GENERALINIO ADVOKATO
MACIEJ SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2019 m. balandžio 11 d.(1)
Byla C-543/17
Europos Komisija
prieš
Belgijos Karalystę
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – SESV 258 straipsnis – Direktyva 2014/61/ES – Sparčiųjų elektroninių ryšių tinklų diegimo sąnaudos – SESV 260 straipsnio 3 dalis – Pareiga pranešti apie direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę priemones – Piniginės baudos – Prašymas priteisti sumokėti periodinę baudą“
I. Įvadas
1. Šiuo atveju Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo „pripažinti, kad vėliausiai iki 2016 m. sausio 1 d. nepriėmusi 2014 m. gegužės 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/61/ES dėl priemonių sparčiojo [sparčiųjų] elektroninių ryšių tinklų diegimo sąnaudoms mažinti(2) nuostatas įgyvendinančių įstatymų ir kitų teisės aktų arba bet kuriuo atveju apie juos nepranešusi Komisijai, Belgijos Karalystė neįvykdė pagal šios direktyvos 13 straipsnį jai tenkančių pareigų“(3).
2. Be to, Komisija prašo Teisingumo Teismo „vadovaujantis SESV 260 straipsnio 3 dalimi skirti Belgijos Karalystei 54 639,36 EUR dydžio už dieną periodinę baudą, skaičiuojamą nuo sprendimo šioje byloje, kuriuo konstatuojamas pareigos pranešti apie Direktyvos [2014/61] perkėlimo priemones neįvykdymas, paskelbimo dienos“(4).
3. Taigi šis ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo nustatymo yra sudarytas iš dviejų dalių, kuriose keliamas, pirma, klasikinio įsipareigojimų neįvykdymo, (iš dalies) neperkėlus direktyvos, klausimas ir, antra, SESV 260 straipsnio 3 dalyje numatyta piniginės baudos(5) klausimas. Dėl pirmosios ieškinio dalies teisinių problemų nekyla, be to, proceso šalys dėl jos nesiginčija(6). Tačiau dėl antroje dalyje keliamos teisinės problemos kilo ginčas tarp Komisijos ir Belgijos Karalystės bei kitų į bylą įstojusių šalių(7).
4. SESV 260 straipsnio 3 dalis įtraukta Lisabonos sutartimi. Joje nurodytas mechanizmas, pagal kurį Teisingumo Teismas gali skirti valstybei narei piniginę baudą, kai ji pirmą kartą pripažįstama kalta neįvykdžiusi įsipareigojimo pranešti apie taikant teisėkūros procedūrą priimtos direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę priemones.
5. Iki šiol Teisingumo Teismas nėra priėmęs sprendimo dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies išaiškinimo. Tiesa, Teisingumo Teismas jau yra nagrinėjęs daug bylų, kuriose Komisija prašė taikyti SESV 260 straipsnio 3 dalies nuostatas. Tačiau visos jos iki šiol būdavo išsprendžiamos dar prieš priimant sprendimą atitinkamos valstybės narės ir Komisijos ginče, todėl visose jose Komisijai teko atsisakyti ieškinio, kartais ir paskutinę minutę(8).
6. Taigi ši byla galėtų sudaryti sąlygas Teisingumo Teismui išaiškinti šią nuostatą(9).
7. Aiškinant SESV 260 straipsnio 3 dalį kyla esminių klausimų dėl Sąjungos teisinės tvarkos. Mano pagrindinis tikslas, o gal net pagrindinis rūpestis šioje byloje – įspėti Teisingumo Teismą, kad bet kuriuo atveju šią nuostatą reikia išaiškinti išsamiau, ne vien pakartojant visiems žinomą tiesą, kad greitas, visiškas ir teisingas direktyvų perkėlimas į nacionalinę teisę yra esminis siekiant vienodo Sąjungos teisės taikymo.
II. Teisinis pagrindas
8. Direktyvos 2014/61 13 straipsnyje „Perkėlimas į nacionalinę teisę“(10) nustatyta:
„Valstybės narės ne vėliau kaip 2016 m. sausio 1 d. priima ir paskelbia įstatymus ir kitus teisės aktus, būtinus, kad būtų laikomasi šios direktyvos. Apie tai jos informuoja Komisiją.
Tas nuostatas jos taiko nuo 2016 m. liepos 1 d.
Valstybės narės, priimdamos tas nuostatas, daro jose nuorodą į šią direktyvą arba tokia nuoroda daroma jas oficialiai skelbiant. Nuorodos darymo tvarką nustato valstybės narės.“
III. Ginčo aplinkybės
A. Ikiteisminė procedūra
9. Pagal Direktyvos 2014/61 13 straipsnį valstybės narės turėjo priimti ir paskelbti įstatymus ir kitus teisės aktus, kad būtų laikomasi šios direktyvos, ne vėliau kaip 2016 m. sausio 1 d. ir apie tai pranešti Komisijai.
10. Kadangi apie nacionalines priemones, kuriomis ši direktyva perkeliama į nacionalinę teisę, iki tos dienos nebuvo pranešta, 2016 m. kovo 23 d. Komisija išsiuntė Belgijos Karalystei oficialų pranešimą.
11. Kadangi Belgijos Karalystė atsakyme nurodė, kad 2016 m. liepos 11 d. perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės buvo rengiamos, 2016 m. rugsėjo 30 d. Komisija nusiuntė tai valstybei narei pagrįstą nuomonę, ragindama imtis visų būtinų priemonių, kad ji būtų įgyvendinta per du mėnesius nuo pagrįstos nuomonės gavimo.
12. Pratęsus atsakymo terminą, Belgijos Karalystė atsakė į pagrįstą nuomonę 2017 m. vasario 21 d. ir kovo 28 d. raštais, jais pranešė Komisijai, kad Direktyva 2014/61 yra perkeliama į nacionalinę teisę. Prie šių raštų buvo pridėti įgyvendinimo priemonių projektai ir 2008 m. liepos 3 d. ordonnance relative aux chantiers de voirie de la Région de Bruxelles Capitale (Belgique) (Nutartis dėl Briuselio sostinės regiono (Belgija) kelių statybos darbų) suvestinė redakcija.
13. Manydama, kad nei Direktyva 2014/61 buvo visiškai perkelta į nacionalinę teisę, nei buvo pranešta apie nacionalines priemones, kuriomis ta direktyva būtų visiškai perkelta į nacionalinę teisę, todėl Belgijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal minėtos direktyvos 13 straipsnį, 2017 m. liepos 13 d. Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
B. Procesas Teisingumo Teisme
14. 2017 m. rugsėjo 15 d. pareikštame ieškinyje Komisija apkaltino Belgijos Karalystę tuo, kad ši, pirma, nesiėmė visų būtinų priemonių, kad būtų laikomasi Direktyvos 2014/61, ir, antra, bet kuriuo atveju nepranešė apie tokias priemones Komisijai.
15. Atsiliepime į ieškinį Belgijos Karalystė atkreipė dėmesį į pažangą, padarytą perkeliant Direktyvos 2014/61 nuostatas į nacionalinę teisę, ir nurodė, kad didžioji dalis nuostatų yra perkelta į Belgijos teisę, atsižvelgiant į kompetencijos pasidalijimą tarp federacinės valstybės, regionų ir bendruomenių, ir kad yra imtasi reikiamų priemonių dėl nuostatų, kurios dar neperkeltos, arba šios priemonės dar įgyvendinamos.
16. Dublike Komisija nurodė, kad, nepaisant didelės pažangos, nuo ieškinio pareiškimo padarytos Belgijos Karalystei perkeliant Direktyvą 2014/61 į nacionalinę teisę, vis dar būtina priimti papildomas priemones, kad būtų perkeltos visos jos nuostatos. Be to, šį poreikį pripažįsta ir pačios Belgijos valdžios institucijos. Todėl Komisija sumažino iš Belgijos Karalystės priteistinos už kiekvieną dieną mokėtinos baudos sumą, bet savo reikalavimų neatsisakė.
17. 2018 m. vasario 5 d. Vokietijos Federacinei Respublikai, Estijos Respublikai, Airijai, Ispanijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai, Italijos Respublikai, Lietuvos Respublikai, Vengrijai ir Austrijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Belgijos Karalystės reikalavimų. 2018 m. lapkričio 21 d. Rumunijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Belgijos Karalystės reikalavimų.
18. 2019 m. sausio 22 d. įvykusiame posėdyje pastabas žodžiu pateikė Belgijos vyriausybė ir Komisija, taip pat Vokietijos, Estijos, Ispanijos, Prancūzijos, Italijos, Vengrijos, Austrijos ir Rumunijos vyriausybės.
IV. Analizė
19. Pirmiausia išnagrinėsiu įsipareigojimų neįvykdymo, kuriuo Belgijos Karalystė kaltinama pagal SESV 258 straipsnį, klausimą (A skirsnis), paskui pereisiu prie sudėtingesnio SESV 260 straipsnio 3 dalyje numatytų piniginių baudų klausimo (B skirsnis).
A. Dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 258 straipsnį
20. Komisija kaltina Belgijos Karalystę tuo, kad ji neperkėlė Direktyvos 2014/61 nuostatų į nacionalinę teisę iki 2016 m. sausio 1 d., t. y. šios direktyvos 13 straipsnio 1 dalyje nustatytos datos, iki kurios turi būti priimti ir paskelbti įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini, kad būtų laikomasi šios direktyvos, ir neinformavo jos apie perkėlimo į nacionalinę teisę nuostatas.
21. Belgijos Karalystė neginčija šio kaltinimo.
22. Taigi šiuo atveju nagrinėjame „neginčijamą įsipareigojimų neįvykdymą“: Belgijos Karalystė neperkėlė Direktyvos 2014/61 į nacionalinę teisę iki nustatyto termino ir nepranešė Komisijai apie šios direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, kaip reikalaujama minėtos direktyvos 13 straipsnio 1 dalyje.
23. Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją įsipareigojimų pagal direktyvą neįvykdymas turi būti nustatomas ir vertinamas atsižvelgiant į valstybės narės padėtį pagrįstoje nuomonėje nustatyto laikotarpio pabaigoje(11).
24. Taigi, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti: kadangi per nustatytą laikotarpį nepriėmė visų įstatymų ir kitų teisės aktų, būtinų, kad būtų laikomasi Direktyvos 2014/61, arba bet kuriuo atveju apie tas nuostatas nepranešė Komisijai, Belgijos Karalystė neįvykdė šios direktyvos 13 straipsnyje nustatytų įsipareigojimų.
B. Dėl SESV 260 straipsnio 3 dalyje numatytos piniginės baudos
25. Šiuo atveju pagrindinis klausimas, be abejonės, kyla dėl to, kaip reikėtų aiškinti SESV 260 straipsnio 3 dalį, t. y. kaip ta nuostata turėtų būti taikoma šioje byloje.
1. Dėl direktyvos
26. Pagal SESV 288 straipsnio trečią pastraipą „direktyva yra privaloma kiekvienai valstybei narei, kuriai ji skirta, rezultato, kurį reikia pasiekti, atžvilgiu, bet nacionalinės valdžios institucijos pasirenka jos įgyvendinimo formą ir būdus“. Ši Sąjungos teisės sistemoje numatyta priemonė yra priemonė suderinti nacionalinės teisės nuostatas.
27. Direktyva yra puikus pavyzdys, kaip nacionalinės teisės sistemos yra susietos su Sąjungos teisine tvarka. Taigi teisingas nuostatų perkėlimas į nacionalinę teisę yra labai svarbus tiek direktyvos veiksmingumui, tiek vienodam taikymui visoje Sąjungoje.
28. Dviejų etapų teisėkūros procedūrai kontroliuoti reikia didelių pastangų. Kadangi pareiga perkelti direktyvas tenka valstybėms narėms, jų veiksmai šioje srityje nulemia ne tik skirtumus, bet ir klaidas(12). Iki šiol įgyta patirtis parodė, kad antrasis etapas nėra savaime suprantamas ir kad perkėlimas į valstybių narių nacionalinę teisę dažnai geriau užtikrinamas Komisijai sistemingai kontroliuojant. Todėl Komisija nuolat stebi perkėlimo į nacionalinę teisę praktinį įgyvendinimą ir atlieka jo statistinį vertinimą.
29. Kiek tai susiję su direktyvų perkėlimu į nacionalinę teisę, tradiciškai skiriami trijų pagrindinių tipų pažeidimai. Pirmasis susijęs su nepranešimu apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones (valstybė narė per nustatytą laiką nepranešė Komisijai apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones), antrasis – su neatitiktimi (valstybės narės taikomos perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės neatitinka Sąjungos direktyvų reikalavimų) ir galiausiai trečiasis – su neteisingu arba netinkamu taikymu (nors direktyva yra oficialiai perkelta, nacionalinės institucijos ją taiko neteisingai arba visiškai jos netaiko).
30. Reikėtų pabrėžti, kad tokią pažeidimų klasifikaciją taiko pati Komisija(13).
31. Norėdama atlikti savo, kaip Sutarčių sergėtojos, pareigas ir patikrinti, ar valstybė narė tinkamai perkėlė direktyvos nuostatas į nacionalinę teisę, Komisija turi būti informuota apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, kurių ėmėsi valstybės narės(14).
32. Valstybės narės dažnai nesilaiko direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę reikalavimų, o netinkamas direktyvų perkėlimas į nacionalinę teisę yra vienas dažniausių ir rimčiausių neteisingo Sąjungos teisės taikymo valstybėse narėse atvejų(15).
33. Šiuo metu direktyvose nustatoma pareiga nacionaliniame perkėlimo į nacionalinę teisę akte daryti nuorodą į direktyvą. Kadangi ši pareiga nuo tokios nuorodos nepriklauso, perkėlimo priemonės tampa būtinos net tuo atveju, jei nacionalinės teisės aktai iš esmės jau atitinka direktyvos reikalavimus. Siekiant palengvinti perkėlimo stebėseną, daugelyje direktyvų dar iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo buvo nustatyta pareiga pranešti apie tai, kokių perkėlimo priemonių imtasi(16). Be to, siekdama palengvinti perkėlimo stebėseną Komisija reguliariai prašo valstybių narių pateikti atitikties lentelę, kurioje būtų nurodyta, kaip kiekviena tam tikros direktyvos nuostata yra perkelta į nacionalinę teisę(17).
34. Remiantis Lisabonos sutartimi, SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatyta procedūra buvo pridėta prie priemonių, kuriomis Komisija gali naudotis, vykdydama tokią kontrolę.
2. Dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies tikslo
35. Manau, kad, siekiant suprasti SESV 260 straipsnio 3 dalies logiką, naudinga žengti žingsnį atgal ir atsižvelgti į istorines ir sistemines šios nuostatos priėmimo aplinkybes.
36. Taigi norėčiau glaustai aptarti didelių diskusijų sukėlusį šios nuostatos tikslą.
37. Jį vertinant remiamasi dviem teiginiais. Pirma, šia nuostata įdiegtas mechanizmas skirtas tiesiogiai bausti už nepranešimą apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones. Šiuo teiginiu visų pirma remiasi Komisija(18), viena doktrinos šalis(19) ir (netiesiogiai) generaliniai advokatai M. Wathelet (20) ir E. Tanchev(21). Vadovaujantis šiuo požiūriu, už nepranešimą apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones per nustatytą laiką gali būti skiriamos piniginės baudos. Mokėjimo prievolė gali įsigalioti arba iš karto, t. y. nuo sprendimo paskelbimo dienos, arba paskesnę Teisingumo Teismo sprendime nustatytą dieną.
38. Antra, pagal priešingą teiginį SESV 260 straipsnio 3 dalimi įdiegtu mechanizmu siekiama skirti baudas už tai, kad neįvykdytas Teisingumo Teismo sprendimas, kuriame buvo pripažinta, kad valstybė narė neįvykdė pareigos informuoti apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones(22). Pagal šį požiūrį Teisingumo Teismo sprendimu, kuriame nustatytas pažeidimas(23), skirta piniginė bauda tampa mokėtina tiktai vėliau, nes piniginės baudos skyrimo pagrindas yra būtent šio teismo sprendimo nevykdymas. Iš tikrųjų, remiantis šiuo požiūriu, SESV 260 straipsnio 3 dalies ratio legis yra tai, kad baudos gali būti valstybei narei skiriamos nedelsiant, t. y. teismo sprendimo dėl pažeidimo priėmimo dieną, jeigu pažeidimas yra akivaizdus, t. y. jei nekyla problemų jį nustatyti Tik tokiu atveju yra pateisinama paspartinti SESV 260 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą, kad nereikėtų dar kartą kreiptis į Teisingumo Teismą.
39. Suprantu, kad pirmasis požiūris iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti patrauklesnis už antrąjį. Bet kuriuo atveju tai yra intuityvus požiūris, būdingas kiekvienam asmeniui, kuris yra įsigilinęs į rezultatus, valstybių narių pasiektus perkeliant direktyvas į nacionalinę teisę, ir gal net jais nusivylęs. Tačiau dėl toliau nurodytų priežasčių esu įsitikinęs, kad teisingas yra antrasis požiūris.
a) Formuluotė
40. Pirmosios nuorodos pateikiamos SESV 260 straipsnio 3 dalies formuluotėje.
41. Primenu, kad, remiantis šios nuostatos antra pastraipa, „[j]ei Teismas nustato pažeidimą, jis gali paskirti atitinkamai valstybei narei sumokėti vienkartinę sumą arba periodinę baudą, neviršijančią Komisijos nurodyto dydžio. Mokėjimo pareiga įsigalioja Teismo sprendime nustatytą dieną“. Mano nuomone, tokia formuluotė reiškia, kad pareiga mokėti būtinai atsiranda vėliau, nei paskelbiamas teismo sprendimas. Kita vertus, negalima atmesti tokio SESV 260 straipsnio 3 dalies formuluotės išaiškinimo, pagal kurį mokėjimo pareigos atsiradimas gali sutapti su sprendimo priėmimu. Nors manau, kad šis antrasis aiškinimas yra mažiau tikėtinas nei pirmasis, tenka konstatuoti, kad SESV 260 straipsnio 3 dalies formuluotė nėra nedviprasmiška, ir negalima teigti, kad atsakymą į savo klausimą neabejotinai rasime šios nuostatos formuluotėje.
b) Sistema
42. Sisteminiu požiūriu tai, kad nagrinėjama nuostata įtraukta į Teisingumo Teismo sprendimams įvykdyti ar neįvykdyti skirtą straipsnį, t. y. SESV 260 straipsnį, o ne į įprastos įsipareigojimų neįvykdymo nustatymo procedūros aprašymą, t. y. SESV 258 straipsnį, negali būti laikoma atsitiktinumu.
43. Ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo konstatavimo procedūra yra klasikinis „centralizuotas“ būdas užtikrinti, kad valstybės narės įgyvendins Sąjungos teisės aktus(24). Todėl pagal SESV 258 straipsnį Komisija gali kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą po nerezultatyvios ikiteisminės procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo(25), o SESV 259 straipsnyje – kuris taikomas retai – yra numatyta analogiška procedūra(26), taikytina bet kokiai (kitai) valstybei narei(27).
44. SESV 260 straipsnyje yra nustatytas teismo sprendimų, priimtų remiantis SESV 258 ir 259 straipsniais, poveikis ir vykdymas(28).
45. Tuo tikslu SESV 260 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad tais atvejais, kai Teisingumo Teismas pripažįsta, jog valstybė narė neįvykdė įsipareigojimo, ta valstybė privalo imtis būtinų priemonių Teisingumo Teismo sprendimui įvykdyti.
46. Be to, SESV 258 ir 259 straipsnių ir SESV 260 straipsnio 1 dalies nuostatos yra identiškos 1957 m. Romos sutartyje įrašytoms nuostatoms(29).
47. Mastrichto sutartimi įtrauktoje SESV 260 straipsnio 2 dalyje aptariama piniginių baudų skyrimo procedūra, taikoma tuo atveju, kai atitinkama valstybė narė nesiėmė priemonių, kad įvykdytų sprendimą, kuriame nustatytas įsipareigojimų neįvykdymas(30). Taigi ši vadinamoji dvigubo neįvykdymo procedūra yra antrasis etapas ta prasme, kad vykdoma tik po to, kai priimamas pirmasis teismo sprendimas, kuriuo nustatomas įsipareigojimų neįvykdumas.
48. SESV 260 straipsnio 3 dalyje, kuri buvo įtraukta Lisabonos sutartimi ir dėl kurios nėra priimta nė vieno Teisingumo Teismo sprendimo(31), numatyta, kad kai Komisija kreipiasi į Teisingumo Teismą pagal SESV 258 straipsnį, atsižvelgdama į tai, kad atitinkama valstybė narė neįvykdė pareigos pranešti apie priemones, kuriomis perkeliama direktyva, priimta pagal teisėkūros procedūrą, Teisingumo Teismas gali, jei mano, kad to reikia, nurodyti vienkartinės išmokos arba baudos, kurią, jo nuomone, tokiomis aplinkybėmis tinkama sumokėti, sumą. Jei Teisingumo Teismas nustato įsipareigojimų neįvykdymą, jis gali paskirti atitinkamai valstybei narei sumokėti vienkartinę sumą arba periodinę baudą, neviršijančią Komisijos nurodyto dydžio. Pareiga mokėti atsiranda Teisingumo Teismo sprendime nustatytą dieną.
49. SESV 260 straipsnio nuostata, kuria reglamentuojamas ne teismo sprendimo vykdymas, o pareiga, kurią įvykdyti gali būti reikalaujama pagal SESV 258 straipsnį, prieštarautų bet kokiai sistemos logikai. Todėl SESV 260 straipsnio 3 dalis gali būti susijusi tik su Teisingumo Teismo sprendimo neįvykdymu.
c) Parengiamieji darbai
50. Mano siūlomas požiūris grindžiamas SESV 260 straipsnio 3 dalies geneze(32). Iš tikrųjų SESV 260 straipsnio 3 dalies nuostata buvo parengta per Europos konventą(33) sukurtos darbo grupės. Komisijos galutinėje ataskaitoje pateikti pasiūlymai(34) „Komisijai suteikti galimybę kartu (ta pačia tvarka) ir pareikšti Teisingumo Teismui ieškinį dėl įsipareigojimų pagal [SESV 258] straipsnį neįvykdymo, ir pateikti prašymą skirti baudą. Jeigu Komisijos prašymu teismas baudą skiria tuo pačiu sprendimu, ta bauda taikoma praėjus tam tikram laikui nuo sprendimo paskelbimo(35), jeigu valstybė atsakovė nevykdo nuosprendyje išdėstytų nurodymų <…>. Tokia priemonė labai supaprastintų ir paspartintų nuobaudų skyrimo procedūrą tais atvejais, kai „nepranešama“ apie perkėlimo į nacionalinę teisę(36) priemonę“(37). Šie pasiūlymai buvo Europos Konvento prezidiumo(38) beveik pažodžiui pakartoti aptariant naujosios nuostatos projektą(39): „<…> 3 dalis (nauja) yra Komisijos pasiūlymo darbo grupei rezultatas. Taip siekiama suteikti Komisijai galimybę pareikšti (ta pačia tvarka) Teisingumo Teismui ieškinį pagal [SESV 258] straipsnį ir pateikti prašymą skirti baudą. Jeigu Komisijos prašymu Teisingumo Teismas baudą skiria tuo pačiu sprendimu, ta bauda taikoma praėjus tam tikram laikui nuo sprendimo paskelbimo, jeigu valstybė atsakovė nevykdo sprendime išdėstytų nurodymų <…>. Tokia priemonė labai supaprastintų ir paspartintų baudų skyrimo procedūrą tais atvejais, kai „nepranešama“ apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemonę. <…>“.
51. Mano nuomone, šios citatos aiškiai rodo, kad SESV 260 straipsnio 3 dalies autoriai ketino parengti teismo sprendimo neįvykdymo atveju taikytiną procedūrą.
52. Taigi daugiau dėmesio skirsiu Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo akto rengėjų ketinimams, kurie, manau, yra visiškai aiškūs, o ne Komisijos komunikate dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies įgyvendinimo pateiktam išaiškinimui. Iš tikrųjų šiuo atveju man sunku teikti pirmenybę vienos šios bylos šalies parengtam privalomos teisinės galios neturinčiam teisės aktui, o ne parengiamiesiems darbams, kuriuos, nereikia pamiršti, atliko precedento neturintis Konventas dėl Europos ateities(40).
d) Piniginių baudų pobūdis
53. Turiu esminę pastabą dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies tikslo. Mano žiniomis, taikant pažeidimo nagrinėjimo procedūrą skiriamos piniginės baudos niekada nebuvo aiškinamos taip, tarsi būtų baudžiamojo pobūdžio ir skiriamos už Sąjungos materialinės teisės normų nepaisymą.
54. Šiuo atžvilgiu SESV 260 straipsnio 2 dalyje nustatytos procedūros pažeidimas „nebėra vien pradinis Sutarties pažeidimas, kurį pagal [SESV 258] straipsnį nustatė Teisingumo Teismas (toliau – pradinis pažeidimas), bet laikomas sudėtiniu pažeidimu, kuris apima pradinį iš [SESV 260 straipsnio 1 dalies] kylančios konkrečios pareigos vykdyti Teisingumo Teismo sprendimą pažeidimą“(41).
55. Žvelgiant plačiau, šio dvigubo pažeidimo logika grindžiama aplinkybe, kad Sąjunga yra teisės viršenybe grindžiama sąjunga(42), kurioje ypač svarbu atsižvelgti į teismo sprendimus ir juos vykdyti.
56. Jei būtų pripažinta, kad dėl direktyvos nuostatų neperkėlimo ir nepranešimo apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones būtų taikomos tokios piniginės baudos, tai prieštarautų šiai dvigubo pažeidimo logikai. Tokia padėtis būtų nenuosekli, nes pareigos pranešti apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones pažeidimas dažnai yra mažiau sunkus nei daugelis kitų Sąjungos teisės pažeidimų.
e) Rezultatas
57. Taigi SESV 260 straipsnio 3 dalyje yra numatyta galimybė taikyti pinigines baudas skubos tvarka tais atvejais, kai akivaizdu, kad valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų. Pagrindinis šios nuostatos tikslas – išvengti nereikalingo bylinėjimosi teisme prieš nustatant baudas. Šios procedūros tikslas – išvengti antrosios procedūrų serijos tais atvejais, kai procedūros ekonomiškumo ir optimalaus išteklių paskirstymo sumetimais paprasčiausiai nepranešama apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones. Būtent šio tikslo siekiama SESV 260 straipsnio 3 dalimi, leidžiant Teisingumo Teismui baudas skirti jau pirmuoju procedūros etapu ir nustatyti, kad tuo atveju, jeigu nebus įvykdytas pagal SESV 258 straipsnį priimtas jo sprendimas, vėliau šios baudos automatiškai bus pradėtos taikyti(43).
3. Dėl SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatytų sąlygų
a) Pareiga pranešti apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones
58. Nustatęs SESV 260 straipsnio 3 dalies tikslą, dabar išnagrinėsiu joje nustatytas sąlygas.
59. Taigi reikia išaiškinti žodžių junginį „pareiga pranešti apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones“. Ką konkrečiai reiškia šie iš pirmo žvilgsnio nedviprasmiški terminai?
60. Galima išskirti tris požiūrius.
61. Laikantis pirmojo požiūrio, kurį visų pirma išreiškia Belgijos vyriausybė, šiuo klausimu remiama vyriausybių, kurios įstojo į bylą palaikyti Belgijos Karalystės, šiais žodžiais siekiama tiktai apibūdinti padėtį, kai valstybė narė nesiėmė jokių veiksmų, kad direktyva būtų perkelta į nacionalinę teisę, taigi per nustatytą terminą nesiėmė priemonių direktyvai perkelti į nacionalinę teisę ir pranešti apie tas priemones Komisijai.
62. Komisija laikosi antrojo požiūrio, pagal kurį SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma tiek visiško neperkėlimo į nacionalinę teisę ir nepranešimo apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, tiek dalinio perkėlimo ir dalinio pranešimo apie priemones atveju.
63. Generaliniai advokatai M. Wathelet(44) ir E. Tanchev(45) yra išreiškę trečiąjį požiūrį, kuriuo remiantis SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma trim atvejais, t. y. susijusiais su visišku nepranešimu, pranešimu apie priemones, kuriomis teisės aktas perkeltas nevisiškai, ir pranešimu apie priemones, kuriomis direktyva netinkamai perkelta į nacionalinę teisę.
64. Doktrinoje taip pat nėra bendros nuomonės šiuo klausimu(46).
65. Pripažinsiu, kad nė vienas iš šių teiginių manęs neįtikina.
66. Pirmiausia turiu rimtų abejonių dėl antrojo ir trečiojo teiginių. Jie grindžiami plačiu SESV 260 straipsnio 3 dalies išaiškinimu ir jais vadovaujantis, mano nuomone, nepakankamai atsižvelgiama į šios nuostatos formuluotę, vietą sutarties sistemoje, genezę ir tikslą.
67. Mano nuomone, šie požiūriai yra sunkiai įgyvendinami, nes norint juos įgyvendinti reikia išsamiai išanalizuoti, ar atitinkama valstybė narė perkėlė direktyvą, ar ne, o tai prieštarauja procedūros efektyvumo ir įgyvendinimo spartos tikslams.
68. Iš tikrųjų, mano supratimu, SESV 260 straipsnio 3 dalyje nurodoma ne materialinė sąlyga, kad direktyva nėra perkelta į nacionalinę teisę, o procedūrinė(47) sąlyga, kad nėra pranešta apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones.
69. Aplinkybė, kuria remiantis skiriama bauda arba vienkartinė išmoka, yra atitinkamos valstybės narės padarytas pareigos pranešti pažeidimas. Pareiga, į kurią daroma nuoroda SESV 260 straipsnio 3 dalyje, yra ne pareiga taikyti perkėlimo priemones, o pareiga apie jas pranešti(48). Nesiekiu paneigti, kad pareigos pranešti ir perkelti yra susijusios, nes vykdant pareigą pranešti yra įgyvendinama pareiga perkelti [Sąjungos teisės aktą į nacionalinę teisę](49). Tačiau tai visiškai nekeičia aiškiai suformuluoto SESV 260 straipsnio 3 dalies teksto, kuriame kalbama ne apie pačias perkėlimo priemones, o apie pranešimą apie jas.
70. Taigi SESV 260 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos formuluotę būtina suprasti taip, kad ta nuostata aiškiai ribojama Komisijos įgaliojimų prašyti skirti piniginę baudą apimtis.
71. Padėtis, kai valstybė narė, atsižvelgdama į tai, kad nesiėmė perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių, per nustatytą terminą nepraneša Komisijai apie jokią perkėlimo į nacionalinę teisę priemonę, yra lygiavertė SESV 260 straipsnio 2 dalyje nurodytoms situacijoms. Abiem atvejais(50) teisinė padėtis iš esmės yra aiški. Nėra jokio teisinio netikrumo, todėl visiškai nebūtina gauti (pirmojo) Teisingumo Teismo išaiškinamojo sprendimo. Tačiau dalinio, nevisiško ar netinkamo perkėlimo klausimai, atvirkščiai, nėra lengvai išsprendžiami(51).
72. Atsižvelgdamas į tai, pritariu nuomonei, kad „nereikia daryti skirtumo tarp direktyvos perkėlimo (ne)išsamumo ir perkėlimo (ne)tinkamumo“(52).
73. Bandant išskirti neišsamų ir netinkamą direktyvos perkėlimą, padėtis ne tik tampa sudėtingesnė, bet ir kyla klaidų pavojus(53). Taip yra dėl to, kad neišsamus perkėlimas pagal apibrėžtį yra ir netinkamas perkėlimas(54). Be to, netinkamas perkėlimas dažnai būna susijęs su nacionalinių priemonių, kuriomis įgyvendinamos arba atspindimos tam tikros direktyvos dalys, nebuvimu. Daugeliu netinkamo perkėlimo atvejų gali būti nustatyta, kad atitinkamuose nacionalinės teisės aktuose trūksta daugiau ar mažiau svarbių direktyvos nuostatų.
74. Vienas iš pagrindinių idėjos, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis apima ne tik visišką nepranešimą, bet ir dalinį nepranešimą arba prastą direktyvos perkėlimą į nacionalinę teisę, argumentų yra grindžiamas veiksmingumo principu: tik plačiausiai aiškinant SESV 260 straipsnio 3 dalį ta nuostata iš tikrųjų taptų veiksminga priemone užtikrinti, kad valstybės narės laiku perkeltų direktyvas į nacionalinę teisę.
75. Toks argumentas gali būti įtikinamas, jei apskritai tai įmanoma, tik jeigu būtų grindžiamas prielaida, kad SESV 260 straipsnio 3 dalimi siekiama nubausti ne už Teisingumo Teismo sprendimo neįvykdymą, o už nepranešimą apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones. Todėl, mano nuomone, negalima sėkmingai vadovautis su veiksmingumu susijusiais argumentais.
76. Be to, Komisija mano, kad „valstybei narei pateikus visus reikalingus paaiškinimus apie, jos nuomone, visos direktyvos perkėlimą, Komisija galės manyti, kad valstybė narė įvykdė įsipareigojimus pranešti apie direktyvos perkėlimo priemones, taigi [SESV] 260 straipsnio 3 dalis nebus taikoma“(55).
77. Nors nenoriu abejoti Komisijos diskrecija vykdant įsipareigojimų neįvykdymo nagrinėjimo procedūrą, vis tiek norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad atrodo, jog Komisija yra linkusi vadovautis subjektyviais valstybių narių samprotavimais. Tačiau SESV 258 straipsnyje(56) ir SESV 260 straipsnyje(57) nustatytos procedūros yra grindžiamos objektyviu faktu, kad valstybė narė nesilaikė įsipareigojimų.
78. Taigi neįžvelgiu, kaip būtų galima vadovautis šiuo Komisijos teiginiu, kuriuo iš tikrųjų įdiegtas subjektyvus SESV 260 straipsnyje nustatytos procedūros pagrindimo kriterijus(58). Be to, siekiant vadovautis Komisijos logika, reikėtų išsamiai išnagrinėti esminį klausimą, ar direktyva buvo, ar nebuvo perkelta.
79. Lieka aptarti teiginį, kad SESV 260 straipsnio 3 dalyje kalbama tik apie tuos atvejus, kai valstybė narė nesiėmė jokių veiksmų.
80. Nors toks teiginys neapimtų situacijų, kai valstybė narė Komisijai praneša apie „perkėlimo į nacionalinę teisę priemones“, turėdama omenyje priemones, kurios visiškai nesusijusios su perkeliama direktyva(59), jis manęs neįtikintų. Iš tikrųjų toks „simuliuojamas pranešimas“ yra nepranešimas. Jeigu iš pirmo žvilgsnio ir neatlikus nuodugnios analizės matyti, kad priemonės visiškai nesusijusios su direktyva, nėra pagrindo daryti nuorodos į perkėlimo į nacionalinę teisę priemones pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį(60). Jeigu iškart paaiškėja, kad priemonės, apie kurias pranešta, nėra perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės, tai reiškia, kad pareiga pranešti neįvykdyta.
81. Taigi padėtis, kai „krinta į akis“, kad Komisijai perduota informacija apie perkėlimo priemones visai nėra susijusi su direktyvos nuostatomis, gali būti laikoma „pareigos pranešti neįvykdymu“, kaip tai suprantama pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį(61).
b) Taikymas nagrinėjamu atveju
82. Dabar kyla klausimas, ar šiuo atveju tenkinamos SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatytos sąlygos, t. y. ar ši nuostata taikytina šios bylos ratione materiae.
83. Manau, kad ne.
84. Komisija prašo Teisingumo Teismo „vadovaujantis SESV 260 straipsnio 3 dalimi skirti Belgijos Karalystei 54 639,36 EUR dydžio už dieną periodinę baudą, skaičiuojamą nuo sprendimo šioje byloje, kuriuo konstatuojamas pareigos pranešti apie Direktyvos [2014/61] perkėlimo priemones neįvykdymas, paskelbimo dienos“(62).
85. Teismo proceso metu ši suma buvo laipsniškai mažinama, nes Belgijos Karalystė šią direktyvą laipsniškai perkėlė į nacionalinę teisę.
86. Piniginės baudos skyrimo atskaitos data yra data, kurią Teisingumo Teismas nagrinėjo bylos aplinkybes. Tai nustatyta Teisingumo Teismo suformuotoje jurisprudencijoje dėl SESV 260 straipsnio 2 dalies(63), kuri, mano nuomone, visiškai gali būti taikoma ir SESV 260 straipsnio 3 daliai(64).
87. Per posėdį Komisija nurodė Teisingumo Teismui mananti, kad perkėlimo į nacionalinę teisę spragų liko tiktai Briuselio sostinės regione, ir jos susijusios tik su tam tikromis nuostatomis, t. y. apibrėžtimis, pateiktomis Direktyvos 2014/61 2 straipsnio 7(65), 8(66), 9(67) ir 11(68) dalyse, 4 straipsnio 5 dalyje(69) ir 8 straipsnyje(70). Atsižvelgdama į padarytą pažangą, Komisija nusprendė sunkumo koeficientą sumažinti iki „1“ ir prašo Teisingumo Teismo skirti Belgijos Karalystei 6 071,04 EUR dydžio už dieną periodinę baudą.
88. Belgijos Karalystė neginčija nurodytų perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumų.
89. Be to, Belgijos Karalystė pranešė Komisijai apie jau įgyvendintas perkėlimo į nacionalinę teisę priemones. Tačiau Komisija tvirtina, kad ši vyriausybė „nevykdė savo pareigos pranešti apie Direktyvos 2014/61 perkėlimo į nacionalinę teisę priemones“.
90. Remiantis ką tik išsamiai aptartais kriterijais ir turint omenyje, kad ši valstybė narė vis daugiau informavo Komisiją apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, negalima manyti, kad Belgijos Karalystė neįvykdė pareigos pranešti.
91. Taigi Komisijos prašymas dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies neturėtų būti patenkintas.
4. Dėl piniginių baudų
92. Komisija prašo Teisingumo Teismo skirti Belgijai 6 071,04 EUR už dieną periodinę baudą.
93. Nors neįžvelgiu būtinybės išreikšti nuomonės dėl tikslaus baudos apskaičiavimo šioje byloje, nes manau, jog SESV 260 straipsnio 3 dalis šiuo atveju netaikytina, vis dėlto norėčiau pateikti dvi trumpas bendras pastabas dėl piniginių baudų tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas padarytų išvadą, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis šiuo atveju taikytina.
94. Skiriant pinigines baudas siekiama suderinti valstybės narės teisę su Sąjungos teise ir užkirsti kelią tolesniems pažeidimams(71). Šių baudų tikslas yra ne moralinis, o pragmatiškas.
95. Pirmiausia reikėtų pažymėti, kad apskritai(72) SESV 260 straipsnio 2 dalimi grindžiami principai taip pat taikomi SESV 260 straipsnio 3 daliai(73). Šiuo klausimu turiu dvi pastabas.
96. Visų pirma, kadangi SESV 260 straipsnio 3 dalimi, kaip ir SESV 260 straipsnio 2 dalimi, siekiama nubausti už Teisingumo Teismo sprendimo neįvykdymą, Komisija gali taikyti tą patį piniginių baudų apskaičiavimo metodą, vadovaudamasi abiem dalimis(74). Bet kuriuo atveju Teisingumo Teismas nėra saistomas Komisijos pasiūlymų nei dėl baudos skyrimo(75), nei dėl jos apskaičiavimo metodo(76).
97. Antra, kyla klausimas, ar SESV 260 straipsnio 3 daliai gali būti pritaikyta Teisingumo Teismo jurisprudencija dėl SESV 260 straipsnio 2 dalies, susijusi su klausimu, ar Teisingumo Teismas gali skirti piniginę baudą, kurios Komisija neprašė(77).
98. Manau, kad ne.
99. Iš tikrųjų, skirtingai nei SESV 260 straipsnio 2 dalis, SESV 260 straipsnio 3 dalis yra papildyta svarbia nuostata: joje nurodyta, kad Teisingumo Teismas gali skirti atitinkamai valstybei narei sumokėti vienkartinę sumą arba periodinę baudą, „neviršijančią Komisijos nurodyto dydžio“(78). Nors SESV 260 straipsnio 3 dalyje numatyta galimybė rinktis ne skirtiną piniginę baudą, o tik jos sumą(79), tokia formuluotė turi poveikį piniginės baudos pasirinkimui. Savo žodžius pagrįsiu taip: Komisija prašo skirti 6 071,04 EUR baudą už dieną. Jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų skirti fiksuoto dydžio baudą už dieną, kaip jis galėtų „neviršyti Komisijos nurodyto dydžio“? Sumažindamas baudą? Kadangi bauda skiriama už dieną, o valstybės narės mokama jos galutinė suma priklauso nuo pažeidimo trukmės (tęstinumo) nuo (po) Teisingumo Teismo sprendime nustatytos datos, koks yra didžiausias jos dydis? To nustatyti neįmanoma.
100. Taigi žodžius „iki Komisijos nurodytos sumos“ suprantu taip, kad pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį Teisingumo Teismui suteikiami įgaliojimai skirti pinigines baudas, nustatant bendro pobūdžio draudimą skirti didesnę baudą(80).
V. Dėl bylinėjimosi išlaidų
101. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalį, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Kadangi tiek Komisijos, tiek Belgijos Karalystės reikalavimai atmetami, reikia nuspręsti, kad jos padengia kiekviena savo bylinėjimosi išlaidas.
102. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį Vokietijos, Estijos, Airijos, Ispanijos, Prancūzijos, Italijos, Lietuvos, Vengrijos, Austrijos ir Rumunijos vyriausybės pačios padengia savo išlaidas.
VI. Išvada
103. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Kadangi per nustatytą laikotarpį nepriėmė visų įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, būtinų, kad būtų laikomasi 2014 m. gegužės 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/61/ES dėl priemonių sparčiojo [sparčiųjų] elektroninių ryšių tinklų diegimo sąnaudoms mažinti, arba bet kuriuo atveju nepranešė Europos Komisijai apie šias nuostatas, Belgijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal šios direktyvos 13 straipsnį.
2. Likusi ieškinio dalis atmetama.
3. Komisija ir Belgijos Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
4. Vokietijos, Estijos, Airijos, Ispanijos, Prancūzijos, Italijos, Lietuvos, Vengrijos, Austrijos ir Rumunijos vyriausybės pačios padengia savo išlaidas.