ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
6 mai 2021 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour – Charte européenne de l’autonomie locale – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – Décision d’une collectivité locale exprimant une opinion politique contraire au cadre constitutionnel et outrepassant ses compétences – Absence de rattachement au droit de l’Union – Incompétence manifeste de la Cour »
Dans l’affaire C‑679/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (tribunal administratif au niveau provincial no 17 de Barcelone, Espagne), par décision du 11 décembre 2020, parvenue à la Cour le 15 décembre 2020, dans la procédure
Administración General del Estado
contre
Ayuntamiento de Les Cabanyes,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. N. Piçarra, président de chambre, M. M. Vilaras (rapporteur), président de la quatrième chambre, et M. D. Šváby, juge,
avocat général : M. J. Richard de la Tour,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 15 octobre 1985 (ci-après la « CEAL »), de l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Administración General del Estado (administration générale de l’État, Espagne) à l’Ayuntamiento de Les Cabanyes (municipalité de Les Cabanyes, Espagne) au sujet d’une décision de celui-ci d’exprimer son soutien à une résolution du Parlament de Catalunya (Parlement de Catalogne, Espagne).
Le cadre juridique
Le droit international
La CEDH
3 L’article 10 de la CEDH, intitulé « Liberté d’expression », prévoit, à son paragraphe 1, que toute personne a droit à la liberté d’expression.
La CEAL
4 L’article 3 de la CEAL, intitulé « Concept de l’autonomie locale », stipule, à son paragraphe 1 :
« Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. »
5 L’article 4 de la CEAL, intitulé « Portée de l’autonomie locale », énonce, à ses paragraphes 2 à 4 :
« 2 Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.
3 L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie.
4 Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi. »
6 L’article 8 de la CEAL, relatif au « [c]ontrôle administratif des actes des collectivités locales », est ainsi libellé :
« 1 Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
2 Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
3 Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver. »
Le droit espagnol
7 L’article 56, paragraphe 1, de la Constitución española (Constitution espagnole) énonce :
« Le Roi est le chef de l’État, symbole de son unité et de sa permanence. Il est l’arbitre et le modérateur du fonctionnement régulier des institutions, il assume la plus haute représentation de l’État espagnol dans les relations internationales, tout particulièrement avec les nations de sa communauté historique, et il exerce les fonctions que lui attribuent expressément la Constitution et les lois. »
8 L’article 47, paragraphe 1, sous b), de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (loi 39/2015 relative à la procédure administrative commune des administrations publiques), du 1er octobre 2015 (BOE no 236, du 2 octobre 2015, p. 89343), prévoit que les actes des administrations publiques sont nuls de plein droit lorsqu’ils sont adoptés par un organe manifestement incompétent en raison de la matière ou du territoire.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
9 Le 11 octobre 2018, le Parlement de Catalogne a adopté la Resolució 92/XII sobre la priorització de l’agenda social i la recuperació de la convivència (résolution 92/XII sur la priorité à l’agenda social et au rétablissement de la coexistence). Cette résolution indiquait, notamment, que le Parlement de Catalogne « reje[tait] et condamn[ait] la position du roi Felipe VI, son intervention dans le conflit catalan et sa justification des violences exercées par les forces de police le 1er octobre 2017 ».
10 Par décision du 19 décembre 2018, le conseil municipal de Les Cabanyes a « fait part de [son] entier soutien » à cette résolution. La motion approuvée par cette décision reprenait, notamment, l’extrait cité au point précédent.
11 L’administration générale de l’État a saisi la juridiction de renvoi d’un recours aux fins de contester cette décision, en invoquant sa nullité de plein droit, conformément à l’article 47, paragraphe 1, sous b), de la loi no 39/2015 relative à la procédure administrative commune des administrations publiques. Selon l’administration générale de l’État, le conseil municipal de Les Cabanyes était manifestement incompétent ratione materiae pour adresser des reproches au chef de l’État du Royaume d’Espagne et remettre en cause le régime de monarchie parlementaire de cet État membre.
12 En défense, la municipalité de Les Cabanyes a notamment fait valoir que ladite décision constituait une simple déclaration de principe de nature politique.
13 La juridiction de renvoi indique que la jurisprudence nationale imposait jusqu’il y a peu un strict respect des initiatives prises par les communautés autonomes du Royaume d’Espagne, y compris lorsque ces initiatives pouvaient être contraires à la Constitution espagnole. Toutefois, ladite juridiction précise que cette jurisprudence, qui bénéficiait également aux conseils municipaux, a récemment évolué dans un sens restrictif. Eu égard à cette évolution jurisprudentielle, elle nourrit des doutes quant au point de savoir si les collectivités locales peuvent désormais exprimer des opinions politiques contraires au cadre constitutionnel.
14 La juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si un « contrôle politique » sur les collectivités locales est compatible avec l’article 8 de la CEAL laquelle, selon elle, fait partie du droit de l’Union « [e]n vertu de l’article 267 du traité fondateur et de l’article 96 du traité [CE] », ainsi qu’avec l’article 11 de la Charte et l’article 10 de la CEDH.
15 C’est dans ces conditions que le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (tribunal administratif au niveau provincial no 17 de Barcelone) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) La réglementation européenne applicable qui a été exposée permet-elle ou non aux collectivités locales d’exprimer des opinions politiques, même si ces dernières outrepassent leur domaine de compétence et sont contraires au cadre constitutionnel actuellement en vigueur ?
2) Indépendamment de l’activité organiquement administrative des municipalités, peut-il exister une certaine sphère de décisions de nature politique, comme celle en cause en l’espèce, qui n’obéisse à aucune autre réglementation ou obligation légale que la volonté de l’entité elle-même, en tant que manifestation de sa pleine capacité juridique et de sa non-soumission à des principes hiérarchiques, eu égard à la valeur fondamentale du pluralisme politique ? »
Sur la compétence de la Cour
16 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’elle est manifestement incompétente pour connaître d’une affaire, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
17 Il convient de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
18 Il ressort de la demande de décision préjudicielle que, par ses questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 3, 4 et 8 de la CEAL ainsi que l’article 10 de la CEDH et l’article 11 de la Charte doivent être interprétés en ce sens qu’ils permettent aux collectivités locales d’exprimer des opinions politiques contraires au cadre constitutionnel en vigueur et afférentes à des domaines ne relevant pas de leur compétence.
19 S’agissant, en premier lieu, de l’interprétation sollicitée des articles 3, 4 et 8 de la CEAL, il est vrai que, selon une jurisprudence constante de la Cour, un accord international conclu par l’Union européenne constitue un acte pris par l’une des institutions de celle-ci au sens de l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE et les dispositions dudit accord forment partie intégrante, à partir de l’entrée en vigueur de celui-ci, de l’ordre juridique de l’Union, de sorte que la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l’interprétation d’un tel accord (voir, en ce sens, arrêts du 30 avril 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, points 3 à 6, ainsi que du 22 novembre 2017, Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, point 50 et jurisprudence citée).
20 Toutefois, la jurisprudence citée au point précédent ne saurait s’appliquer à la CEAL, dès lors que l’Union ne figure pas au nombre des signataires de cette charte.
21 Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’affirmation de la juridiction de renvoi selon laquelle la CEAL fait partie du droit de l’Union « [e]n vertu de l’article 267 du traité fondateur et de l’article 96 du traité [CE] ».
22 D’une part, s’agissant de la référence à « l’article 267 du traité fondateur », même à supposer qu’il s’agisse de l’article 267 CE, devenu article 309 TFUE, ou de l’article 267 TFUE, il suffit de relever que l’une et l’autre de ces dispositions traitent de questions sans rapport avec la CEAL et n’ont pas pour effet d’intégrer cette dernière dans le droit de l’Union. D’autre part, l’article 96 CE, devenu article 116 TFUE, concerne, lui aussi, des questions sans rapport avec la CEAL.
23 Dans ces conditions, les dispositions de la CEAL visées par la juridiction de renvoi constituant des dispositions de droit international qui lient les États membres en dehors du cadre du droit de l’Union, la Cour n’est pas compétente, en vertu de l’article 267 TFUE, pour statuer sur l’interprétation de ces dispositions (voir, en ce sens, arrêt du 27 novembre 1973, Vandeweghe e.a., 130/73, EU:C:1973:131, point 2, ainsi que ordonnance du 11 avril 2019, Hrvatska radiotelevizija, C‑657/18, non publiée, EU:C:2019:304, point 28).
24 S’agissant, en deuxième lieu, de l’article 11 de la Charte, il importe de rappeler que le champ d’application de celle-ci, pour ce qui est de l’action des États membres, est défini à son article 51, paragraphe 1, aux termes duquel les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, cette disposition reflétant la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais pas en dehors de celles-ci [arrêt du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême), C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, EU:C:2019:982, point 78 ainsi que jurisprudence citée].
25 À cet égard, l’article 6, paragraphe 1, TUE, à l’instar de l’article 51, paragraphe 2, de la Charte, précise que les dispositions de cette dernière n’étendent en aucune manière le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union telles que définies dans les traités (ordonnance du 13 février 2020, МАK ТURS, C‑376/19, non publiée, EU:C:2020:99, point 21 et jurisprudence citée).
26 Or, il résulte de l’article 4, paragraphe 2, TUE que l’autonomie locale et régionale, en tant que structure fondamentale des États membres inhérente à leur identité nationale, que l’Union est tenue de respecter, ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union. L’action des États membres dans ce domaine ne constitue donc pas une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, et, par conséquent, ne relève pas du champ d’application de celle-ci.
27 Ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour, lorsqu’une situation juridique ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union, la Cour n’est pas compétente pour en connaître et les dispositions éventuellement invoquées de la Charte ne sauraient, à elles seules, fonder cette compétence (arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, point 22, et ordonnance du 13 février 2020, МАK ТURS, C‑376/19, non publiée, EU:C:2020:99, point 22).
28 Dans ces conditions, eu égard aux faits tels qu’ils ressortent du dossier dont dispose la Cour, une situation telle que celle en cause au principal ne présente aucun élément de rattachement au droit de l’Union. Partant, aux fins de la présente affaire, il n’y a pas lieu d’interpréter l’article 11 de la Charte.
29 Il en va de même, en troisième lieu, pour ce qui est de l’article 10 de la CEDH, également visé par les questions préjudicielles, qui contient un droit correspondant à celui garanti à l’article 11 de la Charte. En effet, dès lors que cette dernière disposition n’est pas applicable en l’occurrence, il n’est pas nécessaire de prendre en considération, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, tel qu’interprété par la Cour, l’article 10 de la CEDH, en tant que seuil de protection minimale, aux fins de l’interprétation de l’article 11 de la Charte [voir, par analogie, arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles), C‑235/17, EU:C:2019:432, point 72 et jurisprudence citée].
30 Par conséquent, il y a lieu de constater, sur le fondement de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, que la Cour est manifestement incompétente pour répondre aux questions posées par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (tribunal administratif au niveau provincial no 17 de Barcelone), par décision du 11 décembre 2020.
Sur les dépens
31 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) ordonne :
La Cour de justice de l’Union européenne est manifestement incompétente pour répondre aux questions posées par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (tribunal administratif au niveau provincial no 17 de Barcelone, Espagne), par décision du 11 décembre 2020.
Signatures