Rechtssache C‑482/17
Tschechische Republik
gegen
Rat der Europäischen Union
und
Europäisches Parlament
Urteil (Große Kammer) vom 3. Dezember 2019
„Nichtigkeitsklage – Rechtsangleichung – Richtlinie (EU) 2017/853 – Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen – Gültigkeit – Rechtsgrundlage – Art. 114 AEUV – Änderung einer bestehenden Richtlinie – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen von Folgenabschätzungen – Eingriff in das Eigentumsrecht – Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen – Maßnahmen, durch die Hindernisse im Binnenmarkt entstehen – Grundsatz der Rechtssicherheit – Grundsatz des Vertrauensschutzes – Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zum Erlass von Rechtsvorschriften mit Rückwirkung verpflichten – Diskriminierungsverbot – Ausnahme für die Schweizerische Eidgenossenschaft – Diskriminierung, die die Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder andere Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) als diesen Staat betrifft“
1. Rechtsangleichung – Erwerb und Besitz von Waffen – Richtlinie 2017/853 – Änderung einer bestehenden Richtlinie – Rechtsgrundlage – Art. 114 AEUV
(Art. 114 AEUV)
(vgl. Rn. 33-40, 42, 45)
2. Rechtsangleichung – Erwerb und Besitz von Waffen – Richtlinie 2017/853 – Verstoß gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung – Fehlen
(Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV; Art. 114 AEUV; Richtlinie 2017/853 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn 43, 48, 51, 53, 56, 57, 60, 61)
3. Rechtsangleichung – Erwerb und Besitz von Waffen – Richtlinie 2017/853 – Änderung einer bestehenden Richtlinie – Fehlen einer Folgenabschätzung – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Richtlinie 2017/853 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 76, 82-85)
4. Rechtsangleichung – Erwerb und Besitz von Waffen – Richtlinie 2017/853 – Änderung einer bestehenden Richtlinie – Eingriff in das Eigentumsrecht – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1 und 52 Abs. 1; Richtlinie 2017/853 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 135-138)
5. Rechtsangleichung – Erwerb und Besitz von Waffen – Richtlinie 2017/853 – Änderung einer bestehenden Richtlinie – Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes – Fehlen
(Richtlinie 2017/853 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 148, 153, 157)
6. Rechtsangleichung – Erwerb und Besitz von Waffen – Richtlinie 2017/853 – Änderung einer bestehenden Richtlinie – Ausnahme für die Schweizerische Eidgenossenschaft – Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot – Fehlen
(Richtlinie 2017/853 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 164, 167)
Zusammenfassung
Der Gerichtshof weist die Klage der Tschechischen Republik gegen die Richtlinie ab, mit der die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Feuerwaffen verschärft wurde, insbesondere weil diese Richtlinie wirksam auf die Vorschriften des AEU-Vertrags über das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts gestützt werden konnte
Mit dem Urteil Tschechische Republik/Parlament und Rat (C‑482/17) vom 3. Dezember 2019 weist der Gerichtshof die Klage auf vollständige oder teilweise Nichtigerklärung der Richtlinie 2017/853(1) (im Folgenden: angefochtene Richtlinie) ab, mit der das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie 91/477/EWG des Rates über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen(2) (im Folgenden: Feuerwaffen-Richtlinie) geändert haben. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die vom Europäischen Parlament und dem Rat in der angefochtenen Richtlinie getroffenen Maßnahmen keinen Verstoß gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes und das Diskriminierungsverbot beinhalten, die die Tschechische Republik zur Begründung ihrer Klage angeführt hatte.
Im Hinblick auf die Aufhebung der Grenzkontrollen im Schengen-Raum führte die Feuerwaffen-Richtlinie einen harmonisierten Mindestrahmen für den Besitz und den Erwerb von Feuerwaffen sowie ihr Verbringen in andere Mitgliedstaaten ein. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie Vorschriften über die Voraussetzungen vor, unter denen Feuerwaffen verschiedener Kategorien erworben und besessen werden können, und bestimmt dabei zugleich aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, dass der Erwerb bestimmter Arten von Feuerwaffen zu verbieten ist.
Aufgrund einiger Terrorakte erließen das Europäische Parlament und der Rat im Jahr 2017 die angefochtene Richtlinie, um strengere Vorschriften für die gefährlichsten Feuerwaffen, für deaktivierte und halbautomatische Feuerwaffen einzuführen. Gleichzeitig soll diese Richtlinie den freien Verkehr bestimmter Waffen erleichtern, indem insbesondere Kennzeichnungsvorschriften vorgesehen werden.
Für in halbautomatische Feuerwaffen umgebaute automatische Feuerwaffen, die grundsätzlich verboten sind, enthält die angefochtene Richtlinie eine Ausnahme, deren Voraussetzungen nur durch die Schweiz erfüllt werden, die zum Schengen-Raum gehört und für die die Feuerwaffen-Richtlinie gilt. Es handelt sich insbesondere um die Voraussetzung, die an das Bestehen einer auf der allgemeinen Wehrpflicht beruhenden militärischen Regelung anknüpft, in der seit über 50 Jahren ein System der Weitergabe militärischer Feuerwaffen an aus der Armee ausscheidende Personen vorgesehen war.
Die Tschechische Republik hat vor dem Gerichtshof Klage erhoben, mit der sie die vollständige oder teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Richtlinie begehrt. In diesem Verfahren ist die Tschechische Republik von Ungarn und Polen unterstützt worden, während auf der Seite des Europäischen Parlaments und des Rates Frankreich und die Kommission als Streithelfer beigetreten sind.
Was die angebliche Verletzung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung angeht, hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen, dass dem Unionsgesetzgeber auch dann, wenn ein auf Art. 114 AEUV gestützter Rechtsakt wie die Richtlinie 91/477 bereits alle Handelshemmnisse in dem von ihm harmonisierten Bereich beseitigt hat, die Möglichkeit, diesen Rechtsakt auf der Grundlage dieser Bestimmung an jede Änderung von Umständen anzupassen, nicht genommen werden kann, da es seine Aufgabe ist, darüber zu wachen, dass die von den Verträgen anerkannten allgemeinen Interessen geschützt werden. Zu diesen allgemeinen Interessen gehören die Bekämpfung des internationalen Terrorismus und schwerer Kriminalität sowie die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit.
Da es sich um eine Regelung handelt, die eine bestehende Regelung ändert, hat der Gerichtshof sodann klargestellt, dass für die Bestimmung der Rechtsgrundlage dieser Regelung auch die bestehende Regelung, die durch sie geändert wird, und vor allem deren Ziel sowie deren Inhalt zu berücksichtigen sind. Eine isolierte Prüfung des ändernden Rechtsakts könnte nämlich zu dem widersinnigen Ergebnis führen, dass dieser Rechtsakt nicht auf der Grundlage von Art. 114 AEUV erlassen werden kann, obwohl es dem Unionsgesetzgeber möglich wäre, rechtsetzungstechnisch zu demselben Ergebnis zu gelangen, indem er den ursprünglichen Rechtsakt aufhebt und ihn in Gestalt eines neuen, auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassenen Rechtsakts komplett neu fasst. Daher hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Rechtsgrundlage, auf der die angefochtene Richtlinie zu erlassen war, in der Weise zu bestimmen war, dass sowohl der durch die Richtlinie 91/477 geschaffene Zusammenhang als auch die Regelung, die sich aus den Änderungen dieser Richtlinie durch die angefochtene Richtlinie ergibt, zu berücksichtigen waren.
Nach einem Vergleich des Ziels und des Inhalts der Richtlinie 91/477 mit denen der angefochtenen Richtlinie hat der Gerichtshof schließlich festgestellt, dass die beiden Richtlinien eine Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den freien Verkehr von Feuerwaffen zum zivilen Gebrauch bezwecken, dabei aber diese Freiheit durch Sicherheitsgarantien, die den Besonderheiten dieser Waren angepasst sind, beschränken, und dass die angefochtene Richtlinie sich insoweit darauf beschränkt, das von der Richtlinie 91/477 zwischen diesen beiden Zielen hergestellte Gleichgewicht an die Entwicklung der Umstände anzupassen.
Hierzu hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Harmonisierung der Aspekte der Warensicherheit einer der wesentlichen Bestandteile ist, um das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten, weil uneinheitliche Regelungen in diesem Bereich Handelshemmnisse schaffen können. Da die Besonderheit von Feuerwaffen allerdings in deren Gefährlichkeit nicht nur für die Nutzer, sondern auch für die breite Öffentlichkeit besteht, hat der Gerichtshof betont, dass Erwägungen der öffentlichen Sicherheit im Rahmen einer Regelung über den Erwerb und den Besitz dieser Waren unabdingbar erscheinen.
Daher hat der Gerichtshof entschieden, dass der Unionsgesetzgeber den Ermessensspielraum, den ihm die Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV einräumt, nicht überschritten hat, als er die angefochtene Richtlinie auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassen hat.
Was die angebliche Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit angeht, hat der Gerichtshof geprüft, ob die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung(3) die Kommission förmlich dazu verpflichtete, eine Folgenabschätzung zu den mit dem Erlass der angefochtenen Richtlinie beabsichtigten Maßnahmen zu erstellen, um die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahmen beurteilen zu können. Hierzu hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Erstellung von Folgenabschätzungen einen Abschnitt im Gesetzgebungsverfahren darstellt, der im Allgemeinen durchgeführt werden muss, sobald bei einer Gesetzgebungsinitiative mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen zu rechnen ist. Eine Verpflichtung, unter allen Umständen eine solche Folgenabschätzung durchzuführen, ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Vereinbarung allerdings nicht.
Daher kann die Nichtdurchführung einer Folgenabschätzung nicht als Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingestuft werden, wenn sich der Unionsgesetzgeber in einer besonderen Lage befindet, die es erforderlich macht, davon abzusehen, sofern er über ein ausreichendes Maß an Informationen verfügt, die es ihm ermöglichen, die Verhältnismäßigkeit der beabsichtigten Maßnahmen zu beurteilen.
In der weiteren Folge des Urteils hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Unionsgesetzgeber über zahlreiche Untersuchungen und Empfehlungen verfügte, die sämtliche im Vortrag der Tschechischen Republik angesprochenen Themen abdeckten, und dass die beanstandeten Maßnahmen entgegen dem Vorbringen dieses Mitgliedstaats gemessen an diesen Untersuchungen und Empfehlungen im Verhältnis zu den Zielen, die öffentliche Sicherheit der Unionsbürger zu gewährleisten und das Funktionieren des Binnenmarkts für Feuerwaffen zum zivilen Gebrauch zu erleichtern, nicht offensichtlich ungeeignet erscheinen.
Daher hat der Gerichtshof entschieden, dass die Unionsorgane im vorliegenden Fall das weite Ermessen, das ihnen zusteht, wenn sie zur Vornahme solcher komplexen Beurteilungen und Bewertungen politischer, wirtschaftlicher und sozialer Art berufen sind, nicht überschritten haben. Schließlich hat der Gerichtshof auch das Vorbringen der Tschechischen Republik zurückgewiesen, das sich spezifisch gegen bestimmte Vorschriften der angefochtenen Richtlinie richtete und hinsichtlich deren dieser Mitgliedstaat der Ansicht war, sie verletzten die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes von Gruppen von Waffeninhabern oder ‑besitzern, die in Anwendung der angefochtenen Richtlinie einer potenziell strengeren Regelung unterliegen, und das Diskriminierungsverbot.
Hinsichtlich des Diskriminierungsverbots weist der Gerichtshof darauf hin, dass die Ausnahme zugunsten der Schweiz sowohl der Kultur als auch den Traditionen dieses Landes sowie dem Umstand Rechnung trägt, dass dieser Staat aufgrund dieser Traditionen über die Erfahrung und die Fähigkeit verfügt, die betreffenden Personen und Waffen nachzuverfolgen und zu überwachen, eine Erfahrung und eine Fähigkeit, die vermuten lassen, dass die von der angefochtenen Richtlinie verfolgten Ziele der öffentlichen Sicherheit trotz dieser Ausnahme erreicht werden. Da sich kein Mitgliedstaat der Europäischen Union in einer Lage zu befinden scheint, die der der Schweiz vergleichbar ist, liegt keine Diskriminierung vor.