SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 19. decembra 2019(*)

„Zaposleni v zasebni družbi, ki v instituciji opravlja storitve informatike – Zavrnitev odobritve dostopa do prostorov Komisije – Pristojnost avtorja akta“

V zadevi T‑504/18,

XG, ki ga zastopata S. Kaisergruber in A. Burghelle‑Vernet, odvetnika,

tožeča stranka,

proti

Evropski komisiji, ki jo zastopata C. Ehrbar in T. Bohr, agenta,

tožena stranka,

zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 3. julija 2018 o ohranitvi zavrnitve dostopa tožeče stranke do prostorov Komisije,

SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi P. Nihoul (poročevalec) v funkciji predsednika, J. Svenningsen in U. Öberg, sodniki,

sodna tajnica: M. Marescaux, administratorka,

na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 8. oktobra 2019

izreka naslednjo

Sodbo

 Dejansko stanje

1        Tožeča stranka, XG, je bila od [zaupno](1) zaposlena v družbi [zaupno], ki je del skupine [zaupno] (v nadaljevanju: delodajalec).

2        Na podlagi postopka za oddajo javnega naročila je konzorcij, sestavljen iz [zaupno] (v nadaljevanju: izvajalec), [zaupno] z Evropsko unijo sklenil okvirno pogodbo, katere predmet je bil zagotavljanje storitev [zaupno] za Evropsko komisijo (v nadaljevanju: okvirna pogodba).

3        Tožečo stranko je njen delodajalec zaposlil kot [zaupno] v generalnem direktoratu (GD) [zaupno] Komisije, ki je bil v stavbi [zaupno] Komisije. V zvezi s tem je prejela dovoljenje za dostop do stavb Komisije.

4        Okvirna pogodba je bila spremenjena z dodatkom z dne 14. septembra 2017 (v nadaljevanju: dodatek k okvirni pogodbi), s katerim je bil v okvirno pogodbo vnesen člen 1.14 posebnih pogojev, ki med drugim določa:

„2.      V skladu s členi 3, 7 in 8 Sklepa Komisije (EU, Euratom) 2015/443 [z dne 13. marca 2015] o varnosti v Komisiji [UL 2015, L 72, str. 41] je mogoče opraviti preverjanje ozadja oseb, zaposlenih v njenih prostorih, zaradi preprečevanja in nadzorovanja tveganj za varnost osebja, premoženja in informacij Komisije. Poleg tega je v skladu z belgijskim zakonom o stopnjah tajnosti ter varnostnih dovoljenjih, potrdilih in mnenjih z dne 11. decembra 1998 […] pravica oseb, zaposlenih v njenih prostorih, do dostopa do prostorov naročnika lahko pogojena s tem, da belgijski organi izdajo pozitivno mnenje o varnosti. Obstoječe pravice do dostopa ostanejo veljavne, dokler ni izdano negativno mnenje o varnosti.

3.      Da bi belgijskim organom omogočil, da podajo mnenje o varnosti, izvajalec zadevnim osebam, zaposlenim v prostorih Komisije, izroči priloženi obrazec (prijavni dokument). Prijavni dokumenti, ustrezno izpolnjeni in podpisani (z navedbo ‚prijavni dokument‘), se vrnejo varnostnemu direktoratu Evropske komisije (Evropska komisija, HR.DS – BERL 3/190) in posodobljen elektronski seznam upoštevnih osebnih podatkov, kot so navedeni na priloženem obrazcu, se pošlje na naslov ‚EC‑SECURITY‑SCREENING@ec.europa.eu‘ najpozneje 30 dni po podpisu tega dodatka.

4.      V primeru opustitve ali zavrnitve izpolnitve prijavnega dokumenta se lahko zaposlenim zavrne pravica do dostopa do stavb Komisije.

[…]

6.      […] Izvajalec se zavezuje, da bo zagotovil le zaposlene, v zvezi s katerimi je bilo izdano pozitivno mnenje o varnosti za te stavbe Komisije: [zaupno] […]“.

5        Komisija je nato stopila v stik z delodajalcem in mu predlagala, naj svoje zaposlene, ki so delali v stavbah Komisije, prosi za soglasje v zvezi s postopkom za pridobitev mnenja o varnosti.

6        Tožeča stranka je 26. oktobra 2017 podala soglasje za izvedbo varnostnega pregleda njene dokumentacije, tako da je izpolnila prijavni dokument, priložen k dodatku k pogodbi.

7        Medministrski odbor za politiko sedeža (MOPS) je z dopisom z dne 30. marca 2018 tožečo stranko obvestil, da je nacionalni varnostni organ (NVA) v zvezi z njo opravil varnostni pregled in odločil, da bo o njej izdal negativno mnenje o varnosti (v nadaljevanju: negativno mnenje o varnosti). To mnenje, priloženo k dopisu, je bilo obrazloženo s tem, da je bila tožeča stranka policijskim enotam znana, prvič, zaradi naklepne povzročitve telesnih poškodb, in drugič, zaradi posilstva polnoletne osebe, kar je bilo storjeno [zaupno] proti njegovi nekdanji partnerki.

8        Tožeča stranka se je 12. aprila 2018 pri belgijskem pritožbenem organu, pristojnem za izdajo varnostnih dovoljenj, potrdil in mnenj (v nadaljevanju: pritožbeni organ), pritožila zoper negativno mnenje o varnosti.

9        Evropski parlament je 24. aprila 2018 Komisijo obvestil, da je bilo o tožeči stranki izdano negativno mnenje o varnosti.

10      Komisija je 25. aprila 2018 po prejetju potrditve negativnega mnenja o varnosti tožečo stranko zaslišala ob prisotnosti njenega delodajalca. To zaslišanje je potekalo pred A in B, uradnikoma v sektorju „upravnih zahtev“ na Varnostnem direktoratu Komisije. Tožeča stranka, ki je bila pozvana, naj predloži pripombe o tem, zakaj ni bilo izdano pozitivno mnenje o varnosti, je glede obsodbe zaradi povzročitve telesnih poškodb med drugim navedla, da je zoper sodbo, ki je bila izrečena proti njej, vložila pritožbo, glede dejanja posilstva pa, da je bil v zvezi s tem izdan sklep o ustavitvi postopka.

11      Tožeči stranki je bila po tem zaslišanju, katerega izvod zapisnika je prejela, odvzeta pravica do dostopa do prostorov Komisije (v nadaljevanju: odločba z dne 25. aprila 2018). Tožeča stranka se v zapisniku na to sklicuje tako:

„Obveščate me, da mi boste zaradi neizdaje pozitivnega mnenja o varnosti odvzeli moja dovoljenja za dostop. V ta namen vam vračam moji izkaznici za vstop. Obveščate me, da imam pravico, da pozneje pisno in obrazloženo prosim za ponovni dostop do zgradb Komisije.“

12      Pritožbeni organ je v odločbi z dne 20. junija 2018 menil, da negativno mnenje o varnosti nima pravne podlage in da zato ni pristojen za odločanje o utemeljenosti tega mnenja (v nadaljevanju: odločba pritožbenega organa).

13      Delodajalec je 28. junija 2018 Komisiji po elektronski pošti posredoval odločbo pritožbenega organa, pri čemer je trdil, da je ta organ odločil, da negativno mnenje o varnosti, ki ga je izdal NVA, „nima pravne podlage in ga je treba zato šteti za neobstoječe“.

14      Komisija je z dopisom z dne 3. julija 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) delodajalca obvestila, da je „bila prepoved dostopa do prostorov Komisije za [tožečo stranko] ohranjena na podlagi člena 3 Sklepa Komisije (EU, Euratom) 2015/443 z dne 13. marca 2015 o varnosti v Komisiji“, ker „pritožbeni organ ni odpravil negativnega mnenja, ki ga je izdal NVA“. Ta dopis je podpisala oseba C, vodja oddelka „Varnost informacij“ na Direktoratu za varnost GD Komisije za človeške vire in varnost.

15      Svetovalci tožeče stranke so v dopisu z dne 24. julija 2018 med drugim zaprosili za obvestilo o aktu, s katerim je GD za človeške vire in varnost na osebo C prenesel pristojnost za sprejemanje odločb v zvezi z dostopom do stavb.

16      Tožeča stranka je 3. avgusta 2018 pri tribunal de première instance francophone de Bruxelles (prvostopenjsko frankofonsko sodišče v Bruslju, Belgija) vložila predlog za izdajo začasne odredbe za odpravo negativnega mnenja o varnosti.

17      Komisija je v dopisu z dne 10. avgusta 2018 tožečo stranko obvestila, da meni, da „zahteve iz [njenega] dopisa [z dne 24. julija 2018] niso več aktualne“, zlasti ker je bila zadeva predložena tribunal de première instance francophone de Bruxelles (prvostopenjsko frankofonsko sodišče v Bruslju).

18      Delodajalec je 6. septembra 2018 tožečo stranko obvestil, da bo njena pogodba o zaposlitvi odpovedana in da začne devettedenski odpovedni rok v skladu z veljavno belgijsko zakonodajo o pogodbah o zaposlitvi teči 10. septembra 2018.

19      Senat za začasne odredbe pri tribunal de première instance francophone de Bruxelles (prvostopenjsko frankofonsko sodišče v Bruslju) je s sklepom z dne 26. oktobra 2018 zadržal učinke mnenj, ki jih je v zvezi s tožečo stranko izdal NVA, in belgijski državi naložil, naj od tega organa zahteva izdajo novega obvestila o varnosti.

 Postopek in predlogi strank

20      Tožeča stranka je 24. avgusta 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.

21      Z ločeno vlogo je tožeča stranka istega dne v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je želela doseči odlog izvršitve izpodbijane odločbe.

22      Tožeča stranka je 24. avgusta 2018 na podlagi člena 66 Poslovnika Splošnega sodišča zahtevala anonimnost. Ta ji je bila odobrena z odločbo z dne 2. oktobra 2018.

23      Predsednik Splošnega sodišča je s sklepom z dne 11. septembra 2018, XG/Komisija (T‑504/18 R, neobjavljen, EU:T:2018:526), predlog za odlog izvršitve izpodbijane odločbe zavrnil.

24      Splošno sodišče je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka, ter stranki na podlagi ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika pozvalo, naj predložita nekatere dokumente, in jima postavilo pisna vprašanja. Stranki sta na te zahteve odgovorili v roku, ki jima je bil določen.

25      Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        izpodbijano odločbo razglasi za nično;

–        Komisiji naloži plačilo stroškov.

26      Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        tožbo razglasi za nedopustno oziroma vsekakor ugotovi, da je tožba postala brezpredmetna;

–        podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;

–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

 Pravo

 Dopustnost tožbe

27      Komisija meni, da tožba ni dopustna iz dveh razlogov: prvič, tožeča stranka, ki ji je delodajalec odpovedal pogodbo o zaposlitvi, naj ne bi imela več interesa za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, in drugič, tožba naj bi bila vložena zoper akt o potrditvi odločbe, ki je postala dokončna.

28      Čeprav Komisija v zvezi s tem ni vložila ugovora nedopustnosti, je treba še preučiti, ali je izpodbijano odločbo, ki sicer učinkuje v pogodbenem okviru, mogoče vseeno šteti za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.

 Pravni interes tožeče stranke

29      Komisija meni, da je tožeča stranka izgubila pravni interes, saj naj ne bi mogla imeti nobene koristi od razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, ker ji je delodajalec odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Samo kot zaposlena pri izvajalcu Komisije naj bi bila namreč upravičena do dovoljenja za dostop do prostorov te institucije.

30      V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, ko ima tožeča stranka interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 18. marca 2010, Centre de Coordination Carrefour/Komisija, T‑94/08, EU:T:2010:98, točka 48 in navedena sodna praksa).

31      Pravni interes mora biti obstoječ in dejanski ter se presoja na dan vložitve tožbe. Vendar mora biti podan do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi (sodbi z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točka 42, in z dne 18. marca 2010, Centre de Coordination Carrefour/Komisija, T‑94/08, EU:T:2010:98, točka 49).

32      V obravnavani zadevi je delodajalec 6. septembra 2018, torej po vložitvi te tožbe, tožečo stranko obvestil, da bo njena pogodba o zaposlitvi odpovedana in da začne devettedenski odpovedni rok v skladu z veljavno belgijsko zakonodajo o pogodbah o zaposlitvi teči 10. septembra 2018.

33      Pogodba je torej prenehala novembra 2018.

34      Vendar ni treba šteti, da je tožeča stranka izgubila pravni interes, saj ji je delodajalec 24. septembra 2018 pisal:

„Ko boš od urada za varnost prejel pozitivno obvestilo in ko bo GD [zaupno] opravil poizvedbo, ki se bo nanašala nate, bo pogodba o zaposlitvi med teboj in našo družbo znova sklenjena.“

35      Iz tega dopisa izhaja, da je bilo kljub izpodbijani odločbi zaupanje med tožečo stranko in njenim delodajalcem še vedno ohranjeno, tako da bi tožeča stranka imela velike možnosti, da jo ta zaposli, če bi bila izpodbijana odločba razglašena za nično.

36      V zvezi s tem Komisija ne more trditi, da se dopis z dne 24. septembra 2018 ne nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, temveč na izdajo pozitivnega mnenja o varnosti. V primeru razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe bi morala namreč Komisija opredeliti posledice te razglasitve ničnosti in ni mogoče izključiti, da Komisija – tudi če pozitivno mnenje o varnosti ni bilo izdano – meni, da bi bilo treba tožeči stranki ponovno odobriti dostop do njenih stavb.

37      Poleg tega je treba opozoriti, da iz člena 266 PDEU izhaja, da tožeča stranka ohrani interes za vložitev predloga za razglasitev ničnosti akta institucije, da bi se lahko preprečila ponovitev domnevne nezakonitosti iz zadevnega akta v prihodnosti, če do tega lahko pride neodvisno od okoliščin zadeve, v kateri je tožeča stranka vložila tožbo (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točke od 50 do 52).

38      Če bi v obravnavanem primeru delodajalec znova zaposlil tožečo stranko, bi ta imela interes za to, da Komisija ne sprejme ponovno odločbe z istimi nezakonitostmi, kot so tiste, ki so zatrjevane v okviru te tožbe.

39      Iz teh razlogov je treba zavrniti ugovor nedopustnosti Komisije v zvezi z neobstojem pravnega interesa tožeče stranke.

 Vprašanje, ali je izpodbijana odločba potrditvena

40      Komisija meni, da izpodbijana odločba ni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, saj zgolj potrjuje odločbo z dne 25. aprila 2018, s katero je tožeči stranki odvzela dovoljenje za dostop. Ker zadnjenavedena odločba ni bila predmet tožbe v dvomesečnem roku, določenem v členu 263, zadnji odstavek, PDEU, naj bi postala dokončna. Tožba zoper izpodbijano odločbo, katere namen naj bi bil zgolj ohranitev te prepovedi dostopa, naj torej ne bi bila dopustna.

41      V zvezi s tem je treba opozoriti, da ničnostna tožba, vložena zoper akt, ki zgolj potrjuje prejšnjo odločbo, ki je postala dokončna, v skladu z ustaljeno sodno prakso ni dopustna. Šteje se, da akt zgolj potrjuje prejšnjo odločbo, če v primerjavi z njo ne vsebuje nobenega novega elementa in ni bil sprejet po ponovni preučitvi položaja naslovnika te odločbe (glej sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 44 in navedena sodna praksa).

42      Vendar potrditvenega značaja akta ni mogoče presojati le glede na njegovo vsebino v primerjavi z vsebino prejšnje odločbe, ki jo potrjuje. Presojati je namreč treba tudi značaj izpodbijanega akta glede na naravo predloga, na katerega se s tem aktom odgovarja (glej sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 45 in navedena sodna praksa).

43      Natančneje, če je akt odgovor na predlog, v katerem so navedena nova bistvena dejstva in s katerim je uprava pozvana, naj vnovič preuči prejšnjo odločbo, ni mogoče šteti, da je ta akt zgolj potrditven, če odloča o teh dejstvih in v primerjavi s predhodno odločbo vsebuje nov element (sodba z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 46).

44      Da bi bila podana novost, je nujno, da niti tožeča stranka niti uprava nista vedeli ali nista mogli vedeti za zadevno dejstvo ob sprejetju prejšnje odločbe; ta pogoj je a fortiori izpolnjen, če se je zadevno dejstvo pojavilo po sprejetju prejšnje odločbe (glej sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 50 in navedena sodna praksa).

45      Da bi bila podana bistvenost, je potrebno, da lahko zadevno dejstvo bistveno spremeni položaj tožeče stranke, zaradi katerega je bila vložena prvotna zahteva, na podlagi katere je bila sprejeta prejšnja odločba, ki je postala dokončna (glej sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 51 in navedena sodna praksa).

46      V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je Komisija v odločbi z dne 25. aprila 2018, da bi tožeči stranki odvzela pravico do dostopa do njenih prostorov, upoštevala zlasti negativno mnenje o varnosti, ki ga je v zvezi s tožečo stranko izdal NVO.

47      Nato je tožeča stranka izpodbijala zakonitost tega mnenja o varnosti pred pritožbenim organom, ki je 20. junija 2018 odločil, da „mnenje, kakršno je podal [NVO], nima pravne podlage“ in da zato „ni pristojen za odločanje o utemeljenosti ali neutemeljenosti [tega] mnenja“.

48      Delodajalec je nato Komisiji po elektronski pošti 28. junija 2018 posredoval odločbo pritožbenega organa, ker naj bi bilo treba po njegovem mnenju ob upoštevanju te odločbe negativno mnenje o varnosti šteti za neobstoječe.

49      Predlog za spremembo odločbe z dne 25. aprila 2018 je torej temeljil na odločbi pritožbenega organa.

50      Odločba pritožbenega organa pa je nova v smislu sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno zgoraj v točki 44, saj je bila sprejeta 20. junija 2018, torej po sprejetju prvotne odločbe z dne 25. aprila.

51      Odločba pritožbenega organa je prav tako bistvena. Ker je bilo v njej ugotovljeno, da negativno mnenje o varnosti nima pravne podlage, je namreč take narave, da vzbuja dvom o pomembnem elementu, ki ga je Komisija upoštevala pri sprejetju odločbe z dne 25. aprila 2018, in daje vtis, da lahko pripelje do spremembe te odločbe.

52      Komisija, ki je za ta novi element izvedela od delodajalca tožeče stranke, je ponovno preučila njen položaj, saj je menila, da je treba ohraniti prepoved dostopa, ki je bila zanjo določena 25. aprila 2018, ker pritožbeni organ ni odpravil negativnega mnenja.

53      Zato je treba ugotoviti, da izpodbijana odločba ni potrditvena, tako da tožbe iz tega razloga ni mogoče razglasiti za nedopustno.

 Vprašanje, ali je izpodbijano odločbo mogoče ločiti od pogodbenega okvira, v katerem učinkuje

54      V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 263 PDEU sodišča Unije nadzirajo zakonitost aktov institucij s pravnimi učinki za tretje osebe.

55      V skladu z ustaljeno sodno prakso se ta pristojnost nanaša samo na akte iz člena 288 PDEU, ki jih morajo institucije sprejeti pod pogoji iz Pogodbe DEU (glej sklep z dne 10. maja 2004, Musée Grévin/Komisija, T‑314/03 in T‑378/03, EU:T:2004:139, točka 63 in navedena sodna praksa).

56      Nasprotno pa akti institucij, ki spadajo v popolnoma pogodbeni okvir, od katerega jih ni mogoče ločiti, zaradi svoje narave ne spadajo med akte iz člena 288 PDEU, za katere je pri Splošnem sodišču mogoče na podlagi člena 263 PDEU predlagati razglasitev ničnosti (sodbi z dne 17. junija 2010, CEVA/Komisija, T‑428/07 in T‑455/07, EU:T:2010:240, točka 52, in z dne 24. oktobra 2014, Technische Universität Dresden/Komisija, T‑29/11, EU:T:2014:912, točka 29, ter sklep z dne 6. januarja 2015, St’art in drugi/Komisija, T‑36/14, neobjavljen, EU:T:2015:13, točka 30).

57      V obravnavani zadevi tožba nedvomno spada v pogodbeni okvir.

58      Kodeks ravnanja, priložen k pogodbi, ki je bila 8. februarja 2017 sklenjena med tožečo stranko in njenim delodajalcem, namreč določa, da se zunanji svetovalec, ki dela za Komisijo, zavezuje, da bo ravnal v skladu s pogoji varnostnih služb Komisije.

59      Poleg tega, kot je razvidno iz točke 4 zgoraj, je v dodatku k okvirni pogodbi določeno, da lahko Komisija na podlagi členov 3, 7 in 8 Sklepa 2015/443 opravi preverjanje ozadja oseb, zaposlenih v njenih prostorih, zaradi preprečevanja in nadzorovanja tveganj za varnost njenega osebja, premoženja in informacij, da je pravica tamkajšnjih zaposlenih do dostopa do prostorov naročnika lahko pogojena s tem, da belgijski organi izdajo pozitivno mnenje o varnosti, da obstoječe pravice do dostopa ostanejo veljavne, dokler ni izdano negativno mnenje o varnosti, in da se izvajalec zavezuje, da bo zagotovil le zaposlene, v zvezi s katerimi je bilo izdano pozitivno mnenje o varnosti za stavbe Komisije, ki so v njem naštete.

60      Vendar je treba v skladu s sodno prakso šteti, da je akt, ki ga je institucija sprejela v pogodbenem okviru, od tega okvira ločljiv, prvič, če ga je ta institucija sprejela ob izvajanju svojih pristojnosti, in drugič, če ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese njegovega naslovnika, in je torej lahko predmet ničnostne tožbe. V teh okoliščinah je treba šteti, da je ničnostna tožba, ki jo vloži naslovnik akta, dopustna (glej sklep z dne 21. oktobra 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Komisija, T‑335/09, EU:T:2011:614, točka 32 in navedena sodna praksa).

61      V tem okviru je treba „pristojnosti institucije“ razumeti kot tiste, ki izhajajo iz Pogodb ali sekundarne zakonodaje in ki sodelujejo pri izvajanju prerogativ javne oblasti ter instituciji tako omogočajo, da enostransko ustvari ali spremeni pravice in obveznosti v razmerju do tretje osebe (sklep z dne 21. oktobra 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Komisija, T‑335/09, EU:T:2011:614, točka 33).

62      Ti pogoji so v obravnavani zadevi izpolnjeni.

63      Po eni strani je Komisija izpodbijano odločbo sprejela na podlagi Sklepa 2015/443, ki tej instituciji podeljuje pristojnosti, katerih namen je zlasti zagotoviti varnost v njenih prostorih.

64      Po drugi strani, kot je Komisija poudarila v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča, izpodbijana odločba z ohranitvijo prepovedi dostopa tožeče stranke do prostorov Komisije enostransko in neodvisno od pogodb, navedenih zgoraj v točkah 58 in 59, ustvarja zavezujoče pravne učinke na položaj tretje osebe, tako da gre za akt izvajanja javne oblasti.

65      Poleg tega učinki izpodbijane odločbe presegajo pogodbeno sfero, saj je posledica te odločbe odvzem vsakršne pravice tožeče stranke do dostopa do prostorov, tudi kot obiskovalke.

66      Izpodbijana odločba je torej akt, ki ga je mogoče ločiti od pogodbe in ki je lahko predmet tožbe na podlagi člena 263 PDEU.

 Vsebinska presoja

67      Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge. Prvi se nanaša na nepristojnost avtorja izpodbijane odločbe. Drugi se nanaša na kršitev člena 3 Sklepa 2015/443 in na neobstoj pravne podlage izpodbijane odločbe. Tretji se nanaša na kršitev temeljnih pravic. Četrti tožbeni razlog, ki je bil naveden podredno, se nanaša na kršitev člena 296 PDEU, člena 41(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načel formalne in vsebinske obrazložitve enostranskih aktov.

68      Splošno sodišče meni, da je treba na prvem mestu preučiti drugi tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na kršitev člena 3 Sklepa 2015/443.

 Drugi tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na kršitev člena 3 Sklepa 2015/443

69      Tožeča stranka v okviru drugega tožbenega razloga trdi, da je izpodbijana odločba brez pravne podlage zlasti zato, ker naj člen 3 Sklepa 2015/443, na katerega napotuje izpodbijana odločba, ne bi določal možnosti odvzema pravice do dostopa do stavb Komisije, temveč naj bi pomenil splošno določbo, ki napotuje na Listino o temeljnih pravicah, Protokol št. 7 o privilegijih in imunitetah Evropske unije (UL 2010, C 83, str. 266) ter na nacionalno pravo.

70      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se izpodbijana odločba dejansko sklicuje na člen 3 Sklepa 2015/443.

71      Kot je poudarila tožeča stranka, so v členu 3 Sklepa 2015/443 naštete določbe in načela, ki jih mora Komisija spoštovati pri izvajanju tega sklepa, vendar ta člen Komisiji ne daje pristojnosti, ki se zahteva za sprejemanje ukrepov, ki omejujejo dostop tretjih oseb do njenih prostorov.

72      Komisija je v odgovoru na tožbo navedla, da je omemba člena 3 Sklepa 2015/443 v izpodbijani odločbi tipkarska napaka in da bi moral biti v tej odločbi v resnici naveden člen 12 tega sklepa.

73      V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je navedla Komisija, da člen 12(1)(b) Sklepa 2015/443 določa, da je osebje, ki je pooblaščeno v skladu s členom 5 tega sklepa, pristojno, da prepove dostop do prostorov Komisije.

74      Omemba člena 3 Sklepa 2015/443 v izpodbijani odločbi, ki je očitno tipkarska napaka, ne more vplivati na podlago ali veljavnost te odločbe.

75      Zato je treba drugi tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na sklicevanje na Sklep 2015/443, zavrniti.

 Prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na nepristojnost avtorja izpodbijane odločbe

76      Tožeča stranka v okviru prvega tožbenega razloga trdi, da oseba C, vodja oddelka „Varnost informacij“ na Direktoratu za varnost GD Komisije za človeške vire in varnost, ni bila pristojna za sprejetje izpodbijane odločbe.

77      V zvezi s tem je treba navesti, da Sklep 2015/443 v členu 17 določa, da obveznosti Komisije iz te odločbe izvaja GD za človeške vire in varnost pod vodstvom in odgovornostjo člana Komisije, odgovornega za varnost.

78      V tem okviru člen 5(1) Sklepa 2015/443 določa:

„Le osebje, ki jim generalni direktor za človeške vire in varnost na podlagi njihovih trenutnih zadolžitev podeli poimensko pooblastilo, je pristojno za sprejetje enega ali več naslednjih ukrepov:

1.      nošnja orožja;

2.      izvajanje varnostnih poizvedb, kot je navedeno v členu 13;

3.      sprejemanje varnostnih ukrepov, kot so navedeni v členu 12, v skladu s pooblastilom.“

79      Člen 12 Sklepa 2015/443 pa v odstavku 1 določa:

„Za zagotovitev varnosti v Komisiji ter za preprečevanje in obvladovanje tveganj lahko osebje, ki je pooblaščeno v skladu s členom 5, v skladu z načeli iz člena 3 med drugim sprejme enega ali več naslednjih varnostnih ukrepov:

[…]

(b)      omejeni ukrepi glede oseb, ki predstavljajo varnostno grožnjo, vključno […] [s] prepovedjo dostopa osebe do prostorov Komisije za določeno časovno obdobje, opredeljeno v skladu z merili, ki se določijo v izvedbenih pravilih;

[…]“

80      Iz teh določb izhaja, da je za sprejetje odločbe o prepovedi dostopa, kot je izpodbijana odločba, nujno, da ima uradnik Komisije poimensko pooblastilo, ki ga podeli generalni direktor za človeške vire in varnost.

81      V skladu z zahtevo glede poimenskega pooblastila mora biti to podeljeno pisno, kot to potrjuje besedna zveza „v skladu s pooblastilom“ iz člena 5(1), točka 3, Sklepa 2015/443.

82      Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva Komisijo vprašalo, ali je bila oseba C, ki je podpisala izpodbijano odločbo, del osebja s poimenskim pooblastilom v smislu člena 5 Sklepa 2015/443.

83      Iz odgovora Komisije je razvidno, da oseba C ni prejela poimenskega pooblastila za sprejetje ukrepov iz člena 12(1)(b) Sklepa 2015/443.

84      Ugotoviti je torej treba, da oseba, ki je podpisala izpodbijano odločbo, ni bila pooblaščena za njeno sprejetje v skladu z zahtevami Sklepa 2015/443.

85      Komisija je v odgovoru na tožbo navedla, da je vodja oddelka na Direktoratu za varnost izpodbijano odločbo lahko sprejel, ker je ta uslužbenec imel pooblastilo direktorja tega direktorata za zastopanje Komisije v razmerju do tretjih oseb v zvezi z varnostno politiko.

86      Da bi dokazala obstoj zatrjevanega pooblastila za zastopanje, je Komisija predložila dokument, ki je vseboval opis funkcije, ki jo izvaja oseba C. V tem dokumentu je bilo med drugim navedeno, da vodja oddelka „Varnost informacij“ na Direktoratu za varnost GD za človeške vire in varnost zastopa Komisijo v razmerju do predstavnikov držav članic in tretjih držav ter javnih in zasebnih organizacij v zvezi z varnostno politiko in v drugih zadevah, ki so v pristojnosti tega oddelka.

87      V zvezi s tem je treba opozoriti, da se pooblastilo za zastopanje razlikuje od prenosa pooblastila v tem, da pooblastitelj ne prenese svoje pristojnosti na pooblaščenca, ki je pooblaščen zgolj za to, da v imenu in za račun pooblastitelja pripravlja in podpisuje instrumentum odločb, katerih vsebino določi pooblastitelj. Poleg tega se mora pooblastilo za zastopanje nanašati na jasno opredeljene ukrepe za vodenje in upravljanje.

88      V obravnavani zadevi je treba na prvem mestu ugotoviti, da pristojnosti, ki so navedene zgoraj v dokumentu iz točke 86, ne zajemajo nujno pristojnosti za določanje prepovedi dostopa do prostorov Komisije.

89      Na drugem mestu je treba ugotoviti, da poleg tega, da ni podpisan, opis pristojnosti osebe C v tem dokumentu zaradi svoje splošnosti ne izpolnjuje zahteve glede jasnosti, ki velja za opredelitev ukrepov, ki so predmet pooblastila za zastopanje.

90      Na tretjem mestu, tako pooblastilo za zastopanje ni združljivo s Sklepom 2015/443, ki za sprejetje ukrepa prepovedi dostopa zahteva izrecno poimensko pooblastilo, ki ga podeli direktor GD za človeške vire in varnost.

91      V teh okoliščinah je treba šteti, da oseba C ni bila pristojna za sprejetje izpodbijane odločbe.

92      Komisija meni, da bi zgoraj opredeljena nezakonitost, če bi bila priznana, lahko pripeljala do razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, le če bi tožeča stranka dokazala, da je bilo kršeno jamstvo, ki bi ji moralo biti priznano, tak dokaz pa v obravnavani zadevi ni bil predložen.

93      V zvezi s tem je treba poudariti, da če spor poteka med institucijo in njenimi zaposlenimi ter gre za poseg v jamstva, ki so tem zaposlenim priznana na podlagi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije ali na podlagi pravila dobrega upravljanja, nepristojnost avtorja izpodbijanega akta ne povzroči nujno razglasitve ničnosti tega akta, če tožeča stranka ni dokazala, da je bilo kršeno njeno jamstvo (glej v tem smislu sodbi z dne 7. februarja 2007, Caló/Komisija, T‑118/04 in T‑134/04, EU:T:2007:37, točki 67 in 68, in z dne 13. decembra 2018, Pipiliagkas/Komisija, T‑689/16, neobjavljena, EU:T:2018:925, točka 62).

94      Vendar uporabo te sodne prakse ni mogoče razširiti na odnose med Komisijo in tretjimi osebami, zlasti zato, ker te osebe, ki so zunaj uprave, niso upravičene do jamstev, ki so podeljena uradnikom Unije na podlagi Kadrovskih predpisov.

95      Nasprotno, v sodni praksi je poudarjeno, da so pravila, ki se nanašajo na pristojnost avtorja akta, pravila javnega reda, ki zaradi svojega pomena zahtevajo, da sodišče Unije tožbene razloge, ki se nanašajo na njihovo kršitev, ne samo lahko, temveč tudi mora preizkusiti po uradni dolžnosti, če je ta pristojnost sporna v zadevi, ki mu je predložena (glej v tem smislu sodbo z dne 17. novembra 2017, Teeäär/ECB, T‑555/16, neobjavljena, EU:T:2017:817, točka 36 in navedena sodna praksa).

96      V teh okoliščinah je treba zavrniti trditev, ki jo je v zvezi s tem navedla Komisija, ugoditi prvemu tožbenemu razlogu in zato izpodbijano odločbo razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti preostali del drugega tožbenega razloga ter ostale tožbene razloge.

 Stroški

97      V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

98      Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)

razsodilo:

1.      Odločba Evropske komisije z dne 3. julija 2018 o ohranitvi zavrnitve dostopa XG do prostorov Komisije se razglasi za nično.

2.      Komisiji se naloži plačilo stroškov.

Nihoul

Svenningsen

Öberg

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 19. decembra 2019.

Podpisi


*      Jezik postopka: francoščina.


1      Prikriti zaupni podatki.