CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 13 iunie 2019(1)
Cauza C‑261/18
Comisia Europeană
împotriva
Irlandei
„Neîndeplinirea obligațiilor – Neexecutarea Hotărârii din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06) – Cerere de obligare la plata unei penalități cu titlu cominatoriu și a unei sume forfetare”
1. Prin acțiunea care face obiectul prezentelor concluzii, formulată în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, Comisia Europeană solicită Curții, pe de o parte, să constate că, prin neadoptarea măsurilor necesare în scopul de a garanta executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:380, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Irlanda”), Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 260 TFUE și, pe de altă parte, obligarea Irlandei, pentru această încălcare, la plata unei sume forfetare și a unei penalități cu titlu cominatoriu până la executarea completă a hotărârii menționate.
I. Istoricul cauzei și Hotărârea Comisia/Irlanda
2. În anul 2003, la Derrybrien, comitatul Galway, Irlanda, au fost inițiate lucrările de construire a unui parc eolian (denumit în continuare „parcul eolian de la Derrybrien”). Este vorba despre cel mai mare proiect de exploatare terestră a energiei eoliene realizat în Irlanda și totodată unul dintre cele mai ample din Europa. Diferitele etape de autorizare a construirii parcului eolian de la Derrybrien sunt prezentate la punctul 83 din Hotărârea Comisia/Irlanda, după cum urmează: „cererile de autorizare referitoare la primele două faze ale proiectului, cuprinzând fiecare 23 de turbine eoliene, au fost depuse la 4 și la 18 decembrie 1997. La 23 ianuarie 1998, au fost depuse noi cereri, întrucât cererile de autorizare precedente nu au fost considerate valide. La 12 martie 1998, s‑a eliberat un permis. La 5 octombrie 2000, a fost introdusă o cerere de autorizare pentru o a treia fază a lucrărilor, referitoare, printre altele, la 25 de turbine și la căi de acces, care a fost admisă la 15 noiembrie 2001. La 20 iunie 2002, inițiatorul proiectului a solicitat autorizarea modificării primelor două faze ale proiectului, autorizație care i‑a fost acordată la 30 iulie 2002. În cursul lunii octombrie 2003, întrucât autorizația acordată pentru primele două faze ale lucrărilor a expirat, inițiatorul proiectului a solicitat reînnoirea autorizației respective, care a fost aprobată în noiembrie 2003”.
3. La 16 octombrie 2003, la Derrybrien s‑a produs o alunecare considerabilă de teren care a provocat deplasarea unei mase de aproximativ o jumătate de milion de metri cubi de turbă spre râul Owendalulleegh, poluându‑l și provocând moartea a aproximativ 50 000 de pești. După cum reiese din dosarul cauzei C‑215/06, două rapoarte de anchetă, publicate în februarie 2004, au concluzionat că această catastrofă ecologică trebuia pusă în legătură cu lucrările de construire a parcului eolian de la Derrybrien.
4. La 21 decembrie 2001, în urma unei scrisori de punere în întârziere din 5 aprilie 2001, Comisia a adresat Irlandei un aviz motivat în care erau invocate diverse proiecte legate de extracția de turbă realizate fără o evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului, cu încălcarea Directivei 85/337(2). La 7 iulie 2004, Comisia a adresat Irlandei o scrisoare de punere în întârziere suplimentară, în care erau enumerate o serie de încălcări ale Directivei 85/337, printre care figura și construirea parcului eolian de la Derrybrien pe baza unei evaluări lacunare a efectelor asupra mediului. Această scrisoare a fost urmată de un aviz motivat suplimentar la 5 ianuarie 2005.
5. La 11 mai 2006, Comisia a introdus o acțiune împotriva Irlandei în temeiul articolului 226 CE. Pe de o parte, Comisia a imputat Irlandei faptul că nu a luat măsurile necesare pentru a asigura că, înainte de acordarea autorizației, proiectele care au un impact semnificativ asupra mediului fac obiectul unei proceduri de evaluare a efectelor asupra mediului în conformitate cu Directiva 85/337 și pentru a permite formularea unor cereri de regularizare după executarea integrală sau parțială a proiectelor, aducând astfel atingere obiectivelor preventive ale acestei directive. Pe de altă parte, Comisia a criticat condițiile în care a fost autorizată construirea parcului eolian de la Derrybrien.
6. În Hotărârea Comisia/Irlanda, Curtea a admis ambele critici. La punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul acestei hotărâri, Curtea a declarat că, prin faptul că nu a luat toate măsurile necesare pentru a asigura ca „acordarea autorizațiilor privind construirea unui parc eolian și activitățile conexe la Derrybrien, în comitatul Galway, precum și realizarea lucrărilor să fie precedate de o evaluare a efectelor asupra mediului, în conformitate cu articolele 5-10 din Directiva 85/337, în versiunea anterioară sau ulterioară modificărilor introduse prin Directiva 97/11(3)”, Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 2, 4 și 5-10 din directiva menționată.
II. Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
7. Prin scrisoarea din 15 iulie 2008, Comisia a solicitat Irlandei să furnizeze, în termen de două luni de la data pronunțării Hotărârii Comisia/Irlanda, informații cu privire la măsurile adoptate pentru a pune în aplicare această hotărâre. În răspunsul său din 3 septembrie 2008, Irlanda a declarat că acceptă în totalitate Hotărârea Comisia/Irlanda și că intenționează să o pună rapid în aplicare. În ceea ce privește parcul eolian de la Derrybrien, autoritățile irlandeze au informat Comisia că operatorul parcului a fost de acord să furnizeze o evaluare actualizată a efectelor asupra mediului, conținând informațiile prevăzute la articolul 5 din Directiva 85/337 și în anexa IV la aceasta și având ca obiect „identificarea, examinarea și evaluarea efectelor directe și indirecte ale parcului eolian de la Derrybrien asupra mediului și a interacțiunii dintre aceste efecte, precum și stabilirea eventualelor măsuri corectoare care urmează să fie luate în scopul de a remedia asemenea efecte”. Această evaluare ar fi trebuit să fie finalizată până la sfârșitul anului 2008.
8. La 18 septembrie 2008, a avut loc o reuniune între Comisie și autoritățile irlandeze la care acestea din urmă și‑au reafirmat angajamentul de a efectua o evaluare corectoare a efectelor asupra mediului privind parcul eolian de la Derrybrien. În cadrul acestei reuniuni, s‑a discutat posibilitatea de a efectua o astfel de evaluare fără a repune în discuție autorizația existentă și s‑a convenit să se aștepte adoptarea reformei legislației irlandeze privind procedura de regularizare prevăzută pentru executarea punctului 1 prima liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda.
9. La 10 martie 2009, autoritățile irlandeze au informat Comisia că reforma legislativă preconizată ar implica introducerea unei proceduri de „autorizare substitutivă” (denumită în continuare „procedura de înlocuire”), care ar fi permis, numai în cazuri excepționale, regularizarea autorizațiilor acordate cu încălcarea Directivei 85/337. La 17 aprilie 2009, în conformitate cu angajamentul asumat în cadrul unei reuniuni din 18 martie 2009, autoritățile irlandeze au transmis Comisiei un document‑cadru, intitulat „ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009”, în care erau enunțate măsurile prin care Irlanda intenționa să execute Hotărârea Comisia/Irlanda. În secțiunea D din acest document figura o descriere a procedurii de înlocuire care ar fi trebuit să fie inclusă în reforma legislativă preconizată, a cărei adoptare era prevăzută pentru sfârșitul anului 2009. În secțiunea E din documentul‑cadru, intitulată „Propuneri specifice referitoare la parcul eolian de la Derrybrien”, se afirma că operatorul parcului urma să depună o cerere de autorizare substitutivă prin utilizarea acestei proceduri.
10. La 26 iunie 2009, Comisia a adresat Irlandei o scrisoare de punere în întârziere în temeiul articolului 228 alineatul (2) din Tratatul CE, în care arăta că nu primise informații suplimentare cu privire la progresele realizate în ceea ce privește evaluarea efectelor asupra mediului privind parcul eolian de la Derrybrien. La 9 septembrie 2009, Irlanda a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere arătând, printre altele, că reforma legislativă prin care urma să se introducă procedura de înlocuire va fi adoptată în curând și confirmând că operatorul parcului eolian de la Derrybrien a fost de acord să formuleze o cerere de autorizare substitutivă și să efectueze o evaluare a efectelor asupra mediului imediat după intrarea în vigoare a acestei reforme.
11. La 22 martie 2010, întrucât nu a primit informații suplimentare cu privire la adoptarea măsurilor propuse, Comisia a adresat Irlandei o nouă scrisoare de punere în întârziere, la care Irlanda a răspuns prin scrisorile din 18 mai 2010, din 22 iulie 2010 și din 13 septembrie 2010. În scrisoarea din 22 iulie 2010, autoritățile irlandeze au arătat că noua legislație a fost aprobată de parlament și urma să intre în vigoare la sfârșitul lunii iulie. În ceea ce privește parcul eolian de la Derrybrien, autoritățile irlandeze au afirmat din nou că, de îndată ce procedura de înlocuire va fi operațională, operatorul parcului va formula o cerere de autorizare substitutivă, însoțită de o evaluare corectoare a efectelor asupra mediului, „care va cuprinde informații privind măsurile de remediere a daunelor aduse mediului ca urmare a executării proiectului”. Prin scrisoarea din 13 septembrie 2010, autoritățile irlandeze au informat Comisia cu privire la adoptarea Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) [Legea din 2010 privind amenajarea și dezvoltarea teritoriului (modificare) (nr. 30 din 2010), denumită în continuare „PDAA”]. Partea XA din această lege reglementează procedura de autorizare substitutivă.
12. La 19 septembrie 2012, Comisia a scris autorităților irlandeze, solicitându‑le să furnizeze detalii suplimentare cu privire la măsurile legislative notificate, în scopul de a evalua conformitatea acestora cu Hotărârea Comisia/Irlanda. În plus, întrucât a luat cunoștință de existența unor îndoieli cu privire la intenția operatorului parcului eolian de la Derrybrien de a formula o cerere de autorizare substitutivă, Comisia a solicitat autorităților irlandeze să clarifice acest aspect. Prin scrisoarea din 13 octombrie 2012, autoritățile irlandeze au confirmat refuzul operatorului actual al parcului eolian de la Derrybrien de a urma procedura de înlocuire, atât din cauza costurilor pe care aceasta le‑ar fi implicat, cât și de teama unei posibile retrageri a autorizațiilor. În aceeași scrisoare se preciza că, după o analiză mai aprofundată a dreptului Uniunii, autoritățile irlandeze au ajuns la concluzia că acest drept nu ar impune repunerea în discuție a autorizațiilor acordate pentru construirea parcului eolian de la Derrybrien, rămase definitive între timp, și că principiile securității juridice și neretroactivității legii, precum și jurisprudența Curții în materia autonomiei procedurale a statelor membre se opun unei soluții care implică retragerea acestor autorizații. În aceste condiții, autoritățile irlandeze considerau că orice încercare din partea statului irlandez de a constrânge operatorul parcului eolian de la Derrybrien să urmeze procedura de înlocuire ar fi fost aproape sigur blocată de autoritatea judiciară, care ar fi dat prioritate drepturilor operatorului respectiv, garantate de Constituția Irlandei. Pentru aceste motive, autoritățile irlandeze au concluzionat că o evaluare corectoare a efectelor asupra mediului privind parcul eolian de la Derrybrien putea fi obținută doar cu condiția unei cooperări voluntare a operatorului parcului. Această poziție a fost reiterată în scrisoarea adresată Comisiei de autoritățile irlandeze la 21 decembrie 2012.
13. La 10 mai 2013, autoritățile irlandeze au informat Comisia că au luat legătura cu operatorul parcului eolian de la Derrybrien în scopul de a studia opțiunea privind o evaluare „independentă și neoficială” a efectelor asupra mediului, care să fie efectuată pe baza unui „memorandum de înțelegere clar și concis”. Prin scrisoarea din 13 decembrie 2013, autoritățile irlandeze au informat Comisia că operatorul parcului eolian de la Derrybrien a fost de acord să efectueze o astfel de evaluare, deși era „pe deplin convins că nu este obligat să facă acest lucru”. Această scrisoare a fost urmată de transmiterea de către autoritățile irlandeze, la 8 mai și la 1 august 2014, a unui document intitulat „Derrybrien Environmental Review‑Concept” (denumit în continuare „documentul conceptual”), în care se arăta că o evaluare a efectelor asupra mediului, care să acopere punctele indicate în anexa la acest document și stabilite pe baza unui „acord paralel”, urma să fie efectuată de un expert independent, angajat direct de guvernul irlandez, a cărui activitate ar fi fost supusă controlului unui comitet director. Această evaluare nu ar fi condus la nicio revizuire a autorizațiilor existente, nici nu ar fi fost supusă controlului autorității judiciare. La 6 august 2014, serviciile din cadrul Comisiei au comunicat autorităților irlandeze că modalitățile prevăzute în documentul menționat mai sus nu îndeplineau cerințele Directivei 85/337.
14. La 15 septembrie 2014, autoritățile irlandeze au informat Comisia că pregăteau un memorandum de înțelegere cu operatorul parcului eolian de la Derrybrien. Un proiect al acestui memorandum de înțelegere a fost transmis Comisiei la 11 martie 2015. La reuniunea‑pachet din 17 noiembrie 2015, Comisia și autoritățile irlandeze au convenit ca o versiune finală a memorandumului de înțelegere să fie transmisă rapid Comisiei.
15. În lipsa unui răspuns ulterior, la 18 ianuarie 2016, Comisia a solicitat autorităților irlandeze să transmită o versiune finală a memorandumului de înțelegere. La 7 martie 2016, o nouă versiune a memorandumului de înțelegere a fost transmisă Comisiei, cu mențiunea că unele chestiuni continuau să facă obiectul discuției cu operatorul parcului eolian de la Derrybrien. Printr‑un e‑mail din 6 iunie 2016, serviciile din cadrul Comisiei au indicat autorităților irlandeze anumite puncte din noua versiune a memorandumului de înțelegere care trebuiau modificate. În urma unei reuniuni din 29 noiembrie 2016, printr‑un e‑mail din 15 decembrie 2016, serviciile din cadrul Comisiei au comunicat autorităților irlandeze că textul final al memorandumului de înțelegere semnat trebuia să fie primit de Comisie până la sfârșitul anului 2016 și că, în caz contrar, aceasta din urmă ar fi sesizat din nou Curtea la începutul anului 2017. La 22 decembrie 2016, Irlanda a transmis Comisiei o nouă versiune a documentului conceptual care, potrivit autorităților irlandeze, respecta pe deplin criteriile prevăzute de Directiva 85/337, precum și un nou document de încadrare din 2 decembrie 2015. În scrisoarea de însoțire se arăta că semnarea celor două documente era prevăzută pentru sfârșitul lunii ianuarie 2017.
16. La 2 octombrie 2017, Comisia a scris autorităților irlandeze precizând că, având în vedere lipsa de progrese în ceea ce privește executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda, intenționa să sesizeze Curtea. Irlanda a răspuns la 16 octombrie 2017, anexând un nou document conceptual, semnat la 11 octombrie 2017, la care preciza că așteaptă un răspuns din partea Comisiei. Noua versiune a documentului conceptual nu a fost prezentată în fața Curții. Totuși, în cererea sa introductivă, Comisia arată că acest document se referea la un memorandum de înțelegere bilateral încheiat între operatorul parcului eolian de la Derrybrien și autoritățile irlandeze care nu i‑a fost comunicat.
17. Prin scrisoarea din 13 decembrie 2017, Comisia a confirmat că progresele înregistrate până în acel moment nu erau suficiente pentru a pune în aplicare punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda, reafirmând că o versiune finală a memorandumului de înțelegere era așteptată până la sfârșitul anului 2016. La 9 ianuarie 2018, autoritățile irlandeze au răspuns că memorandumul de înțelegere a fost inclus în documentul conceptual la cererea Comisiei, că acest document a fost semnat și că se aștepta acordul Comisiei pentru a proceda la evaluarea neoficială a efectelor asupra mediului. Prin scrisoarea din 26 ianuarie 2018, Comisia a răspuns că, indiferent de aspectele formale referitoare la documentele comunicate de autoritățile irlandeze, nu s‑a înregistrat niciun progres semnificativ în nouă ani pentru realizarea unui proces care să poată conduce la o evaluare serioasă a efectelor asupra mediului privind parcul eolian de la Derrybrien și că, pentru acest motiv, Comisia considera că a intrat într‑o nouă fază, în care nu mai era dispusă să sancționeze o „înțelegere extrajudiciară”. De asemenea, Comisia i‑a sugerat Irlandei să reanalizeze posibilitatea de a supune operatorul parcului eolian de la Derrybrien procedurii de înlocuire. La 1 februarie 2018, autoritățile irlandeze au răspuns că deplâng deteriorarea relației de cooperare cu Comisia, reproșându‑i acesteia din urmă că nu a luat poziție cu privire la documentele transmise de Irlanda la 22 decembrie 2016, care trebuie considerate finale, întârziind astfel și mai mult inițierea evaluării efectelor asupra mediului.
18. Considerând că Irlanda nu a adoptat toate măsurile necesare pentru executarea completă a punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda, la 13 aprilie 2018, Comisia a introdus acțiunea care face obiectul prezentelor concluzii.
19. Părțile au făcut un dublu schimb de memorii scrise, iar pledoariile lor au fost ascultate în ședința din 1 aprilie 2019. În conformitate cu articolul 62 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, părțile au fost invitate să răspundă în ședință la anumite întrebări scrise adresate de judecătorul raportor. Prin scrisoarea transmisă grefei Curții la 1 aprilie 2019, înainte de începerea ședinței, Comisia a informat Curtea că a primit, la 29 martie 2019, din partea autorităților irlandeze o comunicare în care se arăta că operatorul parcului eolian de la Derrybrien a fost de acord să coopereze în vederea inițierii procedurii de înlocuire prevăzute de PDAA. Scrisoarea adresată Comisiei de autoritățile irlandeze la 29 martie 2019 a fost transmisă de acestea din urmă grefei Curții la aceeași dată de 1 aprilie 2019. În această scrisoare se arată că procedura de înlocuire va fi inițiată „cât mai curând posibil, astfel încât să se asigure efectuarea unei evaluări ex post corespunzătoare a efectelor asupra mediului”.
III. Cu privire la acțiune
A. Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor
1. Argumentele părților
20. Comisia consideră că Irlanda nu a luat măsurile necesare pe care le impune executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda. Deși declară că este dispusă să pună rapid în aplicare hotărârea menționată mai sus, în perioada de zece ani cuprinsă între pronunțarea hotărârii Curții și acțiunea care face obiectul prezentelor concluzii, Irlanda s‑ar fi limitat la a prezenta diferite propuneri în scopul de a remedia neîndeplinirea obligațiilor referitoare la parcul eolian de la Derrybrien, însă fără a da curs niciuneia dintre acestea.
21. Irlanda arată, în primul rând, că reiese din motivarea și din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda că neîndeplinirea obligațiilor constatată de Curte se referă în ansamblu la transpunerea incorectă a Directivei 85/337, în timp ce, în ceea ce privește parcul eolian de la Derrybrien, nu s‑a „solicitat și nici nu s‑a acordat nicio măsură specială de remediere”.
22. În al doilea rând, Irlanda amintește, pe de o parte, că obligația de a remedia neefectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului privind un anumit proiect este supusă limitelor autonomiei procedurale a statelor membre și, pe de altă parte, că în Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punctele 41 și 42), Curtea a declarat că dreptul Uniunii nu se opune stabilirii de către statul membru în cauză a unor termene rezonabile de introducere a acțiunii împotriva autorizațiilor de urbanism acordate cu încălcarea obligației de evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului, prevăzută de Directiva 85/337. În acest context, Irlanda precizează că permisele acordate pentru construirea parcului eolian de la Derrybrien și pentru desfășurarea unor activități conexe puteau fi anulate numai printr‑o hotărâre a High Court (Înalta Curte, Irlanda), pronunțată în urma unui control jurisdicțional al deciziei de acordare inițiat printr‑o acțiune care trebuie introdusă în termenul legal, și anume de opt săptămâni de la data deciziei(4). Or, dat fiind că termenele legale prevăzute pentru contestarea validității acestor permise s‑au scurs deja, și aceasta cu mai mulți ani înainte de data la care Comisia a introdus acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor care a dus la pronunțarea hotărârii Comisia/Irlanda, autoritățile irlandeze nu ar avea nicio obligație de retragere a acestora.
23. În al treilea rând, Irlanda arată că a permite ca o hotărâre prin care Curtea admite o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 258 TFUE, la finalul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care nu implică decât Comisia și statul membru în cauză, să poată conduce la invalidarea unei decizii administrative rămase definitivă potrivit dreptului național ar încălca protecția încrederii legitime a destinatarilor deciziei respective, în special în împrejurările din prezenta cauză, în care s‑au scurs aproape zece ani între acordarea primei autorizații de construcție și pronunțarea de către Curte a Hotărârii Comisia/Irlanda.
24. În al patrulea rând, Irlanda susține că desfășurarea procedurii precontencioase dovedește că ritmul lent al adoptării măsurilor de executare a Hotărârii Comisia/Irlanda este rezultatul complexității problemelor juridice subiacente în special sub aspectul respectării principiilor certitudinii juridice și protecției încrederii legitime și a drepturilor de proprietate ale operatorului parcului eolian de la Derrybrien, iar nu al lipsei de cooperare din partea Irlandei. Acest stat membru arată că, în urma propunerii de efectuare a unei evaluări neoficiale a efectelor asupra mediului, formulată de autoritățile irlandeze în anul 2013, aceste autorități, prin scrisoarea din 22 decembrie 2016, au transmis Comisiei un document conceptual în scopul de a obține de la aceasta din urmă un acord formal, care însă nu a intervenit. Timpul scurs între transmiterea documentului menționat și transmiterea, în octombrie 2017, a aceluiași document semnat s‑ar datora unei neînțelegeri între autoritățile irlandeze și funcționarii Comisiei sau chiar unei reale lipse de cooperare din partea acesteia din urmă. Irlanda susține de asemenea, pe de o parte, că executarea Hotărârii Comisia/Irlanda presupunea inițierea unui proces care nu intra sub incidența dispozițiilor de transpunere a Directivei 85/337 și, pe de altă parte, că însăși Comisia nu a fost în măsură, nici chiar în cadrul acțiunii, să identifice măsurile specifice pe care statul membru menționat trebuia să le ia pentru eliminarea efectelor neîndeplinirii obligațiilor constatate la punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul hotărârii menționate. În aceste condiții, Irlanda nu ar trebui să fie sancționată pentru că a așteptat timpul necesar pentru a lua măsurile corespunzătoare sau pentru că nu a identificat în mod corect și în timp util aceste măsuri.
25. În sfârșit, Irlanda afirmă că, în prezent, a executat complet punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda, dat fiind stadiul procesului de evaluare neoficială a efectelor asupra mediului prevăzut de documentul conceptual.
2. Analiză
a) Cu privire la întinderea neîndeplinirii obligațiilor, constatată la punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda
26. Potrivit articolului 260 alineatul (1) TFUE, în cazul în care Curtea constată că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, acest stat este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții.
27. În motivarea Hotărârii Comisia/Irlanda, Curtea a analizat separat motivele formulate de Comisie, referitoare, primul, la transpunerea incorectă a Directivei 85/337 în dreptul irlandez (punctele 34-81) și, al doilea, la condițiile în care au avut loc acordarea permiselor de construire a parcului eolian de la Derrybrien și executarea lucrărilor aferente (punctele 82-112). După ce a admis ambele motive, în dispozitivul hotărârii, Curtea a constatat neîndeplinirea de către Irlanda a două obligații distincte care îi reveneau în temeiul directivei menționate mai sus.
28. Desigur, neîndeplinirea obligațiilor prin neefectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului în conformitate cu Directiva 85/337 pentru proiectul de construire a parcului eolian de la Derrybrien este consecința aplicării într‑un caz concret a dispozițiilor dreptului irlandez pe care Curtea le‑a considerat incompatibile cu dispozițiile acestei directive. Acest lucru nu presupune însă, contrar a ceea ce pare să considere Irlanda, că o astfel de neîndeplinire a obligațiilor, care face obiectul unei constatări autonome de către Curte la punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda, trebuie considerată ca fiind inclusă în cea constatată la punctul 1 prima liniuță(5).
29. Rezultă că, pentru executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul hotărârii, nu era suficient ca Irlanda să își modifice legislația pentru conformarea cu Directiva 85/337 – fără a lipsi de orice efect util constatarea autonomă a neîndeplinirii obligațiilor cuprinsă la această liniuță –, ci revenea acestui stat membru sarcina de a adopta măsuri distincte, care să vizeze în mod specific remedierea încălcării directivei menționate în ceea ce privește realizarea proiectului de construire a parcului eolian de la Derrybrien. Împrejurarea, evidențiată de Irlanda, că în Hotărârea Comisia/Irlanda nu s‑a precizat natura unor astfel de măsuri nu permite, astfel cum corect a arătat Comisia, să se repună în discuție constatarea neîndeplinirii obligațiilor pronunțată de Curte și obligațiile care decurg din această hotărâre pentru statul membru menționat.
b) Cu privire la măsurile necesare pentru executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda
1) Cu privire la finalitatea evaluării efectelor asupra mediului, prevăzută de Directiva 85/337
30. Directiva 85/337 impune statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a asigura că o evaluare a efectelor asupra mediului realizată în conformitate cu principiile armonizate la nivelul Uniunii se efectuează pentru proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în temeiul, inter alia, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor(6). Printr‑o astfel de evaluare se urmărește în esență obținerea informațiilor necesare pentru a permite autorităților competente din statele membre să identifice, în cadrul procedurii de autorizare a unor asemenea proiecte, elementele de mediu care ar putea fi afectate și, prin urmare, să orienteze decizia de acordare sau de refuz al permiselor de urbanism respective(7).
31. Fără nicio îndoială, Directiva 85/337 se bazează pe o logică de prevenire a daunelor aduse mediului(8), în contextul căreia obligația privind evaluarea prealabilă a efectelor unui proiect asupra mediului corespunde necesității ca, în cadrul procesului decizional, autoritățile competente să ia în considerare efectele asupra mediului cât mai devreme posibil în toate procesele de planificare tehnică și de luare de decizii, obiectivul fiind „mai degrabă să se prevină apariția poluării sau a fenomenelor nocive de la bun început, decât să se încerce ulterior a se neutraliza efectele acestora”(9). Totuși, din textul acestei directive reiese că evaluarea efectelor asupra mediului are de asemenea scopul de a permite autorităților competente din statele membre, în cazul acordării unei autorizații, să supună o astfel de autorizare respectării unor condiții care să reducă efectele negative ale realizării proiectului asupra mediului și, mai general, să ia măsuri care să garanteze utilizarea instalației care rezultă din acesta potrivit unor criterii de bună gestionare a mediului(10).
32. Pe de altă parte, Curtea a afirmat în repetate rânduri că domeniul de aplicare al Directivei 85/337 „este unul vast și că obiectivul acesteia este foarte amplu”(11), precizând că ar fi „simplist” și contrar abordării dorite de legiuitorul Uniunii ca „evaluarea globală” a efectelor asupra mediului la care această directivă face referire să nu ia în considerare „decât efectele directe ale lucrărilor prevăzute, fără a ține cont de efectele care ar putea fi provocate asupra mediului de utilizarea și de exploatarea instalațiilor rezultate din aceste lucrări”(12).
33. De aici rezultă, contrar a ceea ce pare să sugereze Irlanda, că evaluarea efectelor asupra mediului impusă de Directiva 85/337 nu produce efecte doar la momentul deciziei de autorizare a proiectului în cauză, ci și ulterior, în cursul realizării sale și al utilizării instalației care rezultă din acesta, furnizând baza pentru o gestionare optimă a riscurilor de mediu legate de exploatarea acesteia și o reducere a efectelor negative implicate de o astfel de exploatare cu privire la diferitele elementele luate în considerare în evaluarea respectivă.
34. Prin urmare, logica de prevenire care stă la baza Directivei 85/337 nu poate să furnizeze unui stat membru, care nu își îndeplinește obligația de a asigura că autorizarea unui proiect care ar putea avea efecte importante asupra mediului este precedată de o evaluare a efectelor asupra mediului, argumente pentru a se sustrage de la adoptarea măsurilor necesare pentru remedierea ex post a unei astfel de neîndepliniri a obligațiilor.
2) Cu privire la măsurile necesare pentru a remedia neefectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului în conformitate cu Directiva 85/337
35. Curtea a avut deja ocazia să afirme că, deși este adevărat că Directiva 85/337 (la fel ca Directiva 2011/92, în vigoare în prezent) nu prevede dispoziții referitoare la consecințele care trebuie deduse din încălcarea obligației de evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului, totuși, în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 TUE, statele membre sunt ținute să elimine consecințele ilicite ale acestei încălcări și că, prin urmare, este sarcina autorităților competente ale fiecărui stat membru să ia, „în limitele competenței lor, toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a se asigura că proiectele vizate sunt evaluate pentru a se stabili dacă efectele lor asupra mediului sunt sau nu sunt semnificative, iar, în cazul unui răspuns afirmativ, să fie supuse unei evaluări”(13). Pe de altă parte, arătăm că această obligație a fost afirmată de Curte și cu privire la situații în care proiectul pentru care evaluarea efectelor asupra mediului nu a fost efectuată, cu încălcarea Directivei 85/337, fusese integral finalizat, iar exploatarea instalației respective era în curs de desfășurare(14). Curtea a precizat, de altfel, că asemenea măsuri de natură să elimine consecințele ilicite ale unei încălcări a obligației de evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului sunt, de exemplu, „retragerea sau suspendarea unei autorizații deja acordate, în scopul efectuării unei evaluări a efectelor asupra mediului ale proiectului în cauză, în sensul Directivei 85/337”(15). În cazul în care adoptarea unor astfel de măsuri este prevăzută în dreptul național, autoritățile competente ale statului membru respectiv sunt ținute să le adopte, în temeiul principiului cooperării loiale și cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității(16).
36. Rezultă că, în conformitate cu obiectivele Directivei 85/337 amintite la punctele 31-33 din prezentele concluzii, în cazul încălcării obligației de evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului ale unui proiect care poate avea efecte negative semnificative asupra mediului, statele membre sunt ținute să adopte toate măsurile necesare pentru a se asigura că o astfel de evaluare sau o evaluare corectoare este efectuată după acordarea autorizației, chiar și în cazul în care proiectul este în curs de executare sau a fost deja realizat. În cazul în care acest lucru este posibil potrivit dreptului național, autoritățile naționale competente sunt ținute să procedeze la suspendarea sau la anularea autorizației deja acordate, pentru a permite regularizarea acesteia sau acordarea unei noi autorizații în conformitate cu cerințele prevăzute de directiva menționată mai sus.
37. Obligația statului membru în cauză de a asigura că se efectuează o evaluare ex post a efectelor asupra mediului se impune cu atât mai mult într‑o situație precum cea analizată în prezentele concluzii, în care proiectul în cauză, în special din cauza dimensiunilor sale, poate avea efecte deosebit de importante și permanente asupra mediului, executarea sa a provocat deja daune considerabile mediului și încălcarea directivei a fost constatată de Curte în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
38. Argumentul invocat de Irlanda potrivit căruia, pentru executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda, Irlanda nu era obligată nici să retragă autorizațiile deținute de operatorul parcului eolian de la Derrybrien, nici să îi impună acestuia din urmă să efectueze o evaluare ex post a efectelor asupra mediului (sau să permită efectuarea acesteia) trebuie, așadar, să fie respins.
c) Cu privire la justificările invocate de Irlanda
1) Cu privire la limitele autonomiei procedurale și la încrederea legitimă a operatorului parcului eolian de la Derrybrien
39. Pentru a contesta neîndeplinirea obligațiilor susținută de Comisie, Irlanda invocă, în primul rând, principiul autonomiei procedurale a statelor membre și, făcând trimitere la Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), apreciază că nu era obligată să repună în discuție validitatea autorizațiilor acordate pentru construirea parcului eolian de la Derrybrien, rămase definitive în temeiul dreptului irlandez cu mai mulți ani înainte de pronunțarea de către Curte a Hotărârii Comisia/Irlanda.
40. În această privință, amintim că, în Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punctul 65), fiind sesizată cu titlu preliminar în cadrul unui litigiu născut ca urmare a acțiunii introduse de un particular împotriva refuzului administrației naționale de a retrage sau de a modifica o autorizație minieră acordată fără o evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului(17), Curtea a afirmat că obligația autorităților naționale competente de a retrage sau de a suspenda o autorizație acordată cu încălcarea Directivei 85/337 este limitată de principiul autonomiei procedurale a statelor membre(18). În temeiul acestui principiu, în lipsa unei reglementări la nivelul Uniunii, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru sarcina de a stabili modalitățile procedurale ale acțiunilor având ca obiect garantarea protecției drepturilor particularilor în temeiul normelor de drept al Uniunii, modalități care nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele care guvernează situații similare din dreptul intern (principiul echivalenței) și nici să fie astfel structurate încât să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea acestor drepturi (principiul efectivității)(19).
41. În Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punctele 41 și 42), amintită de Irlanda, Curtea a precizat că dreptul Uniunii, care nu prevede norme referitoare la termenele de introducere a acțiunii împotriva autorizațiilor emise cu încălcarea obligației de evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) din Directiva 85/337, nu se opune, în principiu și sub rezerva respectării principiului echivalenței, stabilirii de către statul membru în cauză a unor „termene rezonabile de introducere a unor acțiuni, în interesul securității juridice, care protejează atât particularul, cât și administrația”(20).
42. Contrar celor susținute de Irlanda, considerăm că nici principiul autonomiei procedurale a statelor membre, nici rămânerea definitivă a deciziilor de autorizare a lucrărilor de construire a parcului eolian de la Derrybrien ca urmare a expirării termenelor prevăzute pentru introducerea de către particulari a acțiunilor împotriva unor astfel de decizii nu pot fi invocate în mod valabil de statul membru menționat pentru a se sustrage de la obligația de executare completă a punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda.
43. Astfel, în vederea unei asemenea executări, revenea statului membru sarcina de a adopta toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a remedia neefectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului în conformitate cu Directiva 85/337 și, printre acestea, măsuri de natură să asigure efectuarea unei evaluări ex post a efectelor asupra mediului.
44. Or, în principiu, expirarea termenelor procedurale de introducere a unor acțiuni având ca obiect protejarea situației particularilor împotriva măsurilor adoptate de administrație nu exclude competența acesteia din urmă de a interveni, în temeiul dreptului său de a retrage, de a suspenda și de a modifica propriile acte, prin retragerea unei decizii ilegale sau prin suspendarea executării acesteia, nici nu exclude adoptarea unor decizii prin care să se impună titularului unui permis de urbanism să procedeze la regularizarea acestuia, eventual prin îndeplinirea unor obligații neîndeplinite anterior, sau să conformeze gestiunea instalațiilor construite în temeiul unui asemenea permis la anumite condiții sau criterii impuse în scopul protejării intereselor publice. În temeiul principiului cooperării loiale, autoritățile statelor membre sunt ținute, fiecare în sfera sa de competență, să adopte astfel de măsuri și să exercite competențele cu care sunt învestite atunci când acest lucru permite remedierea unei încălcări a dreptului Uniunii.
45. Este adevărat că, drept răspuns la o întrebare adresată de Curte în ședință, reprezentantul Irlandei a precizat că dreptul irlandez nu prevede posibilitatea ca permisele de urbanism precum cele acordate pentru construirea parcului eolian de la Derrybrien, rămase definitive, să fie retrase de autoritatea administrativă, în temeiul dreptului organului administrativ de a retrage, de a suspenda și de a modifica propriile acte, pentru motive de interes public, reafirmând că aceste permise pot fi invalidate numai printr‑o hotărâre a High Court (Înalta Curte, Irlanda) care, ca urmare a expirării termenelor de introducere a acțiunii, nu mai poate interveni. Cu toate acestea, nici o astfel de împrejurare nu permite, în opinia noastră, justificarea poziției Irlandei potrivit căreia aceasta nu era, în speță, ținută să adopte vreo măsură specifică în scopul de a remedia neîndeplinirea obligațiilor constatată de Curte.
46. Astfel, arătăm că dreptul irlandez în vigoare în prezent prevede o procedură de regularizare a autorizațiilor acordate cu încălcarea obligațiilor prevăzute de Directiva 85/337 care este aplicabilă în împrejurările prezentei cauze.
47. Potrivit secțiunii 177B punctul 1 și punctul 2 litera b) din partea XA din PDAA, introdusă prin reforma legislativă din 2010, în cazul în care printr‑o „hotărâre definitivă a Curții de Justiție a Uniunii Europene” s‑a reținut că autorizația referitoare la un proiect pentru care era necesară o evaluare a efectelor asupra mediului a fost acordată în mod ilegal, autoritatea de planificare („planning authority”) competentă notifică operatorului proiectului un aviz scris prin care acestuia din urmă i se solicită să formuleze o cerere în vederea obținerii unei autorizații substitutive. La litera c) a punctului 2 din aceeași secțiune se precizează că prin aviz operatorului i se solicită să depună împreună cu cererea o declarație corectoare privind efectele asupra mediului („remedial environemental impact statement”).
48. Irlanda interpretează această dispoziție în sensul că nu se aplică în împrejurări precum cele din prezenta cauză, în care autorizația de urbanism acordată a rămas definitivă. O astfel de limitare nu reiese însă din textul secțiunii 177B din PDAA și nici nu poate fi dedusă dintr‑o interpretare literală a acestei dispoziții. Pledează însă împotriva interpretării susținute de Irlanda faptul că punctul 1 din dispoziția menționată nu face distincție între o hotărâre a Curții pronunțată în cadrul unei cereri de decizie preliminară, care face parte dintr‑o procedură națională prin care se urmărește punerea în cauză a validității autorizației în discuție, și o hotărâre pronunțată în contextul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care poate interveni, astfel cum este cazul Hotărârii Comisia/Irlanda, după expirarea termenelor de introducere a unei acțiuni împotriva deciziei administrative de autorizare sau după ce o cale de atac internă împotriva unei astfel de decizii a fost respinsă cu titlu definitiv.
49. În plus, arătăm că – pronunțându‑se recent într‑o cauză care privea, printre altele, aplicarea secțiunii 177B din PDAA în cazul proprietarului unei cariere a cărei exploatare a fost inițiată în anii ’60, într‑o perioadă în care nu era necesară obținerea unui permis de urbanism – Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda) a declarat că această secțiune se aplică unei „categorii speciale” de proiecte pentru care „o autorizație acordată anterior” și „altfel validă” a fost considerată de Curtea de Justiție ca fiind acordată în mod ilegal din cauza unei omisiuni în evaluarea efectelor asupra mediului(21), fără a menționa vreo limită rezultată din caracterul definitiv sau nu al autorizației. Contrar celor susținute de Irlanda, nu era, așadar, nicidecum dovedit că orice încercare de a supune operatorul parcului eolian de la Derrybrien procedurii prevăzute de secțiunea 177B din PDAA ar fi fost blocată de instanțele irlandeze(22).
50. În sfârșit, amintim că interpretarea restrictivă susținută în prezent de Irlanda a fost prezentată în cadrul procedurii precontencioase abia în luna octombrie 2012. Înainte de acel moment, autoritățile irlandeze au indicat în mod constant Comisiei, atât înainte, cât și după intrarea în vigoare a PDAA, intenția lor de a iniția procedura de înlocuire în scopul executării punctului din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda referitor la parcul eolian de la Derrybrien. Astfel cum a confirmat în ședință Irlanda, chiar comitatul Galway a notificat operatorului parcului eolian de la Derrybrien, la 12 octombrie 2011, un aviz în temeiul secțiunii 177B din PDAA, pentru ca apoi să îl retragă după câteva zile, arătând, așadar, cel puțin inițial, că interpretează această dispoziție în alt mod decât statul membru menționat.
51. În aceste condiții, Irlanda nu poate susține în mod valabil că dreptul irlandez nu prevede instrumente pentru a supune unei noi examinări autorizații precum cele referitoare la parcul eolian de la Derrybrien. Procedura prevăzută de secțiunea 177B din PDAA constituie un astfel de instrument. Prin urmare, revenea autorităților irlandeze sarcina de iniția această procedură în scopul executării complete a punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda.
52. În opinia noastră, considerațiile invocate de Irlanda, referitoare la protecția încrederii legitime a operatorului parcului eolian de la Derrybrien, nu pot constitui un obstacol pentru o astfel de măsură de executare.
53. Astfel, în primul rând, procedura de înlocuire prevăzută de PDAA are în esență scopul de a permite, în împrejurări bine definite, revizuirea autorizațiilor acordate cu încălcarea Directivei 85/337, precum și a proiectelor pentru care acestea au fost acordate și conformarea lor la criteriile impuse de directiva menționată în special în ceea ce privește efectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului. Prin urmare, această procedură nu conduce în mod necesar la retragerea permiselor supuse revizuirii, cu încetarea, în consecință, a activităților autorizate, ci se poate limita la a impune regularizarea lor, pe lângă obligația de a lua măsurile corectoare considerate eventual necesare(23).
54. În al doilea rând, amintim că, în Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), Curtea a precizat că „proiectele a căror autorizare nu mai este supusă unei acțiuni directe, ca urmare a expirării termenului de introducere a acțiunii prevăzut de legislația națională”, nu pot fi „pur și simplu considerate autorizate în mod legal în raport cu obligația de evaluare a efectelor asupra mediului”(24), cu consecința că, în cazul în care în dreptul național există un instrument care permite să se asigure că o astfel de evaluare este efectuată, autoritățile competente din statul membru în cauză sunt ținute să îl folosească(25). Rezultă că operatorul unui astfel de proiect nu poate să invoce existența unei încrederi legitime în validitatea autorizațiilor acordate cu încălcarea obligației de evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului și care nu mai sunt supuse unei căi de atac interne pentru a se opune obligației de a efectua o asemenea evaluare ex post care îi este impusă în temeiul unei măsuri adoptate de autoritățile naționale în executarea unei hotărâri a Curții în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Aceasta se aplică a fortiori operatorului parcului eolian de la Derrybrien care, după cum reiese din dosar și astfel cum a confirmat în ședință Irlanda, este o filială independentă deținută în proporție de 100 % de Electricity Supply Board (ESB) care, la rândul său, este deținută în proporție de 95 % de statul irlandez(26).
55. Perioada cuprinsă între acordarea autorizațiilor în cauză și pronunțarea Hotărârii Comisia/Irlanda nu permite să se repună în discuție concluzia care precedă. Pe de altă parte, arătăm că, deși este adevărat că această hotărâre a fost pronunțată în anul 2008, iar ultima autorizație referitoare la parcul eolian de la Derrybrien a rămas definitivă în anul 2003, totuși, la data la care această autorizație a fost acordată, fusese deja inițiată împotriva Irlandei o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 226 CE, care, deși fără a pune încă direct în cauză proiectul privind construirea acestui parc, imputa statului membru menționat o încălcare sistematică a obligațiilor care îi revin în temeiul Directivei 85/337. Or, ne întrebăm în ce măsură poate un operator public să invoce o încredere legitimă în validitatea unei autorizații neconforme cu dispozițiile directivei menționate, care a fost acordată în asemenea împrejurări.
56. În sfârșit, chiar în cazul în care s‑ar urma teza Irlandei potrivit căreia procedura coercitivă prevăzută de secțiunea 177B din PDAA nu este aplicabilă în speță, dat fiind caracterul definitiv al autorizațiilor în discuție, arătăm că secțiunea 177C din actul menționat îi permite operatorului unui proiect autorizat fără o evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului să solicite aplicarea în privința sa a procedurii de înlocuire. PDAA oferea, așadar, autorităților irlandeze și un instrument alternativ la măsura de autoritate pentru a remedia neefectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului privind proiectul de construire a parcului eolian de la Derrybrien(27) la care, dat fiind controlul exercitat de stat asupra operatorului acestui parc, autoritățile menționate ar fi putut recurge fără dificultăți deosebite.
2) Cu privire la complexitatea problemelor juridice ridicate și la lipsa de cooperare din partea Comisiei
57. Spre deosebire de Irlanda, nu considerăm că executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda implică o dificultate deosebită în ceea ce privește identificarea măsurilor care trebuie luate pentru a elimina efectele neîndeplinirii obligațiilor, nici că ridică probleme juridice atât de complexe încât să justifice prelungirea cu peste zece ani a unui impas substanțial.
58. Din dosar reiese că, încă de la primele schimburi de scrisori între Comisie și autoritățile irlandeze și pe întreaga durată a desfășurării procedurii precontencioase, efectuarea unei evaluări ex post a efectelor asupra mediului a fost identificată de ambele părți ca fiind singura măsură de natură să remedieze neefectuarea unei astfel de evaluări în prealabil. În etapa finală a procedurii precontencioase, Comisia și Irlanda au discutat cu privire la modalitățile de efectuare a unei astfel de evaluări, însă nu reiese din dosar că acestea au luat în considerare măsuri alternative de executare.
59. Abia spre sfârșitul anului 2012, adică după aproximativ patru ani de la pronunțarea de către Curte a Hotărârii Comisia/Irlanda, autoritățile irlandeze – care, până în acel moment, au dat în mod constant asigurări cu privire la aplicarea procedurii de înlocuire în privința operatorului parcului eolian de la Derrybrien – au ridicat probleme legate de protecția securității juridice și a încrederii legitime ale acestui operator, propunând în același timp Comisiei o soluție alternativă, și anume o evaluare a efectelor asupra mediului „fără caracter normativ”. Și realizarea acestei soluții a fost însă marcată de lipsa unor progrese semnificative, care, în pofida afirmațiilor Irlandei, nu pot fi atribuite unei lipse de cooperare din partea Comisiei.
60. Astfel, contrar celor susținute de acest stat membru, nu considerăm că se poate imputa acestuia din urmă perioada cuprinsă între cele două transmiteri, la 22 decembrie 2016 și la 2 octombrie 2017, ale documentului conceptual menționat la punctul 15 din prezentele concluzii. Astfel, în primul rând, după cum admite chiar Irlanda, din scrisoarea care însoțește prima transmitere a acestui document nu reiese că autoritățile irlandeze ar fi așteptat un acord oficial din partea Comisiei înainte de a trece la următoarea etapă. În al doilea rând, versiunea acestui document transmisă în luna decembrie 2016 nu era semnată de operatorul parcului eolian de la Derrybrien, împrejurare care putea pune sub semnul întrebării seriozitatea angajamentului asumat de acesta din urmă. În sfârșit, fără a fi contrazisă de Irlanda, Comisia susține că conținutul documentului transmis în luna decembrie 2016 era în esență identic cu cel al unui document anterior cu privire la care ea formulase o serie de observații care nu ar fi fost luate în considerare de autoritățile irlandeze.
61. În termeni mai generali, în opinia noastră, Comisia a demonstrat, pe parcursul întregii proceduri precontencioase, o disponibilitate și o dorință de cooperare aproape excesive, îndeosebi în fața schimbării radicale a orientării autorităților irlandeze cu privire la aplicabilitatea procedurii de înlocuire în privința operatorului parcului eolian de la Derrybrien, intervenită după mai mult de patru ani de la pronunțarea Hotărârii Comisia/Irlanda.
62. Având în vedere elementele prezentate mai sus, nu considerăm că ritmul lent și eșecul procedurii precontencioase pot fi, chiar și numai parțial, atribuite complexității problemelor juridice invocate, nici unei incertitudini din partea Comisiei în ceea ce privește identificarea măsurilor necesare pentru a asigura executarea Hotărârii Comisia/Irlanda sau unei lipse de cooperare din partea acestei instituții.
d) Concluzii cu privire la existența neîndeplinirii imputate a obligațiilor
63. La peste zece ani de la pronunțarea Hotărârii Comisia/Irlanda, nu numai că nu a fost efectuată nicio evaluare a efectelor asupra mediului privind lucrările de construire a parcului eolian de la Derrybrien și pentru activitățile conexe care să fie conformă cu cerințele prevăzute de Directiva 85/337, în pofida faptului că Irlanda nu a contestat niciodată posibilitatea de a efectua o astfel de evaluare, dar nu a fost adoptată nici măcar o măsură concretă în vederea realizării unei asemenea evaluări. Dimpotrivă, după ce a declarat în memoriul în apărare că este pe punctul de a obține din partea operatorului acestui parc realizarea unei evaluări ex post fără caracter normativ, înainte de ședința în prezenta cauză, Irlanda a anunțat, ca într‑un fel de „Jocul gâștelor”, „revenirea la căsuța inițială”, informând Comisia că s‑a răzgândit din nou cu privire la posibilitatea de a recurge la procedura de înlocuire. În aceste condiții și în lumina tuturor considerațiilor care precedă, nu se poate, în opinia noastră, să nu se concluzioneze în sensul caracterului material al neîndeplinirii obligațiilor imputate Irlandei și al respingerii justificărilor prezentate de aceasta din urmă.
B. Cu privire la sancțiunile pecuniare
64. Prin intermediul cererii introductive, Comisia propune Curții, în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE și al Comunicării sale din 13 decembrie 2005 privind aplicarea articolului 228 CE (denumită în continuare „Comunicarea din 2005”)(28), să sancționeze neexecutarea Hotărârii Comisia/Irlanda cu obligarea la plata unei penalități cu titlu cominatoriu și a unei sume forfetare.
65. În memoriul său în duplică, Irlanda susține că nu ar trebui să i se aplice nicio sancțiune, în măsura în care Hotărârea din 26 iulie 2017, Comune di Corridonia și alții (C‑196/16 și C‑197/16, EU:C:2017:589), și Hotărârea din 28 februarie 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129), pe care se întemeiază Comisia, au marcat o ruptură în raport cu jurisprudența anterioară. Acest argument trebuie, în opinia noastră, să fie respins în lumina considerațiilor dezvoltate la punctele 26-38 din prezentele concluzii.
1. Cu privire la penalitatea cu titlu cominatoriu
66. Astfel cum s‑a arătat la punctul 63 din prezentele concluzii, cel puțin la data ședinței în fața Curții, Irlanda nu a executat punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda. Prin urmare, în ipoteza în care această încălcare ar continua să existe la data pronunțării unei hotărâri în prezenta acțiune(29), impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE trebuie să fie considerată justificată(30).
67. În ceea ce privește cuantumul acestei sancțiuni, revine Curții sarcina de a stabili penalitatea cu titlu cominatoriu, astfel încât să fie adaptată împrejurărilor și proporțională cu neîndeplinirea constatată a obligațiilor, precum și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză(31). În cadrul aprecierii Curții, criteriile de bază care trebuie luate în considerare sunt durata încălcării, gradul său de gravitate și capacitatea de plată a statului membru în cauză. Atunci când aplică aceste criterii, Curtea trebuie să țină seama în special de consecințele neexecutării asupra intereselor publice și private, precum și de existența urgenței ca statul membru vizat să se conformeze obligațiilor sale(32).
68. Comisia propune aplicarea unei sume forfetare de bază de 700 de euro pe zi, înmulțită cu coeficienții de gravitate, de durată și de efect disuasiv, în cuantum total de 12 264 de euro pe zi începând de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză și până la executarea completă a Hotărârii Comisia/Irlanda.
69. În ceea ce privește gravitatea, Comisia a ținut seama, în primul rând, de importanța normelor Uniunii care au făcut obiectul încălcării și de contextul în care s‑a produs încălcarea, în al doilea rând, de consecințele acestei încălcări și de caracterul repetat al încălcării Directivei 85/337 de către Irlanda(33), precum și, în al treilea rând, de lipsa de cooperare din partea acestui stat membru pe durata unei perioade deosebit de lungi. În lumina acestor elemente și ținând seama de împrejurarea că neexecutarea Hotărârii Comisia/Irlanda privește doar o parte a acestei hotărâri, Comisia propune coeficientul de gravitate 2, pe scara de la 1 la 20 prevăzută de Comunicarea din 2005.
70. Toate elementele luate în considerare de Comisie pentru a evalua gravitatea neîndeplinirii obligațiilor în cauză sunt, în opinia noastră, pertinente. Dimpotrivă, argumentele prezentate de Irlanda, potrivit cărora, în acest scop, ar trebui să se țină seama de eforturile depuse de ea pentru a se conforma solicitărilor Comisiei și de lipsa de cooperare din partea acesteia din urmă, trebuie să fie respinse. În această privință, facem trimitere la cele arătate la punctele 58-62 din prezentele concluzii.
71. Irlanda contestă de asemenea faptul că încălcarea constatată de Curte la punctul 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda se află la originea daunelor aduse mediului ca urmare a alunecărilor de teren din 2003 și, în consecință, acest element nu ar trebui să fie luat în considerare pentru a aprecia gravitatea încălcării. În această privință, arătăm că reiese din Hotărârea Comisia/Irlanda că acest stat membru nu a contestat niciodată faptul că alunecările menționate au fost provocate de execuția lucrărilor de construire a parcului eolian de la Derrybrien (a se vedea punctul 93). În acest context, nu este exclus ca o evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului, evidențiind riscurile asociate unor astfel de lucrări sau recomandând adoptarea unor măsuri preventive speciale, să fi putut evita daunele care au rezultat din acestea. Consecințele alunecărilor de teren din 2003 trebuie, așadar, să fie luate în considerare pentru a aprecia gravitatea încălcării săvârșite de Irlanda, deși ponderea lor în cadrul acestei aprecieri nu trebuie să fie supraestimată.
72. În ceea ce privește durata, Comisia a aplicat coeficientul maxim prevăzut de Comunicarea din 2005, și anume 3, ținând seama de perioada de 114 luni cuprinsă între data pronunțării Hotărârii Comisia/Irlanda și 25 ianuarie 2018, dată la care aceasta a introdus prezenta acțiune. Potrivit unei jurisprudențe constante, deși articolul 260 alineatul (1) TFUE nu precizează termenul în care trebuie executată o hotărâre, importanța aplicării imediate și uniforme a dreptului Uniunii impune, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, ca această executare să fie începută imediat și să se realizeze în cel mai scurt termen posibil(34). Or, în speță, neîndeplinirea obligațiilor imputată Irlandei se menține de peste zece ani, perioadă în care nu s‑a înregistrat niciun progres semnificativ în vederea obținerii unei evaluări a efectelor asupra mediului ale construirii parcului eolian de la Derrybrien și ale lucrărilor conexe. Această durată este fără îndoială excesivă. Chiar admițând că executarea punctului 1 a doua liniuță din dispozitivul Hotărârii Comisia/Irlanda impunea instituirea procedurii de înlocuire, astfel cum susține acest stat membru, neîndeplinirea obligațiilor s‑ar fi menținut, până în prezent, de peste șapte ani, adică o perioadă oricum considerabilă.
73. În sfârșit, Comisia a aplicat factorul de descurajare stabilit pentru Irlanda prin Comunicarea din 2005, și anume 2,92, care nu este contestat de Irlanda.
74. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să aplice o penalitate cu titlu cominatoriu de 10 000 de euro pe zi.
2. Cu privire la suma forfetară
75. În conformitate cu Comunicarea din 2005, Comisia propune Curții să aplice, cu titlu de sumă forfetară, un cuantum corespunzător unei sume forfetare de bază de 230 de euro, înmulțită cu factorul de gravitate și cu factorul de descurajare „n”, adică o sumă de 1 343,20 euro pe zi, începând cu data de 3 iulie 2008 și până la executarea Hotărârii Comisia/Irlanda sau, în caz de neexecutare, până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză, suma forfetară ridicându‑se la un cuantum minim de 1 685 000 de euro(35). În lumina considerațiilor dezvoltate la punctul 71 din prezentele concluzii, propunem Curții să reducă acest cuantum la 1 000 de euro.
IV. Concluzie
76. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
„‑ Prin neadoptarea tuturor măsurilor necesare pentru executarea Hotărârii din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807), Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE.
‑ În cazul în care neîndeplinirea obligațiilor continuă să existe la data pronunțării hotărârii Curții în prezenta cauză, obligă Irlanda la plata către Comisia Europeană, în contul «Resurse proprii ale Uniunii Europene», a unei penalități cu titlu cominatoriu de 10 000 de euro pe zi de întârziere în punerea în aplicare a măsurilor necesare pentru a se conforma Hotărârii din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807), începând cu data pronunțării prezentei hotărâri și până la executarea completă a Hotărârii din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807).
‑ Obligă Irlanda la plata către Comisia Europeană, în contul «Resurse proprii ale Uniunii Europene», a unei sume forfetare de 1 000 de euro pe zi, începând cu data pronunțării Hotărârii din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807), și până la data executării acestei hotărâri sau până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză, în caz de neexecutare.
‑ Obligă Irlanda la plata cheltuielilor de judecată.”