ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
19 de Março de 1998 (1)
«Acesso à informação Decisão da Comissão 94/90/CE relativa do acesso do
público aos documentos da Comissão Recusa de acesso Alcance da
excepção relativa à protecção do interesse público Processos judiciais
Convenção Europeia dos Direitos do Homem, artigo 6.°»
No processo T-83/96,
Gerard van der Wal, advogado no Hoge Raad der Nederlanden, com escritório em
Kraainen, Bélgica, representado inicialmente por Caroline P. Bleeker e Laura
Y. J. M. Parret, advogados, respectivamente, nos foros da Haia e de Bruxelas,
depois por Laura Y. J. M. Parret, com domicílio escolhido no Luxemburgo no
escritório de Aloyse May, 31, Grande-Rue,
apoiado por
Reino dos Países Baixos, representado por Marc Fierstra e J. S. van den
Oosterkamp, consultores jurídicos, na qualidade de agentes, com domicílio
escolhido no Luxemburgo na Embaixada dos Países Baixos, 5, rue C.M. Spoo,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Wouter Wils e Ulrich
Wölker, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio
escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do
Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
que tem por objecto um pedido de anulação da decisão da Comissão, de 29 de
Março de 1996, que recusa ao recorrente o acesso a cartas enviadas pela DG IV
a órgãos jurisdicionais nacionais, no contexto da comunicação sobre a cooperação
entre a Comissão e os tribunais nacionais no que diz respeito à aplicação dos
artigos 85.° e 86.° do Tratado CEE,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quarta Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, P. Lindh e J. D. Cooke, juízes,
secretário: H. Jung,
vistos os autos e após a audiência de 25 de Setembro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Enquadramento jurídico
- 1.
- Na acta final do Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 7 de
Fevereiro de 1992, os Estados-Membros incorporaram, nos termos seguintes, uma
declaração (n.° 17) relativa ao direito de acesso à informação:
«A Conferência considera que a transparência do processo decisório reforça o
carácter democrático das instituições e a confiança do público na administração.
Por conseguinte, a Conferência recomenda que a Comissão apresente ao Conselho,
o mais tardar até 1993, um relatório sobre medidas destinadas a facilitar o acesso
do público à informação de que dispõem as instituições.»
- 2.
- Na sequência desta declaração, a Comissão publicou a comunicação 93/C 156/05,
que dirigiu, em 5 de Maio de 1993, ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité
Económico e Social àcerca do acesso do público aos documentos das instituições
(JO C 156, p. 5). Em 2 de Junho de 1993, a Comissão adoptou a comunicação
93/C 166/04 sobre a transparência na Comunidade (JO C 166, p. 4).
- 3.
- No quadro destas etapas preliminares, destinadas a pôr em prática o princípio da
transparência, o Conselho e a Comissão aprovaram, em 6 de Dezembro de 1993,
um Código de Conduta em matéria de acesso do público aos documentos do
Conselho e da Comissão (JO 1993, L 340, p. 41, a seguir «código de conduta»),
cujo objectivo é estabelecer os princípios que regulam o acesso aos documentos na
sua posse.
- 4.
- Para assegurar a aplicação prática deste compromisso, a Comissão adoptou, em 8
de Fevereiro de 1994, com base no artigo 162.° do Tratado CE, a Decisão
94/90/CECA, CE, Euratom, relativa ao acesso do público aos documentos da
Comissão (JO L 46, p. 58, a seguir «Decisão 94/90»). O artigo 1.° desta decisão
adopta formalmente o código de conduta cujo texto se encontra junto à decisão.
- 5.
- O código de conduta, tal como adoptado pela Comissão, enuncia o princípio geral
seguinte:
«O público terá o acesso mais amplo possível aos documentos da Comissão e do
Conselho.»
- 6.
- Para este efeito, o código de conduta define o termo «documento» como «todo o
documento escrito, seja qual for o suporte, que contenha dados na posse da
Comissão e do Conselho».
- 7.
- Após expor brevemente os princípios que regem a apresentação e o tratamento dos
pedidos de acesso a documentos, o código de conduta descreve da seguinte forma
o processo a seguir quando haja intenção de indeferir um pedido de acesso a
documentos:
«Caso os serviços competentes da instituição em causa tencionem propor a essa
instituição que indefira o pedido do interessado, informá-lo-ão da sua intenção,
comunicando-lhe que dispõe do prazo de um mês para solicitar um pedido de
informação à instituição, tendo em vista a revisão dessa posição, sem o que se
considerará que o interessado renunciou ao seu pedido inicial.
Se for apresentado tal pedido de confirmação e no caso de a instituição em causa
decidir não facultar o documento, esta decisão, que deverá ser tomada no mês
seguinte à apresentação do pedido de confirmação, será comunicada o mais
rapidamente possível e por escrito ao requerente. A decisão deverá ser
devidamente fundamentada e indicar as vias de recurso possíveis, ou seja, o recurso
judicial e a queixa ao provedor de Justiça, nas condições previstas respectivamente
nos artigos 173.° e 138.°-E do Tratado que institui a Comunidade Europeia.»
- 8.
- O código de conduta enumera as circunstâncias que podem ser invocadas por uma
instituição para justificar o indeferimento de um pedido de acesso a documentos,
nos termos seguintes:
«As instituições recusam o acesso a qualquer documento cuja divulgação possa
prejudicar:
a protecção do interesse público (segurança pública, relações internacionais,
estabilidade monetária, processos judiciais, inspecções e inquéritos),
a protecção do indivíduo e da vida privada,
a protecção do sigilo comercial e industrial,
a protecção dos interesses financeiros da Comunidade,
a protecção da confidencialidade solicitada pela pessoa singular ou colectiva
que forneceu a informação ou exigida pela legislação do Estado-Membro
que forneceu a informação.
As instituições podem igualmente recusar o acesso a um documento para
salvaguardar o interesse da instituição no que respeita ao sigilo das suas
deliberações.»
- 9.
- Em 1993, a Comissão adoptou a comunicação 93/C 39/05, sobre a cooperação
entre a Comissão e os tribunais nacionais no que diz respeito à aplicação dos
artigos 85.° e 86.° do Tratado CEE (JO C 39, p. 6, a seguir «comunicação»). Nesta
comunicação, a Comissão indica que:
«37. (...) os tribunais nacionais podem, nos limites do direito processual nacional
respectivo, dirigir-se à Comissão e nomeadamente à sua direcção-geral de
concorrência para solicitar certas informações. Em primeiro lugar, informações de
natureza processual para se saber se um determinado processo está a correr
perante a Comissão, se um processo já foi objecto de notificação, se a Comissão
iniciou formalmente o processo ou já se pronunciou através de uma decisão formal
ou de um ofício de arquivamento enviado pelo seu serviço. Caso necessário, os
tribunais nacionais podem igualmente solicitar à Comissão um parecer sobre os
prazos prováveis de concessão ou de recusa de uma isenção individual em relação
aos acordos ou às práticas notificados, a fim de analisar as condições para uma
eventual decisão de suspender a deliberação ou a necessidade de adoptar medidas
cautelares. A Comissão esforçar-se-á, por seu lado, por dar prioridade aos casos
que são objecto de processos nacionais suspensos, nomeadamente no caso de deles
depender a resolução de um litígio difícil.
38. Seguidamente, os tribunais nacionais podem consultar a Comissão sobre
questões jurídicas. Se a aplicação do n.° 1 do artigo 85.° ou do artigo 86.° levantar
dificuldades especiais, os tribunais nacionais têm a possibilidade de consultar a
Comissão sobre a prática administrativa respeitante ao direito comunitário em
causa. Relativamente aos artigos 85.° e 86.° trata-se das condições de aplicação
desses artigos sobre a medida em que o comércio entre Estados-Membros é
afectado e ao carácter sensível da restrição da concorrência decorrente das práticas
enumeradas naquelas disposições. Nas suas respostas, a Comissão não se pronuncia
sobre a essência do caso. Por outro lado, se tem dúvidas sobre a possibilidade de
um acordo, decisão ou prática concertada litigiosos beneficiarem de uma isenção
individual, podem solicitar à Comissão que lhes transmita um parecer provisório.
Se a Comissão responde que, nesse caso concreto uma isenção seria improvável,
os tribunais nacionais podem renunciar à suspensão da deliberação e apreciar a
validade do acordo, decisão ou prática concertada.
39. Estes pareceres têm um carácter meramente interpretativo e não vinculam
os tribunais que os solicitaram. Nestas respostas, a Comissão precisará que a sua
posição não é definitiva e que o direito de o órgão jurisidiconal nacional pedir uma
decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado
CEE, não é minimamente afectada. No entanto, a Comissão entende que
constituem um contributo útil para a sua decisão.
40. Finalmente, os tribunais nacionais podem informar-se junto da Comissão
relativamente a dados factuais: estatísticas, estudos de mercado e análises
económicas. A Comissão esforçar-se-á por comunicar estes dados... ou indicará a
fonte em que estes dados poderão ser obtidos.»
Matéria de facto
- 10.
- O XXIV Relatório sobre a Política da Concorrência (1996)(a seguir «XXIV
relatório») refere que a Comissão recebeu de tribunais nacionais um certo número
de questões, de acordo com o processo descrito no n.° 9 supra.
- 11.
- Por carta de 23 de Janeiro de 1996, o recorrente, na sua qualidade de advogado
e membro de uma sociedade se ocupa de processos em que se discutem questões
de concorrência a nível comunitário, pediu cópias de determinadas cartas de
resposta da Comissão a estas questões, designadamente:
1. Carta do director-geral da Direcção-Geral da Concorrência (DG VI), de 2
de Agosto de 1993, dirigida ao Oberlandesgericht de Düsseldorf e relativa
à compatibilidade de um acordo de distribuição com o Regulamento (CEE)
n.° 1983/83 da Comissão, de 22 de Junho de 1983, relativo à aplicação do
n.° 3 do artigo 85.° do Tratado a certas categorias de acordos de distribuição
exclusiva (JO L 173, p. 1; EE 08 F2 p. 110, a seguir «Regulamento
n.° 1983/83»);
2. Carta de Karel van Miert, membro da Comissão, de 13 de Setembro de
1994, dirigida ao tribunal d'instance de St. Brieuc, relativa à interpretação
do Regulamento (CEE) n.° 26/62 do Conselho de 4 de Abril de 1962,
relativo à aplicação de determinadas regras de concorrência à produção e
ao comércio de produtos agrícolas (JO n.° 30, de 20 de Abril de 1962,
p. 993; EE 08 F1 p. 29, a seguir «Regulamento n.° 26/62»);
3. Carta da Comissão, enviada, no primeiro trimestre de 1995, à cour d'appel
de Paris, que a tinha convidado a dar o seu parecer sobre cláusulas
contratuais relativas a objectivos de venda de concessionário de veículos
automóveis à luz do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado e do Regulamento (CEE)
n.° 123/85 da Comissão, de 12 de Dezembro de 1984, relativo à aplicação
do n.° 3 do artigo 85.° do Tratado CEE a certas categorias de acordos e dedistribuição de serviço de venda e pós venda de veículos automóveis (JO
L 15, p. 16; EE 08 F2 p. 150, a seguir «Regulamento n.° 123/85»).
- 12.
- Por carta de 23 de Fevereiro de 1996, o director-geral da DG VI indeferiu o
pedido do recorrente, por considerar que a divulgação das cartas pedidas seria
prejudicial à «protecção do interesse público (processos judiciais)». Esclareceu o
seguinte:
«... quando a Comissão responde a questões que lhe foram colocadas por tribunais
nacionais que se ocupam de um processo, para efeitos de resolução de um litígio,
a Comissão intervém a título de 'amicus curiae. É suposto que ela actue com uma
certa reserva e isto não apenas no que diz respeito à aceitação da maneira como
as questões enviadas lhe são dirigidas mas também no que se refere à utilização
pela Comissão das respostas a estas questões. Uma vez as respostas enviadas,
considero que elas fazem parte integrante do processo e que se encontram nas
mãos do tribunal que pôs a questão. Os elementos, tanto jurídicos como objectivos,
contidos nas respostas, devem... ser analisados no âmbito do processo em curso,
como uma parte dos autos do tribunal nacional. As respostas foram enviadas pela
Comissão ao órgão jurisdicional nacional e a questão da publicação e/ou da
colocação dessas informações à disposição de terceiros compete, antes de mais ao
tribunal nacional a que a resposta é dirigida.
...»
- 13.
- O director-geral invocou igualmente a necessidade de manter uma relação de
confiança entre, por um lado, o poder executivo da comunidade e, por outro, as
autoridades judiciais nacionais dos Estados-Membros. Considerações como esta,
válidas em todos os casos, deviam aplicar-se, por maioria de razão, no caso em
apreço, já que os processos sobre os quais a Comissão fôra interrogada não tinham
ainda sido objecto de uma decisão judicial definitiva.
- 14.
- Por carta de 29 de Fevereiro de 1996, o recorrente dirigiu um pedido de
confirmação ao secretariado-geral da Comissão, alegando, nomeadamente, que não
via como é que a tramitação dos processos nacionais poderia ser comprometida se
terceiros tomassem conhecimento de informações de natureza não confidencial que
a Comissão tinha fornecido ao tribunal nacional no âmbito da aplicação do direito
comunitário da concorrência.
- 15.
- Por carta de 29 de Março de 1996, (a seguir «decisão em litígio»), o
secretário-geral da Comissão confirmou a decisão da DG VI «pelo facto de a
divulgação das respostas poder prejudicar a protecção do interesse público e mais
precisamente a boa administração da justiça». Prosseguiu nos seguintes termos:
«... a divulgação das respostas pedidas, que consistem em análises jurídicas,
poderia, com efeito, prejudicar as relações e a necessária cooperação entre a
Comissão e os tribunais nacionais. É evidente que um tribunal que apresentou uma
questão à Comissão, que, mais ainda, se refere a um processo pendente, não
gostaria que a resposta que lhe foi transmitida fosse divulgada.
...»
- 16.
- O secretário-geral acrescentou que, no caso em apreço, o processo era muito
diferente do processo referido no artigo 177.° do Tratado, ao qual o recorrente
tinha feito referência no seu pedido de confirmação.
Tramitação processual e pedidos das partes
- 17.
- Foi nestas circunstâncias que, por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 29
de Maio de 1996, o recorrente interpôs o presente recurso.
- 18.
- Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal em 4 e 19 de Novembro de
1996, respectivamente, os Governos do Reino dos Países Baixos e do Reino da
Suécia pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do
recorrente.
- 19.
- Por despacho do presidente da quarta secção do Tribunal, de 9 de Dezembro de
1996, estes dois governos foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos do
recorrente. A pedido do Governo do Reino da Suécia de 14 de Março de 1997, o
presidente da quarta secção do tribunal ordenou, por despacho de 12 de Maio de
1997, o cancelamento do pedido de intervenção deste governo e determinou que
ele suporte as suas próprias despesas.
- 20.
- A fase escrita do processo terminou em 24 de Abril de 1997.
- 21.
- As partes fizeram as suas alegações e responderam às perguntas orais do Tribunal
na audiência pública de 25 de Setembro de 1997.
- 22.
- O recorrente, apoiado pelo Reino dos Países Baixos, conclui pedindo que o
Tribunal se digne:
anular a decisão de 29 de Março de 1996 da Comissão e
condenar a Comissão nas despesas;
- 23.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
negar provimento ao recurso
condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
- 24.
- O recorrente invoca dois fundamentos em apoio do seu recurso, baseados,
respectivamente, na violação da decisão 94/90 e na violação do artigo 190.° do
Tratado.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado em violação da decisão 94/90
Argumentos das partes
- 25.
- O recorrente alega, em primeiro lugar, que a excepção dos «processos judiciais»
prevista no código de conduta só diz respeito aos processos em que a Comissão
seja parte. A excepção não pode, portanto, ser invocada no presente caso.
- 26.
- Caso o Tribunal considere que a excepção dos «processos judiciais» diz igualmente
respeito aos processos em que a Comissão não é parte, o recorrente alega, a título
alternativo, que a divulgação dos documentos em questão não é susceptível de
prejudicar a cooperação entre a Comissão e os órgãos jurisdicionais nacionais nem
de atentar contra o interesse público. A afirmação da Comissão de que a
divulgação desses documentos não seria do agrado do juiz nacional é desprovida
de fundamento e, em todo o caso, o sentimento do juiz nacional não pode
prevalecer sobre a regra principal da publicidade.
- 27.
- Segundo o recorrente, a Comissão pretende erradamente que, em certas
circunstâncias, é obrigada a recusar o acesso aos documentos. Ela tem, em todo o
caso, a obrigação de indicar em que medida os seus interesses legítimos e o
interesse de um desenrolar incorrecto dos processos judiciais exigem que a
excepção à regra da publicidade seja aplicada (acórdão do Tribunal de Justiça de
18 de Fevereiro de 1992, C-54/90, Weddel, Colect., p. I-871).
- 28.
- O recorrente considera que os elementos que a Comissão pode fornecer no âmbito
da cooperação com os tribunais nacionais não têm qualquer carácter confidencial
e recorda que ela confirmou, no caso em apreço, que nenhuma das cartas pedidas
tinha carácter confidencial.
- 29.
- É contrário à tradição de publicidade e de controlo da administração e da clássica
separação dos poderes que essas comunicações da administração dirigidas ao poder
judicial não sejam transparentes.
- 30.
- O Governo neerlandês considera que a Comissão interpretou de modo extensivo
as excepções ao princípio fundamental de que o público terá um acesso tão amplo
quanto possível aos documentos na posse da Comissão. A interpretação que a
mesma fez da Decisão 94/90 tem por consequência excluir do regime de
publicidade uma categoria de documentos, sem que seja feito um exame para
determinar se o conteúdo dos documentos justifica um recurso aos fundamentos
do regime de excepção. As cartas enviadas pela Comissão ao tribunal nacional
entram no campo de aplicação do código de conduta e a tese da Comissão de que
compete exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional decidir se e em que
condições essas cartas podem ser divulgadas a terceiros está errada.
- 31.
- A tramitação regular do processo perante o juiz nacional não é prejudicada se
terceiros tomarem conhecimento de informações que a Comissão forneceu ao juiz
no âmbito de um processo entre particulares. O juiz nacional não terá menos
tendência para pedir informações à Comissão se a resposta for susceptível de ser
divulgada e, mesmo que este argumento se mostrasse exacto, não constitui uma
razão suficiente para considerar que a divulgação seria incompatível com o
interesse público. O Governo neerlandês reconhece que a divulgação dos
documentos pode pôr em perigo a boa administração da justiça se, por poderem
tomar conhecimento de dados constantes desses documentos, os particulares
puderem escapar aos procedimentos judiciais, afectando assim a execução efectiva
e uniforme do direito comunitário.
- 32.
- As relações entre a Comissão e o juiz nacional regem-se pelo princípio da
cooperação leal, em virtude do artigo 5.° do Tratado. A Comissão não actua como
perito no âmbito da comunicação.
- 33.
- Finalmente, o Governo neerlandês alega que a Comissão não procedeu a uma
apreciação concreta de cada caso particular.
- 34.
- Em resposta ao primeiro argumento do recorrente, a Comissão salienta que parte
do princípio de que a decisão em litígio entra no âmbito da Decisão 94/90. Recusa
a interpretação de que a excepção relativa aos «processos judiciais» só diz respeito
aos processos em que a Comissão seja parte. A regra enunciada no código de
conduta é suficientemente ampla para incluir comunicações da Comissão feitas no
âmbito da cooperação com os tribunais nacionais.
- 35.
- Quanto ao segundo argumento, relativo à protecção do interesse público, a
Comissão considera que não há que proceder a uma avaliação dos interesses em
causa, sendo essa avaliação apenas necessária no caso de a Comissão recusar o
acesso a um documento no interesse da protecção do sigilo das suas deliberações
(acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Março de 1997,
WWF UK/Comissão, T-105/95, Colect., p. II-313, n.° 59). O pedido do recorrente
foi, no entanto, examinado de acordo com o seu próprio mérito, tal como resulta
das duas cartas de resposta que lhe foram enviadas. Neste caso, basta que a
divulgação seja susceptível de prejudicar a protecção do interesse público,
nomeadamente no caso de processos judiciais, para que a Comissão seja obrigada
a recusar o acesso ao documento em questão.
- 36.
- A divulgação das respostas que a Comissão dá no âmbito da comunicação pode
efectivamente prejudicar a protecção do interesse público (processos judiciais) e
não apenas no caso invocado pelo Governo neerlandês. Quando um tribunal
nacional aplica os artigos 85.°, n.° 1, e 86.° do Tratado, fá-lo com base numa
competência autónoma e segundo modalidades determinadas em princípio pelas
regras processuais nacionais (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Novembro
de 1993, Otto, C-60/92, Colect., p. I-5683, n.° 14, e de 28 de Fevereiro de 1991,
Delimitis, Colect., p. i-935, n.° 53). Resulta destes princípios que, quando um
tribunal nacional dirige um pedido à Comissão, compete-lhe em exclusivo
determinar, com base no seu direito processual nacional, se, em que momento e
em que condições, a resposta da Comissão pode ser divulgada a terceiros. Isto
aplica-se, em todo o caso, enquanto o litígio em questão estiver pendente.
- 37.
- O papel desempenhado pela Comissão no âmbito da sua cooperação com o
tribunal nacional difere fundamentalmente do papel reservado ao Tribunal de
Justiça no âmbito de aplicação do artigo 177.° do Tratado, mencionado pelo
recorrente no seu pedido de confirmação. Quando responde a uma questãoprejudicial, o Tribunal de Justiça declara o direito e o seu acórdão vincula o juiz
a quo. Pelo contrário, a Comissão desempenha um papel secundário em relação
ao tribunal nacional, que é inteiramente livre de se dirigir ou não à Comissão. O
papel da Comissão pode ser comparado ao de um perito a que um tribunal confia
uma missão de informação ou de estudo. A Comissão transmite a sua resposta e
o tribunal nacional dispõe dela como entende.
- 38.
- A Comissão acrescenta que a razão pela qual recusou o acesso aos documentos é
totalmente independente da questão de saber se esses documentos contêm
segredos profissionais ou outros dados confidenciais que a Comissão não está
autorizada a divulgar no âmbito de um processo iniciado em aplicação do
Regulamento n.° 17/62 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro
Regulamento de execução dos artigos 85.° e 86.° do Tratado (JO 13, de 21 de
Fevereiro de 1962; EE 08 F1 p. 22, p. 204). Recorda, no entanto, que, quanto aos
processos de concorrência perante si pendentes, é obrigada a respeitar as regras
da confidencialidade. Dentro destes limites, esforça-se por fazer prova da maior
abertura possível.
- 39.
- A Comissão contesta igualmente a afirmação do Governo neerlandês de que o
princípio de que o público terá um acesso mais amplo possível aos documentos na
posse das instituições europeias seja um princípio fundamental do direito
comunitário.
- 40.
- Quanto à transparência das relações entre os poderes executivo e judicial, a
Comissão considera que as relações entre si e os tribunais nacionais não se podem
comparar pura e simplesmente às relações entre os poderes executivo e judicial no
modelo tradicional de Estado.
Apreciação do Tribunal
- 41.
- O Tribunal recorda que a Decisão 94/90 é um acto que confere aos cidadãos um
direito de acesso aos documentos na posse da Comissão (acórdão WWF
UK/Comissão, já referido, n.° 55). Resulta da economia desta decisão que ela se
aplica de um modo geral aos pedidos de acesso aos documentos e que toda e
qualquer pessoa pode pedir o acesso a não importa que documento da Comissão
sem que seja necessário fundamentar o pedido (v., a este respeito, a comunicação
93/C 156/5 citada supra no n.° 2). As excepções a este direito de acesso devem ser
interpretadas e aplicadas restritivamente, de modo a não pôr em cheque a
aplicação do princípio geral consagrado nesta decisão (acórdão WWF
UK/Comissão, já referido, n.° 56).
- 42.
- Duas categorias de excepções foram instituídas pela Decisão 94/90. A redacção da
primeira, feita em termos imperativos, prevê que «as instituições recusam o acesso
a qualquer documento cuja divulgação possa prejudicar (... nomeadamente) a
protecção do interesse público (... processos judiciais)» (v., supra, n.° 8). Segue-se
que a Comissão é obrigada a recusar o acesso aos documentos abrangidos por esta
excepção, quando seja feita prova desta última circunstância (acórdão WWF
UK/Comissão, já referido, n.° 58).
- 43.
- Resulta da utilização do verbo poder no presente do conjuntivo que, para fazer a
prova de que a divulgação dos documentos ligados a um processo judicial poderia
prejudicar a protecção do interesse público, tal como exige a jurisprudência (v.
supra, número anterior), a Comissão é obrigada, antes de se pronunciar sobre um
pedido de acesso a esses documentos, a examinar, em relação a cada documento
solicitado, se, à luz das informações de que dispõe, a divulgação é efectivamente
susceptível de atentar contra um dos interesses públicos protegidos pela primeira
categoria de excepções. Se assim for, a Comissão é obrigada a recusar o acesso aos
documentos em questão (v. supra n.° 42).
- 44.
- É, portanto, conveniente examinar se a Comissão tem o direito de invocar a
excepção baseada na protecção do interesse público, e eventualmente em que
medida, para recusar o acesso a documentos que dirigiu a um órgão jurisdicional
nacional em resposta a um pedido deste no âmbito da cooperação baseada na
comunicação, mesmo quando a Comissão não seja parte no processo judicial
pendente no tribunal nacional que dá origem ao pedido.
- 45.
- A este respeito, convém recordar que o artigo 6.° da Convenção Europeia dos
Direitos do Homem (a seguir «CEDH») consagra o direito de toda e qualquer
pessoa a um processo justo. A fim de garantir este direito, a sua causa deve ser
examinada, nomeadamente, «... por um tribunal independente e imparcial...»
(artigo 6.° DEDH).
- 46.
- Segundo uma jurisprudência constante, os direitos fundamentais fazem parte
integrante dos princípios gerais do direito cujo respeito é assegurado pelo tribunal
comunitário (v., nomeadamente, o parecer do Tribunal de Justiça de 28 de Março
de 1996, 2/94, Colect., p. I-1759, n.° 33; acórdão do Tribunal de Primeira Instância
de 22 de Outubro de 1997, SCK e FNK/Comissão, T-213/95 e T-18/96, ainda não
publicado na Colectânea, n.° 53). Para este efeito, o Tribunal de Justiça e o
Tribunal de Primeira Instância inspiram-se nas tradições constitucionais comuns aos
Estados-Membros, bem como nas indicações fornecidas pelos instrumentos
internacionais para a protecção dos direitos do homem, na elaboração dos quais
os Estados-Membros cooperaram ou a que aderiram. A CEDH, reveste-se, a este
respeito, de um significado especial (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de
Justiça de 15 de Maio de 1986, Johnston, 222/84, Colect., p. 1651, n.° 18). Por outro
lado, nos termos do artigo F, n.° 2, do Tratado da União Europeia, entrado em
vigor em 1 de Novembro de 1993, «a União respeitará os direitos fundamentais tal
como os garante a [CEDH]... e tal como resultam das tradições constitucionais
comuns dos Estados-Membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário».
- 47.
- O direito de qualquer pessoa a ser ouvida com equidade por um tribunal
independente implica, nomeadamente, que os tribunais tanto nacionais como
comunitários devem ser livres de aplicar as suas próprias regras processuais no que
diz respeito aos poderes do juiz, ao decurso do processo em geral e à
confidencialidade das peças processuais em especial.
- 48.
- A excepção ao princípio geral do acesso aos documentos da Comissão baseada na
protecção do interesse público, quando os documentos em questão estejam ligados
a um processo judicial, consagrada pela Decisão 94/90, visa assegurar o respeito
geral desse direito fundamental. O alcance desta excepção não pode, portanto, ser
limitado apenas à protecção dos interesses das partes no âmbito de um processo
judicial específico, antes abrange também a autonomia processual dos tribunais
nacionais e comunitários acima referidos (v. supra, número anterior).
- 49.
- O alcance desta excepção deve, portanto, permitir à Comissão invocá-la mesmo
quando ela própria não seja parte num processo judicial que justifique, nesse caso,
a protecção do interesse público.
- 50.
- A este respeito, há que distinguir entre os documentos protegidos pela Comissão
apenas para efeitos de um processo judicial particular, como no caso das cartas do
caso em apreço, e outros documentos que existem independentemente desse
processo. A aplicação da excepção baseada na protecção do interesse público só
pode justificar-se em relação à primeira categoria de documentos, competindo a
decisão de dar ou não o acesso a esses documentos apenas ao órgão jurisdicional
nacional em causa, em conformidade com a justificação intrínseca da excepção
baseada na protecção do interesse público no âmbito de um processo judicial (v.
supra, n.° 48).
- 51.
- Ora, quando, no âmbito de um processo judicial nele pendente, um tribunal
nacional pede determinadas informações à Comissão, com base na cooperação
prevista pela comunicação, a resposta da Comissão é expressamente dada para
efeitos do processo judicial em questão. Nestas circunstâncias, deve considerar-se
que a protecção do interesse público exige que a Comissão recuse o acesso a essas
informações, e portanto aos documentos que as contêm, competindo unicamente
ao órgão jurisdicional nacional em causa a decisão relativa ao acesso a essas
informações, com base no seu direito processual nacional, enquanto o processo
judicial que deu lugar à sua incorporação num documento da Comissão estiver
pendente.
- 52.
- No caso em apreço, o recorrente pediu a apresentação de três cartas, todas elas
relativas a processos judiciais pendentes, em relação às quais o recorrente não
alegou que o conteúdo se limitava a reproduzir informações doutro modo acessíveis
com base nas disposições da Decisão 94/90. A este respeito, é, de resto,
conveniente salientar que a primeira carta se referia à compatibilidade de um
acordo de distribuição com o Regulamento n.° 1983/83, a segunda dizia respeito à
aplicação do Regulamento n.° 26/62 e a terceira à interpretação do Regulamento
n.° 123/85 (v., supra, n.° 11). Estas cartas referiam-se, portanto, a questões jurídicas
suscitadas no âmbito de processos específicos pendentes.
- 53.
- A este respeito, pouco importa, como a Comissão já salientou, saber se os três
documentos em causa continham segredos profissionais, estando a recusa da
Comissão de divulgar essas respostas justificada pelas razões acima mencionadas
(v. supra, n.os 45 a 52);
- 54.
- O Tribunal considera também que o papel desempenhado pela Comissão no
âmbito da cooperação organizada pela comunicação difere do papel do Tribunal
de Justiça no âmbito do processo previsto no artigo 177.° do Tratado. Trata-se,
com efeito, de um processo especial instituído entre duas ordens jurisdicionais. O
papel do Tribunal de Justiça a este respeito é o de decidir quanto às questões
suscitadas pelos órgãos jurisdicionais nacionais. O órgão jurisdicional nacional
formula as suas questões prejudiciais no âmbito das suas próprias regras
processuais, que garantem a confidencialidade de informações sensíveis, se
necessário. Do mesmo modo, as instruções ao secretário do Tribunal de Justiça
prevêem que nomes ou dados confidenciais possam ser omitidos nas publicações
relativas ao processo, em circunstâncias adequadas. Em contrapartida, a
cooperação visada pela comunicação não é regida por essas regras processuais.
Não há, por conseguinte, qualquer razão para aplicar as regras quanto à
publicidade dos acórdãos proferidos no âmbito do processo previsto no artigo 177.°
às respostas dadas pela Comissão no âmbito da comunicação.
- 55.
- Finalmente, o Tribunal verifica que o recorrente não indicou em que é que os
princípios da separação dos poderes e do «controlo da administração» não seriam
respeitados se as respostas que a Comissão fornece aos tribunais nacionais no
âmbito da comunicação não forem tornadas acessíveis ao público na sequência de
simples pedido dirigido à Comissão. É, portanto, necessário rejeitar este argumento
por improcedente.
- 56.
- Por todas as razões acima expostas, este fundamento não pode ser acolhido.
Quanto ao segundo fundamento, baseado em violação do artigo 190.° do Tratado CE
Argumentos das partes
- 57.
- O recorrente alega que a fundamentação da Comissão é insuficiente.
- 58.
- O Governo neerlandês alega que a fundamentação deve ser adaptada à natureza
do acto em causa. Considera que a fundamentação é incompreensível por terem
sido avançadas pela Comissão razões diferentes nas duas cartas. Na primeira, a
Comissão refere-se a «processos judiciais», ao passo que da segundo invoca a «boa
administração da justiça». O destinatário não vê, portanto, claramente quais são
os motivos que levaram a instituição a decidir como finalmente fez.
- 59.
- Segundo o Governo neerlandês, a Comissão deu de novo, essencialmente, uma
outra justificação à decisão em litígio, ao referir-se à natureza da cooperação entre
a Comissão e os tribunais nacionais, no âmbito da qual a Comissão deve ser
comparada a um perito a quem o tribunal confia uma missão de informação.
Mesmo abstraindo do carácter errado desta comparação, esta argumentação
obscurece totalmente os motivos em que a Comissão na realidade se baseou para
recusar o acesso aos documentos pedidos.
- 60.
- O Governo neerlandês considera igualmente que as duas cartas não indicam
porquê, nem como, a alegada relação de confiança entre a Comissão e os tribunais
nacionais pode ser posta em perigo se for dado ao recorrente acesso aos
documentos. O tribunal não fundamentou a sua tese de que o juiz nacional não
ficaria satisfeito com a divulgação dos documentos em questão. Além disso, a
fundamentação não mostra de forma alguma de que modo a necessidade eventual
de salvaguardar esta relação de confiança teria outras consequências se o processo
em causa já tivesse findado.
- 61.
- A Comissão considera que a decisão em litígio tem uma fundamentação suficiente,
exposta não somente na própria decisão, mas também na carta de 23 de Fevereiro
de 1996 do director-geral da DG VI. Estas duas cartas indicam claramente as
razões pelas quais o pedido de acesso foi recusado. Além disso, o secretário-geral
da Comissão respondeu também a alguns dos argumentos desenvolvidos pelo
recorrente no seu pedido de confirmação de 29 de Fevereiro de 1996.
- 62.
- Nas suas observações sobre o memorando de intervenção do Governo neerlandês,
a Comissão insiste no facto de a fundamentação da decisão em litígio se encontrar
não apenas na carta de 29 de Março de 1996, mas também na carta de 23 de
Fevereiro de 1996. Não há qualquer contradição nem diferença material entre a
utilização dos termos «processos judiciais» numa carta e «boa administração da
justiça» na outra. No que concerne à relação de confiança que refere, trata-se
evidentemente da relação que resulta da obrigação de cooperação leal enunciada
no artigo 5.° do Tratado.
Apreciação do Tribunal
- 63.
- Importa recordar, em primeiro lugar, que a obrigação de fundamentar as decisões
individuais tem o duplo objectivo de permitir, por um lado, aos interessados
conhecerem as justificações da medida adoptada para defenderem os seus direitos
e, por outro lado, ao juiz comunitário exercer a sua fiscalização da legalidade das
decisões (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de
1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395, n.° 15, e acórdão do
Tribunal de Primeira Instância WWF UK/Comissão já referido, n.° 56). A questão
de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz estas exigências deve ser
analisada à luz não apenas do seu teor, mas também do seu contexto, bem como
do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão do
Tribunal de Justiça de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho, C-122/94,
Colect., p. I-881, n.° 29).
- 64.
- O código de conduta prevê que, em caso de indeferimento de pedido de acesso
inicial, o requerente tem o direito de solicitar à instituição que reveja essa recusa,
sem ser necessário adiantar argumentos contra a validade da primeira decisão. Este
processo não constitui um recurso da recusa mas sim a oportunidade de obter da
instituição uma segunda apreciação do pedido de acesso.
- 65.
- Segue-se que, quando uma resposta confirma a recusa de um pedido com os
mesmos fundamentos, é conveniente examinar a suficiência da fundamentação à
luz de toda a correspondência trocada entre a instituição e o requerente, tendo em
conta as informações que o requerente tinha à sua disposição quanto à natureza
e ao conteúdo dos documentos solicitados.
- 66.
- No caso em apreço, resulta da carta do recorrente de 23 de Janeiro de 1996 e dos
números do XXIV relatório nela citados que o recorrente sabia desde o início que
as cartas da Comissão constituíam respostas enviadas no âmbito da comunicação
a três tribunais nacionais, dizendo cada uma delas respeito a um processo pendente
nestes tribunais. O objecto destas cartas é igualmente descrito em termos gerais.
- 67.
- Na sua resposta de 23 de Fevereiro de 1996, o director-geral da DG VI invocou
a excepção baseada na protecção do interesse público (processos judiciais) e
explicou que as cartas pedidas continham elementos jurídicos e de facto que
deviam ser considerados como fazendo parte dos autos nos tribunais nacionais,
tanto mais que os processos em questão continuavam pendentes.
- 68.
- A decisão em litígio constitui uma confirmação explícita da primeira decisão de
indeferimento. Embora faça referência à «protecção do interesse público e mais
precisamente à boa administração da justiça», o recorrente não podia ter dúvidas
de que o secretário-geral tinha a intenção de indeferir o pedido com base na
mesma excepção do código. Não há qualquer contradição entre a utilização dos
termos «processos judiciais» na primeira carta e «boa administração da justiça»
na segunda, dado que a excepção em questão tem por fim garantir o respeito da
boa administração da justiça. Segue-se que a Comissão deu, essencialmente, as
mesmas explicações nas duas cartas.
- 69.
- O facto de a Comissão se referir à cooperação entre a Comissão e os tribunais
nacionais durante a audiência também não constitui uma nova fundamentação,
contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, tendo esta cooperação já
sido invocada na primeira carta, que fala de uma «relação de confiança» entre a
Comissão e as autoridades judiciais nacionais dos Estados-Membros, depois
recordada na segunda carta, que evoca a necessária cooperação entre a Comissão
e os «tribunais nacionais» e o facto de a divulgação das respostas pedidas poder
prejudicar essa cooperação.
- 70.
- Também não se pode censurar a Comissão por só ter feito referência ao processo
visado no artigo 177.° na segunda carta, constituindo os seus reparos uma resposta
à comparação que o recorrente tinha procurado fazer no seu pedido de
confirmação entre este processo e o processo visado na comunicação.
- 71.
- Resulta do que precede que a Comissão indicou claramente as razões pelas quais
aplicou a excepção baseada na necessidade de proteger o interesse público
(processos judiciais), relativamente às três respostas pedidas, sem deixar de ter em
conta a natureza das informações contidas nessas respostas. O recorrente foi,
portanto, colocado em condições de conhecer as justificações da decisão em litígio
e o Tribunal em condições de exercer o seu controlo sobre a legalidade dessa
decisão.
- 72.
- Segue-se que o segundo fundamento não pode ser acolhido e, portanto, que deve
ser negado provimento ao recurso no seu conjunto.
Quanto às despesas
- 73.
- Por força do disposto no n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, a parte
vencida deve ser condenada nas despesas, se tal for requerido. Tendo o recorrente
sido vencido e tendo a Comissão feito um pedido nesse sentido, há que condená-lo
nas despesas. Todavia, nos termos do n.° 4 do artigo 87.° do regulamento de
Processo, o interveniente suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção),
decide:
- 1.
- É negado provimento ao recurso.
- 2.
- O recorrente é condenado nas despesas da recorrida.
- 3.
- O Reino dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de Março de 1998.
O secretário
O presidente
H. Jung
P. Lindh