pretende otorgar un estatuto particular a los nacionales de terceros países que están instalados de forma duradera en los Estados miembros, ya que la integración de estos nacionales contribuye a la promoción de la cohesión económica y social de la Unión. (10)
42. A mi entender, no obstante, esta idea no excluye la posibilidad de que los Estados miembros emprendan acciones de integración respecto de los residentes de larga duración.
43. Es preciso señalar que la Directiva 2003/109 utiliza dos conceptos diferentes en relación con las acciones de integración. El artículo 5, apartado 2, autoriza la aplicación de «condiciones de integración» (11) a la concesión del estatuto de residente de larga duración. El artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva, que se refiere al derecho del residente de larga duración a residir en otro Estado miembro, autoriza al país de acogida a imponer «medidas de integración» a la persona que haya adquirido el estatuto de residente de larga duración en otro Estado miembro, (12) a condición de que no se le hubiera exigido ya a dicha persona que cumpliera medidas de integración para concederle ese estatuto en el otro Estado. (13)
44. Esta interpretación queda confirmada por la génesis de la disposición antes citada. Durante los trabajos preparatorios de la Directiva 2003/109, algunos Estados miembros propusieron en el Consejo sustituir la expresión «medidas» por «condiciones» en el artículo 15, propuesta que sin embargo no se mantuvo en el texto definitivo de la Directiva. (14)
45. Las disposiciones de la Directiva 2003/86 también atestiguan la necesidad de distinguir entre medidas y condiciones de integración. El artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 permite a los Estados miembros exigir a los nacionales de terceros países que hayan presentado una solicitud de autorización de entrada en el territorio al amparo del reagrupamiento familiar que cumplan las medidas de integración. El legislador utilizó aquí la misma redacción que en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2003/109. Como señaló el Abogado General Mengozzi tras haber analizado la génesis del artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2003/09 y comparado las disposiciones de estas dos Directivas, el legislador recurrió deliberadamente a un concepto distinto del de «condiciones de integración» vinculadas a la adquisición de ciertos derechos. (15)
46. La distinción mencionada más arriba es particularmente importante para la aplicación de la Directiva 2003/86. Considerar el examen de integración una «condición» indispensable para la obtención de una autorización de entrada en el territorio de un miembro de la familia atenta contra la misma esencia del derecho a la reagrupación familiar. (16)
47. La distinción en cuestión también desempeña un papel esencial en el marco de la Directiva 2003/109: las medidas de integración impuestas a los residentes de larga duración que disfrutan de un derecho de residencia en otro Estado miembro no pueden constituir «condiciones», en el sentido de que no pueden convertirse ni de iure ni de facto en un instrumento de selección de las personas o de control de la inmigración. En caso contrario, estas acciones de integración pondrían en peligro el derecho de circulación en el interior de la Unión, que es un aspecto fundamental del estatuto jurídico derivado de la Directiva 2003/109.
48. Por lo tanto los dos actos legislativos antes citados establecen una distinción entre las acciones de integración definidas como condiciones para la adquisición o el ejercicio de ciertos derechos y las definidas como medidas, que tienen como única finalidad el facilitar la integración de las personas. (17)
49. A mi parecer, la imposición de medidas de integración a los residentes de larga duración no es contraria a los objetivos de la Directiva 2003/109, porque dichas medidas pretenden exclusivamente alentar a los residentes de larga duración a participar en la vida económica y social del Estado de residencia.
50. Estas medidas también parecen admisibles a la luz de la estructura de la Directiva. Como ya he señalado, el artículo 15, apartado 3, de la Directiva permite a un Estado miembro —bajo determinadas condiciones particulares— imponer medidas de integración a una persona que haya obtenido el estatuto de residente de larga duración en otro Estado miembro. Nada indica que la imposición de medidas similares a los residentes «nacionales», que no han utilizado su derecho de residencia en otro Estado miembro, sea contraria a los objetivos de la Directiva.
51. Las recurrentes en el litigio principal invocan el principio de igualdad de trato de los residentes de larga duración, alegando que no se ha impuesto la obligación de integración a los neerlandeses ni a los demás ciudadanos de la Unión.
52. Este argumento no me convence ya que, por lo que se refiere a la obligación de integración, los nacionales de terceros países no se encuentran en una situación comparable a la de los ciudadanos del Estado miembro de que se trata o de los demás ciudadanos de la Unión.
53. Esta conclusión también es válida para los extranjeros que poseen el estatuto de residente de larga duración. Según lo previsto en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva, los residentes de larga duración gozarán del mismo trato que los nacionales en los numerosos ámbitos enumerados en esta disposición (en particular, en lo referente a los requisitos de acceso al empleo como trabajador por cuenta ajena y por cuenta propia, la educación y la formación profesional, las prestaciones de la seguridad social y el acceso a bienes y servicios). Por lo tanto, el derecho de los residentes de larga duración a la igualdad de trato se aplica principalmente a los ámbitos concretos enumerados en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/109. (18) La ratio legis de esta disposición se refleja en el considerando 2 de la Directiva, que se refiere a la «aproximación» del estatuto de los residentes de larga duración al de los ciudadanos más que a la armonización de su estatuto.
54. En mi opinión no cabe duda de que unas disposiciones nacionales que condicionaran el mantenimiento del estatuto de residente de larga duración o el ejercicio de los derechos correspondientes a una obligación de integración serían contrarias tanto al artículo 9 de la Directiva 2003/109, que establece las condiciones de retirada o pérdida de este estatuto, como al artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva, que sólo permite imponer «medidas» de integración para la obtención de dicho estatuto.
55. La distinción entre la obligación de integración en forma de medida o de condición de integración tiene, por tanto, una importancia decisiva en el presente asunto.
56. De la resolución de remisión se desprende que las disposiciones nacionales que se aplican en el presente asunto no prevén expresamente la obligación de superar el examen de integración como «condición» para disfrutar del estatuto de residente de larga duración. El incumplimiento de esta obligación no supone la pérdida del estatuto de residente de larga duración ni la limitación de los derechos que se derivan de éste. Como se desprende de los autos, la única consecuencia negativa en el Derecho nacional es la imposición de una multa.
57. Por lo tanto, no excluyo que la obligación de integración establecida en el Derecho neerlandés pueda considerarse una «medida de integración» en el sentido de la Directiva 2003/109.
58. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, considero que la Directiva 2003/109 y, en particular, sus artículos 5, apartado 2, y 11, apartado 1, no se oponen a que se impongan medidas de integración a los nacionales de terceros países que hayan adquirido el estatuto de residente de larga duración en el Estado miembro en cuestión, (19) siempre y cuando dichas medidas tengan como única finalidad el facilitar la integración del interesado y no constituyan una condición expresa o encubierta para el mantenimiento de dicho estatuto o para el ejercicio de los derechos correspondientes.
59. Por lo que se refiere a la segunda cuestión prejudicial, quiero resaltar que, a los efectos de la interpretación anteriormente enunciada, es indiferente si la obligación de integración se impuso al interesado antes o después de que éste adquiriera el estatuto de residente de larga duración. Si el Estado miembro no estableció este tipo de obligación como condición para la obtención del estatuto de residente de larga duración, luego no puede reconsiderar esta decisión imponiendo, respecto de las personas que ya disfrutan de dicho estatuto, una condición para el mantenimiento de este estatuto o para el ejercicio de los derechos correspondientes. Tras la adquisición del estatuto de residente de larga duración, las acciones de integración dirigidas a estas personas deberían limitarse a las medidas de integración. (20)
60. En este momento procede examinar hasta qué punto el Derecho de la Unión puede limitar la libertad de los Estados miembros para definir el contenido de dichas medidas de integración.
C. Análisis de la conformidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones nacionales que imponen una obligación de integración a los residentes de larga duración
1. Criterios de análisis de las disposiciones antedichas en Derecho de la Unión
61. Como ya he señalado, la Directiva 2003/109 autoriza a los Estados miembros a imponer una obligación de integración «de conformidad con la legislación nacional» (artículos 5, apartado 2, y 15, apartado 3), pero no contiene indicaciones relativas al contenido de las medidas en cuestión o a las condiciones de su aplicación, y remite a este respecto a la legislación nacional.
62. ¿Cuáles son los criterios de evaluación de la conformidad de las disposiciones nacionales que rigen la obligación de integración con el Derecho de la Unión?
63. Para poder responder a esta cuestión, procede examinar si las disposiciones controvertidas están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. En caso afirmativo se deberían evaluar estas disposiciones tanto desde el punto de vista de la prohibición de menoscabar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión como en virtud de la obligación de respetar el principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales protegidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
64. Quiero destacar que la Directiva 2003/109 crea un nuevo estatuto jurídico en beneficio de los nacionales de terceros países que residen en territorio de la Unión, lo que implica la necesidad de regular dicho estatuto de forma exhaustiva.
65. En este contexto, la afirmación de que las acciones de integración se enmarcan en el ámbito de la competencia de los Estados miembros no permite por sí sola en modo alguno concluir que los Estados miembros conserven una libertad total en la materia. El ejercicio por parte de los Estados miembros de sus competencias, en la medida en que éste afecta a los derechos conferidos y protegidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, puede ser sometido a control con arreglo al Derecho de la Unión. (21)
66. Por lo que respecta al pago de tasas para la expedición de permisos de residencia en base a la Directiva 2003/109, el Tribunal de Justicia dictaminó que, si bien los Estados miembros conservan un margen de apreciación para determinar el importe de dichas tasas, no pueden aplicar una normativa nacional que pueda poner en peligro la realización de los objetivos perseguidos por una directiva y como consecuencia privarla de su efecto útil. (22)
67. No me cabe la menor duda de que, cuando un Estado miembro hace uso de una facultad expresamente prevista en la Directiva 2003/109, las disposiciones nacionales controvertidas entran dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
68. Así ocurre cuando las disposiciones nacionales supeditan la adquisición del estatuto de residente de larga duración a «condiciones de integración» en virtud de los poderes expresamente establecidos en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2003/109. También se debe tener en cuenta aquí que la adquisición del estatuto de residente de larga duración está sujeta a un procedimiento particular regulado por la Directiva 2003/109, que define de forma exhaustiva las condiciones de adquisición de este estatuto. (23)
69. Tampoco cabe duda de que las disposiciones nacionales que imponen «medidas de integración» con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2003/109 a las personas que han obtenido el estatuto de residente de larga duración en otro Estado miembro están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
70. ¿Entra también en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión una normativa nacional como la que se examina en el litigio principal, que impone una obligación de integración a los residentes de larga duración «nacionales», es decir, a aquellos que no hayan hecho uso de su derecho de residencia en otro Estado miembro?
71. En mi opinión, se debe responder afirmativamente a esta pregunta.
72. El estatuto de residente de larga duración deriva exclusivamente del Derecho de la Unión. En este contexto, la distinción entre los residentes de larga duración «migrantes» y «nacionales», es decir, entre los que hayan hecho uso del derecho de circulación en el interior de la Unión y los que no hayan ejercitado este derecho, no es pertinente para definir el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Incluso si un residente de larga duración no ejerce su derecho a residir en otro Estado miembro, no se puede hablar de una situación puramente interna.
73. Por consiguiente, soy de la opinión de que las disposiciones nacionales que imponen una obligación de integración a las personas que disfrutan del estatuto de residente de larga duración entran dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, independientemente de si el interesado ha ejercido o no su derecho a residir en otro Estado miembro.
74. La solución dada más arriba también es útil para definir los límites de la aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. (24) Esta disposición de la Carta está basada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento jurídico deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión. (25)
75. Esta apreciación engloba sin lugar a dudas la situación en la que un Estado miembro invoca una opción de implementación de una directiva expresamente prevista en las disposiciones de ésta o que se deriva de la misma lógica de la directiva, como sucede en el caso de autos.
76. Carece de relevancia que las disposiciones de la Directiva 2003/109 relativas a las condiciones y medidas de integración remitan a la legislación nacional. El Tribunal de Justicia ya ha tenido oportunidad de declarar que, cuando los Estados miembros determinen el alcance de los derechos de un residente de larga duración a prestaciones sociales en el sentido del artículo 11, apartados 1, letra d), y 4, de la Directiva 2003/109, y el alcance de las prestaciones esenciales, deben respetar los derechos fundamentales protegidos por la Carta, incluso si la disposición antes citada de la Directiva realiza una remisión a la legislación nacional. (26)
77. Deseo recordar que el Tribunal de Justicia ya ha examinado disposiciones nacionales que supeditan la entrada en el territorio al amparo del derecho a la reagrupación familiar a medidas de integración. En esa ocasión, el Tribunal de Justicia comprobó si dichas medidas estaban justificadas por razones imperiosas de interés general y si eran proporcionadas. (27) Es verdad que este análisis se basaba en la libertad de establecimiento otorgada al amparo del Acuerdo de Asociación con Turquía. Sin embargo, la utilización de criterios análogos para evaluar las medidas de integración no debería plantear dudas, en especial cuando dichas medidas se imponen en un ámbito regulado por una directiva de la Unión relativa a la política de inmigración.
78. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, opino que las disposiciones nacionales que imponen medidas de integración a los residentes de larga duración entran dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, inclusive en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
2. Análisis de la proporcionalidad de las medidas de integración
79. Como ya he señalado, desde el momento en que el artículo 79 TFUE, apartado 4, excluye que la Unión sea competente para armonizar el Derecho en el ámbito de la integración, parece razonable afirmar que el Derecho de la Unión confiere a los Estados miembros un margen de apreciación.
80. Sin embargo, dicho margen de apreciación no debe ser utilizado por los Estados miembros de manera que menoscabe el objetivo y el efecto útil de la Directiva. (28) Las disposiciones nacionales que entran en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión también deben respetar el principio de proporcionalidad: la obligación de integración debe ser apta para garantizar la realización del objetivo en cuestión y no ir más allá de lo necesario para lograrlo. (29)
81. Cuando afecta a residentes de larga duración, la obligación de integración no debe hacer que el ejercicio de los derechos derivados de su estatuto sea excesivamente difícil. Dicha obligación no debe constituir un obstáculo para el ejercicio del derecho a trabajar y a ejercer una actividad económica, ni obstaculizar el derecho a la educación y a la formación profesional. El acceso a clases nocturnas tiene una importancia esencial a este respecto; asimismo, se debe tener en cuenta el coste de la formación y el acceso a un sistema de asistencia material. (30) Reitero que el Tribunal de Justicia dictaminó que las tasas que tuvieran una incidencia económica considerable para los nacionales de terceros países que reúnan las condiciones previstas por la Directiva 2003/109 para la concesión de esos permisos de residencia podrían privar a esos nacionales de la posibilidad de ejercer los derechos atribuidos por esa Directiva, lo que afectaría negativamente a la realización de su objetivo. (31)
82. Tras haber examinado si las exigencias en materia de integración impuestas a los residentes de larga duración son desproporcionadas en sí mismas, también se deben comparar con las exigencias aplicables para la adquisición de la nacionalidad por naturalización. Las exigencias impuestas a los residentes de larga duración deberían ser inferiores —y, en todo caso, no podrían ser superiores—a las que se aplican en materia de adquisición de la nacionalidad. (32)
83. Las medidas aplicadas deben ser compatibles con los derechos fundamentales protegidos por la Carta. En particular, se deben tener en cuenta el derecho al respeto de la vida privada y familiar (artículo 7 de la Carta), de la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (artículo 10 de la Carta), de la prohibición de la discriminación (artículo 21 de la Carta), (33) de los derechos del menor (artículo 24 de la Carta) así como de los derechos de las personas mayores (artículo 25 de la Carta) y de las personas discapacitadas (artículo 26 de la Carta).
84. Si bien corresponde al órgano jurisdiccional nacional evaluar las disposiciones internas con respecto a los principios antes mencionados, el Tribunal de Justicia puede proporcionar los elementos de interpretación necesarios para dicha evaluación.
85. A efectos de dicha evaluación, en primer lugar se debe verificar si las disposiciones nacionales establecen condiciones o medidas de integración en el sentido de la Directiva 2003/109. Aunque ni la Directiva 2003/86 ni la Directiva 2003/109 proporcionan indicaciones explícitas a este respecto, no es menos cierto que las «medidas de integración» deben considerarse menos restrictivas que las «condiciones de integración». (34)
86. Las medidas de integración —en contraste con las condiciones de integración— tienen como única finalidad el facilitar la participación del interesado en la vida económica y social del Estado de que se trata y no pueden convertirse en ningún caso en un instrumento de selección de los inmigrantes o de control de la inmigración. (35)
87. En este contexto, ¿qué función tiene la obligación de superar un examen de integración?
88. El examen es una manera de evaluar el nivel de conocimientos del interesado. Crea un estándar que permite calificar a las personas que cumplen los requisitos deseados, en el bien entendido de que determinadas personas no cumplirán dichos requisitos. Cuando el Estado organiza el examen, éste constituye sin duda alguna un instrumento de selección basado en los criterios definidos por la Administración.
89. En cambio, no veo en qué podría contribuir al objetivo perseguido por las medidas de integración, que consiste en facilitar la participación del interesado en la sociedad, la introducción de un examen obligatorio que evalúe los conocimientos de la lengua o sobre la sociedad. Esto es especialmente cierto en el caso de las personas que llevan mucho tiempo residiendo legalmente en el Estado miembro en cuestión y disfrutan por este motivo del estatuto de residente de larga duración y que, independientemente de sus aptitudes lingüísticas o de su conocimiento de la sociedad de que se trata, ya poseen una sólida red de relaciones sociales.
90. Imponer a este tipo de personas la obligación de superar un examen de integración dentro de un plazo determinado atentaría contra la esencia misma de las medidas de integración, que deberían ser acciones destinadas a favorecer la adaptación a la sociedad de que se trata, y no a establecer requisitos de cualificación vinculados a la residencia en el Estado miembro.
91. La obligación de superar el examen es una medida tanto menos adecuada respecto de las personas que poseen el estatuto de residente de larga duración cuanto que —como parece deducirse del sistema neerlandés descrito en la resolución de remisión— (36) dicho examen es el único criterio para acreditar el nivel de integración de la persona afectada.
92. Una persona que vive durante un largo tiempo en un determinado entorno necesariamente teje un conjunto de lazos que le permiten integrarse (mediante el matrimonio o la familia, la vida de barrio, el trabajo, la práctica de actividades de ocio o el ejercicio de actividades con organizaciones no gubernamentales). Una medida de integración que no permite la evaluación individual de estas circunstancias de hecho y que sólo tiene en cuenta el resultado de un examen de integración es desproporcionada con respecto al objetivo de facilitar la participación del interesado en la vida de la sociedad.
93. La posibilidad de imponer un examen de integración como medida destinada a facilitar la integración de los inmigrantes no parece ajustarse a las premisas sobre las que reposan los principios básicos comunes de la política de integración de los inmigrantes, enunciados por el Consejo en 2004 y confirmados por el Programa de Estocolmo. (37)
94. Los principios básicos definen la integración como un proceso dinámico y bidireccional cuyos elementos claves son la interacción, la intensificación de los intercambios entre los inmigrantes y los ciudadanos del Estado miembro en cuestión y la promoción del diálogo intercultural. Este documento declara que un conocimiento básico del idioma, la historia y las instituciones de la sociedad de acogida es un elemento indispensable para la integración y que es esencial dar a los inmigrantes la posibilidad de adquirir estos conocimientos para que la integración tenga éxito. Sin embargo, las diversas medidas preconizadas a tal efecto a nivel nacional y de la Unión no incluyen exámenes ni tests de integración. (38)
95. A mi modo de ver, esto no significa que las medidas de integración no puedan imponer obligaciones a los residentes de larga duración. Sin embargo, estas obligaciones no deben implicar la necesidad de acreditar un nivel predeterminado de aptitudes lingüísticas o de conocimientos sobre la sociedad mediante un examen o test de aptitud. (39)
96. Me gustaría destacar que en la doctrina se ha expresado una opinión semejante, según la cual las medidas de integración no pueden incluir obligaciones de resultado tales como la obligación de superar un examen. (40)
97. Habida cuenta de lo anterior, considero que las «medidas de integración» en el sentido de la Directiva 2003/109, a diferencia de las «condiciones de integración», no pueden implicar la obligación de superar un examen de integración.
3. Proporcionalidad de la sanción
98. Procede examinar de forma separada la cuestión del órgano jurisdiccional remitente referente a la posibilidad de aplicar una sanción en caso de incumplimiento de la obligación de integración.
99. A mi entender, esta cuestión debe considerarse hipotética, dado que de la resolución de remisión así como de las observaciones de las partes y los coadyuvantes en el procedimiento se desprende que no se ha impuesto ninguna multa a las recurrentes.
100. No obstante, puesto que esta cuestión se ha debatido a lo largo del proceso y que, por lo demás, las posiciones expresadas sobre este tema divergen claramente, (41) deseo exponer algunas observaciones sobre este punto.
101. La sanción acentúa la naturaleza coercitiva de las acciones de integración y su papel como instrumento de control en manos de la Administración, lo que difumina la frontera entre condiciones y medidas de integración. La posibilidad de imponer una sanción implica un alto grado de injerencia del Estado en la situación de las personas que disfrutan del estatuto de residente de larga duración, que está protegido por el Derecho de la Unión.
102. La imposición de sanciones a los residentes de larga duración para obligarles a participar en acciones de integración parece difícilmente justificable con arreglo a la Directiva 2003/109.
103. La única forma de presión financiera que se puede admitir sin reservas en una situación de este tipo es el reembolso de los costes incurridos en concepto de la organización de las acciones de integración, cuando el interesado haya renunciado sin motivo a participar en éstas.
104. No obstante, contrariamente a la posición defendida por la Comisión en el presente asunto, no excluyo la posibilidad de que también se pueda aplicar una sanción en forma de multa a una persona que persistiera en negarse a cumplir la obligación que le corresponde en el marco de las medidas de integración. Sin embargo, la pena debería ser proporcional a la infracción y tener en cuenta las razones por las cuales un acto de este tipo se considera reprensible. (42) Para fijar el importe de la multa, también sería necesario tener en cuenta el hecho de que los recursos financieros de los inmigrantes son en general inferiores a la media nacional. La aplicación de la sanción debería ser limitada en el tiempo y en caso de repetición de los hechos. Además, procedería determinar si la sanción financiera en cuestión tiene un carácter represivo, lo que conllevaría la necesidad de tener en cuenta el artículo 49, apartado 3, de la Carta, conforme al cual la intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción. (43)
105. Estas precisiones parecen pertinentes para el presente asunto, ya que, como se desprende de las observaciones formuladas en la vista por el Gobierno neerlandés, el importe máximo de la multa por incumplimiento de la obligación de integración en los Países Bajos alcanza un nivel considerable, 1 000 euros, y la sanción puede ser aplicada de nuevo en caso de suspender el examen en un nuevo plazo, y ello sin límite alguno a la acumulación de sanciones en caso de «reincidencia». Con una multa fijada en un nivel tan alto y cuya aplicación no está limitada en caso de incumplimientos posteriores de la obligación de integración, también procedería examinar si para determinadas personas la amenaza de las sanciones podría constituir un motivo para abandonar el territorio del Estado miembro en cuestión, lo que menoscabaría manifiestamente el estatuto de residente de larga duración que deriva de la Directiva 2003/109.
106. Las razones que acaban de ser expuestas conducen a considerar que la sanción en forma de multa establecida por el Derecho neerlandés en caso de incumplimiento de la obligación de integración es desproporcionada, tanto en lo referente a su importe como a las condiciones de su aplicación.
VI. Conclusión
107. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo que el Tribunal de Justicia responda de la siguiente forma a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Centrale Raad van Beroep (Países Bajos):
«1) La Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, no impide, que un Estado miembro imponga obligaciones consistentes en medidas de integración a los nacionales de terceros países que posean el estatuto de residente de larga duración adquirido en el Estado miembro en cuestión. Estas medidas sólo pueden estar dirigidas a facilitar la integración del interesado y no pueden condicionar el mantenimiento de dicho estatuto o el ejercicio de los derechos derivados de éste.
De conformidad con el principio de proporcionalidad, las medidas de integración no deben dificultar excesivamente el ejercicio de los derechos derivados del estatuto de residente de larga duración; deben ser aptas para garantizar la realización del objetivo de facilitar la integración y no ir más allá de lo necesario para lograr dicho objetivo. En particular, las medidas de integración impuestas a los residentes de larga duración no pueden incluir la obligación de superar un examen de integración cívica.
2) A los efectos de la aplicación de la interpretación expuesta más arriba es indiferente si dicha obligación fue impuesta antes de que el interesado adquiriera el estatuto de residente de larga duración.»