NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 20. júna 2013 (1)
Vec C‑301/12
Cascina Tre Pini Ss
proti
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare a i.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Taliansko)]
„Smernica 92/43/EHS – Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín – Lokalita európskeho významu – Deklasifikácia – Právo vlastniť majetok – Preskúmanie na návrh – Vypočutie – Príslušné orgány“
I – Úvod
1. Súdny dvor sa už opakovane musel zaoberať vytvorením sústavy Natura 2000, čiže sústavy európskych chránených území, ako aj ochranou týchto území. Na rozdiel od toho prejednávaný prípad sa týka otázky, za akých podmienok je možné zrušiť režim ochrany chránených pozemkov.
2. Smernica o biotopoch(2) síce uvádza možnosť deklasifikácie osobitne chráneného územia, ale predmetom sporu v prejednávanom prípade je to, aké práva prináležia v tejto súvislosti vlastníkom dotknutých pozemkov. Táto otázka má veľký význam pre akceptovanie ochrany prírody na európskej úrovni. Pri odpovedi na ňu budú dôležité normatívy všeobecného práva Únie určeného na uplatnenie smernice o biotopoch vnútroštátnou štátnou správou, to znamená predovšetkým základné právo vlastniť majetok a právo byť vypočutý.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
3. Článok 3 ods. 1 prvý pododsek smernice o biotopoch definuje európsku sústavu osobitne chránených území Natura 2000:
„Vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu.“
4. Výber území, ktoré majú byť chránené, je upravený v článku 4 smernice o biotopoch. Podľa článku 4 ods. 1 každý členský štát na základe určitých kritérií navrhne zoznam lokalít. Na základe ďalších kritérií vyberie Komisia podľa článku 4 ods. 2 zo zoznamov všetkých členských štátov územia, ktoré sa zaradia do zoznamu lokalít európskeho významu (LEV).
5. Je nutné zdôrazniť článok 4 ods. 1 štvrtú vetu smernice o biotopoch, ktorá sa týka zmeny zoznamu:
„V prípade potreby členské štáty navrhnú úpravu zoznamu z hľadiska výsledkov dohľadu uvedených v článku 11.“
6. Článok 4 ods. 4 a 5 smernice o biotopoch sa týka ochrany LEV:
„4. Po schválení lokality európskeho významu v súlade s postupom uvedeným v odseku 2 označí príslušný členský štát čo najskôr túto lokalitu ako osobitné chránené územie, najneskôr však do šiestich rokov, a vypracuje priority z hľadiska významu lokalít pre zachovanie v priaznivom stave ochrany alebo obnovenie do takéhoto stavu typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II a pre koherenciu sústavy Natura 2000 a z hľadiska rizika degradácie alebo deštrukcie, ktorým sú tieto lokality vystavené.
5. Len čo je lokalita zaradená do zoznamu podľa tretieho pododseku odseku 2, podlieha článku 6 ods. 2, ods. 3 a ods. 4.“
7. Článok 6 ods. 2, 3 a 4 smernice o biotopoch konkretizuje ochranu území:
„2. Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo [mohlo byť – neoficiálny preklad] podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3. Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov [posúdeniu jeho vplyvu – neoficiálny preklad] na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvu – neoficiálny preklad] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4. Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov [posúdeniu vplyvu – neoficiálny preklad] na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z [naliehavých – neoficiálny preklad] dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.“
…“
8. Článok 9 smernice o biotopoch uvádza možnosť deklasifikácie určitých území:
„Komisia, konajúc v súlade s postupom stanoveným v článku 21, pravidelne hodnotí prínos sústavy Natura 2000 k dosiahnutiu cieľov stanovených v článku 2 a 3. V tomto kontexte sa môže uvažovať o deklasifikácii osobitne chráneného územia, ak na to oprávňuje prirodzený vývoj, zistený ako výsledok dohľadu podľa článku 11.“
9. Článok 11 smernice o biotopoch ukladá členským štátom povinnosť sledovať druhy a biotopy, ktoré majú byť podľa smernice chránené:
„Členské štáty vykonávajú dohľad nad stavom ochrany prirodzených biotopov a druhov uvedených v článku 2, s mimoriadnym ohľadom na prioritné typy prirodzených biotopov a prioritných druhov.“
10. Podľa článku 17 smernice o biotopoch členské štáty vypracujú každých šesť rokov správu, ktorá okrem iného obsahuje hlavné výsledky dohľadu uvedeného v článku 11.
B – Talianske právo
11. Článok 3 ods. 4a dekrétu prezidenta Talianskej republiky (decreto del Presidente della Repubblica, ďalej len „DPR“) č. 357/1997, ktorým sa preberá smernica 92/43/EHS, upravuje vnútroštátnu právomoc na dohľad nad sústavou Natura 2000:
„Na účely zabezpečenia riadneho prebratia [smernice o biotopoch]… regióny… na základe výsledkov dohľadu… vykonávajú pravidelné hodnotenie spôsobilosti lokalít na dosiahnutie cieľov smernice. Na základe tohto hodnotenia môžu podať na Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio [(ministerstvo životného prostredia a ochrany územia, ďalej len „ministerstvo životného prostredia“)] návrh na aktualizáciu zoznamu týchto lokalít, ich vymedzenia a obsahu informácií týkajúcich sa dotknutých lokalít. Ministerstvo životného prostredia postúpi tento návrh na posúdenie podľa článku 9 uvedenej smernice Európskej komisii.“
III – Skutkový rámec a návrh na začatie prejudiciálneho konania
12. Cascina Tre Pini Ss je spoločnosťou založenou podľa občianskeho práva, ktorá na území obce Somma Lombardo vlastní pozemok s rozlohou približne 22 hektárov, ktorý sa nachádza sa v blízkosti letiska Miláno‑Malpensa. Tento pozemok je súčasťou územia s názvom Brughiera del Dosso, ktorý Komisia aj s jeho celkovou plochou 455 hektárov zaradila pod číslom IT2010012(3) do zoznamu LEV.(4)
13. Podľa štandardného dotazníka týkajúceho sa tohto územia(5) sa tam vyskytujú predovšetkým staré acidofilné dubové lesy na pieskových rovinách s Quercus robur (kód 9190) a čiastočne i suché vresoviská (kód 4030), ako aj celkovo 14 druhov podľa prílohy II smernice o biotopoch, predovšetkým taliansky skokan štíhly (Rana latastei) a talianska podustva obyčajná (Chondrostoma soetta). Prioritné druhy alebo biotopy sa neuvádzajú.
14. Medzičasom došlo k rozšíreniu letiska v súlade s jeho rozvojom navrhovaným v „Piano d’Area Malpensa“ (plán pre oblasť Malpensa), schválenom na základe regionálneho zákona z roku 1999. Na základe tohto plánu, ako uvádza spoločnosť Cascina Tre Pini, sa má zmeniť využitie pozemkov nachádzajúcich sa na území obcí, okrem iných aj obce Somma Lombardo, na „obchodné a priemyselné účely“.
15. Neustály nárast leteckej dopravy na letisku Malpensa viedol podľa spoločnosti Cascina Tre Pini postupom času k pokračujúcemu poškodzovaniu životného prostredia na pozemku. Preto spoločnosť Cascina Tre Pini v roku 2005 požiadala Consorzio Parco Lombardo Valle del Ticino, správcu lokality európskeho významu Brughiera del Dosso, aby prijal nevyhnutné opatrenia na zabránenie zhoršovaniu stavu životného prostredia na jej pozemku. Podľa informácií spoločnosti Cascina Tre Pini sa o tejto žiadosti nerozhodlo.
16. Spoločnosť Cascina Tre Pini požiadala v roku 2006 talianske ministerstvo životného prostredia, aby vyňalo jej pozemok z oblasti územia Brughiera del Dosso, pretože podľa jej názoru prestal spĺňať skutkové a právne predpoklady stanovené príslušnou právnou úpravou, a najmä podmienky stanovené v prílohe III smernice o biotopoch. Ministerstvo životného prostredia v rozhodnutí z 2. mája 2006 vyhlásilo, že v danej veci nie je príslušné, a vyzvalo odvolateľku, aby sa obrátila na región Lombardsko.
17. Spoločnosť Cascina Tre Pini následne podala návrh na región Lombardsko, ktorý ho 26. júla 2006 zamietol, pretože „jej žiadosť obsiahnutú v návrhu výzvy… bude možné zohľadniť iba v prípade, že ministerstvo životného prostredia požiada regióny, aby začali konanie podľa článku 3 ods. 4a DPR 357/97“.
18. Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Správny súd regiónu Lombardsko) na prvom stupni zamietol žalobu, ktorú spoločnosť Cascina Tre Pini podala proti tomuto rozhodnutiu. V súčasnosti je jej odvolanie podané na Consiglio di Stato, taliansku štátnu radu. Tá predkladá Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:
„1. Bráni vnútroštátne ustanovenie (článok 3 ods. 4a DPR č. 357 z roku 1997), ktoré stanovuje právomoc autonómnych regiónov a provincií ex offo navrhnúť zmenu klasifikácie LEV, ktoré však týmto správnym orgánom neukladá aj povinnosť konať na základe návrhu odôvodnene podaného súkromnými vlastníkmi pozemkov v oblastiach zahrnutých do LEV, prinajmenšom v prípadoch, keď tvrdia, že došlo k zhoršeniu stavu životného prostredia oblasti, správnemu uplatneniu článkov 9 a 10 smernice o biotopoch?
2. Bráni vnútroštátne ustanovenie (článok 3 ods. 4a DPR č. 357 z roku 1997), ktoré stanovuje právomoc autonómnych regiónov a provincií po vykonaní pravidelného hodnotenia ex offo navrhnúť zmenu klasifikácie LEV, ktoré však presne nestanovuje, v akých intervaloch sa má toto hodnotenie vykonávať (napríklad každé dva alebo každé tri roky), a nestanovuje, aby pravidelné hodnotenie vykonávané autonómnymi regiónmi a provinciami bolo oznamované formou všeobecného zverejnenia s cieľom umožniť zainteresovaným osobám, aby predložili pripomienky a návrhy, správnemu uplatneniu článkov 9 a 10 smernice o biotopoch?
3. Bráni vnútroštátne ustanovenie (článok 3 ods. 4a DPR č. 357 z roku 1997), ktoré upravuje právomoc autonómnych regiónov a provincií navrhnúť zmenu klasifikácie LEV bez toho, aby sa táto právomoc priznávala aj štátu aspoň v takom rozsahu, aby konal namiesto autonómnych regiónov a provincií v prípade ich nečinnosti, správnemu uplatneniu článkov 9 a 10 smernice o biotopoch?
4. Bráni vnútroštátne ustanovenie (článok 3 ods. 4a DPR č. 357 z roku 1997), ktoré stanovuje právomoc autonómnych regiónov a provincií ex offo navrhnúť zmenu klasifikácie LEV ako právomoc vykonávanú výlučne na základe voľnej úvahy a nie ako povinnosť, a to ani v prípade, keď dôjde k – formálne preukázanému – znečisteniu alebo poškodeniu životného prostredia, správnemu uplatneniu článkov 9 a 10 smernice o biotopoch?“
19. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že odkaz na článok 10 smernice o biotopoch je v tých otázkach spôsobený preklepom. Štátna rada v skutočnosti odkazuje na článok 11.
20. Štátna rada okrem toho predkladá otázku spoločnosti Cascina Tre Pini:
„5. Má sa konanie podľa článku 9 smernice o biotopoch upravené vnútroštátnym zákonodarcom v článku 3 ods. 4a DPR č. 357/97 považovať za konanie, ktoré musí nevyhnutne viesť k prijatiu správneho aktu, alebo za konanie, ktorého výsledok závisí výlučne od rozhodnutia správneho orgánu, pretože ‚konanie, ktoré musí nevyhnutne viesť k prijatiu správneho aktu‘, treba považovať za konanie, v rámci ktorého ‚musí minister životného prostredia a ochrany územia, ak sú splnené podmienky, predložiť návrh regiónu… Komisii‘ bez ohľadu na to, či je toto konanie možné začať iba ex offo, alebo aj na základe návrhu jednotlivca?“
21. Návrh na začatie prejudiciálneho konania napokon obsahuje šesť otázok regiónu Lombardsko, ktoré však už podľa informácii štátnej rady nie sú prípustné.(6) Preto tieto otázky nebudú uvedené.
22. Písomné pripomienky predložili spoločnosť Cascina Tre Pini, Talianska republika, Česká republika a Európska komisia. Títo účastníci sa s výnimkou Českej republiky vyjadrili aj na pojednávaní 16. mája 2013.
IV – Právne posúdenie
A – O prípustnosti otázok uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania
23. Prvá až štvrtá otázka štátnej rady uvedené vyššie(7) sú nepochybne prípustné a v nasledujúcom texte na ne treba odpovedať.
24. Naproti tomu Česká republika má pochybnosti o prípustnosti oznámených otázok účastníkov vnútroštátneho konania. Článok 267 ZFEÚ v skutočnosti stanovuje priamu spoluprácu Súdneho dvora a vnútroštátnych súdov v nesporovom konaní, v rámci ktorého účastníci konania nemajú žiadne právo na iniciatívu a majú len možnosť vyjadriť sa. Podľa tohto ustanovenia môžu len vnútroštátne súdy, nie účastníci konania vo veci samej, osloviť Súdny dvor.(8) Hoci môže uvedený súd vyzvať účastníkov predmetného konania na navrhnutie formulácií spôsobilých vytvoriť znenie prejudiciálnych otázok, nemení to nič na tom, že v konečnom dôsledku prináleží iba jemu rozhodnúť o ich forme a obsahu.(9)
25. Na rozdiel od predchádzajúcich prípadov otázky účastníkov konania v prejednávanom prípade nie sú uvedené v ich pripomienkach, ale vnútroštátny súd ich Súdnemu dvoru oznámil sám už v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Ako uvádza Komisia, v rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ je len vnútroštátny súd, ktorá sa zaoberá právnym sporom a je zodpovedný za rozhodnutie, ktoré má byť prijaté, s ohľadom na špecifiká veci povinný posúdiť význam otázok predložených Súdnemu dvoru. Preto je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť o otázkach, ktoré mu boli položené, pokiaľ sa týkajú výkladu práva Únie.(10)
26. Existuje teda domnienka relevantnosti otázok, ktoré vnútroštátne súdy predložili na prejudiciálne rozhodnutie.(11) Musí platiť aj pre otázky, ktoré vnútroštátny súd oznámi Súdnemu dvoru po tom, ako ich navrhli účastníci konania.
27. Domnienku je výnimočne možné zamietnuť, a to vtedy, keď je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie vôbec nesúvisí s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené.(12)
28. Medzi piatou otázkou, ktorú navrhla spoločnosť Cascina Tre Pini, a konaním vo veci samej však očividne existuje úzka súvislosť, čo je zrejmé aj z toho, že sa prekrýva s otázkami štátnej rady. Návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahuje aj podklady potrebné na odpoveď na túto otázku.
29. Na rozdiel od toho šesť otázok regiónu Lombardsko má hypotetickú povahu. Podľa informácií štátnej rady sa vzťahujú na úpravy, ktoré v talianskom právnom poriadku v súčasnosti neexistujú, a preto nie sú prípustné.(13)
B – O odpovedi na návrh na začatie prejudiciálneho konania
30. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka procesnoprávnych otázok v súvislosti s možným zrušením režimu ochrany územia, ktoré Komisia zaradila do zoznamu lokalít európskeho významu.
31. Ponúka sa možnosť vytvoriť z nich takého skupiny: pomocou prvej, štvrtej a piatej otázky sa má vysvetliť, či sú príslušné orgány na základe článkov 9 a 11 smernice o biotopoch povinné na základe odôvodnenej žiadosti dotknutých vlastníkov pozemkov posúdiť zmenu klasifikácie LEV, predovšetkým keď sa títo vlastníci odvolávajú na zhoršenie lokality európskeho významu a/alebo toto zhoršenie preukážu (časť 1). Druhá otázka je zameraná na to, či príslušné orgány v určitých časových intervaloch posudzujú zmenu klasifikácie LEV (časť 2), pričom prípadne musia umožniť účasť verejnosti (časť 3). Na záver je predmetom tretej otázky vnútroštátne rozdelenie právomocí, konkrétne nutnosť prípadnej subsidiárne zasahujúcej kompetencie ústredných štátnych orgánov, preskúmať zmenu klasifikácie LEV (časť 4).
1. O povinnosti preskúmať zmenu klasifikácie LEV
32. Pomocou prvej a štvrtej prejudiciálnej otázky, ktoré sa do veľkej miery zhodujú s piatou otázkou spoločnosti Cascina Tre Pini, chce štátna rada zistiť, či je zlučiteľné s článkami 9 a 11 smernice o biotopoch, keď je na rozhodnutí vnútroštátnych orgánov, či navrhnú zmenu klasifikácie LEV bez toho, aby pritom museli zohľadniť žiadosti súkromných vlastníkov pozemkov alebo ich informácie o poškodení území.
33. Z hľadiska odpovede na túto otázku treba najprv vysvetliť, za akých podmienok prichádza do úvahy zmena klasifikácie LEV podľa smernice o biotopoch. V smernici o biotopoch to nie je výslovne upravené. Napriek tomu článok 9 druhá veta smernice o biotopoch hovorí o „deklasifikácii osobitne chráneného územia“, o ktorej sa môže uvažovať. To zároveň implikuje zmenu klasifikácie LEV. Podľa článku 4 ods. 4 musia totiž členské štáty označiť všetky LEV ako osobitne chránené územia. Z toho vyplýva, že túto klasifikáciu smú zrušiť, len pokiaľ už predmetné plochy nepatria medzi LEV.
34. Vzhľadom na chýbajúcu osobitnú úpravu sa zrušenie alebo zmena LEV uskutoční rovnakým postupom ako zaradenie územia do zoznamu. O zaradení územia do zoznamu LEV rozhoduje podľa článku 4 ods. 1 a 2 smernice o biotopoch Komisia na návrh členského štátu. V súlade s tým členské štáty podľa článku 4 ods. 1 štvrtej vety so zreteľom na výsledky dohľadu uvedeného v článku 11 navrhujú prípadné úpravy zoznamu. Článok 9 druhá veta ukazuje, že taká úprava môže zahŕňať deklasifikáciu LEV.
35. Zo znenia článku 9 druhej vety smernice o biotopoch však nie je zrejmé, či existuje povinnosť deklasifikácie LEV. Vysvetľuje sa iba to, že právomoc Komisie zmeniť zoznam LEV zahŕňa aj deklasifikáciu LEV.
36. Návrh úpravy zoznamu LEV podľa znenia článku 4 ods. 1 štvrtej vety smernice o biotopoch naopak nespadá do voľnej úvahy členských štátov. Z ustanovení smernice upravujúcich konanie, ktorým sa stanovia územia, ktoré môžu byť uvedené ako osobitne chránené územia, síce vyplýva, že pri návrhoch podľa článku 4 ods. 1 disponujú členské štáty istou mierou voľnej úvahy, ale musia pritom rešpektovať kritériá stanovené v smernici.(14) Preto musia predkladať príslušné návrhy, keď výsledky dohľadu podľa článku 11 nepripúšťajú žiadne iné posúdenie, to znamená, keď voľná úvaha pripúšťa na základe skutočných zistení iba návrh úpravy zoznamu. Mimoriadne zreteľná je anglická verzia, ktorá používa pojem „shall“, ale aj holandská verzia, podľa ktorej sa návrh uskutoční, keď je „nodig“, to znamená nevyhnutný.
37. Taká povinnosť je nepochybne v súlade s cieľmi smernice o biotopoch, keď sa objavia nové územia, ktoré musia byť zaradené do zoznamu.(15)
38. Zmysel má aj zredukovanie zoznamu, keď už územie nemôže prispievať k dosiahnutiu cieľov smernice o biotopoch. V tomto prípade neexistuje dôvod, aby územie naďalej podliehalo jej požiadavkám. Nebolo by v súlade s ochranou druhov a biotopov, keď by príslušné orgány naďalej využívali nedostatočné zdroje na správu územia. Mohlo by to viesť aj k nedorozumeniam a omylom o kvalite sústavy Natura 2000, keď by zahŕňala územia, ktoré vôbec neprispievajú k jej cieľom.
39. V prejednávanom prípade je však rozhodujúce základné právo vlastniť majetok. Klasifikácia pozemkov ako častí LEV obmedzuje možnosti ich využívania a tým právo vlastniť majetok vlastníkov predmetných pozemkov. Pokiaľ existujú požiadavky na ochranu územia, tieto obmedzenia využívania vlastníckeho práva sú spravidla odôvodnené cieľom ochrany životného prostredia.(16) Pokiaľ však tieto podmienky medzičasom zanikli, ďalšie obmedzenie využívania plôch by mohlo predstavovať narušenie vlastníckeho práva. V Únii však nemožno uznať ako zákonné opatrenia, ktoré nie sú zlučiteľné s dodržiavaním uznaných a zaručených ľudských práv.(17)
40. S výkladom a uplatnením článku 4 ods. 1 štvrtej vety smernice o biotopoch, ktorý je v súlade so základnými právami, je preto nezlučiteľné umiestniť preskúmanie odôvodnenej žiadosti vlastníka, ktorej obsahom je návrh zmeny klasifikácie LEV, do voľnej úvahy príslušných orgánov.
41. Otázkou pritom ostáva, aké odôvodnenie môže byť dôvodom preskúmania. Ak by postačoval ľubovoľný dôvod, existovalo by riziko, že príslušné orgány by museli preskúmať množstvo žiadostí, ktoré nemajú šancu na úspech, bez toho, aby táto námaha priniesla náležitý úžitok vlastníkom alebo sústave Natura 2000.
42. Podľa článku 9 druhej vety smernice o biotopoch sa o deklasifikácii LEV môže uvažovať, (len) ak to odôvodňuje prirodzený vývoj zistený na základe dohľadu podľa článku 11.
43. Návrh na začatie prejudiciálneho konania uvádza dva dôvody prípadnej zmeny klasifikácie: po prvé mala prevádzka letiska Malpensa spôsobiť poškodenie životného prostredia na sporných pozemkoch. Po druhé sa pozemok nachádza v zóne, ktorá je určená na „obchodné a priemyselné“ úpravy.
44. Obe okolnosti nepredstavujú prirodzený vývoj. Preto podľa článku 9 druhej vety smernice o biotopoch nemôžu odôvodniť deklasifikáciu pozemku ako časti LEV.
45. Smernica o biotopoch predovšetkým neobsahuje žiadnu úpravu, ktorá by výslovne vylučovala, aby sa LEV nanovo stanovili na základe iného vývoja. Preto treba posúdiť, či smernica ukladá členským štátom povinnosť navrhnúť zmenu klasifikácie LEV, keď boli pozemky poškodené v dôsledku činnosti človeka alebo keď sú naplánované na určité aktivity, ktoré nie sú zlučiteľné s ochranou podľa smernice o biotopoch.
46. Východiskom musia byť zásady výberu LEV. Pritom treba podľa článku 4 ods. 1 a 2 smernice o biotopoch rešpektovať len požiadavky v súvislosti s ochranou prirodzených biotopov, ako aj voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín alebo vytvorenie sústavy Natura 2000.(18) Je to nevyhnutné na to, aby sa dosiahol cieľ sledovaný článkom 3 ods. 1 smernice o biotopoch, ktorým je vytvorenie sústavy Natura 2000. Táto sústava pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedených v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany na ich prirodzenom území.(19)
47. Na rozdiel od toho pri výbere LEV nemusia byť zohľadnené iné dôvody než dôvody ochrany prírody, predovšetkým hospodárske, spoločenské a kultúrne požiadavky, ako ani regionálne a miestne špecifiká.(20)
48. V súlade s tým je deklasifikácia odôvodnená len vtedy, keď už územie nemôže prispievať k ochrane prirodzených biotopov podľa prílohy I smernice o biotopoch, ako ani voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín podľa prílohy II alebo k vytvoreniu sústavy Natura 2000.(21)
49. Nie je to síce nevyhnutné, ale možno si predstaviť, že prevádzka letiska Malpensa poškodí sporné pozemky do takej miery, že už nebudú môcť prispievať k ochrane príslušným spôsobom. V každom prípade možno pochybovať o tom, že by k tomu mohli prispieť, keď sú v zmysle plánu pre oblasť Malpensa určené na obchodné alebo priemyselné účely.
50. V každom prípade každé adekvátne závažné obmedzenie LEV neodôvodňuje jej deklasifikáciu. Článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch ukladá členským štátom povinnosť chrániť LEV pred poškodením. Keď členský štát poruší povinnosti chrániť územie, nemôže to odôvodniť zrušenie režimu ochrany.(22) Naopak, členské štáty musia prijať nevyhnutné opatrenia na obnovu územia. Po poukázaní na obmedzenia nesmú ostať pasívne, ale musia sa predovšetkým chopiť príležitosti a postarať sa o dostatočnú ochranu územia, aby sa stav územia naďalej nezhoršoval.
51. Táto povinnosť ochrany však odpadá vtedy, keď sa územie obmedzí na základe plánu alebo projektu, ktorý bol schválený podľa článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch.(23) Posúdenie dosahov opatrenia s cieľmi zachovania územia podľa článku 6 ods. 3 musí teda poukázať na budúce poškodenie územia. Zároveň musia príslušné orgány na základe článku 6 ods. 4 rozhodnúť o tom, že opatrenie treba zrealizovať z naliehavých dôvodov prevažujúceho verejného záujmu a že neexistovalo nijaké alternatívne riešenie. Okrem toho sú potrebné všetky nevyhnutné kompenzačné opatrenia, aby sa zabezpečila ochrana globálnej koherencie sústavy Natura 2000.
52. Pri schvaľovaní plánu pre oblasť Malpensa z roku 1999 sa však územie Brughiera del Dosso ešte nenachádzalo na zozname LEV. Preto ešte nebol uplatniteľný článok 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch.(24) Či to platí aj pre povolenie na rozšírenie letiska Malpensa, si vyžaduje ďalšie zistenia vnútroštátneho súdu.
53. Od zaradenia územia do zoznamu predsa platí povinnosť ochrany zo strany štátu podľa článku 6 ods. 2.(25) V tomto prípade sa dá poškodenie územia na základe projektu, ktorý bol vopred schválený, akceptovať len vtedy, ak sa jeho vplyvy – prípadne aj dodatočne – preskúmajú pomocou kritérií uvedených v článku 6 ods. 3 a ak sú splnené podmienky uvedené v článku 6 ods. 4.(26)
54. Okrem toho môže článok 6 ods. 2 uložiť členským štátom povinnosť, aby prijali opatrenia určené na zastavenie prirodzeného vývoja spôsobilého zhoršiť stav ochrany druhov a prirodzených biotopov na osobitne chránených územiach.(27)
55. Na prvú a štvrtú prejudiciálnu otázku, ako aj na piatu otázku spoločnosti Cascina Tre Pini teda treba odpovedať tak, že príslušné vnútroštátne orgány musia podľa článku 4 ods. 1 štvrtej vety smernice o biotopoch na žiadosť vlastníka pozemkov v rámci LEV preskúmať, či sa má Komisii navrhnúť vyradiť tieto pozemky z lokality, keď je táto žiadosť v podstate odôvodnená tým, že pozemky napriek dodržaniu článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch nemôžu prispievať k ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín alebo k vytvoreniu sústavy Natura 2000.
2. O nutnosti pravidelného overovania zmeny klasifikácie LEV
56. Pomocou prvej časti druhej prejudiciálnej otázky sa chce štátna rada dozvedieť, či musia príslušné orgány zmenu klasifikácie LEV overovať pravidelne, napríklad v intervale dvoch až troch rokov.
57. Smernica o biotopoch neobsahuje žiadnu výslovnú úpravu intervalov takého overovania. Z vysvetlenia prvej, štvrtej a piatej prejudiciálnej otázky možno usudzovať iba to, že takú kontrolu treba vykonať, keď existujú náznaky, že LEV alebo jej určité časti už nespĺňajú podmienky ochrany životného prostredia.
58. Článok 4 ods. 1 štvrtá veta a článok 9 druhá veta smernice o biotopoch však ukazujú, že dohľad podľa článku 11 má veľký význam pre zmenu klasifikácie LEV.
59. Článok 11 smernice o biotopoch ukladá členským štátom povinnosť vykonávať dohľad nad stavom ochrany druhov a biotopov, ktoré sú uvedené v článku 2. Z toho vyplýva, že členské štáty musia vykonávať dohľad nad všetkými prirodzenými biotopmi, ako aj všetkými voľne žijúcimi živočíchmi a voľne rastúcimi rastlinami na svojom európskom území. Dohľad pritom treba zamerať na uskutočňovanie cieľov smernice o biotopoch, teda na zabezpečenie biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany týchto druhov a biotopov.
60. Zaradenie tohto ustanovenia do tej časti smernice o biotopoch, ktorá je venovaná ochrane územia, dokazuje, že LEV sa pritom venuje mimoriadna pozornosť. To je v súlade s ich významom, pretože podľa článku 3 ods. 1 majú umožniť udržanie alebo v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany prirodzených biotopov a biotopov druhov, o ktoré má Spoločenstvo záujem, v ich prirodzenom rozsahu,(28) to znamená biotopov a druhov, ktoré sú podľa článku 1 písm. c) a g) osobitne chránené.
61. Dohľad nad LEV musí byť predovšetkým vhodný na to, aby sa pomocou neho dosiahli priority stanovené podľa článku 4 ods. 4 na ochranu alebo obnovenie priaznivého stavu ochrany druhov a biotopov v príslušnej LEV, uskutočnili sa konkrétne ochranné opatrenia stanovené podľa článku 6 ods. 1 a splnili sa povinné kroky na ochranu podľa článku 6 ods. 2.
62. Okolnosti, ktoré si vyžadujú zmenu klasifikácie LEV v zmysle ich deklasifikácie, sa povinne zahrnú pri zohľadnení týchto cieľov.
63. Keď sa pri dohľade ukážu náležité náznaky, príslušné orgány musia overiť nevyhnutné dôsledky. Pritom treba v prvom rade myslieť na dodatočné opatrenia na ochranu LEV a na obnovenie poškodených prvkov. Pokiaľ by však mohli existovať aj vyššie opísané podmienky zrušenia režimu ochrany, treba posúdiť aj tie, aby sa zabránilo neoprávnenému obmedzeniu vlastníckeho práva k dotknutým pozemkom.
64. Minimálne požiadavky na intervaly medzi opatreniami dohľadu vyplývajú zo spolupráce s Komisiou, ktorá je upravená v smernici o biotopoch. Článok 9 prvá veta ukladá Komisii povinnosť pravidelne zisťovať výsledky dohľadu a hodnotiť prínos sústavy Natura 2000 k dosiahnutiu cieľov smernice. Podľa článku 17 smernice o biotopoch vypracujú členské štáty na tento účel každých šesť rokov správu adresovanú Komisii, ktorá okrem iného obsahuje najdôležitejšie výsledky dohľadu upraveného v článku 11.
65. Z časového hľadiska preto musia členské štáty zorganizovať svoj dohľad tak, že Komisii každých šesť rokov poskytnú aktuálne informácie o biotopoch a druhoch, nad ktorými majú vykonávať dohľad, a predovšetkým o LEV.
66. Členské štáty však spravidla nebudú schopné splniť si povinnosti v súvislosti s LEV, ak ich budú kontrolovať iba s odstupom šiestich rokov. Týmto spôsobom nie je možné zabezpečiť ani želanú ochranu územia, ani zaistenie stanovených priorít či uskutočnenie ochranných opatrení. Naopak, povinnosť vykonávať dohľad má priebežný charakter. V závislosti od situácie sa mení len intenzita prikázaného dohľadu.
67. Súhrnne treba na prvú časť druhej otázky odpovedať, že členské štáty musia dohľad nad LEV podľa článkov 11 a 17 smernice o biotopoch zorganizovať tak, že ich budú môcť primerane chrániť a spravovať a Komisii budú môcť minimálne každých šesť rokov poskytnúť aktuálne informácie o stave LEV, ktoré sa vzťahujú aj na to, či LEV prispievajú k ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín alebo k vytvoreniu sústavy Natura 2000.
3. O druhej časti druhej otázky
68. Druhá časť druhej prejudiciálnej otázky je zameraná na to, či príslušné orgány pri overovaní zmeny klasifikácie LEV musia zabezpečiť získanie stanoviska verejnosti.
69. Smernica o biotopoch neobsahuje nijakú výslovnú úpravu, ani pokiaľ ide o túto otázku. V súvislosti s dotknutými vlastníkmi pozemkov však zo všeobecných zásad práva Únie, predovšetkým z práva byť vypočutý, vyplývajú určité požiadavky.(29)
70. Dodržiavanie práva na obhajobu totiž predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá sa uplatní vtedy, ak má správny orgán v úmysle prijať voči osobe rozhodnutie, ktoré nepriaznivo zasahuje do jej postavenia. Na základe tejto zásady sa musí osobám, ktorých záujmy toto rozhodnutie významnou mierou ovplyvňuje, umožniť, aby mohli účinne vyjadriť svoje stanovisko ku skutočnostiam, z ktorých správny orgán zamýšľa vychádzať pri svojom rozhodnutí. Na tento účel im musí byť poskytnutá dostatočná lehota.(30)
71. Túto povinnosť majú správne orgány členských štátov, keď prijímajú rozhodnutia patriace do oblasti pôsobnosti práva Únie, napriek tomu, že uplatniteľná právna úprava Únie túto formálnu požiadavku výslovne nestanovuje. Pokiaľ ide o uplatňovanie tejto zásady, keď také lehoty nie sú stanovené právom Únie, riadia sa vnútroštátnym právom, pokiaľ sú jednak rovnakej povahy ako tie, ktoré využívajú jednotlivci alebo podniky v porovnateľnej situácii podľa vnútroštátneho práva (zásada ekvivalencie), a jednak nemajú za následok to, že je prakticky nemožné alebo neprimerane ťažké uplatniť právo na obhajobu priznané právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).(31)
72. Overenie, či Komisia navrhla zmenu klasifikácie LEV, slúži na uplatnenie smernice o biotopoch, a teda na základe toho spadá do pôsobnosti práva Únie. Vlastníci predmetných pozemkov by síce neboli adresátmi rozhodnutia, ktorým sa Komisii navrhla deklasifikácia alebo zrieknutie sa takého návrhu. Toto rozhodnutie však zároveň môže predstavovať citeľné narušenie ich záujmov. Keď príslušné orgány nenavrhnú Komisii deklasifikáciu LEV, na predmetné pozemky sa naďalej vzťahuje ochrana územia, ktorá môže výrazne obmedziť ich využívanie. Na rozdiel od toho môže návrh zrušenia klasifikácie ovplyvniť záujem na získaní finančnej podpory na hospodárenie v zmysle cieľov ochrany.
73. Preto treba na druhú časť druhej otázky odpovedať, že členské štáty musia vlastníkom dotknutých pozemkov poskytnúť príležitosť zaujať stanovisko, keď skúmajú, či v súvislosti s týmito pozemkami predložia Komisii návrh na úpravu zoznamu LEV.
4. O tretej otázke
74. Treťou otázkou sa má vysvetliť, či je s článkami 9 a 11 smernice o biotopoch zlučiteľné, aby sa iniciatíva navrhnúť zmenu klasifikácie LEV priznala autonómnym regiónom a provinciám bez toho, aby sa táto právomoc priznala aj celému štátu, prinajmenšom v prípade nečinnosti autonómnych regiónov a provincií.
75. Aj v tejto súvislosti má však článok 4 ods. 1 štvrtá veta smernice o biotopoch väčší význam než článok 9. Preto treba zohľadniť aj prvé uvedené ustanovenie.
76. V rámci práva Únie síce existujú pravidlá, ktoré pre správne orgány, ktoré sú poverené ich vykonaním, stanovujú požiadavky.(32) Pokiaľ však príslušné požiadavky v smernici chýbajú, naďalej platí, že podľa článku 288 ods. 3 ZFEÚ je smernica síce záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, ale voľba foriem a metód sa ponecháva vnútroštátnym orgánom.(33) To sa týka predovšetkým určenia príslušných orgánov. Právo Únie požaduje len to, aby prebratie, vrátane určenia príslušných orgánov, dostatočne jasným a určitým spôsobom skutočne zabezpečilo uplatnenie jeho ustanovení v celom rozsahu.(34)
77. Kompetencia regionálnych orgánov uplatniť smernicu o biotopoch a predovšetkým článok 4 ods. 1 štvrtú vetu sa javí viac ako zmysluplná. Ochrana a správa LEV si totiž vyžadujú konkrétne poznatky o situácii na mieste.
78. Právo Únie nepožaduje ani to, aby právomoc regionálnych orgánov doplnila subsidiárna kompetencia ústredných štátnych orgánov. Okrem toho existujú pochybnosti o tom, či by taká príslušnosť bola nevyhnutná na náležité uplatnenie týchto ustanovení. Keď ústredná štátna správa nemá na mieste k dispozícii žiadne príslušné orgány, jej orgány v hlavnom meste budú sotva schopné posúdiť, aké opatrenia sú nevyhnutné.
79. Nedá sa síce vylúčiť, že sa príslušné orgány Lombardska v súvislosti so žiadosťami spoločnosti Cascina Tre Pini dopustili porušenia smernice o biotopoch. Aj keby sa však také porušenie preukázalo, neobsahovalo by ešte nijaký dôkaz o tom, že tieto orgány neboli schopné zabezpečiť úplné uplatnenie smernice.
80. Na tretiu otázku teda treba odpovedať tak, že vnútroštátne ustanovenie, ktoré upravuje právomoc autonómnych regiónov a provincií navrhnúť zmenu klasifikácie LEV bez toho, aby sa táto právomoc priznávala aj štátu prinajmenšom v takom rozsahu, aby konal namiesto autonómnych regiónov a provincií v prípade ich nečinnosti, nebráni správnemu uplatneniu článku 4 ods. 1 štvrtej vety a článkov 9 a 11 smernice o biotopoch.
V – Návrh
81. Navrhujem preto, aby Súdny dvor na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal takto:
1. Príslušné vnútroštátne orgány musia podľa článku 4 ods. 1 štvrtej vety smernice Rady 92/43/EHS o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín na žiadosť vlastníka pozemkov v rámci lokality európskeho významu preskúmať, či sa má Komisii navrhnúť vyradiť tieto pozemky z lokality, pokiaľ je táto žiadosť v podstate odôvodnená tým, že napriek dodržiavaniu článku 6 ods. 2 až 4 smernice tieto pozemky neprispievajú k ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín alebo k vytvoreniu sústavy Natura 2000.
2. Členské štáty musia dohľad nad lokalitami európskeho významu podľa článkov 11 a 17 smernice 92/43 zorganizovať tak, že ich budú môcť primerane chrániť a spravovať a Komisii budú môcť minimálne každých šesť rokov poskytnúť aktuálne informácie o stave lokalít európskeho významu, ktoré sa vzťahujú aj na to, či lokality európskeho významu prispievajú k ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín alebo k vytvoreniu sústavy Natura 2000.
3. Členské štáty musia vlastníkom dotknutých pozemkov poskytnúť príležitosť zaujať stanovisko, keď skúmajú, či v súvislosti s týmito pozemkami predložia podľa článku 4 ods. 1 štvrtej vety smernice 92/43 Komisii návrh na úpravu zoznamu lokalít európskeho významu.
4. Vnútroštátne ustanovenie, ktoré upravuje právomoc autonómnych regiónov a provincií navrhnúť zmenu klasifikácie lokalít európskeho významu bez toho, aby sa táto právomoc priznávala aj štátu prinajmenšom v takom rozsahu, aby konal namiesto autonómnych regiónov a provincií v prípade ich nečinnosti, nebráni správnemu uplatneniu článku 4 ods. 1 štvrtej vety a článkov 9 a 11 smernice 92/43.