ORDINANZA DELLA CORTE (Nona Sezione)
28 giugno 2022 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Articolo 99 del regolamento di procedura della Corte – Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Irregolarità relative al diritto dell’Unione – Azioni giudiziarie – Termine di prescrizione – Interruzione – Atto di natura istruttoria o volto a perseguire un’irregolarità – Nozione – Relazione di controllo recante accertamento di un’irregolarità»
Nella causa C‑728/21,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Supremo Tribunal Administrativo (Corte amministrativa suprema, Portogallo), con decisione del 4 novembre 2021, pervenuta in cancelleria il 30 novembre 2021, nel procedimento
OF
contro
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da S. Rodin, presidente di sezione, J.-C. Bonichot (relatore) e L.S. Rossi, giudici,
avvocato generale: N. Emiliou
47
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, da un lato, dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU 1995, L 312, pag. 1) e, dall’altro, dell’articolo 54 del regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione, del 30 novembre 2009, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (GU 2009, L 316, pag. 65).
2 La domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra OF, che esercita un’attività agricola, e l’Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (Istituto per il finanziamento dell’agricoltura e della pesca, Portogallo) (in prosieguo: l’«IFAP») in merito al recupero di un premio per ovini e caprini concesso a OF.
Contesto normativo
Regolamento n. 2988/95
3 Il terzo considerando del regolamento n. 2988/95 così recita:
«(...) occorre (…) combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità».
4 Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di tale regolamento:
«Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e [a delle] sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario».
5 L’articolo 3, paragrafo 1, di detto regolamento, che figura al titolo I del medesimo, intitolato «Principi generali», è così formulato:
«Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Per i programmi pluriennali, il termine di prescrizione vale comunque fino alla chiusura definitiva del programma.
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
Tuttavia, la prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio del termine di prescrizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1».
Regolamento n. 1122/2009
6 L’articolo 54 del regolamento n. 1122/2009, intitolato «Relazione di controllo», al paragrafo 1 prevede quanto segue:
«Ogni controllo in loco a norma del presente capo, indipendentemente dal fatto che l’agricoltore in questione sia stato selezionato per un controllo in loco a norma dell’articolo 51 o in seguito a infrazioni portate a conoscenza dell’autorità di controllo competente in qualsiasi altro modo, è oggetto di una relazione di controllo redatta dall’autorità di controllo competente.
La relazione si articola nelle parti seguenti:
(...)
b) una parte in cui sono riportate separatamente le verifiche svolte in relazione a ciascuno degli atti e delle norme, contenente in particolare le seguenti informazioni:
i) i criteri e le norme oggetto del controllo in loco;
ii) la natura e la portata dei controlli eseguiti;
iii) i risultati dei controlli;
iv) gli atti e le norme in relazione ai quali sono state rilevate infrazioni;
c) una parte contenente una valutazione dell’importanza delle infrazioni relative a ciascun atto e/o norma, (...) con indicazione dei fattori che determinerebbero l’aumento o la diminuzione della riduzione da applicare.
(...)».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
7 OF è proprietario di un’azienda agricola in Portogallo. Il 2 febbraio 2010, l’IFAP gli ha versato un premio per ovini e caprini.
8 Tra il 12 luglio e il 14 luglio 2011, l’IFAP ha effettuato un controllo in loco di tale azienda. Una relazione di tale controllo è stata notificata al rappresentante legale di OF il 14 luglio 2011 (in prosieguo: la «relazione di controllo di cui al procedimento principale»). Secondo tale relazione, è stato impossibile effettuare un controllo retroattivo a causa dell’assenza del registro di capi e spostamenti di ovini e di caprini relativo all’anno 2010.
9 Il 6 aprile 2015, OF ha ricevuto una lettera dell’IFAP che gli indicava egli aveva ricevuto indebitamente il premio di cui al punto 7 della presente ordinanza. Dato che OF ha rifiutato di restituirlo, il 20 aprile 2015 l’IFAP ha adottato una decisione di recupero.
10 OF ha contestato tale decisione dinanzi al Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (Tribunale amministrativo e tributario di Almada, Portogallo) che, con una sentenza del 27 giugno 2018, ha accolto il ricorso e ha annullato la suddetta decisione, ritenendo che le azioni giudiziarie fossero prescritte in ragione del fatto che la relazione di controllo di cui al procedimento principale non aveva interrotto il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di quattro anni, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95. L’IFAP ha presentato ricorso contro tale sentenza dinanzi al Tribunal Central Administrativo Sul (Tribunale amministrativo centrale Sud, Portogallo), che ha annullato la sentenza impugnata, in ragione del fatto che tale termine, che aveva cominciato a decorrere dal pagamento del suddetto premio a OF, il 2 febbraio 2010, era stato interrotto sia il 14 luglio 2011, mediante la notifica a OF della relazione di controllo di cui al procedimento principale, sia il 6 aprile 2015, mediante la lettera di cui al punto precedente, e che, di conseguenza, il diritto dell’IFAP di esigere la restituzione delle somme indebitamente ricevute non era prescritto.
11 Adito da OF, il giudice del rinvio si chiede se la notifica di una relazione di controllo, «come quella prevista dall’articolo 54 del regolamento n. 1122/2009», che si limita riportare l’esistenza di un’irregolarità senza che da essa risulti l’intenzione di avviare un procedimento riguardante detta irregolarità, costituisca un atto di natura istruttoria o volto a perseguire un’irregolarità, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, tale da interrompere il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie fissato dal medesimo articolo 3.
12 In tale contesto, il Supremo Tribunal Administrativo (Corte amministrativa suprema, Portogallo) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se una relazione di controllo in loco prevista dall’articolo 54 del [regolamento n. 1122/2009], che si limiti a riportare l’esistenza di un’irregolarità senza che da tale relazione risulti l’intenzione di istruire o instaurare un procedimento riguardante detta irregolarità, debba considerarsi costitutiva dell’interruzione della prescrizione ai sensi di quanto previsto dal secondo subparagrafo del paragrafo 1 dell’articolo 3 del [regolamento n. 2988/95], che prevede che “[l]a prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità”».
Sulla questione pregiudiziale
13 Ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte, quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o quando la risposta a tale questione non dà adito a nessun ragionevole dubbio, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata.
14 Tale disposizione deve essere applicata nella presente causa.
15 Con la sua questione, il giudice del rinvio interroga la Corte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 al fine di determinare se la relazione di controllo di cui al procedimento principale, che accerta un’irregolarità commessa dal ricorrente nel procedimento principale, abbia interrotto il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie nei suoi confronti.
16 Occorre ricordare che, secondo l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, quest’ultimo introduce una normativa generale relativa a controlli omogenei e a misure e a sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto dell’Unione, e ciò, come risulta dal terzo considerando del medesimo regolamento, al fine di combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari dell’Unione (sentenza del 7 aprile 2022, IFAP, C‑447/20 e C‑448/20, EU:C:2022:265, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
17 Occorre altresì ricordare che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del suddetto regolamento, il «termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità». Tale articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, prevede norme specifiche per quanto riguarda il dies a quo di tale termine per le «irregolarità permanenti o ripetute» e per i «programmi pluriennali». Conformemente a detto articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotto «per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità».
18 Pertanto, con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che una relazione di controllo in loco che si limiti a riportare l’esistenza di un’irregolarità senza che da tale relazione risulti l’intenzione di istruire o instaurare un procedimento riguardante detta irregolarità possa essere considerata un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi di detta disposizione, tale da interrompere il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di cui al suddetto articolo 3, paragrafo 1, primo comma.
19 Riguardo alla nozione di «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, la Corte ha dichiarato che un termine di prescrizione assolve alla funzione di assicurare la certezza del diritto e che siffatta funzione non sarebbe pienamente assolta se detto termine potesse essere interrotto per effetto di qualsiasi atto di controllo di ordine generale dell’amministrazione nazionale senza alcun rapporto con sospetti di irregolarità relativi ad operazioni delimitate in termini sufficientemente precisi (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).
20 Tuttavia, quando le autorità nazionali trasmettono a un soggetto relazioni dalle quali emerga un’irregolarità a cui esso avrebbe contribuito in collegamento con un’operazione specifica, chiedono a questi informazioni supplementari concernenti tale operazione ovvero applicano ad esso una sanzione connessa a tale operazione, tali autorità adottano atti sufficientemente precisi aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 (sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
21 Infatti, si può ritenere che gli atti, come quelli elencati, a titolo esemplificativo, al punto precedente della presente ordinanza, delineino con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punto 45).
22 Ne deriva che, per poter costituire un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, un atto deve delineare con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità. Siffatto requisito di precisione non esige, tuttavia, che tale atto menzioni la possibilità dell’imposizione di una sanzione o di una misura amministrativa particolare (sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punto 43).
23 Pertanto, una relazione di controllo che si limiti, come nel procedimento principale, ad accertare l’esistenza di un’irregolarità senza menzionare la possibilità dell’imposizione di una sanzione o di una misura amministrativa particolare può tuttavia essere considerata un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, qualora essa delinei con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punti 46 e 47).
24 A tal riguardo, dalla formulazione della questione sollevata risulta che la relazione di controllo di cui al procedimento principale corrisponderebbe alle relazioni di controllo di cui all’articolo 54 del regolamento n. 1122/2009.
25 Ai sensi di tale articolo 54, paragrafo 1, lettera b), tali relazioni devono descrivere le verifiche svolte in relazione a ciascuno degli atti e delle norme, nonché precisare, in particolare, i criteri e le norme oggetto del controllo in loco, la natura e la portata dei controlli eseguiti, i risultati dei controlli nonché gli atti e le norme in relazione ai quali sono state rilevate infrazioni.
26 È giocoforza constatare che una relazione di controllo che soddisfa i requisiti previsti da tale disposizione delinea, in ogni caso, le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità con una precisione sufficiente per essere qualificata come «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95.
27 Nel caso di specie, poiché non risulta che i giudici nazionali aditi della controversia principale sia in primo grado che in appello abbiano esaminato se ciò si fosse verificato per quanto riguarda la relazione di controllo di cui al procedimento principale notificata a OF, spetta al giudice del rinvio trarne le conseguenze e, se del caso, tenuto conto del contenuto di tale relazione, procedere o far procedere alle verifiche necessarie in considerazione delle indicazioni di cui ai punti da 19 a 23, 25 e 26 della presente ordinanza.
28 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che una relazione di controllo in loco che si limita a riportare l’esistenza di un’irregolarità senza che da tale relazione risulti l’intenzione di istruire o instaurare un procedimento riguardante detta irregolarità può comunque considerarsi un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» ai sensi di tale disposizione, tale da interrompere il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di cui a tale articolo 3, paragrafo 1, primo comma, se circoscrive con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità.
Sulle spese
29 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) dichiara:
L’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, deve essere interpretato nel senso che una relazione di controllo in loco che si limita a riportare l’esistenza di un’irregolarità senza che da tale relazione risulti l’intenzione di istruire o instaurare un procedimento riguardante detta irregolarità può comunque considerarsi un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi di tale disposizione, tale da interrompere il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di cui a tale articolo 3, paragrafo 1, primo comma, se circoscrive con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità.
Firme