Дело C368/20

NW

срещу

Landespolizeidirektion Steiermark

(Преюдициално запитване, отправено от Landesverwaltungsgericht Steiermark)

 Решение на Съда (голям състав) от 26 април 2022 година

„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Свободно движение на хора — Регламент (ЕС) 2016/399 — Кодекс на шенгенските граници — Член 25, параграф 4 — Временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници за максимална обща продължителност от шест месеца — Национална правна уредба, предвиждаща няколко последователни периода на контрол, при което се надхвърля тази продължителност — Несъответствие на такава правна уредба с член 25, параграф 4 от Кодекса на шенгенските граници, в случай че последователните периоди се основават на същата заплаха или на същите заплахи — Национална правна уредба, изискваща представянето на паспорт или лична карта при граничния контрол на вътрешна граница под страх от налагане на санкция — Несъответствие на такова задължение с член 25, параграф 4 от Кодекса на шенгенските граници, когато самият контрол е в противоречие с тази разпоредба“

1.        Контрол по границите, убежище и имиграция — Кодекс на Общността за движението през границите — Премахване на контрола на вътрешните граници — Временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници в случай на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност — Продължителност на това повторно въвеждане, надхвърляща максималната обща продължителност от шест месеца, когато липсва нова заплаха — Недопустимост

(член 72 ДФЕС; членове 25, 27, 29 и 30 от Регламент 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 66, 68, 70, 77—81, 89, 90 и 94; т. 1 от диспозитива)

2.        Контрол по границите, убежище и имиграция — Кодекс на Общността за движението през границите — Премахване на контрола на вътрешните граници — Временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници в случай на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност — Повторно въвеждане, което противоречи на посочения кодекс, тъй като продължителността му надхвърля максималната обща продължителност от шест месеца, без да е налице нова заплаха — Национална правна уредба, с която под страх от налагане на санкция дадено лице се задължава да представи паспорт или лична карта при влизане на територията на тази държава членка през вътрешна граница — Недопустимост

(член 25, параграф 4 от Регламент 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 97 и 98; т. 2 от диспозитива)

Резюме

От септември 2015 г. до ноември 2021 г. Република Австрия неколкократно въвежда граничен контрол с Унгария и Словения. За да обоснове въвеждането на този контрол, посочената държава членка се основава на различни разпоредби от Кодекса на шенгенските граници(1). По-специално, считано от 11 ноември 2017 г., тя се позовава на член 25 („Обща рамка за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници“) от този кодекс, който предвижда възможността държава членка да въведе повторно граничен контрол на вътрешните си граници в случай на сериозна заплаха за обществения ѝ ред или вътрешната ѝ сигурност, и определя максимални периоди, в рамките на които може да се въведе такъв контрол.

През август 2019 г. при влизане от Словения NW е подложен на гранична проверка на гранично-пропускателния пункт при Шпилфелд (Австрия). Тъй като отказва да представи паспорта си, той е признат за виновен, че е преминал австрийската граница, без да разполага с пътен документ, и му е наложена глоба. През ноември 2019 г. NW е подложен на друга гранична проверка на същия гранично-пропускателния пункт. Той оспорва законосъобразността на тези две проверки пред запитващата юрисдикция.

Запитващата юрисдикция поставя въпроса за съвместимостта с правото на Съюза на проверките спрямо NW и на наложената му санкция. Всъщност, когато са извършени спорните проверки, продължителността на повторното въвеждане от Австрия на граничен контрол със Словения вече е надхвърляла — поради кумулирането на последователни периоди на граничен контрол — максималната обща продължителност от шест месеца, предвидена в член 25 от Кодекса на шенгенските граници.

В решението си Съдът, заседаващ в голям състав, постановява, че Кодексът на шенгенските граници не допуска временно повторно въвеждане от държава членка на граничен контрол на вътрешните граници поради наличието на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, когато продължителността му надхвърля максималната обща продължителност от шест месеца и когато не е налице нова заплаха, която да обосновава ново прилагане на сроковете, предвидени в Кодекса. Същият кодекс не допуска национална правна уредба, с която под страх от налагане на санкция държава членка задължава дадено лице да представи паспорт или лична карта при влизане на територията на тази държава членка през вътрешна граница, когато повторното въвеждане на граничния контрол на вътрешните граници, във връзка с който е наложено това задължение, само по себе си противоречи на посочения кодекс.

Съображения на Съда

Що се отнася до временното повторно въвеждане от държава членка на граничен контрол на вътрешните граници, основаващо се на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност(2), най-напред, Съдът припомня, че при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземе предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ, както и целите, преследвани от правната уредба, от която тя е част.

Най-напред, по отношение на текста на член 25 от Кодекса на шенгенските граници Съдът посочва, че изразът „не надхвърля шест месеца“ като че ли изключва всяка възможност за надвишаване на тази продължителност.

По-нататък, що се отнася до контекста, в който се вписва член 25 от този кодекс, Съдът отбелязва, първо, че тази разпоредба определя ясно и точно максималната продължителност както за първоначалното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, така и за всяко удължаване на този контрол, включително максималната обща продължителност, приложима за такъв контрол. Второ, посочената разпоредба представлява изключение от принципа, че вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата, независимо от тяхното гражданство(3). Доколкото изключенията от свободното движение на хора трябва да се тълкуват стриктно, към повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници следва да се пристъпва само по изключение и само като крайна мярка. Така това стриктно тълкуване не подкрепя прочит на член 25 от посочения кодекс, според който продължаването на първоначално идентифицираната заплаха(4) е достатъчно, за да се обоснове повторното въвеждане на този контрол за срок, надвишаващ предвидената в тази разпоредба максимална обща продължителност от шест месеца. Всъщност такъв прочит на практика би позволил повторно въвеждане за неограничено време поради една и съща заплаха, като по този начин би се накърнил самият принцип на отсъствие на контрол на вътрешните граници. Трето, тълкуването на член 25 от Кодекса на шенгенските граници в смисъл, че в случай на сериозна заплаха въведеният от държава членка граничен контрол на вътрешните граници би могъл да има продължителност, надхвърляща общата продължителност от шест месеца, би лишило от смисъл направеното от законодателя на Съюза разграничение между, от една страна, повторно въведен съгласно същия член граничен контрол на вътрешните граници и от друга страна, граничен контрол, въведен повторно на основание член 29 от този кодекс(5), при който максималната обща продължителност на въвеждането на граничен контрол на вътрешните граници не може да надхвърля две години(6).

Накрая, Съдът подчертава, че целта на правилото за максимална обща продължителност от шест месеца е продължение на общата цел да се съвмести принципът на свободно движение с интереса на държавите членки да гарантират сигурността на своята територия. В това отношение, макар да е вярно, че в пространството без граничен контрол на вътрешните граници сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност на държава членка не е непременно ограничена във времето, законодателят на Съюза е преценил, че шестмесечен период е достатъчен, за да може съответната държава членка да приеме мерки, позволяващи да се преодолее такава заплаха, като същевременно (след този шестмесечен период) се гарантира зачитането на принципа на свободно движение.

Ето защо Съдът счита, че посочената максимална обща продължителност от шест месеца е задължителна, така че всякакъв граничен контрол на вътрешните граници, въведен на основание членове 25 след изтичането на този срок, е несъвместим с Кодекса на шенгенските граници. Такъв срок може да се приложи отново само в случай че съответната държава членка докаже наличието на нова сериозна заплаха, засягаща нейния обществен ред или вътрешната ѝ сигурност. За да се прецени дали дадена заплаха е нова спрямо първоначално идентифицираната, следва да се вземат предвид обстоятелствата, породили необходимостта от повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, както и обстоятелствата и събитията, съставляващи сериозна заплаха за обществения ред и вътрешната сигурност на съответната държава членка(7).

Освен това Съдът посочва, че член 72 ДФЕС(8) не позволява на държава членка да въведе повторно — за да се справи с такава заплаха — временен контрол на вътрешните граници, основан на членове 25 и 27 от Кодекса на шенгенските граници, за период, надхвърлящ максималната обща продължителност от шест месеца. Всъщност с оглед на основното значение на свободното движение на хора сред целите на Съюза и предвид подробния начин, по който законодателят на Съюза е уредил възможността държавите членки да се намесват в тази свобода чрез временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, то като е предвидил правилото за максимална обща продължителност от шест месеца, законодателят на Съюза надлежно е отчел изпълнението на задълженията, които държавите членки имат по отношение на обществения ред и вътрешната сигурност.


1      Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 г. (ОВ L 251, 2016 г., стр. 1). Този регламент заменя Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8 стр. 5).


2      Съдът разглежда по-конкретно членове 25 и 27 от Кодекса на шенгенските граници. Член 27 от този кодекс урежда процедурата за временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници съгласно член 25 от него.


3      Вж. в този смисъл член 22 от Кодекса на шенгенските граници, член 3, параграф 2 ДЕС и член 67, параграф 2 ДФЕС.


4      Дори преценена с оглед на нови елементи или на преоценка на необходимостта и пропорционалността на контрола, въведен, за да се отговори на тази заплаха.


5      Когато извънредни обстоятелства застрашават цялостното функциониране на пространството без граничен контрол на вътрешните граници, член 29 от Кодекса предвижда възможността държавите членки да въведат повторно граничен контрол на вътрешните граници въз основа на препоръка от Съвета.


6      Все пак Съдът уточнява, че повторното въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници на основание член 29 от Кодекса за максимален общ срок от две години не е пречка — ако възникне нова сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност непосредствено след изтичането на тези две години — съответната държава членка да въведе граничен контрол на основание член 25 от този кодекс за максимален общ срок от шест месеца, стига да са изпълнени условията, предвидени в последната разпоредба.


7      Член 27, параграф 1, буква а) от Кодекса на шенгенските граници.


8      Тази разпоредба предвижда, че дял V от Договора за функционирането на ЕС не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност.