CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
EVGENI TANCHEV
apresentadas em 5 de março de 2020(1)
Processo C‑549/18
Comissão Europeia
contra
Roménia
«Incumprimento de Estado — Artigo 258.o TFUE — Diretiva (UE) 2015/849 — Luta contra o branqueamento de capitais — Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo — Sanções pecuniárias — Pagamento de uma quantia fixa»
I. Introdução
1. No presente processo, a Comissão Europeia intentou uma ação por incumprimento contra a Roménia nos termos do artigo 258.o TFUE, por esta não ter adotado as medidas necessárias para a transposição, até 26 de junho de 2017, da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (2), ou, em todo o caso, por não ter comunicado essas medidas à Comissão.
2. Além disso, nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que condene a Roménia no pagamento de uma quantia fixa, definitivamente estabelecida em 4 536 667,20 euros, por violação da sua obrigação de comunicação de medidas de transposição da Diretiva 2015/849. Inicialmente pediu também a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória diária de 21 974,40 euros, mas retirou esse pedido no decurso do processo.
3. Por conseguinte, o presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de desenvolver a sua jurisprudência sobre a aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, na sequência do seu Acórdão histórico de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (3). O artigo 260.o, n.o 3, TFUE é um instrumento importante introduzido pelo Tratado de Lisboa que permite à Comissão intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 258.o TFUE, por considerar que o Estado‑Membro «não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo» e, ao mesmo tempo, pedir ao Tribunal de Justiça a aplicação de sanções pecuniárias a esse Estado‑Membro.
4. O presente processo está a ser apreciado pelo Tribunal de Justiça em simultâneo com outro processo, Comissão/Irlanda (C‑550/18), no âmbito do qual apresento hoje as minhas conclusões. Ambos os processos levantam duas questões fundamentais relativas, em primeiro lugar, à questão de saber se a Comissão deve fundamentar a sua decisão de recorrer ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE e, em segundo lugar, à apreciação das quantias fixas nos termos desta disposição. Este processo levanta também questões distintas no que toca à questão de saber se as medidas comunicadas no decurso do processo equivalem ou não ao cumprimento de obrigações para efeitos dos artigos 258.o e 260.o, n.o 3, TFUE.
5. Nas presentes conclusões, sustentarei que a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 258.o TFUE e proporei que o Tribunal de Justiça a condene a pagar uma quantia fixa ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE.
II. Quadro jurídico
6. O artigo 67.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 dispõe:
«Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 26 de junho de 2017. Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.
Quando os Estados‑Membros adotarem essas disposições, estas incluem uma remissão para a presente diretiva ou são acompanhadas dessa remissão aquando da sua publicação oficial. Os métodos para fazer tal remissão são estabelecidos pelos Estados‑Membros.»
7. Nos termos do artigo 1.o, n.o 42, da Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a Diretiva 2015/849 e as Diretivas 2009/138/CE e 2013/36/UE (4), o artigo 67.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 foi substituído pelo seguinte texto:
«1. Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 26 de junho de 2017.
Os Estados‑Membros aplicam o artigo 12.o, n.o 3, a partir de 10 de julho de 2020.
Os Estados‑Membros criam os registos referidos no artigo 30.o até 10 de janeiro de 2020, os registos referidos no artigo 31.o até 10 de março de 2020 e os mecanismos centralizados automatizados referidos no artigo 32.o‑A até 10 de setembro de 2020.
[…]
Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto das disposições referidas no presente número.
As disposições adotadas pelos Estados‑Membros fazem referência à presente diretiva ou são acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. Os Estados‑Membros estabelecem o modo como é feita a referência.»
III. Procedimento pré‑contencioso e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
8. Não lhe tendo sido comunicadas quaisquer medidas de transposição da Diretiva 2015/849 até ao termo do prazo de 26 de junho de 2017, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à Roménia, datada de 18 de julho de 2017, convidando‑a a tomar as medidas necessárias no prazo de dois meses a contar da receção da referida notificação.
9. Na sua resposta por carta datada de 19 de setembro de 2017, a Roménia informou a Comissão de que as medidas de transposição seriam adotadas em dezembro de 2017.
10. Por parecer fundamentado datado de 7 de dezembro de 2017, a Comissão indicou que a Roménia ainda não tinha comunicado quaisquer medidas de transposição da Diretiva 2015/849 e pediu‑lhe que o fizesse no prazo de dois meses a contar da receção desse parecer fundamentado.
11. Na sequência da rejeição dos seus pedidos de prorrogação do prazo de resposta a esse parecer fundamentado, a Roménia apresentou a sua resposta por carta datada de 8 de fevereiro de 2018, indicando que a legislação de transposição da Diretiva 2015/849 seria adotada em maio de 2018.
12. Considerando que a Roménia ainda não tinha transposto a Diretiva 2015/849 nem comunicado quaisquer medidas de transposição, a Comissão decidiu, em 19 de julho de 2018, intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça.
13. Por petição apresentada em 27 de agosto de 2018, a Comissão intentou a presente ação com base nos artigos 258.o e 260.o, n.o 3, TFUE, pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– em primeiro lugar, declarar que, ao não ter adotado, até 26 de junho de 2017, as medidas necessárias para a transposição da Diretiva 2015/849 ou, em todo o caso, ao não ter comunicado tais medidas, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o da referida diretiva;
– em segundo lugar, condenar a Roménia no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 21 974,40 euros por cada dia de atraso no cumprimento da sua obrigação de comunicar as medidas necessárias para a transposição da Diretiva 2015/849, a partir da data da prolação do acórdão no presente processo;
– em terceiro lugar, condenar a Roménia no pagamento de uma quantia fixa, baseada num montante diário 6 016,80 euros, multiplicado pelo número de dias decorridos a partir do termo do prazo de transposição previsto na diretiva em causa até à data de cumprimento pela Roménia das suas obrigações ou, na falta de cumprimento dessas obrigações, até à data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça, desde que exceda a quantia fixa mínima de 1 887 000 euros;
– em quarto lugar, condenar a Roménia nas despesas.
14. Na sua contestação apresentada em 7 de novembro de 2018, a Roménia pede que o Tribunal de Justiça se digne:
– em primeiro lugar, julgar a ação intentada pela Comissão parcialmente improcedente, tendo em conta a transposição parcial da referida diretiva pela legislação nacional em vigor;
– em segundo lugar, julgar improcedente a ação intentada pela Comissão na parte em que se destina a condená‑la no pagamento de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE;
– em terceiro lugar, a título subsidiário, negar provimento ao pedido da Comissão relativo à condenação no pagamento de uma quantia fixa e, em todo o caso, reduzir o montante das sanções pecuniárias pedidas pela Comissão de maneira que reflita as especificidades do incumprimento e o comportamento da Roménia.
15. A Comissão e a Roménia apresentaram igualmente réplica e tréplica em 17 de dezembro de 2018 e 15 de fevereiro de 2019, respetivamente.
16. Por carta datada de 28 de agosto de 2019, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que retirava parcialmente a sua ação. Já não pedia a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória diária, uma vez que esse pedido tinha ficado sem objeto na sequência da transposição integral, pela Roménia, da Diretiva 2015/849 através de legislação nacional comunicada em 18 de julho de 2019 e que entrou em vigor em 21 de julho de 2019. Considerando esta última data como o dia em que a Roménia cumpriu as suas obrigações, a Comissão definiu a quantia fixa pedida em 4 536 667,20 euros. A Roménia apresentou as suas observações relativas a essa carta em 30 de setembro de 2019.
17. Por Decisões de 6 de dezembro de 2018 e 7 de janeiro de 2019, o Reino da Bélgica, a República da Estónia, a República Francesa, a Irlanda e a República da Polónia foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos formulados pela Roménia. Em 14 de fevereiro de 2019, a Irlanda retirou o seu pedido de intervenção no presente processo. Em 11 de junho de 2019, a Comissão apresentou observações sobre os articulados de intervenção apresentados pelo Reino da Bélgica, pela República da Estónia, pela República Francesa e pela República da Polónia.
18. Em 10 de dezembro de 2019, foi realizada uma audiência na qual a Comissão, a República da Estónia e a Roménia apresentaram argumentos orais.
IV. Resumo dos argumentos das partes
A. Quanto ao incumprimento das obrigações previstas no artigo 258.o TFUE
19. A Comissão alega que a Roménia não adotou, até ao termo do prazo de 26 de junho de 2017 fixado no artigo 67.o da Diretiva 2015/849, as medidas necessárias de transposição da Diretiva 2015/849, nem comunicou essas medidas.
20. A Comissão sustenta ainda que as 40 medidas nacionais comunicadas em outubro de 2018, após a propositura da presente ação, e mencionadas pela Roménia na sua contestação (a seguir «medidas comunicadas») não asseguram uma transposição parcial da Diretiva 2015/849. Essas medidas, que transpõem diretivas anteriores revogadas pela Diretiva 2015/849 (5), não são suficientes para transpor esta última, uma vez que existem diferenças significativas entre essas diretivas, e a Diretiva 2015/849 introduz muitos elementos novos. Nenhuma das medidas comunicadas se refere à Diretiva 2015/849 — 37 das quais foram adotadas antes da adoção desta diretiva — e a Roménia não forneceu qualquer documento que explique a relação entre as disposições da Diretiva 2015/849 e as disposições correspondentes dessas medidas nacionais, em conformidade com o seu considerando 67. Como sublinhou na audiência, um anexo à contestação não deve ser considerado como notificação adequada de tal documento explicativo (6).
21. A Roménia declara que, a fim de assegurar a transposição integral da Diretiva 2015/849, se esforçou por assegurar a adoção atempada de legislação nacional que incorporasse as disposições dessa diretiva num único ato, mas os procedimentos internos excederam os prazos prescritos.
22. A Roménia alega que não faltou totalmente à sua obrigação de transpor a Diretiva 2015/849, uma vez que as medidas comunicadas transpõem as diretivas anteriores revogadas pela Diretiva 2015/849 e, portanto, na medida em que as disposições dessas diretivas foram incorporadas na Diretiva 2015/849, essas medidas asseguram a transposição parcial da referida diretiva. O facto de essas medidas não fazerem referência à Diretiva 2015/849 não impede que sejam medidas de transposição, uma vez que permitem alcançar os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2015/849. Forneceu informações sobre a relação entre essas medidas e a Diretiva 2015/849 em anexo à contestação.
B. Quanto à aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
23. A Comissão alega, com base na sua Comunicação relativa à aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE (7), que o incumprimento pela Roménia da sua obrigação de comunicar as medidas de transposição nos termos do artigo 67.o da Diretiva 2015/849 está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE. Como indicado numa comunicação posterior (8), a sua prática adaptada de requerer geralmente uma quantia fixa e uma sanção pecuniária compulsória aplica‑se ao presente processo.
24. A Comissão sustenta que a sua decisão de pedir sistematicamente a aplicação de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE não constitui um não exercício do seu poder de apreciação. O artigo 260.o, n.o 3, TFUE confere‑lhe um amplo poder de apreciação, análogo ao poder de apreciação relativo à propositura de uma ação nos termos do artigo 258.o TFUE (9). Assim, não é obrigada a expor motivos específicos para a sua decisão de recorrer ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE. Alega também que os atrasos na transposição das diretivas são suficientemente graves para justificar a condenação no pagamento de quantias fixas.
25. No que diz respeito à determinação de sanções pecuniárias, a Comissão afirma que o método de cálculo de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE deve ser igual ao aplicado ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE (10). Nesta base, a Comissão propõe uma quantia fixa de 4 536 667,20 euros, com produção de efeitos na data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça. Este montante é baseado numa quantia diária de 6 016,80 euros, multiplicada pelo número de dias (754) em que persistiu o incumprimento (11), incluindo o período compreendido entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição fixado na Diretiva 2015/849 (27 de julho de 2017) e o dia anterior ao fim do incumprimento (20 de julho de 2019), tendo em conta que a Roménia transpôs integralmente, em 21 de julho de 2019, a Diretiva 2015/849 (12). A Comissão salienta que a duração da infração é um elemento importante para determinar a sanção adequada, devendo ser calculada a partir da data do termo do prazo de transposição, uma vez que é nessa data que ocorre o incumprimento pelo Estado‑Membro da obrigação de comunicação das medidas de transposição, e não na data de termo do prazo fixado no parecer fundamentado (13).
26. Além disso, ao calcular a quantia diária de 6 016,80 euros para a quantia fixa, que se baseia na taxa fixa padrão multiplicada pelo coeficiente de gravidade e pelo fator «n» (14), a Comissão propõe um coeficiente de 8, numa escala de 1 a 20, para a gravidade da infração. Isto baseia‑se nos parâmetros estabelecidos relativos, em primeiro lugar, à importância da Diretiva 2015/849 como instrumento‑chave para assegurar uma proteção eficaz do mercado financeiro europeu contra as ameaças do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo e, em segundo lugar, às consequências sobre os interesses públicos e privados no mercado financeiro europeu, nos investidores e nos cidadãos em virtude do impacto da não transposição dessa diretiva pela Roménia. Considera igualmente que a prorrogação do prazo de transposição previsto pela Diretiva 2018/843 para o estabelecimento dos registos centrais por força dos artigos 30.o e 31.o da Diretiva 2015/849 constitui uma circunstância atenuante, salientando que o prazo de transposição das outras obrigações previstas pela Diretiva 2015/849 permanece inalterado.
27. A Roménia, apoiada pelo Reino da Bélgica, pela República da Estónia e pela República Francesa, alega que, uma vez que a legislação romena prevê a transposição parcial da Diretiva 2015/849, o artigo 260.o, n.o 3, TFUE não se aplica. A título subsidiário, as sanções pecuniárias propostas pela Comissão devem ser adaptadas às circunstâncias do presente processo.
28. No que respeita à aplicação de sanções pecuniárias, a Roménia, apoiada pelo Reino da Bélgica, pela República da Estónia, pela República Francesa e pela República da Polónia, alega que a prática sistemática da Comissão que consiste em requerer sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE é errada. Incumbe à Comissão fundamentar, em função das circunstâncias de facto e de direito próprias de cada processo, a sua decisão de recorrer ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE. Tendo em conta as circunstâncias do presente processo — entre as quais, nomeadamente, a fase pré‑contenciosa extremamente curta, a complexidade da Diretiva 2015/849, os esforços de colaboração da Roménia e a transposição parcial da Diretiva 2015/849 pela Roménia —, bem como o facto de a Comissão não ter fundamentado a sua decisão de pedir sanções pecuniárias, estas sanções não se justificam.
29. A Roménia alega, além disso, que a aplicação de uma quantia fixa é injustificada e desproporcionada. Como reconhece a jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE (15), uma quantia fixa é imposta em situações excecionais e não é automática. Ultrapassa igualmente o que é necessário para que a Roménia cumpra as suas obrigações, tendo em conta, em particular, o facto de ter cumprido as suas obrigações, de o impacto sobre os interesses públicos e privados ser sobreavaliado e de a Roménia nunca ter sido condenada pelo Tribunal de Justiça por falta de transposição atempada de uma diretiva. Como salientou na audiência, e como indicado nas observações da República Francesa, se um Estado‑Membro cumprir as suas obrigações no decurso da instância, não se justifica uma quantia fixa, uma vez que não prossegue os objetivos do procedimento do artigo 260.o, n.o 3, TFUE de incentivar a transposição das diretivas e facilitar a imposição de sanções pecuniárias (16).
30. Quanto à determinação das sanções pecuniárias, a Roménia, apoiada pelo Reino da Bélgica, pela República Francesa e pela República da Polónia, alega que o método de cálculo das sanções nos termos do artigo 260.o, n.o 2, e do artigo 260.o, n.o 3, TFUE não deve ser o mesmo e que os critérios devem ser adaptados ao tipo de infração previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE. No presente processo, a Roménia considera que o coeficiente de gravidade é excessivo, uma vez que se trata de uma transposição parcial e que a Roménia cooperou ao longo de todo o procedimento. É igualmente inadequado ter em conta a duração da infração ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE e, a título subsidiário, deve ser utilizada a data fixada no parecer fundamentado, uma vez que é nesta que o Tribunal de Justiça avalia se o Estado‑Membro cumpriu as suas obrigações (17). Consequentemente, caso o Tribunal de Justiça imponha uma quantia fixa, o montante deve ser consideravelmente reduzido e, além disso, refletir as circunstâncias do presente processo e o comportamento da Roménia.
V. Análise
A. Quanto ao incumprimento das obrigações que decorrem do artigo 258.o TFUE
31. Importa recordar que, no âmbito de uma ação nos termos do artigo 258.o TFUE, em conformidade com o princípio da cooperação leal que decorre do artigo 4.o, n.o 3, TUE, a comunicação efetuada pelos Estados‑Membros deve conter informações suficientemente claras e precisas sobre o conteúdo das normas nacionais que transpõem uma diretiva. Assim, esta comunicação, que pode ser acompanhada de um quadro de correspondência, deve indicar sem ambiguidade as disposições legislativas, regulamentares e administrativas através das quais o Estado‑Membro considera ter cumprido as diferentes obrigações que essa diretiva lhe impõe. O incumprimento desta obrigação por um Estado‑Membro, seja por falta total ou parcial de informação ou por uma informação insuficientemente clara e precisa, pode, por si só, justificar o recurso ao artigo 258.o TFUE (18).
32. Em especial, o Tribunal de Justiça declarou que, se bem que a transposição de uma diretiva possa ser assegurada por normas do direito interno em vigor, um Estado‑Membro não está dispensado da obrigação formal de infomar a Comissão, ainda que esse Estado‑Membro já lhe tenha comunicado essas regras no quadro da transposição de diretivas anteriores (19). Além disso, quando uma diretiva prevê que as medidas de transposição da mesma devem conter uma referência a essa diretiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial, é necessário adotar medidas específicas de transposição (20).
33. Resulta igualmente de jurisprudência constante que, no âmbito de uma ação baseada no artigo 258.o TFUE, a existência de um incumprimento por parte de um Estado‑Membro deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, pelo que as alterações que se verificaram posteriormente não podem ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça (21).
34. No presente processo, a Roménia reconhece não ter adotado as medidas necessárias para transpor a Diretiva 2015/849 e comunicá‑las no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a saber, em 8 de fevereiro de 2018 (22). É pacífico que tais medidas foram adotadas e comunicadas após essa data (v. n.o 16 das presentes conclusões), pelo que não podem ser tidas em conta.
35. Quanto às medidas comunicadas que estavam em vigor na Roménia no termo do prazo de transposição de 26 de junho de 2017, os argumentos apresentados pela Roménia perante o Tribunal de Justiça no sentido de que essas medidas possam ser tidas em conta na apreciação do incumprimento das obrigações no presente processo não me convencem. Dado que o artigo 67.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 impõe aos Estados‑Membros que garantam que as medidas de transposição desta diretiva contenham uma referência à mesma ou que essa referência seja feita aquando da sua publicação oficial (v. n.os 6 e 7 das presentes conclusões), é necessário que a Roménia adote medidas específicas de transposição. A Roménia não alega que as medidas comunicadas preenchem essa condição. Em todo o caso, a Roménia não contesta que essas medidas não transpuseram integralmente a Diretiva 2015/849 e que foram comunicadas em outubro de 2018, ou seja, posteriormente ao termo do prazo de transposição da Diretiva 2015/849 e ao prazo fixado no parecer fundamentado (23). Voltarei a este assunto posteriormente na minha análise (v. n.o 68 das presentes conclusões).
36. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não ter adotado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias à transposição da Diretiva 2015/849 ou, em todo o caso, ao não ter comunicado essas medidas, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o da referida diretiva.
B. Quanto à aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
37. As questões principais suscitadas no presente processo dizem respeito, em primeiro lugar, à fundamentação da Comissão da sua decisão de pedir sanções pecuniárias ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE e, em segundo lugar, à proporcionalidade do pagamento da quantia fixa, que suscita, por sua vez, questões gerais relativas, nomeadamente, ao método de cálculo das quantias fixas e à aplicabilidade da jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE. As partes também discutem a aplicabilidade ao presente processo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, a saber, se este abrange a falta parcial de comunicação das medidas de transposição por parte de um Estado‑Membro.
38. Uma vez que o Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (24), se reveste de especial importância para estas questões, é necessário, em primeiro lugar, apresentar algumas observações preliminares relativas a este acórdão (parte 1), antes de analisar o poder de apreciação da Comissão para pedir sanções pecuniárias ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, a avaliação das sanções pecuniárias nos termos desta disposição e a aplicação de uma quantia fixa no presente processo (partes 2, 3 e 4).
1. Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade)
39. Importa recordar que o Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (25), abordou principalmente o âmbito de aplicação material do artigo 260.o, n.o 3, TFUE e a determinação da sanção pecuniária compulsória nos termos desta disposição. Em especial, o Tribunal de Justiça declarou que a expressão «obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva», que figura no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, significa que «os Estados‑Membros devem indicar, para cada disposição da referida diretiva, a ou as disposições nacionais que asseguram a sua transposição. Uma vez feita a referida informação, eventualmente acompanhada da apresentação de uma tabela de correspondência, incumbe à Comissão demonstrar, com vista a solicitar a aplicação ao Estado‑Membro em causa de uma sanção pecuniária prevista nessa disposição, que certas medidas de transposição estão manifestamente em falta ou não abrangem todo o território […] em causa […]» (26).
40. O Tribunal de Justiça declarou igualmente que a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE só se justifica se o incumprimento persistir até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça e que a jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE deve ser aplicada por analogia ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE, uma vez que as sanções pecuniárias compulsórias previstas nestas duas disposições têm o mesmo objetivo. Tendo em conta o seu poder de apreciação na matéria e os critérios jurisprudenciais relativos ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE, o Tribunal de Justiça aplicou à Bélgica uma sanção pecuniária compulsória diária de 5 000 euros por falta de adoção e de comunicação das medidas de transposição relativas a três artigos da diretiva em causa para uma das suas regiões (27).
41. Nesta base, importa observar que, no Acórdão Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade), o Tribunal de Justiça interpretou o âmbito de aplicação material do artigo 260.o, n.o 3, TFUE de modo a abranger a falta de comunicação por parte de um Estado‑Membro de medidas que constituam uma transposição incompleta (parcial) da diretiva em questão (28). Além disso, o Tribunal de Justiça utilizou o mesmo método para determinar as sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.o, n.os 2 e 3, TFUE, destacando o seu poder de apreciação e o objetivo visado por este tipo de sanção. Voltarei a este assunto posteriormente na minha análise (v. n.os 52, 53 e 59 das presentes conclusões).
42. Decorre do Acórdão Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (29), que a argumentação apresentada pela Roménia, apoiada pelo Reino da Bélgica, pela República da Estónia e pela República Francesa, segundo a qual, uma vez que a Roménia transpôs parcialmente a Diretiva 2015/849, o artigo 260.o, n.o 3, TFUE não é aplicável, não pode ser acolhida. O artigo 260.o, n.o 3, TFUE é aplicável ao presente processo (30), uma vez que a Comissão concluiu que a Roménia não cumpriu integralmente a sua obrigação de comunicação. Com efeito, as medidas de transposição estavam manifestamente em falta até a Roménia ter transposto integralmente, em 21 de julho de 2019, a Diretiva 2015/849, e as medidas nacionais preexistentes não eram suficientes (v. n.os 34 e 35 das presentes conclusões).
2. Poder de apreciação da Comissão nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
43. No presente processo, a Roménia, apoiada pelo Reino da Bélgica, pela República da Estónia, pela República Francesa e pela República da Polónia, alega, em substância, que a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias não está justificada, uma vez que a Comissão não fundamentou, atendendo às especificidades do processo a sua decisão de recorrer ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE.
44. Considero, tal como a Comissão, que esta não é obrigada a fundamentar a sua decisão de requerer sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE (31). As razões que me levam a chegar a essa conclusão são as que se seguem.
45. Em primeiro lugar, importa recordar que o artigo 260.o, n.o 3, TFUE permite à Comissão intentar uma ação por incumprimento ao abrigo do artigo 258.o TFUE, baseada no facto de que o Estado‑Membro «não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo» e, ao mesmo tempo, requerer ao Tribunal de Justiça a aplicação de sanções pecuniárias a esse Estado‑Membro. Aqui, a aplicação de sanções pecuniárias deixa de depender de um processo moroso que implica um primeiro acórdão do Tribunal de Justiça que declara a infração nos termos do artigo 258.o TFUE e, em seguida, um segundo acórdão do Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, na sequência do incumprimento do primeiro acórdão pelo Estado‑Membro. Com efeito, os dois processos estão «agrupados num só».
46. Por conseguinte, há que considerar que a possibilidade concedida à Comissão de pedir a aplicação de sanções pecuniárias ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE está ligada ao amplo poder de apreciação da Comissão, reconhecido pela jurisprudência, para intentar uma ação nos termos do artigo 258.o TFUE (32). Como o Tribunal de Justiça declarou, a Comissão «[não tem] de justificar a sua opção, não podendo as considerações que determinam esta opção afetar a admissibilidade da ação. […] O Tribunal de Justiça só está vinculado a verificar se o processo adotado pode, em princípio, ser utilizado contra a alegada infração» (33). O mesmo deve aplicar‑se, na minha opinião, à decisão da Comissão de recorrer ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE.
47. A este respeito, pode inferir‑se da redação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE («pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória»), por comparação com a do artigo 260.o, n.o 2, TFUE («indica o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória»), que a Comissão dispõe de poder de apreciação para decidir se pedirá sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE num processo baseado no artigo 258.o TFUE, não sendo obrigada a fazê‑lo (34). No entanto, nada nesta redação parece exigir que a Comissão justifique a sua decisão de recorrer ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE, quando tal não lhe é exigido nos termos do artigo 258.o TFUE, dado que o contexto do artigo 260.o, n.o 3, TFUE inclui o procedimento previsto no artigo 258.o TFUE (35).
48. Em todo o caso, a decisão da Comissão que requer a aplicação de sanções pecuniárias com base no artigo 260.o, n.o 3, TFUE deve ser fundamentada, na medida em que contém uma apreciação individual das sanções pecuniárias requeridas em função das circunstâncias do caso concreto. A fundamentação da Comissão relativa à aplicação dos critérios utilizados para determinar o montante das sanções pecuniárias pedidas parece ser suficiente para permitir ao Estado‑Membro compreender e contestar a apreciação feita pela Comissão sobre as sanções pecuniárias requeridas ao Tribunal de Justiça, como no presente processo.
49. Em face do exposto, considero que a Comissão não é obrigada a fundamentar o recurso ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE.
3. Apreciação das sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
50. Com base no facto de a decisão da Comissão de requerer sanções pecuniárias no presente processo estar em conformidade com o artigo 260.o, n.o 3, TFUE, passo à apreciação das sanções pecuniárias nos termos desta disposição.
51. Em primeiro lugar, como propus nas minhas Conclusões no processo Comissão/Espanha (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Crédito hipotecário) (36), a Comissão deve poder utilizar o mesmo método para calcular as sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 2, e do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, considerando que tais sanções são as mesmas, os objetivos prosseguidos por essas duas disposições são semelhantes, o que promove uma abordagem coerente e assegura previsibilidade para os Estados‑Membros. A este respeito, o facto de o artigo 260.o, n.o 2, TFUE punir uma «dupla violação» do direito da União e a falta de execução do acórdão nos termos do artigo 258.o, TFUE, ao passo que o artigo 260.o, n.o 3, TFUE sanciona um simples incumprimento de direito da União baseado no incumprimento da obrigação de comunicação, em nada afeta, na minha opinião, a circunstância de ambas as disposições dizerem respeito a infrações baseadas no direito primário da União (v. n.o 31 das presentes conclusões).
52. Em todo o caso, o Tribunal de Justiça não está vinculado pelas propostas da Comissão relativas à aplicação de sanções pecuniárias nem pelo seu método de cálculo nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE (37). Como o Tribunal de Justiça reconheceu no Acórdão Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (38), no âmbito do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, incumbe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso que deve apreciar, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que considere necessário, adotar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para prevenir a repetição de infrações ao direito da União análogas. O Tribunal de Justiça declarou ainda, no âmbito do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, que as sugestões e orientações da Comissão nas suas comunicações não vinculam o Tribunal de Justiça; constituem apenas uma base de referência útil e garantem a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação intentada (39).
53. Assim, pode considerar‑se que decorre do Acórdão Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (40), que a jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE deve ser aplicada por analogia ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE, uma vez que as sanções pecuniárias compulsórias ao abrigo destas duas disposições prosseguem os mesmos objetivos: a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória é uma medida particularmente adequada para incitar um Estado‑Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, teria tendência para persistir, ao passo que a condenação no pagamento de uma sanção de quantia fixa resulta sobretudo da apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos.
54. Além disso, na jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE, que teve início com o Acórdão pioneiro de 12 de julho de 2005, Comissão/França (41), o Tribunal de Justiça declarou que pode condenar simultaneamente no pagamento de uma quantia fixa e de uma sanção pecuniária compulsória (42), e que pode aplicar uma sanção pecuniária não proposta pela Comissão, com o fundamento de que «a oportunidade de aplicação de uma sanção pecuniária e a escolha do tipo de sanção mais adequada às circunstâncias do caso concreto só podem ser determinadas em função das conclusões a que o Tribunal de Justiça chegar no acórdão a proferir nos termos do artigo [260.o, n.o 2, TFUE], escapando, portanto, à esfera política» (43). Assim, coloca‑se a questão de saber se a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE é aplicável por analogia ao artigo 260.o, n.o 3, TFUE, no que respeita ao poder de apreciação do Tribunal de Justiça para aplicar simultaneamente uma quantia fixa e uma sanção pecuniária compulsória ou uma sanção pecuniária não sugerida pela Comissão.
55. A este respeito, há que recordar que, por comparação com o artigo 260.o, n.o 2, TFUE («[s]e o Tribunal declarar verificado que o Estado‑Membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená‑lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária»), o artigo 260.o, n.o 3, TFUE prevê que a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias pelo Tribunal de Justiça não pode exceder o montante indicado pela Comissão («[s]e o Tribunal declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão»).
56. É certo que, como alegaram a República da Estónia, a Roménia e a Comissão na audiência, esta limitação estabelecida no artigo 260.o, n.o 3, TFUE poderia ser interpretada no sentido de restringir o poder de apreciação do Tribunal de Justiça não apenas quanto ao montante mas também quanto à escolha da sanção pecuniária a aplicar, de modo que o Tribunal de Justiça não poderia aplicar simultaneamente uma quantia fixa e uma sanção pecuniária se a Comissão não as tiver requerido nem aplicar uma sanção pecuniária diferente da sugerida pela Comissão (44).
57. No entanto, mantenho a posição defendida nas minhas Conclusões no processo Comissão/Espanha (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Crédito hipotecário) (45), segundo a qual o Tribunal de Justiça dispõe de um poder de apreciação nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE para aplicar simultaneamente o pagamento de uma quantia fixa e uma sanção pecuniária compulsória ou uma sanção pecuniária não sugerida pela Comissão, sem prejuízo do limite do montante indicado para a sanção pecuniária nos termos dessa disposição. Em especial, importa salientar que a redação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE faz referência ao montante, e não à escolha, da sanção pecuniária a aplicar. Pode deduzir‑se desta redação que o Tribunal de Justiça não pode aplicar uma sanção pecuniária de montante superior ao sugerido pela Comissão. Todavia, na minha opinião, esta redação não deve ser interpretada no sentido de que priva o Tribunal de Justiça do seu poder de apreciação para determinar a sanção pecuniária adequada em todas as situações. Assim, consoante as circunstâncias, o Tribunal de Justiça pode aplicar uma sanção pecuniária não proposta pela Comissão, ou simultaneamente uma quantia fixa e uma sanção pecuniária compulsória, no mesmo montante ou num montante inferior ao «fixado pela Comissão», que não tem de ser o montante total eventualmente aplicado ao Estado‑Membro em causa.
58. Além disso, tal interpretação prossegue os objetivos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, tendo em conta a finalidade da existência de diferentes sanções pecuniárias nos Tratados. Como foi salientado no n.o 40 das presentes conclusões, quando um Estado‑Membro cumpre a sua obrigação de comunicação durante o processo, ou seja, antes da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça, não pode ser aplicada uma sanção pecuniária compulsória. Ora, uma quantia fixa continua a ser viável para fazer face ao impacto dessa infração nos interesses públicos e privados e para impedir que esta se repita. Com efeito, tal situação explica a prática adaptada da Comissão que consiste em requerer geralmente uma quantia fixa e uma sanção pecuniária compulsória nas ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE (v. n.o 23 das presentes conclusões), ilustrada pela presente ação. Contudo, caso a Comissão apenas proponha um tipo de sanção, o poder de apreciação do Tribunal de Justiça para aplicar uma sanção diferente ou, simultaneamente, uma quantia fixa e uma sanção pecuniária compulsória, quando necessário, no respeito do limite previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, garante que esta disposição não seja desprovida de efeito útil.
59. Importa acrescentar que, embora não pareça ter tomado diretamente uma posição sobre esta questão no Acórdão Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (46), o Tribunal de Justiça sublinhou o poder de apreciação de que dispõe para determinar a aplicação de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE (47), e em especial o facto de o processo previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua «função jurisdicional» na apreciação da sanção pecuniária que «considere ser a mais adequada às circunstâncias do processo» (48).
4. Aplicação de uma quantia fixa no presente processo
60. À luz da jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE (49), a condenação no pagamento de uma quantia fixa e a fixação do montante dessa quantia com base no artigo 260.o, n.o 3, TFUE depende, em cada caso, de todos os elementos pertinentes relacionados com as características do incumprimento declarado e com a atitude do Estado‑Membro em causa. No exercício do seu poder de apreciação, cabe ao Tribunal de Justiça decidir se aplica uma quantia fixa e, em caso afirmativo, fixa o montante adequado às circunstâncias e proporcionado à infração cometida. Entre os fatores pertinentes para este efeito figuram a gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro.
61. Decorre também desta jurisprudência que uma quantia fixa assenta na apreciação das consequências do incumprimento das obrigações do Estado‑Membro em causa sobre os interesses privados e públicos, designadamente, quando o incumprimento tiver persistido por um longo período (50). A condenação numa quantia fixa não reveste caráter automático, uma vez que o Tribunal de Justiça tem um amplo poder de apreciação quanto a decidir se é ou não necessário aplicar tal sanção (51).
62. À luz do que precede, importa observar que o Tribunal de Justiça dispõe, nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, de um amplo poder de apreciação para aplicar uma quantia fixa, quando apropriado, em função das circunstâncias do caso e do comportamento do Estado‑Membro em causa, a fim de fazer face às consequências do incumprimento da obrigação de comunicação por parte desse Estado‑Membro sobre os interesses privados e públicos. O facto de o Tribunal de Justiça ter considerado adequado aplicar uma quantia fixa no contexto do artigo 260.o, n.o 2, TFUE «designadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período», tal como referido no n.o 61 das presentes conclusões, não o impede de impor uma quantia fixa noutras situações, se necessário, para evitar a repetição de infrações análogas ao direito da União.
63. Além disso, à luz dos diferentes objetivos prosseguidos pelas sanções pecuniárias compulsórias e pelas sanções de quantia fixa (v. n.o 53 das presentes conclusões), é evidente que, ao passo que uma condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, que é essencialmente uma medida coerciva em relação ao incumprimento em curso, só se impõe na medida em que a violação persista, nada exige que se adote a mesma abordagem no que respeita à aplicação de uma quantia fixa (52). Assim, contrariamente às alegações da República Francesa e da Roménia, o facto de um Estado‑Membro poder cumprir as suas obrigações no decurso do processo não esvazia a quantia fixa do seu objetivo.
64. No presente processo, deve considerar‑se que a aplicação de uma quantia fixa é adequada enquanto medida dissuasiva. O montante total proposto pela Comissão (4 536 667,20 euros) pode ser reduzido (para 4 011 038,72 euros) se forem aplicados os números atualizados da Comissão (53), e possivelmente para menos, se forem tidos em conta determinados fatores. Por conseguinte, à luz de todas as circunstâncias do presente processo, proponho ao Tribunal de Justiça que condene a Roménia no pagamento de uma quantia fixa de 3 000 000 euros (54).
65. Em primeiro lugar, quanto à gravidade da infração, o Tribunal de Justiça reconheceu no Acórdão Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (55), no contexto da aplicação de uma sanção pecuniária compulsória nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, que a obrigação de adotar medidas nacionais para garantir a transposição completa de uma diretiva e a obrigação de comunicar essas medidas à Comissão constituem «obrigações essenciais dos Estados‑Membros para assegurar a plena efetividade do direito da União e que o incumprimento destas obrigações deve, portanto, ser considerado de inquestionável gravidade». Tal parece‑me ser aplicável ao presente processo, que envolve a condenação no pagamento de uma quantia fixa.
66. Além disso, se o Tribunal de Justiça tiver em conta os critérios adotados pela Comissão para a determinação da quantia fixa no presente processo, a apreciação da gravidade efetuada pela Comissão não parece resultar de qualquer erro, tendo em conta a importância das disposições do direito da União violadas e as consequências para os interesses públicos e privados. Importa salientar que a Diretiva 2015/849 é um instrumento jurídico essencial em matéria de prevenção da utilização do sistema financeiro da União para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (56). Inserida no contexto da criação de uma União da Segurança genuína e eficaz (57), esta diretiva baseia‑se em diretivas e atividades internacionais anteriores na matéria, a fim de reforçar o quadro jurídico do combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo na União (58). À semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou a propósito de outras diretivas relativas ao mercado interno (59), pode‑se considerar que o incumprimento por parte da Roménia das obrigações de adotar e comunicar as medidas de transposição obsta ao bom funcionamento do mercado interno e reveste, assim, um certo grau de gravidade (60).
67. As consequências nos interesses públicos e privados da falta de transposição da Diretiva 2015/849 pela Roménia podem igualmente ser consideradas significativas, uma vez que, tal como indicado pela Comissão, essa falta de transposição gera riscos para a integridade e para o funcionamento do sistema financeiro da União, tornando‑o vulnerável ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e afetando investidores e cidadãos. Isto é demonstrado, por exemplo, na Resolução do Parlamento Europeu, de 19 de setembro de 2019, sobre o estado de execução da legislação da União relativa ao branqueamento de capitais (61), que, nomeadamente, se congratulou com o início da propositura de ações de incumprimento pela Comissão contra os Estados‑Membros que não tinham transposto a Diretiva 2015/849, e instou‑os a fazê‑lo o mais rapidamente possível.
68. Além disso, no presente processo importa ter em consideração os elementos seguintes. Em especial, embora, tal como indicado pela Comissão, a extensão da transposição deva ser tida em conta na determinação da gravidade da ausência de notificação (62), deve salientar‑se que o presente processo envolve a ausência total de comunicação das medidas de transposição por parte de um Estado‑Membro. A este respeito, não estou convencido com a argumentação da Roménia de que as medidas comunicadas em outubro de 2018 transpõem parcialmente a Diretiva 2015/849 e permitem alcançar amplamente os objetivos desta diretiva, dado que o Tribunal de Justiça julgou improcedentes argumentos semelhantes com base no facto de que tais medidas não respondiam às exigências da diretiva em causa; caso contrário, o Estado‑Membro não teria sido considerado em situação de incumprimento da sua obrigação de transposição (63).
69. Ademais, não estou convencido de que certas circunstâncias invocadas pela Roménia devam ser tidas em conta. Quanto à alegada curta duração do procedimento pré‑contencioso, é inquestionável que a Comissão concedeu à Roménia um prazo razoável para responder à notificação para cumprir o e ao parecer fundamentado e para preparar a sua contestação em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (64), uma vez que a Roménia teve dois meses para responder à notificação para cumprir e ao parecer fundamentado, tendo decorrido mais de um ano após o prazo de transposição fixado na Diretiva 2015/849 (26 de junho de 2017) antes de a Comissão intentar a presente ação (27 de agosto de 2018). As dificuldades relacionadas com a complexidade da implementação da Diretiva 2015/849 não podem ser aceites, dado que um Estado‑Membro não pode invocar práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito da União (65). É de acrescentar que o facto de outros Estados‑Membros poderem ter tido problemas na transposição da diretiva em tempo útil é igualmente irrelevante (66) e, em todo o caso, como indicado pela Comissão, aquando da propositura da presente ação, a Roménia era o único Estado‑Membro que não tinha comunicado quaisquer medidas de transposição (67).
70. No entanto, há determinadas circunstâncias atenuantes que têm impacto na condenação no pagamento de uma quantia fixa no presente processo. Em primeiro lugar, a Diretiva 2018/843 prorrogou o prazo para a criação dos registos centrais relativos às informações sobre os beneficiários efetivos nos termos dos artigos 30.o e 31.o da Diretiva 2015/849, embora não tenha alterado o prazo de transposição das outras obrigações decorrentes desta diretiva (v. n.o 7 das presentes conclusões). Não vejo qualquer razão para que essa prorrogação não deva ser tida em conta como uma circunstância atenuante, como indicado pela Comissão. Por outro lado, a Roménia demonstrou que cooperou de boa‑fé com a Comissão ao longo do procedimento (68). Por último, é pacífico que a Roménia ainda não foi condenada pelo Tribunal de Justiça por falta de transposição atempada de uma diretiva (69).
71. Em segundo lugar, quanto à duração do incumprimento, a Comissão considera que esta deve ser calculada a partir da data do termo do prazo de transposição da Diretiva 2015/849, ao passo que a Roménia afirma que esse elemento não deve ser tido em conta e, em alternativa, deve ser utilizada a data fixada no parecer fundamentado.
72. É de salientar que, na jurisprudência sobre o pagamento de quantias fixas nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, o Tribunal de Justiça avalia a duração da infração a partir da data da prolação do primeiro acórdão do Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.o TFUE até à data do cumprimento, pelo Estado‑Membro em causa, das suas obrigações, ou, na sua falta, até à data em que o Tribunal de Justiça aprecia os factos no âmbito do segundo processo (70). Por conseguinte, para efeitos da fixação da quantia fixa nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, o presente processo chama a atenção para dois aspetos principais.
73. Primeiro, quanto ao momento em que termina a duração da infração, embora seja pacífico que a Roménia cumpriu as suas obrigações em 21 de julho de 2019, afigura‑se necessário determinar a data em que o Tribunal de Justiça analisa os factos no âmbito do processo previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, sobretudo no interesse da manutenção da segurança jurídica e do efeito dissuasivo da condenação no pagamento de quantias fixas. Dado que o procedimento previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE pode incluir a apresentação de medidas de transposição pelo Estado‑Membro em causa em diferentes fases no decurso da instância, deve haver um momento fixo para que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua função jurisdicional (71). Para este efeito, parece‑me adequado estabelecer a data da última audiência no processo ou, caso não haja audiência, no final da fase escrita (a saber, na data em que as partes são informadas de que o processo é decidido por uma certa formação do Tribunal de Justiça), uma vez que esta é a última oportunidade para as partes apresentarem as suas observações sobre o grau de cumprimento do Estado‑Membro em causa e sobre as sanções pecuniárias que devem ser aplicadas (72).
74. Segundo, no que respeita ao momento em que se inicia a duração do incumprimento, a data do termo do prazo de transposição da diretiva estabelecida na diretiva em causa parece‑me mais adequada do que a data do termo do prazo fixada no parecer fundamentado em relação ao pagamento de quantias fixas, uma vez que serve melhor o objetivo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, que visa, em parte, dar maior incentivo aos Estados‑Membros para transporem atempadamente as diretivas (73). Pelo contrário, se a possibilidade de aplicação de uma quantia fixa ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE apenas surgir após a data fixada no parecer fundamentado, corre‑se o risco de o prazo de transposição fixado na diretiva não ter qualquer efeito imediato enquanto a Comissão não tomar medidas contra um Estado‑Membro. Deve igualmente ter‑se presente que, ao contrário das sanções pecuniárias compulsórias que constituem um meio de coagir um Estado‑Membro a pôr termo à infração no futuro, os pagamentos de uma quantia fixa têm em conta o comportamento passado e constituem um meio de garantir que um Estado‑Membro não considere preferível aguardar o inicio de um processo antes de tomarem medidas para sanar a infração (74), o que poderá efetivamente ocorrer se for utilizada a data fixada no parecer fundamentado.
75. Por conseguinte, a abordagem que proponho parece aplicar‑se com maior acuidade ao pagamento de quantias fixas comparativamente ao pagamento de sanções pecuniárias compulsórias, relativamente ao qual o Tribunal de Justiça, para determinar a duração da infração no Acórdão Comissão/Bélgica (Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de alta velocidade) (75), teve em conta a data do termo do prazo de transposição estabelecida na diretiva em causa. Em todo o caso, se o Tribunal de Justiça discordar da minha proposta, o período decorrido a partir da data do termo do prazo de transposição estabelecido na diretiva em causa pode ser considerado parte da avaliação da gravidade da infração, tal como tem sido feito na jurisprudência relativa ao artigo 260.o, n.o 2, TFUE (76).
76. No presente processo, tendo em conta o período entre a data do termo do prazo de transposição fixado na Diretiva 2015/849 (26 de junho de 2017) e a data em que a Roménia cumpriu as suas obrigações (21 de julho de 2019), a duração da infração é de 25 meses, o que se pode considerar significativo (77). Devo salientar que a obrigação de um Estado‑Membro adotar as medidas necessárias à transposição de uma diretiva não foi, em si mesma, considerada como comportando uma dificuldade especial (78). No entanto, há que sublinhar que, embora atrasada, a legislação nacional comunicada em julho de 2019 garantiu a transposição integral da Diretiva 2015/849.
77. Por último, a Roménia não apresentou ao Tribunal de Justiça qualquer prova sobre a sua capacidade de pagamento.
78. Tendo em conta todas as circunstâncias do presente processo, proponho que o Tribunal de Justiça condene a Roménia no pagamento de uma quantia fixa de 3 000 000 euros.
VI. Despesas
79. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a Comissão requereu a condenação da Roménia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do mesmo Regulamento de Processo, segundo o qual os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, o Reino da Bélgica, a República da Estónia, a República Francesa e a República da Polónia devem ser condenadas a suportar as suas próprias despesas.
VII. Conclusão
80. À luz do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça:
1) declare que, ao não ter adotado, até 26 de junho de 2017, as medidas necessárias para transpor a Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão, ou, em todo o caso, ao não as ter comunicado, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o desta diretiva;
2) condene a Roménia no pagamento de uma quantia fixa de 3 000 000 euros;
3) condene a Roménia nas despesas;
4) condene o Reino da Bélgica, a República da Estónia, a República Francesa e a República da Polónia a suportarem as suas próprias despesas.