ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE
(deuxième chambre)

11 décembre 2013

Affaire F‑15/10

Carlos Andres e.a.

contre

Banque centrale européenne (BCE)

« Fonction publique – Personnel de la BCE – Réforme du régime de prévoyance – Gel du plan de pension – Mise en œuvre du régime des pensions – Consultation du comité de surveillance – Consultation du comité du personnel – Consultation du conseil général – Consultation du conseil des gouverneurs – Évaluation triennale du plan de pension – Violation des conditions d’emploi – Erreur manifeste d’appréciation – Principe de proportionnalité – Droits acquis – Principe de sécurité juridique et de prévisibilité – Devoir d’information »

Objet :      Recours, introduit au titre de l’article 36.2 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, annexé au traité UE et au traité FUE, par lequel M. Andres et 168 autres requérants demandent en substance, d’une part, l’annulation de leur bulletin de salaire du mois de juin 2009 dans la mesure où ce bulletin constitue la première mise en œuvre, à leur égard, de la réforme du régime de prévoyance de la Banque centrale européenne (BCE) décidée le 4 mai 2009 ainsi que l’annulation de tous les bulletins de salaire postérieurs et de tous les bulletins de pension à venir et, d’autre part, la condamnation de la BCE au paiement de la différence entre la rémunération ou la pension qu’ils auraient perçue en application du précédent régime de prévoyance et la rémunération ou la pension résultant du nouveau régime de prévoyance ainsi qu’au paiement de dommages et intérêts au titre du préjudice qu’ils estiment avoir subi en raison de la diminution de leur pouvoir d’achat.

Décision :      Le recours est rejeté. M. Andres et les 168 autres requérants dont les noms figurent en annexe supportent leurs propres dépens et sont condamnés à supporter les dépens exposés par la Banque centrale européenne.

Sommaire

1.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Représentation – Comité de surveillance du plan de pension – Consultation obligatoire – Portée – Réforme du régime de prévoyance – Inclusion – Limites

(Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, annexe III, art. 2.2)

2.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Représentation – Comité de surveillance du plan de pension – Consultation obligatoire – Portée – Obligation de fournir au comité toutes les informations pertinentes – Limites – Documents préparatoires internes et procès-verbaux des réunions des organes de décision – Exclusion

(Protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, art. 10.4 ; règlement intérieur de la Banque centrale européenne, art. 23.1)

3.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Représentation – Comité du personnel – Consultation obligatoire – Portée – Raison d’être

(Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 48 et 49)

4.      Banque centrale européenne – Directoire – Réunions – Convocation – Obligation du président de la Banque de convoquer une réunion pour traiter une lettre du comité du personnel de la Banque – Absence

(Règlement intérieur de la Banque centrale européenne, art. 6 ; règlement intérieur du directoire de la Banque centrale européenne, art. 4)

5.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Pensions – Financement du régime de pensions – Obligation du conseil des gouverneurs de pallier au déficit structurel du plan de pension en versant des contributions supplémentaires à partir des actifs généraux de la Banque – Absence

(Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, annexe III, art. 5.1, 6.3 et 6.6)

6.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Pensions – Financement du régime de pensions – Modalités de maintien de l’équilibre actuariel du régime de prévoyance de la Banque – Fixation – Pouvoir d’appréciation du conseil des gouverneurs – Contrôle juridictionnel – Limites – Réforme du régime de prévoyance entraînant des conséquences différentes en termes de contributions pour les membres du personnel et la Banque – Violation du principe de proportionnalité – Absence

(Statut des fonctionnaires, annexe XII ; conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, annexe III bis, art. 23)

7.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Nature du lien d’emploi – Contractuel et non statutaire – Modification des conditions d’emploi relatives au plan de pension de la Banque par le conseil des gouverneurs – Obligation d’obtenir l’accord préalable des agents concernés – Absence

[Protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, art. 36.1 ; conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 9, a), et 10, a), et annexe III ; directive du Conseil 91/533, art. 2, § 2, sous j), i)]

8.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Pensions – Remplacement du plan de pension par un régime des pensions – Suppression du droit à la pension anticipée sans réduction à partir de l’âge de 60 ans – Application des nouvelles dispositions aux agents n’ayant pas atteint cet âge à la date d’entrée en vigueur de la réforme – Violation du principe du maintien des droits acquis – Absence – Existence d’un droit au maintien des anciens facteurs de conversion de pension – Absence

(Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, annexe III, art. 11.1 et 11.5)

9.      Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Pensions – Remplacement de l’ancien plan de pension de la Banque par un régime de prévoyance – Introduction de dispositions moins favorables – Admissibilité – Condition – Mise en place d’une période transitoire d’une durée suffisante

(Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, annexe III, art. 6.3)

1.      Étant donné que les tâches du comité de surveillance de la Banque centrale européenne concernent uniquement le fonctionnement du plan de pension et non sa conception, ledit comité peut seulement émettre des avis en lien avec des aspects touchant au fonctionnement général du plan de pension et n’a aucune compétence pour émettre des avis sur les modifications envisagées par la Banque centrale européenne du régime de prévoyance en général. Dès lors, les compétences du comité de surveillance ne sont pas méconnues si sa consultation est limitée à la partie de la réforme se rapportant à un gel du plan de pension.

À cet égard, si le devoir de sollicitude s’impose à la Banque centrale européenne lorsqu’elle adopte un acte de portée générale à l’égard de ses agents, ce devoir ne saurait toutefois pas contraindre l’administration à méconnaître la portée des dispositions applicables. Ainsi, s’il est vrai que ni l’ancienne annexe III des conditions d’emploi du personnel ni le mandat du comité de surveillance n’interdisent expressément la consultation dudit comité sur les modifications envisagées dans le cadre de la réforme du régime de prévoyance, il demeure, d’une part, que ces dispositions ne prévoient pas l’obligation d’effectuer une telle consultation et, d’autre part, que le comité de surveillance est seulement en droit d’émettre des avis sur des questions relevant du fonctionnement général du plan de pension. Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Banque de ne pas avoir pris en considération l’intérêt du personnel en décidant de ne pas consulter le comité de surveillance sur la mise en place du régime des pensions.

(voir points 141, 143, 146 et 147)

Référence à :

Tribunal de la fonction publique : 15 décembre 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, point 106 ; 29 septembre 2011, Angé Serrano/Parlement, F‑9/07, point 89

2.      L’obligation de consultation incombant à la Banque centrale européenne dans le cadre d’une réforme de son régime de prévoyance implique qu’elle doit fournir au comité de surveillance du plan de pension les informations pertinentes tout au long de la procédure de consultation, l’objectif étant de permettre audit comité de participer au processus de consultation aussi complètement et effectivement que possible. Pour ce faire, toutes nouvelles informations pertinentes doivent lui être fournies par la Banque jusqu’au dernier moment dudit processus.

Sont exclus de cette obligation les documents préparatoires internes pour lesquels la Banque est en principe en droit d’en refuser l’accès à des organes autres que ses organes de décision. Il en va de même pour les documents préparatoires des réunions tenues par le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général, ainsi que les présentations sur écran faites au cours de celles-ci. En outre, s’agissant des procès-verbaux des réunions tenues par le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général, conformément à l’article 10, paragraphe 4, du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne et à l’article 23, paragraphe 1, du règlement intérieur de la Banque, les réunions des organes de décision de la Banque sont confidentielles à moins que le conseil des gouverneurs n’autorise le président de la Banque à rendre public le résultat de leurs délibérations. Dans ces conditions, la Banque n’est pas tenue de les communiquer de sa propre initiative au comité de surveillance.

(voir points 153, 154, 157, 164 et 220)

Référence à :

Cour : 10 septembre 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK e.a., C‑44/08, point 53

3.      La consultation du comité de personnel ne comporte que le droit d’être entendu. Même si la consultation préalable dudit comité constitue un élément essentiel du dialogue social, en ce qu’elle permet au comité de participer effectivement, en certaines matières touchant aux intérêts du personnel, au processus décisionnel, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’une forme de participation modeste à une prise de décision dans la mesure où elle n’implique pas l’obligation pour l’administration de donner une suite aux observations formulées par le comité de personnel dans le cadre de sa consultation. Cela étant, à moins de porter atteinte à l’effet utile de l’obligation de consultation dudit comité, l’administration doit strictement respecter cette obligation lorsque la consultation du comité de personnel est de nature à pouvoir exercer une influence sur le contenu de l’acte à adopter.

Dès lors, le droit du comité de personnel de la Banque centrale européenne d’être consulté n’implique pas l’assurance d’influer sur le processus décisionnel, la Banque n’étant pas tenue de suivre les points de vue exprimés par l’organe consulté. À cet égard, la réponse à la question de savoir si la procédure de consultation a manqué ou non d’effet utile ne dépend donc pas du nombre ou du contenu des modifications apportées par la Banque, à la demande du comité de personnel, à sa proposition de réforme initiale, mais des possibilités réelles qui ont été offertes audit comité de s’exprimer utilement sur les propositions de la Banque et d’examiner d’autres solutions envisageables.

(voir points 191 et 192)

Référence à :

Tribunal de première instance : 20 novembre 2003, Cerafogli et Poloni/BCE, T‑63/02, point 23, et la jurisprudence citée

4.      Le président de la Banque centrale européenne n’est nullement tenu de prendre des mesures, y compris la convocation d’une réunion du directoire de la Banque, pour qu’une lettre du comité du personnel puisse être soumise aux membres du directoire et aux membres du conseil des gouverneurs. En effet, s’il est vrai que, conformément à l’article 6 du règlement intérieur de la Banque, le président de cette dernière peut convoquer des réunions du directoire quand il le juge nécessaire et que l’article 4 du règlement intérieur du directoire prévoit la possibilité pour le directoire de prendre des décisions par téléconférence, il demeure qu’il incombe audit président d’apprécier la nécessité de convoquer une telle réunion du directoire ou d’organiser une téléconférence.

(voir point 241)

5.      Conformément au principe de bonne gestion financière, il relève de la responsabilité de la Banque centrale européenne d’adopter les mesures qu’elle estime appropriées pour pallier au déficit structurel de son plan de pension.

Cependant, s’il est vrai que l’article 6.3 de l’ancienne annexe III des conditions d’emploi de la Banque prévoit que cette dernière paiera à partir de ses actifs généraux les contributions supplémentaires que le conseil des gouverneurs, sur avis actuariel, estime appropriées, lorsque ledit conseil estime qu’il n’est pas approprié de maintenir pour l’avenir l’obligation pour la Banque de verser des contributions supplémentaires au plan, la Banque n’est pas tenue de procéder à un tel versement. De même, il ne saurait être valablement soutenu que la Banque centrale européenne aurait dû rétablir l’équilibre financier du plan par l’augmentation de ses contributions régulières, en vertu de l’article 6.6 de l’ancienne annexe III des conditions d’emploi. En effet, il ressort du libellé même de cette disposition qu’une telle décision relève de l’entière discrétion du conseil des gouverneurs.

Par ailleurs, le conseil des gouverneurs est à tout moment en droit de mettre un terme aux contributions de la Banque et au plan de pension proprement dit, conformément à l’article 5.1 et à l’article 6.6 de l’ancienne annexe III des conditions d’emploi. A fortiori est-il également en droit de prendre des décisions beaucoup moins drastiques, telles que le refus de payer des contributions supplémentaires ou des contributions régulières majorées.

(voir points 268, 269, 271 et 272)

6.      L’équilibre actuariel du régime de pensions des fonctionnaires de l’Union, dont l’annexe XII du statut définit les modalités, suppose la prise en compte, sur le long terme, des évolutions économiques et de variables financières et exige la réalisation de calculs statistiques complexes. C’est pourquoi le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour arrêter les modalités de l’équilibre actuariel dudit régime de prévoyance. Il doit en être de même du dispositif réglementaire mis en place par le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, ce dernier disposant également d’un large pouvoir d’appréciation pour garantir l’équilibre actuariel du régime de prévoyance applicable aux membres du personnel de la Banque. Toutefois, s’agissant d’un domaine où le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle de proportionnalité se limite à l’examen du seul caractère manifestement inapproprié de la mesure en cause par rapport à l’objectif que l’institution compétente est chargée de poursuivre.

À cet égard, le simple fait que les conséquences de la réforme soient différentes en termes de contributions pour les membres du personnel et pour la Banque, en sa qualité d’employeur, ne permet pas, à lui seul, d’établir une violation du principe de proportionnalité, dès lors que l’ancienne annexe III des conditions d’emploi n’imposait aucunement à la Banque de verser automatiquement des contributions supplémentaires aux fins de combler un éventuel déficit du plan de pension, un tel versement étant d’ailleurs subordonné au consentement du conseil des gouverneurs, lequel a estimé qu’il convient de geler le plan et de le remplacer par le régime des pensions.

(voir points 315 à 318 et 321)

Référence à :

Tribunal de la fonction publique : 11 juillet 2007, Wils/Parlement, F‑105/05, points 70, 72 et 73

7.      Si les relations de travail entre la Banque et son personnel sont de nature contractuelle, il ressort aussi de l’article 9, sous a), desdites conditions d’emploi que ces relations sont régies par des contrats de travail conclus en conformité avec lesdites conditions d’emploi. Il s’ensuit que les termes desdites conditions d’emploi, et de son ancienne annexe III relative au régime de prévoyance de la Banque, font partie des contrats de travail du personnel. À cet égard, les conditions d’emploi ne sauraient être considérées comme des accords collectifs au sens de l’article 2, paragraphe 2, sous j), i), de la directive 91/533, relative à l’obligation de l’employeur d’informer le travailleur des conditions applicables au contrat ou à la relation de travail, car elles ont été adoptées unilatéralement par le seul conseil des gouverneurs dans l’exercice du pouvoir réglementaire qui lui est dévolu par l’article 36.1 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne et elles n’ont pas fait l’objet de négociations entre les agents et l’institution.

Ainsi, les contrats de travail étant conclus en conformité avec les conditions d’emploi, selon ledit article 9, sous a), il s’ensuit que, en contresignant la lettre d’engagement prévue à l’article 10, sous a), des conditions d’emploi, les agents adhèrent aux conditions d’emploi sans pouvoir en négocier individuellement aucun des éléments. L’accord de volontés se trouve ainsi en partie limité à l’acceptation des droits et obligations prévus par les conditions d’emploi. Ces contrats de travail sont de type largement statutaire et, déjà au stade de leur conclusion, l’autonomie de la volonté des futurs agents est très faible. Certes, les contrats peuvent contenir d’autres éléments acceptés par l’agent concerné au terme de discussions portant, par exemple, sur les caractéristiques essentielles des tâches qui lui sont confiées. Toutefois, l’existence de tels éléments ne fait pas, en soi, obstacle à l’exercice, par les organes de direction de la Banque, du pouvoir d’appréciation dont ils disposent pour mettre en œuvre les mesures qu’impliquent les obligations d’intérêt général découlant de la mission particulière impartie à la Banque. Ces organes peuvent être ainsi contraints, pour faire face à de telles exigences du service, et notamment pour permettre à celui-ci de s’adapter à de nouveaux besoins, de prendre des décisions ou des mesures unilatérales susceptibles de modifier, notamment, les conditions d’exécution des contrats de travail. Il en résulte que, dans l’exercice de ce pouvoir, les organes de direction de la Banque ne se trouvent nullement dans une situation distincte de celle que connaissent les organes de direction des autres organismes et institutions de l’Union dans leurs relations avec leurs agents.

Par conséquent, les dispositions des conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, ainsi que celles de l’ancienne annexe III relative au plan de pension, ne sauraient être considérées comme des conditions intangibles de la relation de travail entre la Banque et son personnel, de sorte que la Banque centrale européenne serait dans l’incapacité juridique de les modifier, sans l’accord de son personnel, et que, en agissant de la sorte, la Banque aurait violé les conditions fondamentales de leur contrat de travail.

(voir points 373 à 375 et 377 à 380)

Référence à :

Cour : 14 octobre 2004, Pflugradt/BCE, C‑409/02 P, points 34 à 37, 49 et 53

Tribunal de première instance : 18 octobre 2001, X/BCE, T‑333/99, point 61

8.      Un fonctionnaire ne saurait se prévaloir d’un droit acquis que si le fait générateur de son droit s’est produit sous l’empire d’un régime statutaire antérieur à la modification qui a été apportée à ce régime et qu’il conteste par son recours.

S’agissant d’une réforme des conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne comportant la modification de l’ancienne annexe III desdites conditions pour geler le plan de pension de la Banque et le remplacement dudit plan par un nouveau régime de prévoyance, à savoir le régime des pensions, en ce qui concerne le droit acquis d’un membre dudit personnel à prendre sa retraite à partir de l’âge de 60 ans sans réduction des prestations en vertu des articles 11.1 et 11.5 de ladite ancienne annexe III, il découle de ces dispositions que c’est le fait pour un membre d’atteindre l’âge de 60 ans qui constitue le fait générateur et lui permet de demander la liquidation immédiate de ses droits à pension et le paiement des prestations sans subir aucune réduction de celles-ci. Par conséquent, un membre du personnel de la Banque qui n’a pas atteint cet âge à la date de l’entrée en vigueur de la réforme ne saurait détenir à cette date qu’un droit en cours d’acquisition et nullement un droit acquis à la liquidation de son droit à pension sans réduction des prestations.

Par ailleurs, dès lors qu’il existe une distinction nette entre la fixation du droit à pension et le paiement des prestations qui en résultent, les droits acquis en termes de fixation d’une pension ne sont pas violés lorsque des changements intervenus dans les montants effectivement payés résultent du jeu des facteurs de conversion, ces changements ne portant pas atteinte au droit à pension proprement dit. En effet, les facteurs de conversion de pension ne font pas partie des droits à pension proprement dits, mais constituent un instrument qui assure que les prestations de pension sont calculées à partir de tables de mortalité actualisées. Or, les facteurs de conversion étant basés, notamment, sur des tables de mortalité, une mise à jour régulière est impérative pour refléter les prévisions en matière d’espérance de vie. Par conséquent, un membre du personnel de la Banque ne saurait bénéficier d’un droit acquis au maintien des facteurs de conversion de pension appliqués tels qu’ils étaient en vigueur avant l’entrée en vigueur de la réforme, ni à la liquidation, le moment venu, de ses droits à pension pour les périodes accomplies dans le cadre du plan gelé selon, notamment lesdits facteurs.

(voir points 385 à 387, 389 et 390)

Référence à :

Cour : 11 mars 1982, Grogan/Commission, 127/80, points 14 et 15

Tribunal de première instance : 29 novembre 2006, Campoli/Commission, T‑135/05, points 78 et 80 ; 11 juillet 2007, Centeno Mediavilla e.a./Commission, T‑58/05, point 58, et la jurisprudence citée

9.      Dans le cadre d’une réforme du régime des pensions des fonctionnaires de l’Union, le législateur de l’Union est libre d’apporter à tout moment aux règles statutaires les modifications qu’il estime conformes à l’intérêt du service et d’adopter, pour l’avenir, des dispositions statutaires moins favorables pour les fonctionnaires concernés, à condition de fixer une période transitoire d’une durée suffisante pour éviter que les modalités de liquidation des pensions telles qu’elles seront acquises à l’âge de la retraite soient modifiées de manière inattendue. L’obligation de prévoir une période transitoire appropriée vaut également dans le cas où un régime de prévoyance moins favorable serait introduit.

Est conforme à cette obligation une réforme du régime de prévoyance des agents de la Banque centrale européenne qui prévoit que les membres du personnel ayant pris leurs fonctions avant l’entrée en vigueur des modifications ainsi que les anciens membres du personnel restent couverts par l’ancien plan de pension pour leurs services rendus dans le cadre du plan avant l’entrée en vigueur de la réforme. De même, conformément à l’article 6.3 de la nouvelle annexe III des conditions d’emploi, la Banque est tenue de financer tout déficit éventuel lié au passif passé et futur correspondant aux services rendus par les membres dans le cadre de l’ancien plan de pension. Une période transitoire a donc été instaurée qui se prolongera dans le temps jusqu’à ce que la dernière prestation due sous l’ancien plan ait été payée et durant laquelle la Banque se portera garante du paiement des prestations dues.

(voir points 391 à 394)

Référence à :

Cour : 17 juillet 2008, Campoli/Commission, C‑71/07 P, point 74

Tribunal de première instance : Campoli/Commission, précité, points 85 et 105