KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
esitatud 28. mail 2020(1)
Kohtuasi C‑626/18
Poola Vabariik
versus
Euroopa Parlament,
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Direktiiv (EL) 2018/957 – Direktiiv 96/71/EÜ – Töötajate lähetamine seoses teenuste osutamisega – Töötingimusi ning töötajate tervise kaitset ja ohutust käsitlevad õigusnormid – Ebasobiv õiguslik alus – Diskrimineerivad, mittevajalikud või ebaproportsionaalsed piirangud – Teenuste osutamise vabaduse põhimõtte rikkumine – Lähetatud töötajate töötasu – Pikaajaliselt lähetatud töötajad – Määruse (EÜ) nr 593/2008 lepinguliste võlasuhete suhtes kohaldatava õiguse rikkumine – Autoveod
1. Poola Vabariik palub Euroopa Kohtul esimese võimalusena tühistada direktiivi (EL) 2018/957,(2) millega muudetakse direktiivi 96/71/EÜ(3) töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega, mitu sätet. Teise võimalusena palub ta tühistada direktiiv 2018/957 tervikuna.
2. Samal kuupäeval esitan oma ettepaneku paralleelse hagi kohta (C‑620/18, Ungari vs. parlament ja nõukogu),(4) mille esitab Ungari sama direktiivi peale analoogsetel põhjustel. Viitan selle sisule, kui see on vajalik asjatute kordamiste vältimiseks, või toon selle ära.
I. Õiguslik raamistik
3. Viitan direktiivide 2018/957 ja 96/71 asjakohaste sätete kirjeldusele, mis on esitatud ettepanekus C‑620/18.
II. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
4. Poola Vabariik palub Euroopa Kohtul tühistada direktiivi 2018/957 artikli 1 punkti 2 alapunktid a ja b ning artikli 3 lõige 3. Lisaks palub ta kohtukulud välja mõista Euroopa Parlamendilt ja nõukogult.
5. Teise võimalusena, kui Euroopa Kohus peaks tuvastama, et neid direktiivi 2018/957 sätteid ei saa direktiivist eraldada ilma direktiivi ülejäänud osas sisuliselt muutmata, palub Poola Vabariik direktiivi 2018/957 tervikuna tühistada.
6. Euroopa Parlament ja nõukogu paluvad Euroopa Kohtul hagi rahuldamata jätta ja kohtukulud välja mõista Poola Vabariigilt.
7. Saksamaal, Prantsusmaal, Madalmaadel, Rootsil ja komisjonil lubati astuda menetlusse parlamendi ja nõukogu nõuete toetuseks. Kõik nad esitasid kirjalikud seisukohad, välja arvatud Madalmaad, kes piirdusid Euroopa Parlamendi ja nõukogu seisukohtade toetamisega.
8. 3. märtsi 2020. aasta kohtuistung peeti koos istungiga kohtuasjas C‑620/18 ja selles osalesid nõukogu, parlamendi, komisjoni ning Poola, Saksamaa, Prantsuse, Rootsi ja Madalmaade valitsuse esindajad.
III. Hagi vastuvõetavus
9. Euroopa Parlament leiab, et direktiivi 2018/957 sätted, mille Poola Vabariik esimese võimalusena vaidlustas, ei ole selle direktiivi ülejäänud osast eraldatavad. Järelikult ei ole taotletud osaline tühistamine tema arvates teostatav.
10. Kuna aga Poola Vabariik taotles Euroopa Kohtult teise võimalusena selle direktiivi tervikuna tühistamist, leiab Euroopa Parlament, et hagi on vastuvõetav.
11. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ilmneb, et liidu akti osaline tühistamine on võimalik üksnes siis, kui need osad, mille tühistamist taotletakse, on ülejäänud aktist eraldatavad. See nõue ei ole täidetud, kui õigusakti osalise tühistamisega muutub akti sisu. Selleks et kontrollida, kas teatud osad on eraldatavad, tuleb analüüsida nende sätete ulatust, et hinnata, kas nende tühistamine muudaks selle akti mõtet ja sisu.(5)
12. Minu arvates vaidlustab Poola Vabariik kaks sätet, mida võib nii nende ulatuse kui ka eesmärgi tõttu pidada direktiivi 2018/957 peamisteks säteteks.
13. Esimese võimalusena nõutud tühistamine mõjutaks nimelt uue regulatsiooni kahte põhimeedet: a) mõiste „töötasu miinimummäär“ asendamine mõistega „töötasu“, ja b) pikaajaliselt lähetatud töötajate suhtes kohaldatav kord.
14. Need kaks uut normi ongi just direktiiviga 2018/957 direktiivi 96/71 tehtud peamised muudatused. Nende mõlema eesmärk on muuta direktiivis 96/71 ette nähtud huvide tasakaalu, et anda lähetatud töötajatele riikidevahelise teenuste osutamise raames suurem kaitse. Nende eraldi tühistamine muudaks direktiivi 2018/957 põhisisu.
15. Nagu Euroopa Parlament tunnistab, on hagi siiski vastuvõetav, kuna see sisaldab teise võimalusena esitatud nõuet tühistada kogu direktiiv 2018/957.
IV. Sissejuhatavad märkused
16. Alustan tühisuse aluste analüüsimist teisest, mis minu arvates on süstemaatilisest vaatepunktist sobivam.
17. Euroopa Kohtu praktika kohta selles valdkonnas, riikidevahelise teenuste osutamise raames lähetatud töötajaid käsitlevate direktiivide ühtlustamise protsessi ja üldisemalt nende töötajate õiguslikku korda käsitleva liidu õiguskorra arengu kohta viitan ettepanekule C‑620/18.(6)
V. Teine väide: direktiivi 2018/957 õigusliku aluse ebaõige valik
A. Argumendid
18. Poola valitsus vaidlustab ELTL artikli 53 lõike 1 ja ELTL artikli 62 kasutamise direktiivi 2018/957 õigusliku alusena põhjendusel, et see direktiiv kehtestab vastupidi direktiivile 96/71 piirangud töötajaid lähetavate ettevõtjate teenuste osutamise vabadusele.
19. Sellega seoses väidab ta, et:
– direktiivi 2018/957 peamine eesmärk on kaitsta lähetatud töötajaid ja selle õiguslik alus peaks seega olema EL toimimise lepingu sotsiaalpoliitikat käsitlevad sätted (isegi kui Poola valitsus neid ei täpsusta);
– direktiivi 2018/957 artikli 1 punkti 2 alapunktide a ja b eesmärk ei ole hõlbustada tegutsemist füüsilisest isikust ettevõtjana (piiriüleste teenuste osutamine), vaid see pärsib seda. Mõiste „töötasu miinimummäär“ asendamine mõistega „töötasu“ ja pikaajaliselt lähetatud töötajatele kehtiv uus kord tähendavad teenuste osutamise vabaduse põhjendamatuid ja ebaproportsionaalseid piiranguid. Seepärast on vastuoluline kasutada õiguslikku alust, mis on kohaldatav selle liikumisvabaduse ühtlustamisele.
20. Nõukogu, Euroopa Parlament ning Saksamaa, Prantsuse ja Rootsi valitsus leiavad, et direktiivi 2018/957 õiguslik alus (ELTL artikli 53 lõige 1 ja artikkel 62) on õige.
B. Õiguslik analüüs
21. Kordamise vältimiseks viitan liidu õigusaktide õiguslikke aluseid käsitleva Euroopa Kohtu praktika(7) ning direktiivi 2018/957 eesmärkide, sisu ja konteksti analüüsi osas(8) ettepanekule C‑620/18.
22. Pärast seda analüüsi ei näe ma põhjust asuda seisukohale, et direktiivi 2018/957 õiguslik alus (ELTL artikli 53 lõige 1 ja ELTL artikkel 62) on väär.
23. Direktiiviga 2018/957 muudetakse direktiivi 96/71 oluliselt, kuid piiratud ulatuses. Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt on õigusaktil, millega muudetakse teist varasemat õigusakti, tavaliselt sama õiguslik alus nagu varasemal aktil,(9) mis on minu arvates loogiline. Seega võivad ELTL artikli 53 lõige 1 ja ELTL artikkel 62 olla sobiv õiguslik alus direktiivile 2018/957, nagu need olid seda omal ajal direktiivile 96/71, mida on nimetatud direktiiviga muudetud.
24. Direktiiv 2018/957 kohandab direktiiviga 96/71 antud seadusandlikku lahendust töötajate riikidevahelise lähetamise (kasvavale) nähtusele, et hõlbustada nende ettevõtjate teenuste osutamise vabadust, kes kasutavad seda tööteguri mobiliseerimise viisi.
25. Selline kohandamine oli vajalik liidu tööturu arengu tõttu ja see oli mõeldud lähetatud töötajate töötingimuste tugevdamiseks. Võimalik, et teatud juhtudel tähendab see ettevõtjate konkurentsivõime samavõrra vähenemist teenuste osutamisel teistes liikmesriikides seda viisi kasutades, kuid see on (õiguspärane) valikvõimalus, mida Euroopa seadusandja soovis.
26. Samuti tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui ühtlustamisnorm on vastu võetud, ei saa liidu seadusandjalt võtta võimalust kohandada seda akti vastavalt sellele, kuidas on muutunud asjaolud või arenenud edasi teadmised, arvestades, et tema ülesanne on tagada aluslepinguga tunnustatud üldiste huvide kaitse.(10)
27. See direktiivi 2018/957 vastuvõtmisega toimuski. Liidu seadusandja muutis direktiivi 96/17, et kohandada selles kajastatud huvide tasakaalu töötajate riikidevahelise liikumise tekitatud uue olukorraga. Mängus olevad huvid jäävad samaks, kuid nende kodus, ja tasakaalupunkt on kaldunud töötajate tööõiguste ulatuslikuma kaitse poole. Selline tasakaalustamine ei õigusta õigusliku aluse muutmist võrreldes direktiiviga 96/71.
28. Lõpuks märgin, et Poola Vabariik väidab (väheste argumentidega), et direktiiv 2018/957 oleks pidanud põhinema sotsiaalpoliitika õiguslikel alustel, eelkõige ELTL artiklil 153. Põhjustel, mis on esitatud ettepanekus C‑620/18,(11) ei nõustu ma ka selle argumendiga.
VI. Esimene väide: ELTL artikli 56 rikkumine direktiiviga 2018/957 töötajate lähetamisele kehtestatud piirangute tõttu
29. Poola valitsus väidab, et direktiiv 2018/957 tekitab liidus teenuste osutamise vabadusele piirangud, mis on vastuolus ELTL artikliga 56. Need piirangud on tingitud eelkõige kahest uuest asjaolust, mis viidi selle direktiiviga sisse direktiivi 96/71, kehtestades liikmesriikidele kohustuse tagada lähetatud töötajatele:
– töötasu (ka ületunnitöötasu), mis vastab lähetuse sihtkoha liikmesriigi õigusele või tavadele (artikli 1 punkti 2 alapunkt a);
– kõik sihtkoha liikmesriigi õigusele või tavadele vastavad töötingimused, kui töötaja lähetamise tegelik kestus või sama töö tegemiseks teisi töötajaid asendavate töötajate lähetuse kestus on pikem kui 12 kuud või 18 kuud, kui esitatakse põhjendatud teade (artikli 1 punkti 2 alapunkt b).
30. Vastavalt sellele lähenemisele jagab Poola valitsus esimese tühistamisväite kaheks osaks. Ma analüüsin neid pärast sissejuhatavat märkust, mis puudutab teenuste osutamise vabadust käsitlevate ühtlustamisdirektiivide kohtulikku kontrolli.
A. Sissejuhatav märkus: direktiivi 2018/957 kohtulik kontroll
31. Poola Vabariik käsitleb eeskirju, mis on direktiiviga 2018/957 kehtestatud töötajate lähetamisele (riikidevahelise teenuste osutamise raames) samade parameetrite alusel, mida kasutab Euroopa Kohus seda liiki õigussuhteid piiravate riigisiseste meetmete kontrollimiseks.
32. Viitan oma ettepanekus C‑620/18 tehtud analüüsile selle kohtupraktika kohta, mis käsitleb kontrolli selle üle, kas ühtlustamisdirektiivid on kooskõlas teenuste osutamise vabadusega, kohaldades selleks proportsionaalsuse põhimõtet.(12)
33. Sellest analüüsist lähtuvalt kinnitan, et Euroopa Kohtu praktikat riigisiseste eeskirjade kohta, mis piiravad töötajate lähetamist riikidevahelise teenuste osutamise raames, ei saa lihtsalt üle kanda seda nähtust ühtlustava liidu õigusnormi (nagu direktiiv 2018/957) kooskõla ELTL artikliga 56 analüüsimisele.
34. Vastupidi sellele, mida väidab Poola valitsus, võib ühtlustamisdirektiiviga kehtestada teenuste vaba liikumise piiranguid, mis oleksid juhul, kui need oleks vastu võtnud ainult üks liikmesriik, ELTL artikliga 56 vastuolus.
35. See on nii, sest igasugune ühtlustamismeede, mis kaitseb sellist sotsiaalset põhihuvi nagu lähetatud töötajate õigused, muudab neid töötajaid kasutavate ettevõtjate teenuste osutamise vabaduse teatud mõttes keeruliseks. Kuid sellel piirangul on siseturule palju väiksem mõju kui samaväärsel riigisisesel meetmel, kuna esimest rakendatakse kogu liidu territooriumil. Selle ühtlustamismeetme olemasolu ja piirav mõju võib kaduda vaid juhul, kui töötingimused on kõikide liikmesriikide vahel võrdsustatud; selleks ei ole aga liidul pädevust.
36. Liidu seadusandjal oli ühtlustamisnormide proportsionaalsuse kontrollimist käsitlevat kohtupraktikat arvestades nii keerulises valdkonnas nagu töötajate riikidevahelise lähetamise reguleerimine ulatuslik kaalutlusõigus. Küsimus on selles, kas muutes direktiiviga 2018/957 tehtud muudatustega huvide tasakaalu, mis oli saavutatud direktiivis 96/71, kasutas ta seda võimalust ilmselgelt sobimatult.
B. Esimese väite esimene osa: lähetatud töötajate töötasu
1. Argumendid
37. Direktiivi 96/71 uus artikli 3 lõige 1 asendab „töötasu miinimummäära“ „töötasuga“ kui vastuvõtva riigi töötingimusega, mida tuleb kohaldada lähetatud töötajate suhtes.
38. Poola valitsus leiab, et selle uue õigusnormi alusel peavad ettevõtjad, kes töötajaid lähetavad, maksma nendele töötajatele sama töötasu, mida saavad kohalikud töötajad. Võrdse tasustamise põhimõte asendab seega kohustuse maksta miinimumtöötasu.
39. See valitsus leiab, et nimetatud kohustus piirab selleks töötajaid lähetavate ettevõtjate teenuste osutamise vabadust. Neile kehtestatakse täiendav kohustus, mis kaotab konkurentsieelise, mis tulenes sellest, et nende ettevõtjate asukohariigis on palgad väiksemad. Tegemist on ELTL artikliga 56 vastuolus oleva diskrimineerimisega, mida saab õigustada ainult ELTL artiklis 52 ette nähtud põhjendustega.
40. Poola valitsus väidab lisaks, et isegi kui need piirangud ei ole diskrimineerivad, takistavad need teenuste osutamise vabadust, ilma et need oleksid põhjendatud ülekaaluka avaliku huviga seotud põhjustega, sest:
– tema arvates ei ole need põhjendatud sellega, et mõiste „töötasu miinimummäär“ ei ole piisav lähetatud töötajate õiguste nõuetekohaselt kaitsmiseks ning kohalike ettevõtjate ja töötajaid lähetavate ettevõtjate vahel ausa konkurentsi säilitamiseks;
– ta ei pea kehtivaks põhjenduseks ka argumenti, et liikmesriikide vahel on suured erinevused miinimumtöötasus;
– lõpuks leiab ta, et mõiste „töötasu“ kasutamine nõuab selliste maksete tegemist, mille maksmine ei ole lähetatud töötajate puhul õigustatud.
41. Euroopa Parlament, nõukogu, komisjon ja menetlusse astunud valitsused leiavad, et selle tühistamisväite esimene osa ei ole põhjendatud.
2. Õiguslik analüüs
a) Lähetusettevõtjate diskrimineerimine
42. Poola valitsuse arvates diskrimineerib asjaolu, et direktiiviga 2018/957 asendati mõiste „töötasu miinimummäär“ mõistega „töötasu“, piiriüleseid teenuseosutajaid, kes lähetavad töötajaid eespool nimetatud tingimustel.
43. Neil teenuseosutajatel lasub tema sõnul kahekordne kohustus (järgida päritoluriigi ja vastuvõtva riigi õigusnorme) ning nad peavad lisaks kandma lisakulusid, näiteks dokumentide tõlkimise või sihtriigis esindaja omamisest tulenevaid kulusid. Kuna kohalikud ettevõtjad on erinevas olukorras kui need, kes töötajaid lähetavad, tähendab töötasu osas võrdse kohtlemise nõue diskrimineerimist.
44. Leian, et see arutluskäik põhineb direktiivi 2018/957 vääral tõlgendamisel.
45. Esiteks on töötasu üks direktiivi 96/71 uue artikli 3 lõike 1 kolmandas lõigus ammendavalt loetletud töötingimustest. On kindel, et selle kohaldamine lähetatud töötajatele on kohustuslik ja kuulub minimaalse kaitset tagavate kohustuslike normide kohaldamisalasse.(13) Kuid see ei tähenda lähetatud töötajate ja kohalike töötajate täielikult võrdset kohtlemist: esimestele kohaldatavad sotsiaalkindlustusmaksed ja maksustamine ei kuulu direktiivi 96/71 kohaldamisalasse ning neid reguleerivad päritoluriigi õigusnormid. See asjaolu tekitab iseenesest erinevusi lähetatud töötajate ja kohalike töötajate tegeliku töötasu vahel.
46. Teiseks on vastavalt direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 kolmandale lõigule mõiste „töötasu“ seotud ainult selle direktiivi kohustuslike elementidega.(14) Seega ei laienda see kohustust maksta lähetatud töötajatele töötasu teisi osi, mis ei ole riigisisese õiguse kohaselt kohustuslikud. Direktiiv 2018/957 ei kehtesta seega kohaliku töötaja ja lähetatud töötaja vahel tervikuna võttes ühesugust tasu.
47. Nagu nähtub direktiivi 2018/957 vastuvõtmiseks komisjoni tehtud mõjuanalüüsist, välistati kohalike töötajate ja lähetatud töötajate täiesti võrdse kohtlemise variant sõnaselgelt.(15)
48. Kuna mõiste „töötasu“ kasutuselevõtt endise „töötasu miinimummäära“ asemel ei ole diskrimineeriv, ei ole ka vastupidi Poola valitsuse seisukohale vaja, et see oleks põhjendatud ELTL artiklis 52 ette nähtud põhjendustega (avalik kord, avalik julgeolek ja rahvatervis).
b) Mittediskrimineerivate piirangute põhjendamine ülekaaluka üldise huvi nõuetega
49. Poola valitsus väidab, nagu ma juba märkisin, et isegi kui direktiiv 2018/957 ei kehtesta diskrimineerivaid meetmeid, ei ole piirangud, mida tekitab uue mõiste „töötasu“ kasutuselevõtt töötajate lähetamisele, põhjendatud ühegi ülekaaluka üldise huvi nõudega.
50. Poola valitsuse sellekohased argumendid põhinevad eeldusel, millega ma ei nõustu. Nagu nägime, ei saa niisuguse ühtlustamismeetme nagu direktiiv 2018/957 kohtulikku kontrolli teostada, kasutades Euroopa Kohtu praktikas välja arendatud parameetreid riigisiseste meetmete kohta, mis piiravad töötajate lähetamist, ja nende meetmete võimaliku põhjendamise kohta ülekaaluka üldise huvi nõuetega.
51. Ühtlustamisdirektiivide (sealhulgas direktiiv 2018/957) kontroll esmase õiguse, käesoleval juhul ELTL artikli 56 seisukohast peab vastavalt Euroopa Kohtu praktikale, mida ma käsitlesin oma ettepanekus C‑620/18,(16) toimuma kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
52. Pärast seda täpsustust analüüsin ma põhjendusi, mille esitas Poola valitsus, et asuda seisukohale, et mõistet „töötasu miinimummäär“ ei ole vaja asendada mõistega „töötasu“. Need on sisuliselt järgmised:
– direktiivis 96/71 kasutatud mõiste „miinimumtöötasu“ kaitseb lähetatud töötajate õigusi piisavalt;
– miinimumtöötasu erinevused liikmesriikide vahel on õigustatud;
– mõiste „töötasu“ kasutamine nõuab sissemaksete tegemist, mille tasumine ei ole lähetatud töötajate puhul õigustatud.
53. Vastupidi sellele, mida väidab Poola valitsus, ei olnud mõiste „töötasu miinimummäär“ kasutamine direktiivis 96/71 sobiv selleks, et tagada lähetatud töötajate kaitse ning aus konkurents kohalike ettevõtjate ja teiste liikmesriikide ettevõtjate vahel, kes lähetavad töötajaid. Selline oli Euroopa Parlamendi ja nõukogu arutluskäik, millega ma nõustun.
54. Esiteks tekitas mõiste „töötasu miinimummäär“ tõlgendamine praktikas raskusi,(17) nagu tõendab Euroopa Kohtu praktika ja eelkõige tema kohtuotsus Sähköalojen ammattiliitto,(18) milles aktsepteeritakse direktiivi 96/71 mõiste „miinimumtöötasu“ laia tõlgendamisega, mis mõjutas direktiivi 2018/957 muutmist.(19)
55. Liidu seadusandja võttis arvesse neid tõlgendamisraskusi ning laia tõlgendust, mida Euroopa Kohus soovitas, direktiivi 2018/957 vastuvõtmisel ja direktiivi 96/71 artikli 3 lõigetesse 1 ja 7 mõiste „töötasu“ lisamisel.
56. Teiseks vastab töötasu miinimummäärade kehtestamine direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 teise lõigu kohaselt vastuvõtva liikmesriigi riigisisesele õigusele või tavale.(20) Nende määrade arvutusmeetod ja selleks valitud kriteeriumid kuuluvad samuti selle liikmesriigi pädevusse.(21) Riigisisesed õigusaktid või tavad palga alammäära arvutamiseks on liidu liikmesriikides väga erinevad (ja ei ole alati läbipaistvad), mis raskendab töötajate lähetamist õiglastes ja kohalike töötajate tingimustega võrreldavates töötingimustes.(22).
57. Kolmandaks oli tuvastatud nende ettevõtjate ebasobiv praktika, kes oma töötajaid lähetades kaldusid maksma neile miinimumtöötasu, sõltumata nende kategooriast, tööülesannetest, kutsekvalifikatsioonist ja tööstaažist, põhjustades palgaerinevuse võrreldes sarnases olukorras olevate kohalike töötajatega.(23)
58. Kohtuistungil kordas komisjon seda, mis on juba märgitud mõjuhinnangus: et direktiivis 96/71 sätestatud „töötasu miinimummäärade“ samastamine vastuvõtva liikmesriigi riigisisestes õigusaktides seaduslikult ette nähtud töötasu alammääraga oli praktikas tekitanud palgalõhe kohalike töötajate ja lähetatud töötajate vahel, eelkõige sellistes sektorites nagu ehitus.(24)
59. Selle olukorra lahendamiseks uuris komisjon võimalikke lahendusi ja nende majanduslikke tagajärgi. Ta valis selle, mida ta pidas kõige sobivamaks, nimelt viia läbi direktiivi 96/71 piiratud reform, mis väljendus direktiivi 2018/957 vastuvõtmises, jättes kõrvale direktiivi 96/71 tõlgendava teatise avaldamise või muutmata jätmise.(25)
60. Liidu institutsioonidel on õigusnormi muutmiseks lai kaalutlusruum, muu hulgas juhtudel, kus õigusnormi kohaldamisel on ilmnenud, et reguleeritud valdkonnas on toimunud muutusi või kui selle praktikas rakendamisel on ilmnenud lahknevusi. Käesoleval juhul on nõuetekohaselt tõendatud nende kahe eelduse olemasolu, mis on piisavad selleks, et põhjendada vajadust asendada mõiste „töötasu miinimummäär“ mõistega „töötasu“.
61. Eeltoodust võib järeldada, et liidu seadusandja on järginud proportsionaalsuse põhimõtte nõudeid, ületamata ilmselgelt oma ulatuslikku kaalutlusõigust sellises tehnilises ja keerulises valdkonnas nagu siinne, kui ta valis meetme (mõiste „töötasu“ kasutuselevõtmine), mis on taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobiv. See meede iseenesest võimaldab lähetatud töötajate paremat kaitset ning kohalike ettevõtjate ja töötajaid lähetavate ettevõtjate vahel õiglaste konkurentsitingimuste tagamist.
62. Poola valitsuse arvates ei ole ka suured erinevused eri liikmesriikides miinimumtöötasu vahel piisav põhjendus. Sellise põhjendusega nõustumine tähendaks kaotada nende liidu riikide konkurentsieelis, kus on palgad madalamad, ja eiraks asjaolu, et lähetatud töötaja jääb seotuks oma päritoluriigiga.(26)
63. Töötajate töötasu erinevused liikmesriikide vahel tulenevad palkade kindlaksmääramisest, mis kuulub liikmesriikide ja tööturu osapoolte ainupädevusse. Seda kinnitab ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erand, jättes töötasud välja liidu institutsioonide ühtlustamispädevusest.
64. Seepärast on direktiivi 96/71 uue artikli 3 lõike 1 kolmandas lõigus „töötasu mõiste“ seotud eespool ära toodud tingimustel selle liikmesriigi riigisisese õiguse ja tavadega, mille territooriumile töötaja lähetatakse.(27)
65. Erinevused lähetatud töötajate töö tasustamisele kohaldatavate eeskirjade vahel on seega vältimatud seni, kuni liit saab nende suhtes ühtlustamispädevuse. Nagu ma juba märkisin, kehtis sama ka direktiivi 96/71 algses redaktsioonis kasutatud mõiste „töötasu miinimummäär“ kohta.
66. Nendel asjaoludel on direktiivis 2018/957 selgitatud, mida tuleb lähetatud töötajatele maksta: mõiste „töötasu“ toimib kollisiooninormina, mille alusel tagatakse lähetatud töötajale vastuvõtvas riigis töötasu komponendid, mis on kohalike töötajate puhul kohustuslikud.
67. See seadusandlik valik on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja ELTL artikli 56 nõuetega. See ei nõua, nagu väidab Poola valitsus, et lähetatud töötajale tuleks maksta vastuvõtvas riigis miinimumpalka, kuna tema elu (ja kodune majapidamine) on põhimõtteliselt jätkuvalt seotud tema päritoluriigiga.
68. Direktiiv 2018/957 ei kaota liikmesriikidevahelisi palgaerinevusi. Lähetatud töötajad võivad saada muid tasusid kui need, mida saavad kohalikud töötajad (välja arvatud kohustuslikud tasuosad), ning tööandjaks olev ettevõtja võib vajaduse korral kanda väiksemaid maksu- ja sotsiaalkindlustuskulusid. Küll aga parandas liidu seadusandja lähetatud töötajate kaitset, võrreldes direktiivi 96/71 algse olukorraga.
69. Poola valitsus leiab samuti, et direktiiviga 2018/957 lisatud mõiste „töötasu“ on põhjendamatu, kuna see kohustab tööandjat maksma lähetatud töötajatele ebaproportsionaalselt suurt tasu, kuna tasu peab hõlmama sissemakseid, millest need töötajad ei saa kasu.
70. Nagu ma juba märkisin, laiendab direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 kolmanda lõigu uus redaktsioon lähetatud töötajatele ainult kohalike töötajate tasustamise kohustuslikke elemente. Muid sotsiaalkindlustusmakseid, mida kohalikud tööandjad maksavad oma töötajate eest, ei pea lähetatud töötajate tööandja arvestama ega tasuma. Neid täiendavaid sotsiaalkindlustusmakseid makstakse lähetatud töötajate eest vajaduse korral päritoluriigi õiguse alusel.
71. Töötasu brutosumma direktiivi 2018/957 põhjenduses 18 ei hõlma sotsiaalkindlustusmakseid, mis ei kuulu vastuvõtva riigi kohustuslike töötasuelementide hulka. Selle eesmärk on võtta arvesse kõiki rahalisi tasusid, mida tööandja maksab lähetatud töötajale, et võrrelda seda summat vastuvõtva riigi kohustusliku töötasuga.(28)
3. Üldine vastus esimese väite esimesele osale
72. Kokkuvõttes ei näe ma, et seadusandlik valik asendada mõiste „töötasu miinimummäär“ mõistega „töötasu“ oleks lähetatud töötajate kaitse eesmärgi suhtes põhjendamatu või ebaproportsionaalne. See võib küll vähendada, kuid ei kaota väiksemate tööjõukuludega liidu riikide ettevõtjate konkurentsieeliseid, kes lähetavad töötajaid liikmesriikidesse, kus tööjõukulud on suuremad. Selline vähendamine on siiski kooskõlas direktiivi 2018/957 eesmärgiga muuta direktiivis 96/71 sätestatud tasakaalu, pannes nüüd suuremat rõhku lähetatud töötajate kaitsele, loobumata eesmärkidest tagada ettevõtjate vahel aus konkurents ja hõlbustada riikidevahelise teenuste osutamise vabadust.
C. Esimese väite teine osa: pikaajaliselt lähetatud töötajad
1. Argumendid
73. Uue artikli 3 lõige 1a näeb ette pikaajaliselt lähetatud töötajate kategooria ja eristab seda „tavalistest“ lähetatud töötajatest: esimesed on need, kelle lähetus kestab kauem kui 12 kuud (erandjuhul 18 kuud).
74. Poola valitsuse sõnul tekitab pikaajaliselt lähetatud töötajate uus staatus põhjendamatuid ja ebaproportsionaalseid piiranguid teenuste osutamise vabadusele, mis on vastuolus ELTL artikliga 56. Ta väidab sellega seoses, et:
– direktiiv 2018/957 võrdsustab pikaajaliselt lähetatud töötajad teiste liikmesriikide kohalike töötajatega ja töötajatega, kes on kasutanud töötajate liikumisvabadust vastavalt ELTL artiklile 45;
– uue artikli 3 lõikes 1a on kehtestatud pikaajaliselt lähetatud töötajate suhtes kohaldatav kord, mis on vastuolus Rooma I määruse artikliga 9;(29)
– uus lähetusperioodide liitmise reegel (pikaajaliselt lähetatud töötaja staatuse tekkimiseks tähtaja arvutamise osas) on ebaproportsionaalne.
2. Õiguslik analüüs
75. Uus pikaajaliselt lähetatud töötajate kategooria erineb „tavaliste“ lähetatud töötajate kategooriast. Eristuskriteeriumiks on lähetuse tegelik kestus: kui see on üle 12 kuu (erandkorras 18 kuud), muutub tavaline lähetatud töötaja pikaajaliselt lähetatud töötajaks.
76. Pärast selle tähtaja möödumist hakkab (nüüd pikaajaliselt) lähetatud töötajale kehtima teistsugune õiguslik kord: lisaks artikli 3 lõikes 1 nimetatud töötingimustele hakkavad tema suhtes kehtima ka selle liikmesriigi töötingimused, kus tööd tehakse.
77. Nagu nähtub direktiivi 2018/957 põhjendusest 9,(30) ei kaasne selle direktiiviga siiski pikaajaliselt lähetatud töötajate täielikku samastamist kohalike töötajatega (riigi oma kodanikud või teiste liikmesriikide kodanikud, kes on kasutanud liikumisvabadust).
78. Pikaajaliselt lähetatud töötajatel säilib õiguslik olukord, mille pidepunktiks on (mida katab) teenuste osutamise vabadus, nagu on märgitud direktiivi 2018/957 põhjenduses 10.(31)
79. Vastupidi Poola valitsuse seisukohale ei võrdsusta direktiivi 96/71 uus artikli 3 lõige 1a pikaajaliselt lähetatud töötajaid täielikult kohalike töötajatega, kuna:
– see säte näeb ette, et „[k]äesoleva lõike esimest lõiku ei kohaldata järgmistele küsimustele: a) töölepingu sõlmimise ja lõpetamisega seotud menetlused, formaalsused ja tingimused, sealhulgas konkurentsi keelavad klauslid, b) täiendavad tööandjapensioni skeemid“;
– artikli 3 lõike 1a kohaselt kohaldatakse „[kõiki] […] töötingimus[i], mille liikmesriik, kus tööd tehakse, on sätestanud“ pikaajaliselt lähetatud töötajatele, „olenemata töösuhtele kohaldatavatest õigusaktidest“. See tähendab, et selle lähetatud töötajate kategooria suhtes ei muudeta tema õigussuhte aluseks olevat rahvusvahelist eraõigust, nagu märgib Euroopa Parlament oma seisukohtades;(32)
– pikaajaliselt lähetatud töötajad võrdsustatakse kohalike töötajatega „kõik[ides] […] töötingimus[tes], mille liikmesriik, kus tööd tehakse, on sätestanud“. Sellistena tuleb mõista „töötingimusi ning töötajate tervise kaitset ja ohutust käsitleva[i]d kohustuslik[ke] sätte[i]d“, mis on direktiiviga 96/71 selle uue artikli 1 lõike 1 kohaselt ette nähtud. Seega säilivad erinevused sellistes valdkondades nagu sotsiaalkindlustus või maksustamine.
80. Minu arvates on selle uue pikaajaliselt lähetatud töötajate kategooria regulatsioon õigustatud ja sisaldab teenuste osutamise vabadusele proportsionaalseid piiranguid, mis on kooskõlas ELTL artikliga 56.
81. 12 kuu pikkuse tähtaja kehtestamine (erandkorras 18 kuud) kõrvaldab ebakindluse direktiivi 96/71 esialgses redaktsioonis, mille artikli 2 lõikes 1 loeti lähetatud töötajaks töötajat, kes töötas „piiratud aja jooksul“ muus riigis kui tema päritoluriik. Leian, et uus reegel hajutab selle ebakindluse, selgitades, et pikaajaliselt lähetatud töötajaks loetakse töötajat, kelle lähetus kestab kauem kui 12 (või 18) kuud.
82. Pikaajaliselt lähetatud töötaja staatus on minu arvates ka mõistlik, kuna see vastab nende töötajate olukorrale, kes viibivad vastuvõtvas riigis pikka aega, mistõttu osalevad nad suuremal määral selle riigi tööturul. On loogiline (ja proportsionaalne), et selles olukorras kohaldatakse nende suhtes suuremal määral sihtkohariigi tööõigusnorme, samas kui neil säilib side nende tööandjaks oleva ettevõtja päritoluriigiga.
83. Ma ei nõustu ka Poola valitsuse arvamusega, kes leiab, et pikaajaliselt lähetatud töötajate uus kord on vastuolus Rooma I määruse artikliga 9.
84. Selles artiklis on nimetatud „kohtu asukohariigi üldist kehtivust omavate sätete kohaldamist“, kuid direktiivi 96/71 uue artikli 3 lõige 1a ei ole selline säte.
85. Selle direktiivi seos Rooma I määrusega on kindlaks määratud viimati nimetatud määruse artiklis 8 („Individuaalsed töölepingud“) ja artiklis 23 („Seos ühenduse õiguse muude sätetega“).(33)
86. Lõpuks väidab Poola valitsus, et direktiivi 96/71 uue artikli 3 lõike 1a kolmas lõik tekitab ebaproportsionaalse piirangu, mis on vastuolus ELTL artikliga 56, kuna selles võetakse tööaja liitmise arvutamisel arvesse töökohta, mitte töötaja olukorda. Lisaks ei ole selles kehtestatud mingit ajalist piirangut aja arvutamiseks.
87. Nagu väidavad nõukogu ja Euroopa Parlament ning tuleneb direktiivi 2018/957 põhjendusest 11, on selle sätte eesmärk vältida pikaajaliselt lähetatud töötaja staatuse eiramist ja kuritarvitamist. Vastasel juhul võiks sellest staatusest mööda hiilida, asendades lähetatud töötajad samal töökohal teiste töötajatega.
88. Tõsi küll, nagu kinnitab Poola valitsus, on selle sõnastuses teatav ebatäpsus, kuna see ei määra kindlaks ajalist piiri lähetatud töötajate tööaja liitmiseks samal töökohal.
89. Siiski ei tõenda Poola valitsus oma seisukohtades, et pettuste vältimiseks leidub vähem piiravaid alternatiive. Ta nimetab vaid, et piisaks tegeliku lähetuse tuvastamise ning kuritarvituste ja kõrvalehoidmise vältimise meetmetest, mida on nimetatud direktiivi 2014/67(34) artiklis 4. Kuid need meetmed on mõeldud pigem pettuse vältimiseks ühekordsetes lähetustes kui töötajate järjestikuses lähetamises samale töökohale.
90. Teen seega ettepaneku esimene tühistamisväide tervikuna tagasi lükata.
VII. Kolmas väide: ELTL artikli 58 lõike 1 rikkumine direktiivi 2018/957 kohaldamisega transpordisektoris
91. Kuna selle väite argumendid on analoogsed kohtuasjas C‑620/18 esitatud argumentidega, viitan ma ettepanekule C‑620/18,(35) mille kohaselt tuleb see väide tagasi lükata.
VIII. Ettepanek
92. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1. Jätta Poola Vabariigi hagi tervikuna rahuldamata;
2. Jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud;
3. Jätta Euroopa Komisjoni ning Prantsuse, Saksamaa, Madalmaade ja Rootsi valitsuse kohtukulud nende endi kanda.