KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PRIIT PIKAMÄE
esitatud 21. novembril 2019(1)
Kohtuasi C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
versus
RH
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Castilla-La Mancha autonoomse piirkonna kõrgeim kohus, Hispaania))
Eelotsusetaotlus – Euroopa Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 20 – Oma liikumisvabadust mitte kunagi kasutanud liidu kodanikuga abielus oleva kolmanda riigi kodaniku õigus elada liikmesriigis – Liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt on elamisloa andmise tingimuseks see, et liidu kodanikul on piisavad rahalised vahendid abikaasa vajaduste eest hoolitsemiseks – Keeldumine piisavate vahendite puudumise tõttu – Kolmanda riigi kodaniku ja liidu kodaniku vahelise sõltuvussuhte hindamise kord
I. Sissejuhatus
1. Käesolev kohtuasi puudutab seda, kuidas rakendada ELTL artikli 20 alusel liikmesriigis omistatavat tuletatud elamisõigust kolmanda riigi kodaniku puhul, kes on oma liikumisvabadust mitte kunagi kasutanud Euroopa Liidu kodaniku pereliige.
2. Selles kohtuasjas on Euroopa Kohtul võimalus üle korrata 10. mai 2017. aasta kohtuotsuses Chavez-Vilchez jt(2) ning 8. mai 2018. aasta kohtuotsuses K.A. jt (perekonna taasühinemine Belgias)(3) sõnastatud sellekohased põhimõtted seonduvalt kontekstiga, kus liidu kodaniku abikaasaks olev kolmanda riigi kodanik esitas elamisloa taotluse, mis lükati seejärel tagasi, ilma et oleks üldse hinnatud nende kahe isiku vahelist sõltuvussuhet.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3. Direktiivi 2004/38/EÜ(4) artiklis 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:
a) tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;
b) liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alali[n]e elamisõigus liikmesriikide territooriumil;
[…]“.
4. Kõnealuse direktiivi artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“
5. Kõnealuse direktiivi artikli 7 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
[…]
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või
[…]
d) nad on punktides a, b või c nimetatud tingimustele vastava liidu kodaniku pereliikmed, kes on temaga kaasas või ühinevad temaga.
2. Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.“
B. Hispaania õigus
6. Tsiviilseadustiku (Código Civil) artiklis 68 on sätestatud:
„Abikaasad peavad elama koos, olema teineteisele truud ja teineteist vastastikku toetama. Lisaks peavad nad ühiselt vastutama koduse majapidamise eest ning hoolitsema ühiselt oma ülenejate ja alanejate sugulaste ning teiste nende ülalpidamisel olevate isikute eest.“
7. Kuninga 16. veebruari 2007. aasta dekreedi nr 240/2007 Euroopa Liidu liikmesriikide ja teiste Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikide kodanike Hispaaniasse sisenemise, riigis vabalt liikumise ja elamise kohta (Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo)(5) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni artiklis 1 on sätestatud:
„1. Käesolev kuninga dekreet reguleerib teiste Euroopa Liidu liikmesriikide ning teiste Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikide kodanike Hispaaniasse sisenemist, Hispaaniast lahkumist, Hispaanias vabalt liikumist, elamist, alalist elamist ja töötamist ning eelnimetatud õiguste piiranguid avaliku korra, avaliku julgeoleku ja rahvatervisega seotud põhjustel.
2. Käesoleva kuninga dekreedi sätteid kohaldatakse juhul, kui eriseadustest või rahvusvahelistest lepingutest, mille pooleks Hispaania on, ei tulene teisiti.“
8. Kuninga dekreedi artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevat kuninga dekreeti kohaldatakse selles sätestatud tingimustel ka teise Euroopa Liidu liikmesriigi või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanikuga kaasas oleva või temaga ühineva järgnevas loetelus nimetatud perekonnaliikme suhtes sõltumata tema kodakondsusest:
a) abikaasa, tingimusel et abielu ei ole kokkuleppel või otsusega kehtetuks tunnistatud, abielu ei ole lahutatud ega abikaasade faktiline kooselu lõppenud.
[…]“.
9. Kuninga dekreedi artiklis 7 on sätestatud:
„1. Igal Euroopa Liidu või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanikul on õigus viibida Hispaania territooriumil enam kui kolm kuud:
[…]
b) kui tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal Hispaania sotsiaalabisüsteemi, ja Hispaania üldine ravikindlustus või
[…]
d) kui ta on punktides a, b või c nimetatud tingimustele vastava liidu või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodaniku pereliige, kes on temaga kaasas või ühineb temaga.
2. Lõikes 1 sätestatud elamisõigus on ka neil pereliikmetel, kes ei ole mõne liikmesriigi kodanikud, kui nad on kaasas või ühinevad Hispaanias liidu või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanikuga, kes vastab lõike 1 punktides a, b või c sätestatud tingimustele.
[…]
7. Mis puudutab piisavaid elatusvahendeid, siis kindlat summat määratud ei ole, vaid arvesse tuleb võtta Euroopa Liidu või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanike isiklikku olukorda. Igal juhul ei või see summa olla suurem nendest rahalistest vahenditest, millest väiksemate vahendite korral saavad hispaanlased sotsiaaltoetusi, või sotsiaalkindlustussüsteemist makstava minimaalse pensioni summast.“
III. Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimused
10. RH, kes on Maroko kodanik, abiellus 13. novembril 2015 Ciudad Realis (Hispaania) ühe Hispaania kodanikuga. Viimane on liidu kodanik, kuivõrd tal on Hispaania kodakondsus. Küll aga ei ole ta kunagi kasutanud oma õigust liidu piires vabalt liikuda. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et liikmesriigi haldusorgan selle abielu kehtivust ega õiguspärasust kahtluse alla seadnud ei ole ning et RH suhtes ei kehti ühtki liikmesriigi territooriumile sisenemise keeldu.
11. Abikaasad elavad ühiselt Ciudad Realis koos Hispaania kodaniku isaga.
12. 23. novembril 2015 esitas RH liikmesriigi pädevale asutusele taotluse liidu kodaniku pereliikme elamisloa saamiseks.
13. Taotlus jäeti 20. jaanuaril 2016 rahuldamata vastavalt kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punktile b, kuna leiti, et RH abikaasa ei ole tõendanud, et tal on isiklikult piisavalt rahalisi vahendeid, et kõnealuses sättes esitatud nõuete kohaselt oma abikaasat ülal pidada.
14. Subdelegado del Gobierno de Ciudad Real (valitsuse esindus Ciudad Realis, Hispaania) jättis selle otsuse 10. märtsil 2016 muutmata.
15. RH esitas selle peale Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 de Ciudad Realile (Ciudad Reali 2. halduskohus, Hispaania) kaebuse, leides et kõnealuses olukorras, kus Hispaania kodanik ei ole kunagi oma liikumisvabadust kasutanud, ei ole kuninga dekreedi nr 240/2007 artikkel 7 kohaldatav. Nimetatud kohus rahuldas kaebuse, nõustudes RH seisukohaga.
16. Liikmesriigi haldusorgan vaidlustas selle kohtuotsuse Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Manchas (Castilla-La Mancha autonoomse piirkonna kõrgeim kohus, Hispaania), kes otsustas menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised kaks eelotsuse küsimust:
„1. Kas nõue, et oma liikumisõigust mitte kasutanud Hispaania kodanik peab vastama kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõikes 1 kehtestatud tingimustele selleks, et tema kolmanda riigi kodanikust abikaasa saaks riigis elamise õiguse vastavalt [selle] kuninga dekreedi artikli 7 lõikele 2, võib kaasa tuua selle, et juhul kui need tingimused ei ole täidetud, on tegemist [ELTL] artikli 20 rikkumisega, kui selle õiguse andmisest keeldumise tagajärjel on Hispaania kodanik sunnitud kogu liidu territooriumilt lahkuma, võttes arvesse, et Hispaania tsiviilseadustiku artiklis 68 on sätestatud, et abikaasad peavad elama koos?
2. Kas eeltoodust ja eelnevale küsimusele antud vastusest sõltumata on Euroopa Kohtu praktikat, sealhulgas kohtuotsust (K.A. jt (perekonna taasühinemine Belgias)) silmas pidades ELTL artikliga 20 vastuolus Hispaania riigi praktika kohaldada kuninga dekreedi nr 240/2007 artiklit 7 automaatselt, keeldudes elamisloa andmisest oma vaba liikumise õigust mitte kunagi kasutanud liidu kodaniku pereliikmele ainuüksi põhjusel, et see liidu kodanik ei vasta selles artiklis sätestatud tingimustele, olemata konkreetset juhtumit ja isikuid silmas pidades kontrollinud, kas selle liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahel on sedalaadi sõltuvussuhe, mis mingil põhjusel ja konkreetse asja asjaolusid arvestades toob kaasa selle, et kolmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest keeldumise korral ei saa liidu kodanik elada lahus pereliikmest, kellest ta on sõltuv, ning ta peaks liidu territooriumilt lahkuma?“
17. Kirjalikud seisukohad esitasid Hispaania, Taani, Saksamaa, ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon.
IV. Analüüs
18. Enne kui asun analüüsima küsimusi, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule on esitanud, soovin teha ühe sissejuhatava märkuse nende küsimuste ulatuse ja Euroopa Kohtu pädevuse kohta.
A. Sissejuhatav märkus eelotsuse küsimuste ulatuse ja Euroopa Kohtu pädevuse kohta
19. Eelotsusetaotlusest nähtuvalt on Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Manchal (Castilla-La Mancha autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) tõsiseid kahtlusi seoses kriteeriumidega, mida liikmesriigi pädev asutus kasutas kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punkti b kohaldamisel liidu kodaniku vahendite piisavuse hindamiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et liikmesriigi pädev asutus piirdus üksnes Hispaania kodaniku majandusliku olukorra hindamisega, leides, et piisavate vahendite omamise kohustus lasub üksnes viimasel. Seega ei võtnud see asutus arvesse neid vahendeid, mille andis viimasele tema isa, kuigi esitati tõendid vastavate rahaliste vahendite pakkumise ja olemasolu kohta.
20. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus selle kohta Euroopa Kohtult otseselt küsinud ei ole, peab komisjon kohaseks juhtida tähelepanu Euroopa Kohtu praktikale, milles tõlgendatakse direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b nimetatud piisavate vahendite tingimust. Selline tähelepanu juhtimine pole päris kasutu. Küll aga pole ma veendunud, et Euroopa Kohus oleks pädev tõlgendama kõnealust sätet sellises olukorras nagu põhikohtuasjas vaidluse all olev, ning seda järgnevalt esitatud põhjustel.
21. Kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punkti b kohaselt võib liidu kodaniku pereliikmeks olev kolmanda riigi kodanik saada Hispaania elamisloa üksnes tingimusel, et sellel kodanikul on eelkõige enda ja oma pereliikmete jaoks piisavad vahendid, et mitte koormata Hispaania sotsiaalabisüsteemi.
22. Selle sätte eesmärk on võtta liikmesriigi õiguskorda üle direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud nõuded.
23. Nagu Euroopa Kohus hiljuti aga osutas, reguleerib direktiiv 2004/38 üksnes neid tingimusi, millistel võib liidu kodanik siseneda ja viibida muus liikmesriigis kui see, mille kodakondsus tal on(6). Seega ei hõlma see direktiiv sellist olukorda nagu põhikohtuasjas, kus liidu kodanik ei ole kasutanud oma liikumisvabadust ning elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on(7).
24. Selles küsimuses käesolevas kohtuasjas vaidlust ei ole. Nimelt leiavad kõik need menetlusosalised, kes esitasid seisukohad, et RH riiki sisenemise ja riigis elamise õigus ei kuulu liidu teisese õiguse ja eelkõige direktiivi 2004/38 sätete kohaldamisalasse.
25. On siiski selge, et perekonna taasühinemise eesmärgil esitatud RH elamisloa taotlus lükati tagasi just kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punkt b alusel, kuna liikmesriigi pädev asutus leidis, et RH abikaasa ei ole tõendanud, et tal on oma abikaasa ülalpidamiseks piisavaid isiklikke rahalisi vahendeid.
26. Eelotsusetaotluse esitanud kohtult saadud teabest ilmneb nimelt, et Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) praktika mõjul tuleb seda seda sätet kohaldada ka kõigi selliste perekonna taasühinemise taotluste suhtes, mille on esitanud kolmanda riigi kodanik, kes on oma liikumisvabadust mitte kunagi kasutanud Hispaania kodaniku pereliige.
27. Sama teabe kohaselt peavad liikmesriigi pädevad asutused kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud nõudeid kolmanda riigi kodaniku poolt esitatud perekonna taasühinemise taotluse korral ühtmoodi kohaldama nii siis, kui see puudutab sellist liidu kodanikku, kes kuulub direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, kuna ta on kasutanud oma liikumisvabadust, kui siis, kui see puudutab Hispaania kodanikku, kes selle direktiivi kohaldamisalasse ei kuulu, sest ta ei ole kunagi oma liikumisvabadust kasutanud.
28. Seega võiks näida kohane ja kasulik juhtida tähelepanu neile põhimõtetele, mille Euroopa Kohus on sõnastanud seoses direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud vahendite tingimuse hindamisega.
29. Ma ei leia siiski, et see samm oleks Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas. Nimelt ei nähtu eelotsusetaotlusest, et Hispaania õiguses oleks tehtud „vahetu ja tingimusteta viide“ direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktile b ning et Euroopa Kohtu poolt sellele direktiivile antud tõlgendus oleks seetõttu eelotsusetaotluse esitanud kohtule põhikohtuasja lahendamisel siduv.
30. Juhin tähelepanu, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on liidu õigusakti sätete tõlgendamine Euroopa Kohtu poolt olukordades, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, õigustatud, „kui need sätted on riigisiseste õigusnormidega muudetud selliste olukordade suhtes vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks“, et tagada selliste olukordade ja liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvate olukordade ühesugune kohtlemine(8).
31. Käesoleval juhul leian aga, et eelotsusetaotluse esitanud kohtult saadud teave ei kinnita piisavalt, et viidatud liidu õiguse sätted oleksid Hispaania õigusega muudetud vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks, et tagada riigisiseste olukordade ja liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvate olukordade ühesugune kohtlemine.
32. Märgin, et tegelikult ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus ega oma seisukohtades ka Hispaania valitsus näidanud Euroopa Kohtule ära neid konkreetseid Hispaania õiguse sätteid, mis muudavad direktiivi 2004/38 vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks sellise olukorra suhtes nagu põhikohtuasjas käsitletav, mille liidu seadusandja on kõnealuse direktiivi kohaldamisalast välistanud, kuna see puudutab oma liikumisvabadust mitte kunagi kasutanud Hispaania kodaniku pereliiget.
33. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab küll Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) tõlgendusele, mille näol on tegemist „Hispaania riigisisese praktikaga, millest tuleb juhinduda“ ning et liiati on sellest lähtutud 9. juuli 2012. aasta ministri määruses PRE/1490/2012, millega kehtestatakse kuninga 16. veebruari 2007. aasta dekreedi nr 240/2007 Euroopa Liidu liikmesriikide ja teiste Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikide kodanike Hispaaniasse sisenemise, riigis vabalt liikumise ja elamise kohta, rakenduseeskirjad (Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo)(9). Hispaania valitsus viitab ka Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) asjakohasele kohtupraktikale, milles peeti õiguspäraseks kohaldada analoogia alusel direktiivi 2004/38, kuna see on Euroopa õigusakt, mis oma eesmärgi ja sisu poolest haakub vaidluse esemeks oleva olukorraga kõige paremini.
34. Minu meelest on aga ilmne, et kuigi tegemist on kõrgeima kohtuga, ei ole Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) sõnastatud reegel, et liidu õiguse sätteid tuleb kohaldada analoogia alusel, samastatav õigusaktiga, milles liikmesriigi seadusandja on konkreetselt sätestanud, et ta soovib nimetatud sätetele viidata, nagu Euroopa Kohtu praktika nõuab.
35. Neil asjaoludel, mille esinemist peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus, leian, et Euroopa Kohus ei ole a priori pädev tõlgendama direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b sellises olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis ei kuulu selle direktiivi kohaldamisalasse.
36. Niisiis kordan kõnealuse sätte tõlgendamisega seonduvalt Euroopa Kohtu sõnastatud põhimõtteid üksnes teise võimalusena juhuks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus neid asjaolusid kontrollides siiski tuvastab, et seoses sellise perekonna taasühinemise taotluse läbivaatamisega nagu põhikohtuasjas on liikmesriigi õiguses tehtud vahetu ja tingimusteta viide direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktile b.
B. Teise võimalusena: põhimõtted, millest lähtudes tuleb hinnata piisavate vahendite olemasolu tingimust direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses
37. Juhin tähelepanu sellele, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkt b lubab vastuvõtval liikmesriigil, kellele liidu kodaniku pereliikmeks olev kolmanda riigi kodanik on perekonna taasühinemise taotluse esitanud, nõuda tõendeid selle kohta, et sellel liidu kodanikul on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi seal elamise ajal.
38. Põhikohtuasjas on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas RH-le elamisloa andmisest keeldumine oli õiguspärane, pidades silmas seda, et liikmesriigi pädev asutus võttis kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punkti b kohaldamisel arvesse üksnes liidu kodaniku isiklikke vahendeid, ent ei võtnud arvesse tema isalt saadavaid rahalisi vahendeid(10).
39. Euroopa Kohtu rohket praktikat(11) silmas pidades on eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused hõlpsalt hajutatavad.
40. Kõigepealt leiab Euroopa Kohus, et kuna perekonna taasühinemise lubamine on üldreegel, siis tuleb seda piirata lubavaid sätteid tõlgendada kitsalt. Kuigi vastuvõtval liikmesriigil on tegutsemisruum, ei või ta seda kasutada viisil, mis kahjustab direktiivi 2004/38 eesmärki soodustada perekonna taasühinemist ja direktiivi soovitavat toimet(12).
41. Vahendite piisavusega seotud tingimuse osas juhtis Euroopa Kohus 2. oktoobri 2019. aasta kohtuotsuses Bajratari(13) tähelepanu sellele, et „liidu õiguses [ei ole] esitatud siiski mingeid nõudmisi vahendite päritolu suhtes“(14). Seetõttu leiab ta, et piisavate vahenditega seotud tingimus on täidetud nii siis, kui rahalised vahendid tagab liidu kodaniku pereliige, kui ka siis, kui need pärinevad muust allikast, sealhulgas isikult, kellel ei ole vahendeid saava isikuga õigussuhet, mis kohustab teda viimase vajaduste eest hoolitsema.(15)
42. Viimaks leiab Euroopa Kohus, nagu ta hiljuti 3. oktoobri 2019. aasta kohtuotsuses X (pikaajalised elanikud – stabiilne, korrapärane ja piisav sissetulek)(16) märkis, et „kui direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud piisavate vahendite tingimust tõlgendada nii, et need vahendid peavad olema asjasse puutuval isikul endal, ilma et ta võiks seejuures kasutada temaga koos elava pereliikme vahendeid, tuleks lisada sellele tingimusele direktiivi 2004/38 sõnastusega võrreldes nõue vahendite päritolu kohta, mis oleks ebaproportsionaalne sekkumine ELTL artikliga 21 tagatud vaba liikumise ja elamise põhiõiguse teostamisse, kuivõrd see ei ole vajalik, et saavutada direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b taotletav eesmärk ehk liikmesriikide eelarvevahendite kaitse“(17). Neist põhjendustest saab analoogia alusel lähtuda ka ELTL artikli 20 kontekstis.
43. Olles teise võimalusena esitanud need täpsustused, võib asuda analüüsima eelotsuse küsimusi.
C. Eelotsuse küsimuste analüüs
44. Kaks küsimust, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on Euroopa Kohtule esitanud, puudutavad seda, kuidas hinnata, kas sellises olukorras nagu põhikohtuasjas on kolmanda riigi kodanikul, kes on oma liikumisvabadust mitte kunagi kasutanud liidu kodaniku pereliige, tuletatud elamisõigus ELTL artikli 20 alusel.
45. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku käsitleda esimesena teist küsimust. Pannes end nimelt liidu kodaniku pereliikmeks oleva kolmanda riigi kodaniku poolt esitatud elamisloa taotluse klassikalise läbivaatamise konteksti, puudutab see küsimus seda osa menetlusest, mis eelneb ELTL artikli 20 kohaselt nõutavate sisuliste tingimuste hindamisele (sõltuvussuhte olemasolu), mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on aga käsitlenud oma esimeses küsimuses.
1. Teine eelotsuse küsimus
46. Teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, kas ELTL artikliga 20 on vastuolus selline liikmesriigi praktika, mille kohaselt liidu kodaniku pereliikmeks olevale kolmanda riigi kodanikule keeldutakse automaatselt elamisloa andmisest üksnes põhjusel, et see liidu kodanik ei vasta liikmesriigi õigusnormides ette nähtud vahendite piisavusega seotud tingimusele.
47. Vastus sellele küsimusele tuleneb minu meelest selgelt kohtuotsusest K.A. jt (perekonna taasühinemine Belgias), millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma küsimuses liiati sõnaselgelt viidanud.
48. Käesolevas kohtuasjas on ilmne, et RH ja tema abikaasa olukorda reguleerivad õigusnormid, mille kehtestamise pädevus on a priori Hispaania Kuningriigil ehk normid, mis puudutavad kolmandate riikide kodanike väljaspool liidu teisese õiguse sätete kohaldamisala jäävat õigust riiki siseneda ja riigis viibida.
49. Liikmesriigi kodanikuna on RH abikaasal siiski ELTL artikli 20 lõike 1 alusel liidu kodaniku staatus ning ta võib seega tugineda, sh liikmesriigi vastu, mille kodanik ta on, selle staatusega kaasnevatele õigustele, mille hulka kuulub individuaalne põhiõigus liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil(18).
50. Sellele sättele tuginedes on Euroopa Kohus lubamatuks pidanud kõiki riigisiseseid meetmeid, sealhulgas liidu kodaniku pereliikmetele elamisloa andmisest keeldumise otsuseid, mis kahjustavad selle kodaniku vabalt liikumise ja elamise õigust(19) ning jätavad ta ilma, nagu Euroopa Kohus selle sõnastas, „reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mida [tema] staatus [talle] annab“(20).
51. Euroopa Kohtu põhjenduste kohaselt „esineb väga erilisi olukordi, kus hoolimata sellest, et kolmandate riikide kodanike elamisõigust käsitlev teisene õigus ei ole kohaldatav ja asjaomane liidu kodanik ei ole kasutanud oma liikumisvabadust, tuleb elamisluba siiski anda kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku pereliige, kuna muidu kaotaks liidu kodakondsus oma soovitava toime, sest elamisloa andmisest keeldumise tagajärjena oleks see kodanik tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, mille tagajärjel jääks ta ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille kodanikuks olemise staatus talle annab“.(21)
52. See lahutamatu seos liidu kodaniku liikumis- ja elamisvabadusega õigustab seda, et tema pereliikmeks oleva kolmanda riigi kodaniku elamisloa taotlust ei jäeta automaatselt rahuldamata ainult selliste liikmesriigi sätete alusel nagu põhikohtuasjas käsitletavad, millega on kehtestatud vahendite piisavusega seotud tingimus. Sellise taotluse rahuldamata jätmiseks tuleb konkreetselt hinnata kõiki juhtumi vahetuid ja tähtsust omavaid asjaolusid kogumis(22).
53. See konkreetne hindamine peab võimaldama anda hinnangu kolmanda riigi kodaniku ja liidu kodaniku vahelisele sõltuvussuhtele.
54. Tuletan meelde, et Euroopa Kohtu praktikas on põhjused, mis seonduvad liidu kodaniku liidu territooriumilt lahkumisega kolmanda riigi kodaniku esitatud elamisloa taotluse tagasilükkamise tõttu, eriti täpselt piiritletud.
55. Euroopa Kohus on sellega seoses leidnud, et „[k]olmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest keeldumine võib liidu kodakondsuse soovitava toime kahtluse alla seada […] üksnes juhul, kui kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on sõltuvussuhe, mille tõttu oleks liidu kodanik sunnitud asjaomase kolmanda riigi kodanikuga kaasa minema ja lahkuma kogu liidu territooriumilt“(23).
56. Nende Euroopa Kohtu poolt viidatud väga eriliste olukordadena on silmas peetud olukordi, kus liidu kodanikul ei ole muud valikut, kui minna kaasa elamisõigust mitte saanud asjaomase isikuga, kuna liidu kodanik on tema ülalpeetav ning on oma ülalpidamise ja isiklike vajaduste eest hoolitsemise seisukohast täielikult temast sõltuv.
57. Need olukorrad puudutavad eelkõige liidu kodanikust alaealise lapse kolmanda riigi kodanikest vanemaid, kellel on selle lapse hooldusõigus või kes selle lapse eest õiguslikus, rahalises või emotsionaalses mõttes hoolitsevad. Nõnda oli see kohtuasjas, milles tehti 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Ruiz Zambrano(24).
58. Harvem puudutavad need kolmanda riigi kodanikest täiskasvanuid, kes loovad perekonnasuhte teise täiskasvanuga, kes on liidu kodanik.
59. Kohtuasjas K.A. jt (perekonna taasühinemine Belgias) tegi Euroopa Kohus selge vahe lähtudes sellest, kas liidu kodanik on alaealine(25) või täisealine.
60. Euroopa Kohus märgib samuti, et „erinevalt alaealistest ja seda enam väikelapse eas olevatest alaealistest […], on täisealine isik üldjuhul võimeline elama iseseisvalt ilma oma pereliikmeteta“(26). Ta lisab, et samasse perekonda kuuluva kahe täiskasvanu vahel on sõltuvussuhe mõeldav vaid „erandjuhtudel, kui kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ei või asjaomast isikut mingil juhul lahutada tema pereliikmest, kellest ta sõltub“(27).
61. Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtult saadud teabest, et liikmesriigi pädev asutus lükkas RH elamisloa taotluse tagasi ainult sel põhjusel, et tema abikaasal ei olnud kuninga dekreedi nr 240/2007 artikli 7 lõike 1 punkti b kohaselt nõutavaid vahendeid, jättes seega hindamata selle, kas kõiki konkreetse asja asjaolusid arvesse võttes oli viimatinimetatute vahel selline sõltuvussuhe, mis õigustaks tuletatud elamisõiguse andmist ELTL artikli 20 alusel.
62. Eeltoodud arutluskäiku silmas pidades ning Euroopa Kohtu poolt sõnastatud põhimõtteid arvesse võttes on selline praktika ELTL artikliga 20 ilmselgelt vastuolus.
63. Eelotsusetaotluses rõhutab Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Castilla-La Mancha autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) lisaks, et sellel liidu kodanikul ei ole olnud võimalust neist erilistest asjaoludest teatada ega seega sõltuvussuhte olemasolule tugineda, millega Hispaania valitsus ei näi nõustuvat.
64. Euroopa Kohtu pädevuses ei ole kontrollida seda, kas ja mil määral võimaldavad Hispaania õigusaktid asjaomastel isikutel esitada liikmesriigi pädevale asutusele võimaliku sõltuvussuhte hindamise seisukohast kõik asjasse puutuvad andmed. Küll aga näib mulle olevat kasulik juhtida eelotsusetaotluse esitanud kohtu tähelepanu Euroopa Kohtu sõnastatud põhimõtetele, mis puudutavad ELTL artiklist 20 tuleneva tuletatud elamisõiguse aluseks oleva sõltuvussuhte tõendamisega seotud menetlusnorme.
65. Kuigi Euroopa Kohus leiab, et põhimõtteliselt lasub tõendamiskoormis kolmanda riigi kodanikul, kes sellise elamisõiguse tunnustamist soovib, paneb ta liikmesriikidele siiski kaks kohustust. Esiteks peavad viimased vastu võtma sellised tõendamiskoormist käsitlevad menetlusnormid, mis ei ole vastuolus ELTL artikli 20 soovitava toimega(28). Teiseks on liikmesriikidel kohustus viia selle kolmanda riigi kodaniku esitatud tõendite alusel läbi vajalikud uurimised, et teha kindlaks, kas selle kodaniku ja asjaomase liidu kodaniku vahel on selline sõltuvussuhe, et viimatinimetatu oleks sunnitud liidu territooriumilt lahkuma(29).
66. Kõiki neid asjaolusid silmas pidades leian seega, et ELTL artikliga 20 on vastuolus selline liikmesriigi praktika nagu põhikohtuasjas käsitletav, mille kohaselt keeldutakse liidu kodaniku pereliikmeks olevale kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse andmisest automaatselt üksnes põhjusel, et see liidu kodanik ei vasta liikmesriigi õigusaktides sätestatud vahendite piisavust puudutavale tingimusele. Liikmesriigi pädevatel asutustel tuleb konkreetselt hinnata kõiki juhtumi vahetuid ja tähtsust omavaid asjaolusid kogumis ning teha kindlaks, kas asjaomaste isikute vahel on selline sõltuvussuhe, et see õigustab tuletatud elamisõiguse andmist nimetatud sätte alusel.
2. Esimene eelotsuse küsimus
67. Esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt seda, kas sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, kus keelduti liidu kodaniku abikaasaks olevale kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse andmisest, on viimatinimetatute vahelise sõltuvussuhte olemasolu hindamisel ning vajadusel ELTL artikli 20 alusel tuletatud elamisõiguse andmisel asjakohane arvesse võtta liikmesriigi õigusakte, mis nõuavad, et abikaasad elaksid koos.
68. Nagu ma juba märkisin(30), on Euroopa Kohus seisukohal, et ühte perekonda kuuluva kahe täiskasvanu vaheline sõltuvussuhe on mõeldav „erandjuhtudel, kui kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ei või asjaomast isikut mingil juhul lahutada tema pereliikmest, kellest ta sõltub“(31). Nimelt leiab kohus, et „erinevalt alaealistest ja seda enam väikelapse eas olevatest alaealistest […], on täisealine isik üldjuhul võimeline elama iseseisvalt ilma oma pereliikmeteta“(32). ELTL artikli 20 alusel tuletatud elamisõiguse saamiseks on niisiis vajalik tõendada, et liidu kodaniku ainus võimalus on minna kaasa elamisõigust mitte saanud kolmanda riigi kodanikuga, kuna ta on näiteks raske haiguse või puude tõttu viimase hoole all ja/või ta on enda ülalpidamise ja oma isiklike vajaduste rahuldamise osas viimasest täielikult sõltuv.
69. Põhikohtuasja asjaolud ei ole aga sellised.
70. Nagu kõik oma seisukohad esitanud menetlusosalised märgivad, ei saa Euroopa Kohtule esitatud toimiku pinnalt kuidagi järeldada, et RH ja tema abikaasa vahel oleks selline sõltuvussuhe, mis õigustaks kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse andmist ELTL artikli 20 alusel.
71. Esiteks nähtub juba eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabest, et RH ei vastuta rahaliselt oma liidu kodanikust abikaasa ülalpidamise eest. Tegelikult nähtub eelotsusetaotlusest, et rahaliselt peab abikaasasid ülal liidu kodaniku isa.
72. Teiseks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et perekondliku sideme olemasoluga, olgu see siis bioloogiline või õiguslik, ei saa iseenesest põhjendada sõltuvussuhet ELTL artikli 20 tähenduses(33). Üksnes abielusuhe, mis ühendab käesoleval juhul kolmanda riigi kodanikust meest ja liidu kodanikust naist, ei ole seega piisavaks tõendiks selle kohta, et viimast ei saa mis tahes ajal tema abikaasast lahutada ning kui elamisõiguse andmisest keeldutakse, ei oleks tal lõpuks muud võimalust peale liidust lahkumise, et minna oma abikaasaga kaasa. Mis puudutab tsiviilseadustiku artiklis 68 nimetatud kooselu nõuet, siis ei ole see minu arvates samuti asjaoluks, millest saaks tekkida sõltuvussuhe, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtult saadud teabe kohaselt ei takista see säte abikaasasid eraldi elamast, nii et nad võiksid elada ka erinevates riikides.
73. Mõistagi ei ole välistatud, et liidu kodanik otsustab perekonnaelu säilitamiseks järgneda oma abikaasale viimase päritoluriiki. Leian, et sellisel juhul on liidu territooriumilt lahkumine viimase vaba otsus, mis on tehtud perekonnaeluga seotud põhjusel, mida Euroopa Kohus peab sõltuvussuhte tuvastamiseks ebapiisavaks(34).
74. Kuivõrd RH ei kuulu liidu teisese õiguse ja eelkõige direktiivi 2004/38 sätete kohaldamisalasse ning kuivõrd tal ei näi olevat tuletatud elamisõigust vahetult ELTL artikli 20 alusel, sest selle kolmanda riigi kodaniku ja tema pereliikmeks oleva liidu kodaniku vahel ei ole a priori sõltuvussuhet, millest tulenevalt oleks viimane sunnitud abikaasaga kaasa minemiseks kogu liidu territooriumilt lahkuma, reguleerivad RH olukorda sätted, mille kehtestamine kuulub asjaomase liikmesriigi ainupädevusse.
V. Ettepanek
75. Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Castilla-La Mancha autonoomse piirkonna kõrgeim kohus, Hispaania) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et
– sellega on vastuolus selline liikmesriigi praktika nagu põhikohtuasjas käsitletav, mille kohaselt keeldutakse liidu kodaniku pereliikmeks olevale kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse andmisest automaatselt üksnes põhjusel, et see liidu kodanik ei vasta liikmesriigi õigusaktides sätestatud vahendite piisavust puudutavale tingimusele. Liikmesriigi pädevatel asutustel tuleb konkreetselt hinnata kõiki juhtumi vahetuid ja tähtsust omavaid asjaolusid kogumis ning teha kindlaks, kas asjaomaste isikute vahel on selline sõltuvussuhe, et see õigustab tuletatud elamisõiguse andmist nimetatud sätte alusel;
– selliste liikmesriigi õigusnormide olemasolu nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt on küll nõutav abikaasade kooselu, ent mis ei takista neid eraldi elamast, ei ole asjaoluks, millest selline sõltuvussuhe tekib.