ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2009. gada 19. maijā (1)
Apvienotās lietas C‑261/08 un C‑348/08
María Julia Zurita García
pret
Delegación del Gobierno en Murcia
un
Aurelio Choque Cabrera
pret
Delegación del Gobierno en Murcia
(Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Spānija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Šengenas acquis – Regula (EK) Nr. 562/2006 – Šengenas Robežu kodekss – Konvencija, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu – Uzturēšanās tiesības – Izraidīšana – Aizstāšana ar naudas sodu
I – Ievads
1. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par Kopienu tiesību noteikumiem attiecībā uz trešo valstu pilsoņu, kas neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās priekšnosacījumiem, izraidīšanu. Saskaņā ar iesniedzējtiesas sniegto informāciju Spānijas tiesībās šādu personu izraidīšana nevis tiek prasīta obligāti, bet gan ir atļauts tām uzlikt vienīgi naudas sodu. Iesniedzējtiesa šaubās, vai šādas tiesību normas ir atbilstošas Kopienu tiesībām. It īpaši tā lūdz interpretēt Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 15. marta Regulu (EK) Nr. 562/2006, ar kuru ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (2) (Šengenas Robežu kodekss). Turklāt nozīmīgs ir arī Konvencijas, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu (3) (ŠNK) (4), 23. pants.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Šengenas Robežu kodekss
2. Šengenas Robežu kodeksa tiesiskais pamats ir EKL 62. panta 1. punkts un 2. punkta a) apakšpunkts:
“Padome piecos gados pēc Amsterdamas līguma stāšanās spēkā saskaņā ar 67. pantā minēto procedūru nosaka:
1) pasākumus, lai saskaņā ar 14. pantu panāktu to, ka, šķērsojot iekšējās robežas, neatkarīgi no tā, vai to dara Savienības vai trešās valsts pilsonis, nenotiek nekāda personu pārbaude;
2) pasākumus attiecībā uz dalībvalstu ārējo robežu šķērsošanu, nosakot:
a) standartus un procedūras, kas jāievēro dalībvalstīs, lai veiktu personu pārbaudi uz šīm robežām;
b) [..].”
3. Saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 40. panta pirmo daļu tas stājas spēkā 2006. gada 13. oktobrī.
4. Robežu kodeksa 1. pantā tā priekšmets ir definēts šādi:
“Šī regula paredz, ka neveic to personu robežkontroli, kuras šķērso iekšējās robežas starp Eiropas Savienības dalībvalstīm.
Tajā ir ietverti noteikumi par to personu robežkontroli, kuras šķērso Eiropas Savienības dalībvalstu ārējās robežas.”
5. 5. pantā ir noregulēti ieceļošanas priekšnosacījumi. 4. punktā ir paredzētas trīs atkāpes no šiem priekšnosacījumiem, it īpaši humānu apsvērumu dēļ (c) apakšpunkts).
6. 11. pantā ir iekļauta likumiskā prezumpcija par uzturēšanās ilguma pārsniegšanu ieceļošanas spiedoga neesamības gadījumā, kā arī noteikumi par šīs prezumpcijas atspēkošanu un iespējamo izraidīšanu, ja prezumpcija netiek atspēkota:
“11. pants
Pieņēmums attiecībā uz uzturēšanās ilguma nosacījumu ievērošanu
1. Ja trešās valsts valstspiederīgā [pilsoņa] ceļošanas dokumentā nav ieceļošanas spiedoga, attiecīgās valsts kompetentās iestādes var pieņemt, ka tā turētājs neatbilst vai vairs neatbilst attiecīgā dalībvalstī piemērojamiem uzturēšanās ilguma nosacījumiem.
2. Šī panta 1. punktā minēto pieņēmumu var atspēkot, ja attiecīgais trešās valsts pilsonis jebkādiem līdzekļiem sagādā ticamus pierādījumus [..]
3. Ja 1. punktā minēto pieņēmumu neatspēko, kompetentas iestādes var izraidīt trešās valsts valstspiederīgo [pilsoni] no attiecīgo dalībvalstu teritorijas.”
7. 13. panta 1. punktā ir paredzēts, ka trešās valsts pilsoņiem, kas neatbilst visiem Robežu kodeksa ieceļošanas priekšnosacījumiem, ieceļošanu dalībvalstu teritorijās atsaka. Tas neskar īpašos noteikumus par patvēruma tiesībām un starptautisku aizsardzību vai ilgtermiņa vīzu izsniegšanu.
B – ŠNK
8. Arī ŠNK 23. pantā ir paredzēti noteikumi par rīcību attiecībā uz trešo valstu pilsoņiem, kas neatbilst vai vairs neatbilst īstermiņa uzturēšanās priekšnosacījumiem:
“1. Ārvalstniekam [trešās valsts pilsonim], kas neatbilst vai vairs neatbilst īstermiņa uzturēšanās nosacījumiem, ko piemēro vienas Līgumslēdzējas Puses teritorijā, parasti ir tūlīt jāatstāj Līgumslēdzēju Pušu teritorija.
2. Ārvalstniekam, kam ir citas Līgumslēdzējas Puses izsniegta derīga uzturēšanās atļauja vai pagaidu uzturēšanās atļauja, tūlīt ir jādodas uz minētās Līgumslēdzējas Puses teritoriju.
3. Ja šāds ārvalstnieks nav aizceļojis labprātīgi vai ir pamats uzskatīt, ka šāda aizceļošana nenotiks, vai arī ja tūlītēja ārvalstnieka aizceļošana ir vajadzīga ar valsts drošību vai sabiedrisko kārtību saistītu iemeslu dēļ, viņš ir jāizraida no Līgumslēdzējas Puses teritorijas, kurā aizturēts, saskaņā ar šīs Līgumslēdzējas Puses tiesību aktiem. Ja attiecīgās valsts tiesību akti neļauj ārvalstnieku izraidīt, ieinteresētā Līgumslēdzēja Puse attiecīgajai personai var atļaut palikt tās teritorijā.
4. No šīs valsts teritorijas personu var izraidīt uz valsti, no kuras tā ieradusies, vai uz jebkuru citu valsti, kurā iespējama personas uzņemšana, konkrēti, piemērojot Līgumslēdzēju Pušu noslēgtu atpakaļuzņemšanas līgumu attiecīgos noteikumus.
5. Šā panta 4. punkta noteikumi neliedz piemērot ne attiecīgo valstu noteikumus patvēruma tiesību jomā, ne Ženēvas 1951. gada 28. jūlija Konvenciju par bēgļa statusu, kas grozīta ar Ņujorkas 1967. gada 31. janvāra Protokolu, ne arī šā panta 2. punktu un šīs konvencijas 33. panta 1. punktu.”
9. Padomes 1999. gada 20. maija Lēmumā 1999/436/EK, ar ko atbilstīgi Eiropas Kopienas dibināšanas līguma un Līguma par Eiropas Savienību attiecīgajiem noteikumiem nosaka tiesisko bāzi visām normām un lēmumiem, kas veido Šengenas acquis (5), ir konstatēts, ka ŠNK 23. panta tiesiskais pamats ir EKL 62. panta 3. punkts.
10. Atbilstoši Padomes Lēmumam 2007/801/EG (6) Šengenas acquis kopš 2007. gada 21. decembra ir piemērojams arī dalībvalstīm, kas ir iestājušās 2004. gadā, izņemot Kipru.
11. ŠNK 23. panta noteikumi nesen tika aizstāti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 16. decembra Direktīvu 2008/115/EK par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo [pilsoņu] atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi (7). Šajā direktīvā trešo valstu pilsoņu atgriešana un izraidīšana ir noregulēta daudz sīkāk nekā līdzšinējās Kopienu tiesībās.
C – Spānijas tiesības
12. Iesniedzējtiesa sniedz šādas norādes par tiesisko stāvokli Spānijā.
13. Saskaņā ar Ley Orgánica 4/2000 53.a pantu redakcijā, kas ir ieviesta ar Ley Orgánica 8/2000, smagu pārkāpumu izdara persona,
“kas Spānijas teritorijā atrodas nelikumīgi sakarā ar to, ka tai nav uzturēšanās atļaujas pagarinājuma, uzturēšanās atļaujas vai šai personai vajadzīgo attiecīgo dokumentu, vai arī to derīguma termiņš ir beidzies vairāk nekā pirms trim mēnešiem un šī persona paredzētajā termiņā nav lūgusi termiņu pagarināt”.
14. Minētā rīcība tiek sodīta ar naudas sodu, kuru saskaņā ar šī paša likuma 57. pantu var aizstāt ar izraidīšanu:
“Ja pārkāpumu ir izdarījis ārvalstnieks, kura rīcība tiek klasificēta kā sevišķi smags pārkāpums vai smags pārkāpums šī Ley Orgánica 53. panta a), b), c), d) vai f) apakšpunkta izpratnē, pēc attiecīgā administratīvā procesa pabeigšanas naudas soda vietā var piemērot izraidīšanu no Spānijas teritorijas.”
15. Šī likuma 57. panta 3. punktā ir paredzēts, ka:
“Sods izraidīšanas veidā un naudas sods nekādā gadījumā nav piemērojami kopumā.”
III – Lietas apstākļi un prejudiciālais jautājums
16. Hulija Surita Garsija [Julia Zurita García] un Aurelio Čoke Kabrera [Aurelio Choque Cabrera] ir Bolīvijas pilsoņi. Veicot pārbaudi, tika konstatēts, ka viņi uzturas Spānijā, lai gan viņi neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās priekšnosacījumiem.
17. Surita Garsija tika pārbaudīta 2006. gada 26. septembrī. Šajā sakarā 2006. gada 15. novembrī Delegado del Gobierno en la Región de Murcia (valdības pārstāvis Mursijas reģionā) viņu izraidīja no Spānijas teritorijas un aizliedza piecu gadu laikā ieceļot Šengenas telpā. Pēc tam, kad Čoke Kabrera tika pārbaudīts 2007. gada 14. maijā, valdības pārstāvis Mursijas reģionā 2007. gada 30. jūlijā pret viņu izdeva tādu pašu lēmumu kā pret Suritu Garsiju.
18. Pret šiem lēmumiem celtās prasības pirmajā instancē tika noraidītas. Šobrīd apelācijas sūdzības tiek izskatītas Tribunal Superior de Justicia de Murcia [Mursijas Augstākajā tiesā], kura lemj pēdējā instancē.
19. Atbilstoši šīs tiesas norādēm izraidīšana jaunākajās Spānijas tiesībās tiek uzskatīta par sankciju, ko var piemērot naudas soda vietā. Tādēļ trešo valstu pilsoņiem, ja tiek konstatēts, ka tie neatbilst ieceļošanas un uzturēšanās Spānijā priekšnosacījumiem, galvenokārt ir jāpiemēro naudas sods. Atbilstoši samērīguma principam šīs personas var izraidīt, tikai pastāvot atbildību pastiprinošiem apstākļiem.
20. Tomēr iesniedzējtiesa sliecas atbalstīt uzskatu, ka saskaņā ar Kopienu regulējumu trešās valsts pilsoņiem, kas Eiropas Savienības teritorijā uzturas, neatbilstot tam vajadzīgajiem priekšnosacījumiem, šī teritorija ir jāatstāj, vai nu saņemot ieceļošanas atteikumu, vai arī tiekot izraidītiem. Tādējādi abās tiesvedībās tā ir iesniegusi Tiesai šādu jautājumu prejudiciālā nolēmuma sniegšanai:
“Vai Eiropas Kopienas dibināšanas līguma noteikumi, it īpaši tā 62. panta 1. punkts un 2. punkta a) apakšpunkts, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 15. marta Regula (EK) Nr. 562/2006, ar kuru ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss), it īpaši tās 5., 11. un 13. pants, ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem netiek pieļauts tāds valsts tiesiskais regulējums kā Spānijas tiesiskais regulējums un tā interpretācija judikatūrā, ar ko trešās valsts pilsoņa, kurš Eiropas Savienības teritorijā uzturas bez dokumenta, kas dod tiesības uz ieceļošanu un uzturēšanos, izraidīšanu ļauts aizstāt ar naudas soda piemērošanu?”
21. Rakstveida procesā piedalījās Čoke Kabrera, Spānijas Karaliste, Itālijas Republika, Austrijas Republika un Eiropas Kopienu Komisija. Mutvārdu process netika veikts. Ar trešās palātas priekšsēdētāja 2009. gada 27. marta rīkojumu abas tiesvedības tika apvienotas sprieduma taisīšanai.
IV – Tiesiskais vērtējums
22. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai ar Šengenas Robežu kodeksa 5., 11. un 13. pantu netiek pieļauts valsts regulējums, ar ko trešās valsts pilsoņa, kurš neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās priekšnosacījumiem, izraidīšanu ļauj aizstāt ar naudas soda piemērošanu.
A – Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamība un interpretācija
23. Tā kā Robežu kodekss balstīts uz EKL 62. panta 1. punktu un 2. punkta a) apakšpunktu, atbilstoši EKL 68. panta 1. punktam lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesai var sniegt tikai pēdējās instances tiesas.
24. Pamata lietās Tribunal Superior de Justicia de Murcia ir apelācijas tiesa. Ciktāl var spriest, nav pieejami nekādi citi pārsūdzības veidi, kas varētu skart tās pamata lietās pieņemamos nolēmumus. Līdz ar to iesniedzējtiesa ir tiesīga iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.
25. Tomēr Spānija Suritas Garsijas lietā iesniegto lūgumu uzskata par nepieņemamu, jo tas esot hipotētisks. Atpakaļejošā spēka aizlieguma dēļ Robežu kodekss šai lietai laika ziņā neesot piemērojams. Proti, Surita Garsija esot tikusi pārbaudīta pirms Robežu kodeksa piemērošanas sākuma brīža. Tā kā Robežu kodeksa piemērojamību laika ziņā apšaubot arī iesniedzējtiesa, tā ir iesniegusi lūgumu Čokes Kabreras lietā, uz kuru šīs šaubas neattiecoties.
26. Ir taisnība, ka acīmredzami hipotētisks lūgums nav pieņemams (8). Tomēr es neuzskatu nedz, ka Suritas Garsijas lietā iesniegtais lūgums būtu jānoraida kā nepieņemams, nedz, ka šajā gadījumā pastāvētu vajadzība izskatīt jautājumu par Robežu kodeksa piemērojamību laika ziņā.
27. Kā es paskaidrošu turpmāk, izskatāmajās lietās nozīmīgs ir nevis Robežu kodekss kopumā, bet gan galvenokārt tā 11. pants. Šim regulējumam identisks noteikums, tas ir, ŠNK 6.b pants, bija spēkā jau kopš 2005. gada 1. janvāra (9) un tas tika aizstāts ar Robežu kodeksa 11. pantu. Tādējādi par pamatu jāņem tas, ka pamata lietā attiecībā uz Suritas Garsijas situāciju, ja Robežu kodeksa 11. pants nebūtu piemērojams, bija spēkā ŠNK 6.b pants.
28. Tādējādi, lai iesniedzējtiesai sniegtu lietderīgu atbildi, Tiesai būtu jāizskata arī ŠNK 6.b pants, lai gan šī norma jautājumā nav norādīta (10).
29. Turklāt Itālija un Komisija pamatoti konstatē, ka lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav iekļautas nekādas norādes, kas ļautu droši konstatēt, vai Robežu kodekss patiešām ir piemērojams. Tieši pretēji, nevar izslēgt, ka ir piemērojams vispārējais ŠNK 23. panta regulējums, par ko diskutē Austrija un Komisija. Tādēļ Tiesai sava pārbaude būtu jāattiecina arī uz šo normu.
30. Turpretim lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu minētais EKL 62. panta 1. punkts un 2. punkta a) apakšpunkts atbildes sniegšanai uz jautājumu tieši nav nozīmīgs, jo runa ir par tiesisko pamatu. Kā tādā tajā nav iekļautas patstāvīgas trešo valstu pilsoņu tiesības un pienākumi.
31. Pieņemot šādu izpratni, lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir vērsts uz to, vai ar Robežu kodeksa 5., 11. un 13. pantu un/vai ŠNK 6.b un 23. pantu netiek pieļauts valsts regulējums, ar ko trešās valsts pilsoņa, kurš neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās priekšnosacījumiem, izraidīšanu ļauj aizstāt ar naudas soda piemērošanu.
B – Atbilde uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu
1) Robežu kodeksa 5. pants un 13. pants
32. Principā Robežu kodeksa priekšmets nav rīcība attiecībā uz trešās valsts pilsoņiem, kas jau atrodas Šengenas telpā, gadījumā, ja rodas šaubas par to uzturēšanās tiesībām. Tas it īpaši ir piemērojams attiecībā uz 5. un 13. pantu.
33. Proti, saskaņā ar 3. pantu Robežu kodekss attiecas uz personām, kas šķērso dalībvalstu iekšējās vai ārējās robežas. Tā priekšmets vispirms ir ārējo robežo kontrole un tas, ka kontrole uz iekšējām robežām lielākoties tiek atcelta.
34. Tas atbilst norādītajam tiesiskajam pamatam: EKL 62. panta 1. punkts padara par iespējamiem pasākumus, kas atbilstoši EKL 14. pantam nodrošina, ka personas, neatkarīgi no tā, vai tie ir Savienības pilsoņi vai trešo valstu piederīgie, šķērsojot iekšējās robežas, netiek kontrolētas. EKL 62. panta 2. punkta a) apakšpunkts dod tiesības veikt pasākumus attiecībā uz dalībvalstu ārējo robežo šķērsošanu, ar kuriem nosaka normas un kārtību, kas dalībvalstīm ir jāievēro, uz šīm robežām veicot personu kontroli.
35. Šajā sakarā ar 5. pantu tiek regulēti trešo valstu pilsoņu ieceļošanas Šengenas telpā priekšnosacījumi, bet ar 13. pantu – ieceļošanas atteikums gadījumā, ja trešo valstu pilsoņi neatbilst visiem priekšnoteikumiem.
36. Situācija pamata lietās tomēr ir citāda, jo atbilstoši iesniedzējtiesas norādēm attiecīgās personas nevis tika noraidītas ieceļošanas brīdī, bet gan vajāšana pret tām tiek veikta nelikumīgas uzturēšanās Spānijas teritorijā dēļ. Pamats tam droši vien ir apstāklis, ka līdz 2007. gada 1. aprīlim Bolīvijas pilsoņi Šengenas telpā drīkstēja ieceļot bez vīzas, lai tajā uzturētos laikā līdz trim mēnešiem (11). Iespējams, Surita Garsija un Čoke Kabrera šo termiņu ir pārsnieguši.
2) Robežu kodeksa 11. pants un ŠNK 6.b pants
37. Tas, ka pamata lietas tieši nav balstītas uz robežas šķērsošanu, tomēr neizslēdz iespēju piemērot Robežu kodeksu. Tas tāpēc, ka tajā ir iekļautas normas, kas ir saistītas ar robežas šķērsošanu, bet skar uzturēšanos (12).
38. Robežu kodeksa 11. pantam saistība ar robežas šķērsošanu ir tiktāl, ciktāl tajā tiek likts uzsvars uz ieceļošanas spiedogu. Saskaņā ar 10. pantu trešo valstu pilsoņu ceļošanas dokumentos, tiem šķērsojot ārējās robežas, robežsargi galvenokārt iespiež spiedogu. Atbilstoši ceļošanas dokumentā iespiestajam spiedogam var droši noteikt robežas šķērsošanas datumu un vietu (13). Līdz ar to no ieceļošanas spiedoga var secināt, vai trešās valsts pilsonis ir pārsniedzis pieļaujamo uzturēšanās ilgumu.
39. Pamatojoties uz minēto, Robežu kodeksa 11. panta 1. punktā ir paredzēta atspēkojama prezumpcija, ka, ja trešo valstu pilsoņu ceļošanas dokumentā nav ieceļošanas spiedoga, tie neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās ilguma nosacījumiem.
40. Uz šo prezumpciju balstīts Robežu kodeksa 11. panta 3. punktā noteiktais izraidīšanas regulējums. Izraidīšana ir paredzēta, ja netiek atspēkota prezumpcija, ka trešās valsts pilsonis ir pārsniedzis pieļaujamo uzturēšanās ilgumu. Nevar izslēgt, ka pamata lietas ir saistītas ar šo prezumpciju.
41. Tomēr Robežu kodeksa 11. panta 3. punkta valodu redakcijas nav vienādas. Atbilstoši spāņu valodas redakcijai trešās valsts piederīgo izraida. Tas varētu tikt saprasts kā obligāta prasība. Kā norāda Komisija, citu valodu redakcijās turpretim ir noteikts, ka trešās valsts pilsoni var izraidīt. Tas būtu nevis pienākums, bet gan vienkārši iespēja.
42. Kopienu normas dažādu valodu redakcijas ir jāinterpretē vienoti. Ja redakcijas viena no otras atšķiras, noteikums principā interpretējams atbilstoši regulējuma, kura daļu tas veido, sistēmai un mērķim (14). Šajā lietā tomēr nav vajadzības to izskatīt detalizēti. Proti, norma, kuras dažādu valodu redakcijas ir atšķirīgas, ir interpretējama arī atbilstoši tās autora patiesajam nolūkam (15). No Robežu kodeksa 11. panta 3. punkta vēstures izriet, ka Spānijas redakcija nevis atbilst likumdevēja patiesajam nolūkam, bet gan balstīta uz tulkojumā pieļautu kļūdu.
43. Kā jau minēts (16), ar Robežu kodeksa 11. pantu šajā kodeksā tika pārņemts jau esošais ŠNK 6.b pants. ŠNK 6.b panta 3. punkta spāņu valodas redakcija attiecībā uz izraidīšanas fakultatīvo raksturu neatšķiras no citu valodu redakcijām (17). Saskaņā ar šo spāņu valodas redakciju dalībvalstis trešās valsts pilsoni var izraidīt, tomēr tām nav šāda pienākuma.
44. Šķiet, ka, izstrādājot Robežu kodeksa spāņu valodas redakciju, šī agrākā redakcija palika nepamanīta. Tas varētu būt noticis tādēļ, ka uz šo pastāvošā noteikuma pārņemšanu nav norādīts nedz apsvērumos, nedz arī publiski pieejamos ar Robežu kodeksa izveidošanu saistītos dokumentos (18).
45. Līdz ar to ir jāizdara starpsecinājums, ka ar ŠNK 6.b panta 3. punktu un līdzīgā redakcijā izteikto Robežu kodeksa 11. panta 3. punktu netiek uzlikts pienākums trešās valsts pilsoni izraidīt, pamatojoties uz neatbilstības uzturēšanās priekšnosacījumiem prezumpciju.
3) ŠNK 23. pants
46. It īpaši Austrija no ŠNK 23. panta secina pienākumu izbeigt trešo valstu pilsoņu nelikumīgu uzturēšanos. Saskaņā ar šo normu trešo valstu pilsoņiem, kas neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās priekšnosacījumiem, ir jāatstāj Šengenas valsts teritorija. Ja tas nenotiek brīvprātīgi vai ja pastāv īpaša steidzamība, atbilstoši ŠNK 23. panta 3. punktam un saskaņā ar valsts tiesību aktiem viņi no tās līgumslēdzējas puses teritorijas, kurā viņi aizturēti, ir jāizraida.
47. Atbilstošo vācu valodas redakciju aplūkojot izolēti, šķiet, ka ar ŠNK 6.b panta 3. punktu vai attiecīgi Robežu kodeksa 11. panta 3. punktu un ar ŠNK 23. panta 3. punktu tiek regulēti atšķirīgi gadījumi, jo runa ir, no vienas puses, par izraidīšanu [Ausweisung] un, no otras puses, izsūtīšanu [Abschiebung]. Atbilstoši Vācijā valdošajai izpratnei pirmais gadījums ir lēmums par uzturēšanās izbeigšanu un otrais – šāda lēmuma izpilde.
48. Tomēr šai jēdzienu atšķirībai piešķirt pārāk lielu nozīmi būtu kļūdaini. Jau citu valodu redakcijās atšķirība nav tik skaidri pamanāma. Angļu valodas redakcijās abos regulējumos tiek izmantots jēdziens “to expell”, spāņu valodas redakcijās – jēdziens “expulsar” un franču valodas redakcijās – “expulser”, no vienas puses, un “eloigner”, no otras puses.
49. Turklāt ŠNK 6.b panta 3. punktā vai attiecīgi Robežu kodeksa 11. panta 3. punktā trūkst regulējuma attiecībā uz izraidīšanas īstenošanu un ŠNK 23. pantā nav saskatāms tiešs regulējums attiecībā uz izraidīšanas lēmumu, ko varētu īstenot ar izsūtīšanu. Tikai pa šo laiku izdotajā Direktīvā 2008/115 nepārprotami ir noteikta atšķirība starp atgriešanas lēmumu (19) un izraidīšanu (20) kā šī lēmuma izpildi.
50. Tādējādi ir uzskatāms, ka gan ŠNK 6.b panta 3. punkts vai attiecīgi Robežu kodeksa 11. panta 3. punkts, gan arī ŠNK 23. panta 3. punkts ir vērsts uz trešo valstu pilsoņu izraidīšanu, precīzi nenosakot atšķirību starp administratīvo lēmumu un tā izpildi.
51. Līdzīgi kā Austrijas tāpat norādītais ieceļošanas atteikums atbilstoši Robežu kodeksa 13. pantam arī ŠNK 23. pants balstīts uz Šengenas valstu kopējo interesi novērst vai vismaz izbeigt trešo valstu pilsoņu nelikumīgo uzturēšanos Šengenas telpā. Tā kā iekšējās robežas vairs netiek kontrolētas, pastāv bažas, ka trešo valstu pilsoņi, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, turpmāk ieceļos citās dalībvalstīs un tad tajās uzturēsies nelikumīgi. Itālija pamatoti norāda, ka Direktīva 2008/115 “sper soli” tajā pašā virzienā.
52. ŠNK 23. pants būtībā attiecas uz visiem trešo valstu pilsoņiem, kas uzturas Šengenas telpā, lai gan tie neatbilst vai vairs neatbilst visiem uzturēšanās priekšnosacījumiem. Varētu vienīgi rasties jautājums, vai iespējamā uzturēšanās ilguma pārsniegšana atbilstoši ŠNK 6.b pantam vai attiecīgi Robežu kodeksa 11. pantam ir pakļauta citiem noteikumiem.
53. It īpaši ņemot vērā Robežu kodeksa 11. panta vēsturi, tas ir, it īpaši ŠNK 6.b panta izstrādāšanu, izmantotais formulējums tomēr nedod nekādu šādas interpretācijas pamatu. Komisija vēl bija izteikusi priekšlikumu, ka uzturēšanās termiņa pārsniegšanas prezumpcijas gadījumā kompetentās iestādes drīkstētu piemērot ŠNK 23. panta 3. punktu (21). Saskaņā ar to dalībvalstīm būtu brīva iespēja piemērot 23. panta 3. punktu. Turpretim Spānija piedāvāja tiešā veidā uzlikt dalībvalstīm pienākumu piemērot ŠNK 23. panta 3. punktu (22). Lai gan šis priekšlikums netika pieņemts, tomēr beigās pieņemtajā ŠNK 6.b panta 3. punkta redakcijā vairs nav iekļauta neviena atsauce uz ŠNK 23. panta 3. punktu.
54. Tādējādi ŠNK 23. panta piemērojamība gadījumos, kad pastāv prezumpcija atbilstoši ŠNK 6.b pantam vai attiecīgi Robežu kodeksa 11. pantam, ir jānosaka atbilstoši vispārējiem interpretācijas noteikumiem. Abu pēdējo minēto normu attiecīgajā 3. punkta šajā ziņā ir paredzēta nevis atkāpe no ŠNK 23. panta, bet vienīgi noteikts, ka prezumpcija par uzturēšanās ilguma pārsniegšanu var attaisnot izraidīšanu (23).
55. Tomēr pretēji Austrijas izpratnei no ŠNK 23. panta 3. punkta neizriet, ka Kopienu tiesībās dalībvalstīm būtu uzlikts pienākums izraidīt. Tieši pretēji, Komisija pamatoti uzsver ŠNK 23. pantā iekļautos ierobežojumus.
56. Vispirms, izraidīšana ir nevis parastā kārtība, bet gan izņēmums. Proti, 1. un 2. punktā tiek pieņemts, ka trešās valsts pilsonis aizceļos brīvprātīgi. Salīdzinot ar izraidīšanu, tas ir vieglāks līdzeklis, kas saskaņā ar Spānijas norādēm atbilst arī valsts iekšējām tiesībām.
57. Turklāt būtiski ir tas, ka 23. panta 3. punktā ir paredzēts nevis izraidīšanas tiesiskais pamats, bet gan iekļauta atsauce uz valsts tiesībām. Noteiktas prasības attiecībā uz valsts tiesībās paredzamo kārtību nav saskatāmas. Tā vietā ar ŠNK 23. panta 3. punkta otro teikumu dalībvalstīm ir tieši piešķirtas tiesības atļaut trešo valstu pilsoņu uzturēšanos, ja attiecīgās valsts tiesību akti izraidīšanu nepieļauj. Šis regulējums obligāti paredz, ka dalībvalstis var noteikt izņēmumus no izraidīšanas kārtības, bet tajā nav iekļauti nekādi dalībvalstu rīcības brīvības attiecībā uz tiesiskā regulējuma veidu, definējot šādus izņēmumus, ierobežojumi. Tādā gadījumā nevar runāt par izraidīšanas pienākumu.
58. Turklāt pret to, lai ŠNK 23. pantu uzskatītu par imperatīvo izraidīšanas vai izsūtīšanas regulējumu, liecina šī panta ierobežotais regulējuma apjoms. Šajā noteikumā ir iekļauti tikai pamatprincipi un minimālās prasības, kam būtībā ir vajadzīgs detalizētāks valsts tiesībās paredzams regulējums.
59. Šo apstākli it īpaši atklāj ŠNK 23. panta salīdzinājums ar pa šo laiku izdoto Direktīvu 2008/115. Tajā ir paredzēts daudz detalizētāks rīcības attiecībā uz trešo valstu pilsoņiem, kas atrodas Šengenas telpā, lai gan tie neatbilst vai vairs neatbilst uzturēšanās priekšnosacījumiem, regulējums. Tomēr ar direktīvas 4. pantu dalībvalstīm tieši ir atstāta brīvība piemērot vēl labvēlīgākus noteikumus.
60. Tas, ka izraidīšanai nav obligātā rakstura, nav pretrunā visu Šengenas valstu kopējai interesei izbeigt trešo valstu pilsoņu nelikumīgo uzturēšanos. Tieši pretēji, par pamatu jāņem tas, ka ŠNK 23. pantā paredzētā norāde uz valsts tiesībām balstīta uz uzticības un solidaritātes starp dalībvalstīm augsto līmeni. Tas arī citās jomās attaisno svarīgu lēmumu savstarpējo atzīšanu (24) un liecina pret vajadzību paredzēt Kopienu tiesībās balstīto pienākumu izbeigt nelikumīgu uzturēšanos. Tieši pretēji, jāuzskata, ka vajadzīgos pasākumus dalībvalstis veiks arī bez šāda pienākuma.
61. Turklāt nerodas iespaids, ka Spānija šo uzticību nebūtu attaisnojusi. Saskaņā ar Spānijas valdības sniegto informāciju ar naudas sodu nav saistīta nekāda nelikumīgas uzturēšanās tolerance. Tieši pretēji, trešo valstu pilsoņiem ir ar likumu noteikts pienākums aizceļot 15 dienu laikā. Ja tas nenotiek, tiek ierosināts jauns process par uzturēšanās turpināšanu, nepastāvot uzturēšanās priekšnoteikumiem, kas var noslēgties ar sankciju. Tā kā naudas sods šajā gadījumā jau ir piemērots, tas izraisa izraidīšanas procesu.
62. Līdz ar to ŠNK 23. panta 3. punktam nav pretrunā tāds valsts regulējums kā tas, kurš tiek izskatīts šajā lietā un saskaņā ar kuru trešās valsts pilsoņa, kas Eiropas Savienības teritorijā uzturas bez dokumenta, kurš dod tiesības uz ieceļošanu un/vai uzturēšanos, izraidīšanu var aizstāt ar naudas soda piemērošanu.
V – Secinājumi
63. Līdz ar to ierosinu Tiesai pieņemt šādu nolēmumu:
1) ar Konvencijas, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu, 6.b panta 3. punktu un tādā pašā redakcijā izteikto Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 15. marta Regulas (EK) Nr. 562/2006, ar kuru ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām, 11. panta 3. punktu nav uzlikts pienākums izraidīt trešo valstu pilsoņus, pamatojoties uz Īstenošanas konvencijas 6.b panta 1. punktā vai attiecīgi regulas 11. panta 1. punktā noregulēto prezumpciju par uzturēšanās priekšnosacījumu neesamību;
2) Konvencijas, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu, 23. panta 3. punktam nav pretrunā tāds valsts regulējums kā tas, kurš tiek izskatīts šajā lietā un saskaņā ar kuru trešās valsts pilsoņa, kas Eiropas Savienības teritorijā uzturas bez dokumenta, kurš dod tiesības uz ieceļošanu un/vai uzturēšanos, izraidīšanu var aizstāt ar naudas soda piemērošanu.