FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 13. juni 2019(1)
Sag C-261/18
Europa-Kommissionen
mod
Irland
»Traktatbrud – manglende opfyldelse af dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (C-215/06) – påstand om pålæggelse af en tvangsbøde og et fast beløb«
1. I den foreliggende sag i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen dels fastslår, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260 TEUF, idet Irland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af punkt 2 i konklusionen i dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (C-215/06, EU:C:2008:380, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Irland«), dels på grund af denne manglende opfyldelse tilpligter Irland at betale et fast beløb og en tvangsbøde indtil den dag, hvor den nævnte dom er fuldstændigt opfyldt.
I. Tvistens baggrund og dommen i sagen Kommissionen mod Irland
2. I 2003 blev der indledt arbejder i Derrybrien, Galway County, i Irland, for at opføre en vindmøllepark (herefter »vindmølleparken i Derrybrien«). Det drejer sig om det største projekt til udnyttelse af vindkraft på land i Irland og et af de største i Europa. De forskellige faser i tilladelsesproceduren til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien gengives som følger i præmis 83 i dommen i sagen Kommissionen mod Irland: »[D]en 4. og den 18. december 1997 [blev der] indgivet ansøgninger om tilladelse til projektets to første faser, der hver vedrørte 23 vindmølleturbiner. Der blev indgivet nye ansøgninger den 23. januar 1998, idet de tidligere ansøgninger ikke blev anset for at være gyldige. Der blev meddelt tilladelse den 12. marts 1998. Den 5. oktober 2000 blev der indgivet en ansøgning om tilladelse til tredje fase, der bl.a. vedrører 25 turbiner og serviceveje, hvilken ansøgning blev imødekommet den 15. november 2001. Den 20. juni 2002 anmodede bygherren om tilladelse til at ændre projektets to første faser, hvilken tilladelse han fik den 30. juli 2002. Da den tilladelse, der var meddelt for de to første faser, var udløbet, anmodede bygherren i løbet af oktober 2003 om forlængelse af den pågældende tilladelse, hvilket blev imødekommet i løbet af november 2003.«
3. Den 16. oktober 2003 indtraf et kraftigt jordskred i Derrybrien, der indebar, at ca. en halv mio. kubikmeter tørv rev sig løs samt forurenede floden Owendalulleegh og dræbte ca. 50 000 fisk. Som det fremgår af sagsakterne i sag C-215/06, blev det i to undersøgelsesrapporter offentliggjort i februar 2004 konstateret, at miljøkatastrofen kunne relateres til arbejdet med opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien.
4. Som opfølgning på en åbningsskrivelse af 5. april 2001 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse til Irland den 21. december 2001, hvor det blev anført, at forskellige projekter til tørvegravning var blevet gennemført uden en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, hvilket udgjorde en tilsidesættelse af direktiv 85/337 (2). Den 7. juli 2004 fremsendte Kommissionen en yderligere åbningsskrivelse til Irland med en specifikation af en række tilsidesættelser af direktiv 85/337, herunder opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien på baggrund af en mangelfuld vurdering af indvirkningen på miljøet. En supplerende begrundet udtalelse blev afgivet den 5. januar 2005.
5. Den 11. maj 2006 anlagde Kommissionen sag mod Irland i henhold til artikel 226 EF. Kommissionen foreholdt Irland ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på, dels at projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktiv 85/337, inden der gives tilladelse, dels at der kan indgives en ansøgning om lovliggørelse efter en fuldstændig eller delvis udførelse af et ureglementeret projekt, hvilket er i strid med de beskyttelsesformål, der forfølges med det nævnte direktiv. Endvidere bestred Kommissionen de betingelser, under hvilke der var blevet givet tilladelse til at opføre vindmølleparken i Derrybrien.
6. I dommen i sagen Kommissionen mod Irland tog Domstolen begge klagepunkter til følge. I punkt 2 i den nævnte dom fastslog Domstolen, at Irland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337 »såvel i dets affattelse forud for som i dets affattelse efter de ændringer, der er indført ved direktiv 97/11«, idet medlemsstaten ikke havde vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at »der før udstedelsen af anlægstilladelser til opførelsen af en vindmøllepark og tilknyttede anlægsarbejder i Derrybrien, Galway County, blev foretaget en vurdering af disse anlægsarbejders indvirkning på miljøet i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10« (3).
II. Den administrative procedure og retsforhandlingerne for Domstolen
7. Ved skrivelse af 15. juli 2008 anmodede Kommissionen Irland om inden to måneder fra datoen for dommen i sagen Kommissionen mod Irland at indgive oplysninger vedrørende de foranstaltninger, der var truffet med henblik på opfyldelse af denne dom. I sit svar af 3. september 2008 erklærede Irland at acceptere dommen i sagen Kommissionen mod Irland fuldstændigt og hurtigt at ville opfylde den. Hvad angår vindmølleparken i Derrybrien informerede de irske myndigheder Kommissionen om, at operatøren af vindmølleparken havde accepteret at indgive en ajourført vurdering af indvirkningen på miljøet, der ville indeholde oplysningerne i henhold til artikel 5 i og bilag IV til direktiv 85/337 samt have til formål at »påvise, undersøge og vurdere de direkte og indirekte virkninger på miljøet af vindmølleparken i Derrybrien samt samspillet mellem disse virkninger og at fastlægge de eventuelle udbedrende foranstaltninger, der stadig skulle træffes for at afhjælpe disse virkninger«. Denne vurdering skulle have været afsluttet inden slutningen af 2008.
8. Den 18. september 2008 blev et møde afholdt mellem Kommissionen og de irske myndigheder, under hvilket disse gentog deres tilsagn om at lade foretage en berigtigende vurdering af indvirkningen på miljøet af vindmølleparken i Derrybrien. I løbet af dette møde blev det diskuteret, om det var muligt at foretage denne vurdering uden at rejse spørgsmål om lovligheden af den eksisterende tilladelse, og det blev besluttet at afvente vedtagelsen af reformen af den irske lovgivning for lovliggørelsesproceduren, som var planlagt med det formål at opfylde punkt 1 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland.
9. Den 10. marts 2009 informerede de irske myndigheder Kommissionen om, at den planlagte lovgivningsreform ville medføre indførelsen af en procedure om »erstatningstilladelse« (herefter »erstatningsproceduren«), hvorefter tilladelser, der var meddelt i strid med direktiv 85/337, kun i undtagelsestilfælde kunne lovliggøres. Som et led i opfyldelsen af det tilsagn, som blev givet under et møde den 18. marts 2009, oversendte de irske myndigheder den 17. april 2009 et rammedokument til Kommissionen med overskriften »ECJ Judgement in case C-215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009«, som indeholdt en specifikation af de foranstaltninger, som Irland havde til hensigt at træffe for at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Irland. Dette dokuments afsnit D indeholdt en beskrivelse af den erstatningsprocedure, der ville blive indført med den planlagte lovgivningsreform, som var forventet vedtaget i slutningen af 2009. I rammedokumentets afsnit E med overskriften »Specifikke forslag angående vindmølleparken i Derrybrien« blev det oplyst, at operatøren af vindmølleparken ville indgive ansøgning om erstatningstilladelse ifølge den omhandlede procedure.
10. Den 26. juni 2009 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Irland i henhold til artikel 228, stk. 2, EF, hvor Kommissionen fremhævede, at den ikke havde modtaget yderligere oplysninger om fremskridt med hensyn til vurderingen af indvirkningen på miljøet af vindmølleparken i Derrybrien. Den 9. september 2009 besvarede Irland åbningsskrivelsen og anførte bl.a., at den lovgivningsreform, der ville indføre erstatningsproceduren, ville vedtages inden for en kort periode, og bekræftede, at operatøren af vindmølleparken i Derrybrien havde accepteret at indgive ansøgning om erstatningstilladelse samt at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet, så snart den nævnte reform var trådt i kraft.
11. Eftersom Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger om vedtagelsen af de foreslåede foranstaltninger, fremsendte Kommissionen en ny åbningsskrivelse til Irland den 22. marts 2010, som Irland besvarede ved skrivelser af 18. maj 2010, 22. juli 2010 og 13. september 2010. I skrivelsen af 22. juli 2010 anførte de irske myndigheder, at det nye af Parlamentet vedtagne regelsæt ville træde i kraft i slutningen af juli. Hvad angår vindmølleparken i Derrybrien oplyste de irske myndigheder på ny, at operatøren af vindmølleparken, så snart erstatningsproceduren var blevet indført, ville indgive ansøgning om erstatningstilladelse sammen med en berigtigende vurdering af indvirkningen på miljøet, der »omfatter oplysninger om foranstaltninger rettet mod at neutralisere skadelige virkninger på miljøet som følge af projektets gennemførelse«. I skrivelsen af 13. september 2010 informerede de irske myndigheder Kommissionen om vedtagelsen af Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) (lov af 2010 om planlægning og udvikling (ændring) (nr. 30/2010), herefter »PDAA«). Denne lovs del XA regulerer proceduren for erstatningstilladelse.
12. Ved skrivelse af 19. september 2012 bad Kommissionen de irske myndigheder om at fremsende nærmere detaljer om de anmeldte lovgivningsforanstaltninger med henblik på at vurdere, om de var forenelige med dommen i sagen Kommissionen mod Irland. Eftersom Kommissionen havde fået at vide, at der herskede tvivl om, hvorvidt operatøren af vindmølleparken i Derrybrien var villig til at indgive ansøgning om erstatningstilladelse, anmodede Kommissionen de irske myndigheder om at gøre status i spørgsmålet. Ved skrivelse af 13. oktober 2012 bekræftede de irske myndigheder, at den nuværende operatør af vindmølleparken i Derrybrien nægtede at deltage i erstatningsproceduren på grund af de dermed forbundne omkostninger såvel som frygten for, at tilladelserne ville kunne tilbagekaldes. I samme skrivelse erklærede de irske myndigheder, at de efter en nærmere analyse af EU-retten var kommet til den slutning, at EU-retten ikke foreskrev, at de tilladelser, som var givet til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien og under tiden var blevet endelige, skulle være genstand for revision, og endvidere at retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod loves tilbagevirkende kraft samt Domstolens praksis vedrørende medlemsstaternes processuelle autonomi var til hinder for en løsning, som bevirkede tilbagekaldelse af de pågældende tilladelser. Under disse omstændigheder fandt de irske myndigheder, at ethvert forsøg fra den irske stats side på at tvinge operatøren af vindmølleparken i Derrybrien til at deltage i erstatningsproceduren sandsynligvis ville blive standset af domstolene, der ville give forrang til operatørens rettigheder i kraft af den irske forfatning. På denne baggrund konkluderede de irske myndigheder, at en berigtigende vurdering af indvirkningen på miljøet af vindmølleparken i Derrybrien kun ville kunne foretages, såfremt operatøren af vindmølleparken frivilligt ville samarbejde herom. Dette standpunkt blev gentaget i de irske myndigheders skrivelse til Kommissionen af 21. december 2012.
13. Den 10. maj 2013 informerede de irske myndigheder Kommissionen om, at de havde taget kontakt til operatøren af vindmølleparken i Derrybrien for at vurdere, om det var muligt at foretage en »uafhængig og ikke-officiel« vurdering af indvirkningen på miljøet i overensstemmelse med en »klar og koncis aftaleprotokol«. Ved skrivelse af 13. december 2013 oplyste de irske myndigheder Kommissionen om, at operatøren af vindmølleparken i Derrybrien, selv om denne »var fast overbevist om ikke at have nogen forpligtelse dertil«, havde accepteret at foretage en sådan vurdering. Efter den nævnte skrivelse fremsendte de irske myndigheder, henholdsvis den 8. maj og den 1. august 2014, et dokument med overskriften »Derrybrien Environmental Review-Concept« (herefter »konceptdokumentet«), hvor det blev anført, at en vurdering af indvirkningen på miljøet – med vægt på de punkter, som var oplyst i bilaget til det nævnte dokument og blev defineret i overensstemmelse med en »parallel aftale« – ville blive foretaget af en uafhængig sagkyndig, som ville blive udpeget direkte af Irland, og at opsyn med vedkommendes aktivitet ville føres af en ledelseskomité. Denne vurdering ville ikke medføre revision af de eksisterende tilladelser og heller ikke blive genstand for domstolsprøvelse. Den 6. august 2014 fremhævede Kommissionens tjenestegrene for de irske myndigheder, at procedurerne i henhold til ovenstående dokument ikke opfyldte kravene i direktiv 85/337.
14. Den 15. september 2014 informerede de irske myndigheder Kommissionen om, at de var i færd med at udarbejde en aftaleprotokol med operatøren af vindmølleparken i Derrybrien. Et udkast til denne aftaleprotokol blev fremsendt til Kommissionen den 11. marts 2015. Under et pakkemøde den 17. november 2015 blev Kommissionen og de irske myndigheder enige om, at en endelig udgave af aftaleprotokollen hurtigt ville blive tilsendt Kommissionen.
15. I mangel af yderligere oplysninger opfordrede Kommissionen den 18. januar 2016 de irske myndigheder til at fremsende en endelig udgave af aftaleprotokollen. Den 7. marts 2016 blev en ny udgave af aftaleprotokollen tilsendt Kommissionen, hvor det blev specificeret, at visse spørgsmål fortsat var genstand for diskussion med operatøren af vindmølleparken i Derrybrien. Via e-mail den 6. juni 2016 informerede Kommissionens tjenestegrene de irske myndigheder om, at det var nødvendigt at ændre bestemte punkter i den nye udgave af aftaleprotokollen. Som opfølgning på et møde den 29. november 2016 oplyste Kommissionens tjenestegrene via e-mail den 15. december 2016 de irske myndigheder om, at den undertegnede aftaleprotokol i sin endelige udgave ville være Kommissionen i hænde senest i slutningen af 2016, og at Kommissionen i modsat tilfælde ville anlægge en ny sag ved Domstolen i starten af 2017. Den 22. december 2016 fremsendte Irland en ny udgave af konceptdokumentet til Kommissionen, som ifølge de irske myndigheder fuldstændigt opfyldte de i direktiv 85/337 fastsatte kriterier, samt et nyt rammedokument af 2. december 2015. I ledsagelsesbrevet blev det anført, at begge dokumenter forventedes undertegnet i slutningen af januar 2017.
16. Den 2. oktober 2017 skrev Kommissionen til de irske myndigheder, at den havde til hensigt at anlægge sag ved Domstolen, fordi ingen fremskridt var blevet gjort med hensyn til opfyldelsen af punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland. Den 16. oktober 2017 svarede Irland og vedlagde et nyt konceptdokument undertegnet den 11. oktober 2017, hvor Irland erklærede, at medlemsstaten afventede Kommissionens svar. Den nye udgave af konceptdokumentet er ikke blevet indgivet til Domstolen. I sin stævning har Kommissionen imidlertid anført, at det nævnte dokument henviste til en bilateral aftaleprotokol mellem operatøren af vindmølleparken i Derrybrien og de irske myndigheder, hvorom Kommissionen ikke havde fået oplysning.
17. Ved skrivelse af 13. december 2017 bekræftede Kommissionen, at de indtil da gjorte fremskridt ikke var tilstrækkelige til at opfylde punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, og understregede, at en endelig udgave af aftaleprotokollen forventedes senest i slutningen af 2016. Den 9. januar 2018 svarede de irske myndigheder, at aftaleprotokollen var blevet indarbejdet i konceptdokumentet efter Kommissionens ønske, at det nævnte dokument var undertegnet, og at en ikke-officiel vurdering af indvirkningen på miljøet ville blive indledt, så snart Kommissionen gav klarsignal hertil. Ved skrivelse af 26. januar 2018 svarede Kommissionen, at der uanset de formelle aspekter vedrørende dokumenterne indgivet af de irske myndigheder i ni år ikke var gjort nogen væsentlige fremskridt for at opnå en procedure, som ville kunne lede til en saglig vurdering af indvirkningen på miljøet af vindmølleparken i Derrybrien, og at Kommissionen på denne baggrund fandt, at tvisten var gået ind i en ny fase, hvor Kommissionen ikke længere var villig til at forsøge at opnå en »udenretslig aftale«. Kommissionen anbefalede endvidere Irland på ny at vurdere, om operatøren af vindmølleparken i Derrybrien kunne tvinges til at deltage i erstatningsproceduren. Den 1. februar 2018 svarede de irske myndigheder og beklagede, at samarbejdsforholdet med Kommissionen var blevet forværret, samt foreholdt Kommissionen ikke at have taget stilling til de dokumenter, som Irland havde fremsendt den 22. december 2016, og som skulle betragtes som endelige, og derved at have forsinket indledningen af vurderingen af indvirkningen på miljøet yderligere.
18. Da Kommissionen er af den opfattelse, at Irland ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger for at opfylde punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, har Kommissionen den 13. april 2018 anlagt den sag, der er genstand for dette forslag til afgørelse.
19. Parterne har indgivet skriftlige indlæg i to omgange og afgivet deres argumenter mundtligt i retsmødet den 1. april 2019. I overensstemmelse med artikel 62, stk. 2, i Domstolens procesreglement er parterne blevet opfordret til i retsmødet at besvare en række skriftlige spørgsmål stillet af den refererende dommer. Ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 1. april 2019, inden retsmødet blev indledt, informerede Kommissionen Domstolen om den 29. marts 2019 at have modtaget en meddelelse, hvor de irske myndigheder oplyste, at operatøren af vindmølleparken i Derrybrien havde accepteret at samarbejde med henblik på at indlede erstatningsproceduren i henhold til PDAA. Skrivelsen fra de irske myndigheder til Kommissionen af 29. marts 2019 blev oversendt af de nævnte myndigheder til Domstolens Justitskontor samme dag den 1. april 2019. I denne skrivelse blev det oplyst, at erstatningsproceduren ville blive indledt »så hurtigt som muligt med henblik på at sikre gennemførelsen af en forskriftsmæssig efterfølgende vurdering af indvirkningen på miljøet«.
III. Om søgsmålet
A. Traktatbruddet
1. Parternes argumenter
20. Kommissionen har gjort gældende, at Irland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at opfylde punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland. Til trods for, at medlemsstaten har erklæret sig villig til så hurtigt som muligt at opfylde ovennævnte dom, har Irland i de ti år, som er gået mellem Domstolens afgørelse og datoen for anlæggelse af den sag, der er genstand for dette forslag til afgørelse, alene indgivet en række forslag for at råde bod på traktatbruddet vedrørende vindmølleparken i Derrybrien uden dog at gennemføre nogle af disse forslag.
21. Irland har for det første gjort gældende, at det fremgår af præmisserne og konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, at de af Domstolen konstaterede traktatbrud sammenfattende vedrører fejlagtig gennemførelse af direktiv 85/337, hvorimod der med hensyn til vindmølleparken i Derrybrien »hverken blev opfordret til eller indrømmet nogen særlig foranstaltning«.
22. For det andet har Irland erindret om, dels at forpligtelsen til at råde bod på undladelsen af at have foretaget en vurdering af indvirkningerne på miljøet af et specifikt projekt ligger inden for grænserne for medlemsstaternes processuelle autonomi, dels at Domstolen i dom af 17. november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, præmis 41 og 42), fastslog, at det er foreneligt med EU-retten, at medlemsstaten fastsætter rimelige frister for søgsmål anlagt til prøvelse af tilladelser indrømmet i strid med forpligtelsen til en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, som er fastsat i direktiv 85/337. I denne sammenhæng har Irland præciseret, at de tilladelser, som blev meddelt til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien og de dertil knyttede aktiviteter, kun kunne tilbagekaldes ved en afgørelse fra High Court (ret i første instans), som træffes ved afslutningen af en procedure med domstolsprøvelse (»judicial review«) vedrørende beslutningen om at meddele tilladelse, idet denne procedure indledes ved en ansøgning, der skal indgives inden den lovbestemte frist, dvs. senest otte uger efter beslutningens dato (4). Eftersom de lovbestemte frister for at anfægte lovligheden af de omhandlede tilladelser er udløbet, og dette skete flere år, inden Kommissionen anlagde den traktatbrudssag, som gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Irland, har de irske myndigheder ingen forpligtelse til at tilbagekalde dem.
23. Hvis det for det tredje indrømmes, at en dom – hvormed Domstolen efter afslutningen af en traktatbrudsprocedure, som alene har involveret Kommissionen og den pågældende medlemsstat, tager et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF til følge – bevirker annullationen af en administrativ foranstaltning, som i henhold til national lovgivning er endelig, tilsidesættes efter Irlands opfattelse princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hos foranstaltningens adressater, især under de i den foreliggende sag aktuelle omstændigheder, hvor der gik næsten ti år mellem meddelelsen af den første byggetilladelse og Domstolens afgørelse i sagen Kommissionen mod Irland.
24. For det fjerde har Irland gjort gældende, at forløbet af den administrative procedure bekræfter, at den langsommelighed, hvormed foranstaltninger for at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Irland blev truffet, skyldes kompleksiteten af de bagvedliggende retlige spørgsmål, især med hensyn til overholdelse af retssikkerheden, beskyttelsen af den berettigede forventning hos operatøren af vindmølleparken i Derrybrien og beskyttelsen af denne operatørs ejendomsrettigheder, snarere end manglende samarbejde fra Irlands side. Irland har anført, at de irske myndigheder efter, at disse i 2013 havde foreslået at foretage en ikke-officiel vurdering af indvirkningen på miljøet, ved skrivelse af 22. december 2016 fremsendte et konceptdokument til Kommissionen for at opnå et formelt klarsignal fra Kommissionen, som imidlertid aldrig blev givet. Den tid, som gik mellem oversendelsen af dette dokument og oversendelsen i oktober 2017 af samme dokument i undertegnet udgave, må skyldes en misforståelse mellem de irske myndigheder og Kommissionens funktionærer, om ikke en sand mangel på samarbejdsvilje fra Kommissionens side. Irland har endvidere gjort gældende, dels at gennemførelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Irland indebar indledningen af en procedure, som lå uden for rammerne for bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 85/337, dels at Kommissionen end ikke i forbindelse med sagsanlæg var i stand til at identificere de specifikke foranstaltninger, som Irland skulle træffe for at bringe følgevirkningerne af det i punkt 2 i den nævnte dom konstaterede traktatbrud til ophør. Under disse omstændigheder burde Irland ikke klandres for at have ventet den tid, som var nødvendig for at træffe de passende foranstaltninger, eller at disse foranstaltninger ikke blev identificeret korrekt og i tide.
25. Irland har afslutningsvis anført, at punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland nu er fuldstændigt opfyldt, hvis der tages højde for fremskridtene i arbejdet med den i konceptdokumentet fastsatte ikke-officielle vurdering af indvirkningen på miljøet.
2. Bedømmelse
a) Rækkevidden af traktatbruddet konstateret i punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland
26. Såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaterne, skal denne stat i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.
27. I præmisserne i dommen i sagen Kommissionen mod Irland analyserede Domstolen Kommissionens klagepunkter hver for sig, nærmere bestemt det første om fejlagtigt gennemførelse af direktiv 85/337 i den irske retsorden (præmis 34-81) og det andet om de betingelser, under hvilke der blev meddelt tilladelse til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien og gennemførelsen af de relaterede arbejder (præmis 82-112). Efter at have taget begge klagepunkter til følge fastslog Domstolen i konklusionen i den nævnte dom, at Irland havde gjort sig skyldig i to forskellige traktatbrud som følge af tilsidesættelsen af det nævnte direktiv.
28. Det er korrekt, at traktatbruddet som følge af manglende gennemførelse af en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktiv 85/337 af projektet til opførelse af vindmølleparken i Derrybrien er konsekvensen af anvendelsen i et konkret tilfælde af de bestemmelser i den irske lovgivning, som Domstolen betragtede som værende i strid med det nævnte direktiv. I modsætning til, hvad Irland synes at anføre, indebærer dette imidlertid ikke, at det omhandlede traktatbrud, som Domstolen konstaterede særskilt i punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, skal opfattes som værende inkluderet i det i punkt 1 konstaterede traktatbrud (5).
29. Som en følge heraf skulle Irland for at opfylde punkt 2 i konklusionen i den nævnte dom ikke alene ændre sin lovgivning i en retning, som er forenelig med direktiv 85/337, men også træffe separate foranstaltninger for at afhjælpe tilsidesættelsen af det nævnte direktiv i forbindelse med gennemførelsen af projektet til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien, idet den særskilte konstatering af traktatbruddet i det omhandlede punkt i modsat fald helt ville miste sin effektive virkning. Den af Irland anførte omstændighed, at arten af disse foranstaltninger ikke var præciseret i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, udgør ikke en berettiget grund, som Kommissionen med rette har gjort gældende, til at så tvivl om Domstolens konstatering af traktatbruddet og den omhandlede medlemsstats forpligtelser som følge af denne dom.
b) Foranstaltninger med henblik på opfyldelsen af punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland
1) Målsætningerne med vurderingen af indvirkningen på miljøet i henhold til direktiv 85/337
30. I henhold til direktiv 85/337 skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, som skal foretages i overensstemmelse med harmoniserede principper i hele Unionen (6). Denne vurdering sigter hovedsageligt mod at indhente alle oplysninger, som medlemsstaternes kompetente myndigheder behøver for under tilladelsesproceduren angående disse projekter at kunne identificere det miljø, som måtte blive berørt, og dermed angive retningslinjer for beslutningen om at meddele de relaterede byggetilladelser eller give afslag herpå (7).
31. Direktiv 85/337 tager utvivlsomt udgangspunkt i en logik om forebyggelse af miljøskader (8), hvor forpligtelsen til at foretage en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet for et projekt opfylder behovet for, at de kompetente myndigheder inden for rammerne af deres beslutningsprocesser på et så tidligt stadium som muligt tager den eventuelle indvirkning af alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser på miljøet i betragtning med henblik på »fra starten at undgå dannelsen af forurening eller gener, frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger« (9). Det fremgår imidlertid af direktivets ordlyd, at vurderingen af indvirkningen på miljøet også sigter mod, at medlemsstaternes kompetente myndigheder, når en tilladelse er blevet meddelt, kan knytte tilladelsen til opfyldelsen af en række vilkår, som nedbringer de skadelige virkninger, som projektets gennemførelse indebærer for miljøet, og mere generelt til vedtagelse af foranstaltninger for at sikre, at det opførte anlæg benyttes i henhold til korrekte miljøbeskyttelseskriterier (10).
32. Domstolen har i øvrigt i flere tilfælde fastslået, at anvendelsesområdet for direktiv 85/337 »er vidt og dets formål meget bredt« (11), og i denne henseende konstateret, at det ville være for »snævert« og i strid med EU-lovgivers tilgangsvinkel kun ved »den samlede vurdering« af indvirkningen på miljøet i henhold til direktivet »at tage hensyn til de direkte virkninger af selve de planlagte arbejder uden at tage hensyn til de indvirkninger på miljøet, der kunne fremkaldes ved brugen og driften af resultaterne af disse arbejder« (12).
33. Som en følge heraf og i modsætning til, hvad Irland synes at antage, har vurderingen af indvirkningen på miljøet i henhold til direktiv 85/337 virkninger ikke alene på det tidspunkt, hvor det besluttes at meddele tilladelse til det konkrete projekt, men også senere, dvs. i løbet af projektets gennemførelse eller anvendelsen af det opførte anlæg, således at den danner basis for en optimal håndtering af de miljømæssige risici, der er forbundet med udnyttelsen af anlægget og en begrænsning af de negative virkninger af en sådan udnyttelse på de forskellige faktorer, som der er taget højde for i forbindelse med vurderingen.
34. Den logik om forebyggelse, hvorpå direktiv 85/337 er baseret, kan derfor ikke udgøre argumenter for en medlemsstat, som ikke har opfyldt sin forpligtelse til at sikre, at projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af indvirkningen på miljøet, inden der gives tilladelse, til ikke at træffe nødvendige foranstaltninger for efterfølgende at råde bod på denne undladelse.
2) Nødvendige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktiv 85/337
35. Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at direktiv 85/337 (på tilsvarende måde som det nu gældende direktiv 2011/92) ganske vist ikke indeholder bestemmelser om følgevirkningerne af tilsidesættelsen af forpligtelsen til at foretage en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, men at medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4 TEU, imidlertid skal bringe ulovlige følgevirkninger af en sådan tilsidesættelse til ophør, og at det derfor påhviler en medlemsstats kompetente myndigheder »inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at underkaste disse indvirkninger af projekterne en undersøgelse« (13). Jeg vil i øvrigt erindre om, at den nævnte forpligtelse er blevet bekræftet af Domstolen også med hensyn til tilfælde, hvor der med hensyn til projektet i strid med direktiv 85/337 ikke var blevet foretaget nogen vurdering af indvirkningen på miljøet, projektet var blevet gennemført fuldstændigt, og det relaterede anlæg allerede var blevet taget i brug (14). Domstolen har også præciseret, at foranstaltninger, som er egnet til at bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet til ophør, bl.a. er »tilbagekaldelse eller suspension af en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en vurdering af det omhandlede projekts indvirkninger på miljøet, som fastsat ved direktiv 85/337« (15). Såfremt de omhandlede foranstaltninger skal træffes i medfør af den nationale lovgivning, er denne medlemsstats kompetente myndigheder i henhold til princippet om loyalt samarbejde og under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet forpligtet til at træffe dem (16).
36. Det følger heraf, at medlemsstaterne i overensstemmelse med målsætningerne i direktiv 85/337, som nævnt i punkt 31-33 i dette forslag til afgørelse, ved tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet af et projekt, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at en sådan vurdering eller en berigtigende vurdering foretages efter meddelelse af tilladelsen, selv om gennemførelsen af projektet er påbegyndt, eller selv om projektet allerede er afsluttet. Såfremt det er muligt i medfør at den nationale lovgivning, skal de kompetente nationale myndigheder suspendere eller tilbagekalde den tilladelse, der allerede er blevet givet, og lade foretage en vurdering med henblik på lovliggørelse heraf eller meddele en ny tilladelse, som opfylder kravene i ovennævnte direktiv.
37. Den berørte medlemsstats forpligtelse til at sørge for, at der foretages en efterfølgende vurdering af indvirkningen på miljøet, er desto mere betydningsfuld i en situation som den i dette forslag til afgørelse vurderede, hvor det omhandlede projekt, bl.a. på grund af sine dimensioner, kan forventes at få særligt markante og permanente indvirkninger på miljøet, dets gennemførelse allerede har bevirket omfattende skader på miljøet, og tilsidesættelsen af direktivet er blevet konstateret af Domstolen i forbindelse med en traktatbrudssag.
38. Irlands argument om, at Irland for at opfylde punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland ikke havde nogen forpligtelse til at tilbagekalde de tilladelser, der var blevet givet operatøren af vindmølleparken i Derrybrien, eller at pålægge denne at foretage (eller lade foretage) en efterfølgende vurdering af indvirkningen på miljøet, kan derfor ikke tiltrædes.
c) Irlands forsvarsargument
1) Grænserne for medlemsstaternes processuelle autonomi samt beskyttelsen af den berettigede forventning hos operatøren af vindmølleparken i Derrybrien
39. Irland har bestridt Kommissionens påstand om traktatbrud ved først og fremmest at påberåbe sig princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi og ved med henvisning til dom af 17. november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882), at gøre gældende, at Irland ikke havde nogen forpligtelse til at rejse spørgsmål om lovligheden af de tilladelser, der var blevet givet til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien, hvilke i medfør af den irske lovgivning var blevet endelige flere år inden, at Domstolen afsagde dommen i sagen Kommissionen mod Irland.
40. I denne sammenhæng vil jeg erindre om, at Domstolen i dom af 7. januar 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, præmis 65) – på baggrund af en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet i en sag, hvor en borger havde anfægtet den nationale myndigheds beslutning om ikke at tilbagekalde eller ændre en tilladelse til minedrift, der var givet, uden at der var blevet foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet (17) – fastslog, at de kompetente nationale myndigheders forpligtelse til at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der er blevet givet i strid med direktiv 85/337, begrænses af princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi (18). Når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det på grundlag af dette princip hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, men disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de nævnte rettigheder (effektivitetsprincippet) (19).
41. I dom af 17. november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, præmis 41 og 42), hvortil Irland har henvist, præciserede Domstolen, at EU-retten, som ikke fastsætter regler for frister for søgsmål anlagt til prøvelse af tilladelser indrømmet i strid med forpligtelsen til en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, som er fastsat i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, i princippet ikke er til hinder for, at den pågældende medlemsstat, forudsat at ækvivalensprincippet overholdes, »fastsætte[r] rimelige søgsmålsfrister til beskyttelse af både borgerne og den pågældende myndighed« (20).
42. I modsætning til, hvad Irland har gjort gældende, mener jeg ikke, at Irland gyldigt kan påberåbe sig hverken princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi eller den endelige karakter, som byggetilladelsen for vindmølleparken i Derrybrien opnåede som følge af udløbet af den frist, inden hvilken borgere kunne anfægte disse beslutninger, med henblik på at unddrage sig forpligtelsen til fuldstændigt at opfylde punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland.
43. For at gennemføre den omhandlede dom påhviler det faktisk den nævnte medlemsstat at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der var nødvendige for at råde bod på, at der ikke var blevet foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktiv 85/337, herunder især foranstaltninger, som kunne sikre, at der blev foretaget en efterfølgende vurdering af indvirkningen på miljøet.
44. Den omstændighed, at søgsmålsfristen til beskyttelse af borgere mod en myndigheds beslutninger er udløbet, udelukker i princippet ikke, at myndigheden ex officio kan tilbagekalde en retsstridig foranstaltning eller suspendere dens gennemførelse, eller at myndigheden kan træffe foranstaltninger, der pålægger indehaveren af en byggetilladelse at lovliggøre situationen, eventuelt ved at opfylde forpligtelser, der tidligere ikke er blevet opfyldt, eller at tilpasse forvaltningen af de anlæg, som er blevet opført i medfør af den nævnte byggetilladelse, således, at den opfylder bestemte vilkår eller kriterier for at beskytte almene interesser. I henhold til princippet om loyalt samarbejde er medlemsstaternes myndigheder forpligtet til inden for rammerne af deres kompetence at træffe sådanne foranstaltninger og udøve deres beføjelser, hvis dette kan bidrage til at råde bod på en tilsidesættelse af EU-retten.
45. Det er korrekt, at Irlands befuldmægtigede ved besvarelse af et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet har præciseret, at den administrative myndighed i henhold til den irske lovgivning ikke ex officio for at beskytte almene interesser må tilbagekalde byggetilladelser som de, der er givet for opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien, der er blevet endelige. Disse byggetilladelser må kun annulleres ved en afgørelse fra High Court (ret i første instans, Irland), der imidlertid ikke kan behandle sagen, fordi søgsmålsfristerne er udløbet. Efter min opfattelse kan heller ikke en sådan omstændighed begrunde Irlands standpunkt om, at Irland i det konkrete tilfælde ikke havde en forpligtelse til at træffe specifikke foranstaltninger for at afhjælpe det af Domstolen konstaterede traktatbrud.
46. Jeg kan konstatere, at den nu gældende irske lovgivning indeholder en procedure om lovliggørelse af tilladelser, der er meddelt i strid med forpligtelserne i henhold til direktiv 85/337, og at denne procedure kunne være blevet anvendt under de i den foreliggende sag aktuelle omstændigheder.
47. Hvis tilladelsen til et projekt, for hvilket en vurdering af indvirkningen på miljøet var nødvendig, ved »endelig afgørelse truffet af Den Europæiske Unions Domstol« er blevet anset for at være retsstridigt meddelt, fremsender den kompetente planlægningsmyndighed (»planning authority«) i medfør af artikel 177B, stk. 1 og 2, litra b), i PDAA’s del XA, der blev indført ved lovreformen i år 2010, et skriftligt påbud til operatøren af projektet om at indgive ansøgning om erstatningstilladelse. Samme artikels stk. 2, litra c), præciserer, at operatøren ved påbuddet tilpligtes at vedlægge ansøgningen en berigtigende erklæring om indvirkningen på miljøet (»remedial environmental impact statement«).
48. Irland har fortolket denne bestemmelse således, at den ikke finder anvendelse under de i den foreliggende sag aktuelle omstændigheder, hvor den meddelte byggetilladelse er blevet endelig. En sådan afgrænsning fremgår imidlertid ikke af ordlyden af PDAA’s artikel 177B og kan heller ikke udledes af en ordret læsning af denne bestemmelse. Mod den af Irland anlagte fortolkning taler faktisk den omstændighed, at artikel 177B, stk. 1, ikke sondrer mellem en dom, som Domstolen afsiger på baggrund af en anmodning om præjudiciel afgørelse, hvor efterprøvelsen er baseret på en national sag, som er anlagt med henblik på at anfægte lovligheden af den pågældende tilladelse, og en dom afsagt i forbindelse med en traktatbrudssag, der – som i tilfælde med dommen i sagen Kommissionen mod Irland – kan afsiges, når søgsmålsfristen for at anfægte den administrative beslutning om meddelelse af tilladelsen er udløbet, eller efter appellen til prøvelse af den omhandlede beslutning er blevet forkastet ved en endelig afgørelse.
49. Jeg vil endvidere erindre om, at Supreme Court (øverste domstol, Irland) – da den for nyligt skulle træffe afgørelse i en sag vedrørende bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt PDAA’s artikel 177B fandt anvendelse på ejeren af et stenbrud, der var taget i brug i begyndelsen af 1960’erne på et tidspunkt, hvor det ikke var nødvendigt at ansøge om byggetilladelse – har fastslået, at ovennævnte artikel finder anvendelse på en »undtagelseskategori« af projekter, for hvilke »en tilladelse, der tidligere er blevet givet« og »i øvrigt er gyldig«, er blevet anset af Domstolen for at være retsstridigt meddelt, fordi der ikke er blevet foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet, uden at denne nationale ret har specificeret de grænser, der følger af den endelige karakter af tilladelsen (21). I modsætning til, hvad Irland har gjort gældende, var det således slet ikke afklaret, at alle forsøg på at tvinge operatøren af vindmølleparken i Derrybrien til at deltage i proceduren i henhold til PDAA’s artikel 177B ville blive stoppet af de irske domstole (22).
50. Jeg vil afslutningsvis erindre om, at den af Irland på nuværende tidspunkt foreslåede strenge fortolkning først blev fremsat under den administrative procedure i oktober 2012. Indtil dette tidspunkt havde de irske myndigheder uafbrudt, både inden og efter PDAA’s ikrafttrædelse, til Kommissionen udtalt deres hensigt om at indlede erstatningsproceduren for at opfylde det omhandlede punkt i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland vedrørende vindmølleparken i Derrybrien. Galway County sendte, som bekræftet af Irland i retsmødet, den 12. oktober 2011 et påbud i henhold til PDAA’s artikel 177B til operatøren af vindmølleparken i Derrybrien, men tilbagekaldte det efter nogle dage, hvilket bekræfter, at Galway County, i det mindste indledningsvis, fortolkede den omhandlede bestemmelse på en anden måde end den nævnte medlemsstat.
51. Under disse omstændigheder kan Irland ikke gyldigt hævde, at den irske lovgivning ikke indeholder instrumenter til at lade tilladelser, såsom den til vindmølleparken i Derrybrien meddelte, være genstand for en ny vurdering. Proceduren ifølge PDAA’s artikel 177B udgør faktisk et sådant instrument. Det påhvilede derfor de irske myndigheder at indlede den nævnte procedure for fuldstændigt at opfylde punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland.
52. Efter min opfattelse kan en sådan gennemførelsesforanstaltning ikke forhindres af de af Irland fremførte argumenter om beskyttelsen af den berettigede forventning hos operatøren af vindmølleparken i Derrybrien.
53. For det første sigter erstatningsproceduren ifølge PDAA i det væsentlige mod under veldefinerede omstændigheder at tillade revision af tilladelser, der er blevet givet i strid med direktiv 85/337, og af de projekter, for hvilke disse tilladelser er blevet meddelt, samt tilpasning af disse projekter til kriterierne i det nævnte direktiv, især med hensyn til behovet for, at der foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet. Den omhandlede procedure fører derfor ikke nødvendigvis til, at de reviderede tilladelser tilbagekaldes med den konsekvens, at de af tilladelserne omfattede aktiviteter skal ophøre, men kan begrænse sig til at foreskrive, at tilladelserne skal lovliggøres, og at der eventuelt skal træffes nødvendige udbedrende foranstaltninger (23).
54. For det andet vil jeg erindre om, at Domstolen i dom af 17. november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882), præciserede, at »projekter, for hvilke tilladelsen ikke længere kan gøres til genstand for et direkte søgsmål, fordi den i national ret fastsatte søgsmålsfrist er udløbet, ganske enkelt« ikke kan »anses for lovligt tilladte i forhold til forpligtelsen til en vurdering af indvirkningen på miljøet« (24), med den konsekvens, at den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder, såfremt den nationale lovgivning indeholder et instrument til at sikre, at den omhandlede vurdering foretages, er forpligtet til at anvende det (25). Derfor kan operatøren af et sådant projekt ikke påberåbe sig berettigede forventninger, der følger af lovligheden af tilladelser, der er blevet givet i strid med forpligtelsen til at foretage en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet og ikke længere kan gøres til genstand for domstolsprøvelse i henhold til den nationale lovgivning, med henblik på at unddrage sig forpligtelsen til at foretage en sådan efterfølgende vurdering, såfremt denne forpligtelse pålægges i kraft af en beslutning, som de nationale myndigheder træffer for at opfylde en dom om traktatbrud afsagt af Domstolen. Dette er så meget desto mere tilfældet med operatøren af vindmølleparken i Derrybrien, der – som det fremgår af sagsakterne og som bekræftet af Irland i retsmødet – er et selvstændigt helejet datterselskab til Electricity Supply Board (ESB), som på sin side er ejet 95% af den irske stat (26).
55. Ovenstående konklusion kan ikke anfægtes af den tid, der gik mellem meddelelsen af de omhandlede tilladelser og afsigelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Irland. Jeg vil i øvrigt erindre om, at det ganske vist er korrekt, at den nævnte dom blev afsagt i 2008, og at den seneste tilladelse til vindmølleparken i Derrybrien blev endelig i 2003, men på det tidspunkt, hvor denne tilladelse blev meddelt, var en traktatbrudssag i medfør af artikel 226 EF allerede anlagt mod Irland, hvori der endnu ikke var fremsat direkte klagepunkter mod projektet til opførelsen af den nævnte vindmøllepark, men hvor medlemsstaten blev foreholdt systematisk at have tilsidesat forpligtelserne i henhold til direktiv 85/337. Jeg spørger mig, i hvilket omfang en offentlig aktør kan påberåbe sig berettigede forventninger, der følger af lovligheden af tilladelser, der er blevet givet i strid med det nævnte direktiv og under sådanne omstændigheder.
56. Selv om Irlands standpunkt om, at den påtvungne procedure ifølge PDAA’s artikel 177B ikke finder anvendelse i den foreliggende situation, fordi de omhandlede tilladelser er blevet endelige, godtages, vil jeg afslutningsvis erindre om, at operatøren af et projekt, for hvilket der er givet tilladelse uden forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, ifølge den nævnte lovs artikel 177C kan ansøge om anvendelse af erstatningsproceduren. For at råde bod på, at der ikke var blevet foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet af projektet for opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien (27), tilbød PDAA derfor også de irske myndigheder et alternativt instrument til det omhandlede påbud, som disse myndigheder på baggrund af den kontrol, som staten fører med operatøren af den konkrete vindmøllepark, uden større vanskeligheder ville kunne have anvendt.
2) Kompleksiteten af de retlige spørgsmål og Kommissionens manglende samarbejdsvilje
57. I modsætning til, hvad Irland har gjort gældende, mener jeg ikke, at opfyldelsen af punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland vanskeliggjorde identifikationen af de nødvendige foranstaltninger for at bringe følgevirkningerne af traktatbruddet til ophør eller gav anledning til retlige spørgsmål af en kompleksitet, som kunne begrunde det dødvande, som i praksis er fortsat i over ti år.
58. Det fremgår af sagsakterne, at begge parter – fra den allerførste korrespondance mellem Kommissionen og de irske myndigheder samt under hele den administrative procedure – anså en efterfølgende vurdering af indvirkningen på miljøet for at være den eneste foranstaltning egnet til at råde bod på, at der ikke forudgående var blevet foretaget en sådan vurdering. Kommissionen og Irland diskuterede under slutfasen af den administrative procedure de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af en sådan vurdering, men det fremgår ikke af sagsakterne, at parterne overvejede alternative gennemførelsesforanstaltninger.
59. Det var først mod slutningen af 2012, dvs. ca. fire år efter afsigelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Irland, at de irske myndigheder – der indtil dette tidspunkt konstant havde forsikret om, at erstatningsproceduren ville finde anvendelse på operatøren af vindmølleparken i Derrybrien – rejste spørgsmål angående kravet på retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning hos den nævnte operatør og på dette tidspunkt foreslog Kommissionen en alternativ løsning, nærmere bestemt en »ikke-forskriftsmæssig« vurdering af indvirkningen på miljøet. Udførelsen af denne løsning er imidlertid også blevet præget af manglen på væsentlige fremskridt, hvilket på trods af Irlands udtalelser ikke kan tilskrives Kommissionens manglende samarbejdsvilje.
60. I modsætning til, hvad den berørte medlemsstat har gjort gældende, mener jeg ikke, at Kommissionen kan klandres for den tid, som gik mellem de to fremsendelser af det i punkt 15 i dette forslag til afgørelse nævnte konceptdokument, dvs. fra den 22. december 2016 til den 2. oktober 2017. Som Irland selv har indrømmet, angiver det brev, som ledsagede den første fremsendelse af dette dokument, ikke, at de irske myndigheder ville afvente et formelt klarsignal fra Kommissionen, inden de ville gå videre med næste trin. Endvidere var den i december 2016 fremsendte udgave af dette dokument ikke undertegnet af operatøren af vindmølleparken i Derrybrien, hvilket kunne så tvivl om, hvor alvorlig operatøren anså sin forpligtelse for at være. Afslutningsvis har Kommissionen, uden at Irland har dementeret dette, gjort gældende, at indholdet af det i december 2016 fremsendte dokument i det væsentlige var identisk med indholdet af et tidligere dokument, med hensyn til hvilket Kommissionen havde fremsat en række klagepunkter, som de irske myndigheder ikke havde taget højde for.
61. Mere generelt er jeg af den opfattelse, at Kommissionen under hele den administrative procedure til overmål har været disponibel og samarbejdsvillig, især hvis der tages hensyn til, at de irske myndigheder abrupt ændrede sin holdning i spørgsmålet om, hvorvidt erstatningsproceduren kunne finde anvendelse på operatøren af vindmølleparken i Derrybrien, hvilket skete senere end fire år efter dommen i sagen Kommissionen mod Irland.
62. På baggrund af ovenstående elementer kan den omstændighed, at den administrative procedure tog lang tid og havarerede, efter min opfattelse end ikke delvis begrundes i kompleksiteten af de retlige spørgsmål og ej heller i Kommissionens usikkerhed vedrørende identifikationen af de nødvendige foranstaltninger for at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Irland eller Kommissionens manglende samarbejdsvilje.
d) Konklusioner angående eksistensen af det påståede traktatbrud
63. Nu, ti år efter dommen i sagen Kommissionen mod Irland, er der ikke blevet foretaget nogen vurdering af indvirkningen på miljøet ifølge bestemmelserne i direktiv 85/337 af arbejderne til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien og de relaterede aktiviteter, selv om Irland aldrig har bestridt muligheden for at foretage en sådan vurdering, og der er ikke engang truffet konkrete foranstaltninger for at indhente den omhandlede vurdering. I stedet har Irland, efter i svarskriftet at have erklæret at være lige ved at få operatøren af vindmølleparken til at foretage en ikke-forskriftsmæssig efterfølgende vurdering, inden retsmødet i den foreliggende sag hævdet – i en meddelelse til Kommissionen – på ny at have ændret holdning vedrørende muligheden for at anvende erstatningsproceduren, hvilket bevirker, at situationen er »slået tilbage til start« som i en slags ludospil. Under disse omstændigheder og på baggrund af samtlige ovenstående overvejelser kan der ikke drages andre konklusioner end, at Irland har gjort sig skyldig i traktatbrud, og at Irlands forsvarsargument ikke kan tiltrædes.
B. De økonomiske sanktioner
64. I sin stævning og baseret på sin meddelelse af 13. december 2005 om gennemførelse af artikel 228 EF (herefter »meddelelsen af 2005«) (28) har Kommissionen foreslået, at Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF sanktionerer Irland på grund af den manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Irland med betalingen af en tvangsbøde og et fast beløb.
65. I sin duplik har Irland gjort gældende, at ingen sanktion skal pålægges, i det omfang dom af 26. juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (C-196/16 og C-197/16, EU:C:2017:589), og af 28. februar 2018, Comune di Castelbellino (C-117/17, EU:C:2018:129), hvorpå Kommissionen har baseret sig, udgør et brud i forhold til tidligere retspraksis. Dette argument kan på baggrund af overvejelserne i punkt 26-38 i dette forslag til afgørelse ikke tiltrædes.
1. Tvangsbøden
66. Som konstateret i punkt 63 i dette forslag til afgørelse har Irland endnu ikke opfyldt punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, i det mindste ikke på tidspunktet for retsmødet ved Domstolen. I det tilfælde, hvor traktatbruddet fortsat består på tidspunktet for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag (29), skal pålæggelsen af en tvangsbøde i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF anses for at være begrundet (30).
67. Med hensyn til bødebeløbet tilkommer det Domstolen at fastsætte sanktionen på et niveau, der er passende ud fra omstændighederne og afpasset efter traktatbruddet og medlemsstatens betalingsevne (31). De væsentlige kriterier, der skal tages i betragtning inden for rammerne af Domstolens bedømmelse, er således i princippet overtrædelsens varighed, dens grad af grovhed og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal Domstolen tage særligt hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for offentlige og private interesser samt til den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat skal overholde sine forpligtelser (32).
68. Kommissionen har foreslået, at der anvendes et dagligt beløb svarende til den faste grundsats på 700 EUR multipliceret med koefficienterne for grovhed, varighed og afskrækkende virkning, dvs. et samlet beløb på 12 264 EUR pr. dag fra datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag indtil den dag, hvor dommen i sagen Kommissionen mod Irland er fuldstændigt opfyldt.
69. Vedrørende grovheden har Kommissionen for det første taget hensyn til betydningen af de EU-retlige bestemmelser, der er overtrådt, og i hvilken sammenhæng denne tilsidesættelse er sket, for det andet til følgevirkningerne af den nævnte tilsidesættelse samt Irlands gentagne tilsidesættelser af direktiv 85/337 (33) og for det tredje til medlemsstatens manglende samarbejdsvilje under en meget lang periode. Henset til samtlige disse forhold og under hensyntagen til, at den manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Irland alene vedrører en del af dommen, finder Kommissionen, at der skal anvendes en koefficient for grovhed på 2 på skalaen fra 1-20 i meddelelsen af 2005.
70. Alle de af Kommissionen vurderede omstændigheder for at fastlægge overtrædelsens grovhed er efter min opfattelse relevante. Derimod skal de af Irland fremsatte argumenter om, at der bør tages hensyn til den indsats, som Irland har gjort for at opfylde Kommissionens krav, og til Kommissionens manglende samarbejdsvilje, ikke tiltrædes. I denne forbindelse henviser jeg til overvejelserne ovenfor i punkt 58-62 i dette forslag til afgørelse.
71. Irland har også bestridt, at den af Domstolen i punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland konstaterede overtrædelse er årsagen til skaderne på miljøet som følge af jordskredet i 2003, og tilføjet, at der ikke skal tages højde for denne omstændighed i forbindelse med vurderingen af overtrædelsens grovhed. I denne sammenhæng vil jeg erindre om, at det fremgår af dommen i sagen Kommissionen mod Irland, at den nævnte medlemsstat aldrig har bestridt, at det omhandlede jordskred blev forårsaget af arbejderne til opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien (jf. præmis 93). I denne forbindelse er det ikke udelukket, at en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, som havde afdækket risiciene i forbindelse med disse arbejder eller anbefalet særlige forebyggende foranstaltninger, ville have kunnet forhindre de skader, som senere opstod. Følgerne af jordskredet i 2003 skal derfor omfattes af vurderingen af grovheden af Irlands overtrædelse, selv om deres betydning ikke skal overvurderes i denne forbindelse.
72. Hvad angår varigheden har Kommissionen anvendt den maksimale koefficient på 3 ifølge meddelelsen af 2005, henset til den periode på 114 måneder, som gik mellem datoen for afsigelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Irland og den dato, hvor den foreliggende sag blev anlagt, dvs. den 25. januar 2018. Selv om artikel 260, stk. 1, TEUF ikke fastsætter nogen frist for, hvornår en dom skal være opfyldt, kræver hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af EU-retten ifølge Domstolens faste praksis, at denne opfyldelse iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt (34). Den overtrædelse, som i den foreliggende situation er foreholdt Irland, har vedvaret i over ti år, uden at der er gjort væsentlige fremskridt for at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet af opførelsen af vindmølleparken i Derrybrien og de dertil relaterede arbejder. Denne varighed er utvivlsomt urimeligt lang. Selv om det indrømmes, at opfyldelse af punkt 2 i konklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland ville medføre indledningen af erstatningsproceduren, sådan som den nævnte medlemsstat har gjort gældende, ville overtrædelsen pr. dags dato have pågået i over syv år, dvs. under alle omstændigheder i bemærkelsesværdig lang tid.
73. Kommissionen har afslutningsvis anvendt den for Irland i meddelelsen af 2005 fastsatte faktor for afskrækkende virkning, dvs. 2,92, som Irland ikke har bestridt.
74. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at anvende en tvangsbøde på 10 000 EUR pr. dag.
2. Det faste beløb
75. Ifølge meddelelsen af 2005 har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen anvender et fast beløb svarende til den faste grundsats på 230 EUR multipliceret med koefficienten for grovhed og faktoren for afskrækkende virkning »n«, dvs. et beløb på 1 343,20 EUR pr. dag, regnet fra den 3. juli 2008 og indtil afsigelsen af dommen i den foreliggende sag, eller indtil dommen i sagen Kommissionen mod Irland er opfyldt, såfremt opfyldelsen heraf sker først, med et minimum for det faste beløb på 1 685 000 EUR (35). På baggrund af overvejelserne i punkt 68 i dette forslag til afgørelse foreslår jeg Domstolen at reducere dette beløb til 1 000 EUR.
IV. Forslag til afgørelse
76. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
– »Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, idet det ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (C-215/06, EU:C:2008:3807).
– I tilfælde af, at traktatbruddet fortsat består på datoen for afsigelse af dommen i den foreliggende sag, pålægges Irland at betale Europa-Kommissionen, på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«, en tvangsbøde på 10 000 EUR for hver dags forsinkelse af gennemførelsen af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (C-215/06, EU:C:2008:3807), regnet fra datoen for afsigelse af dommen i den foreliggende sag og indtil den fuldstændige opfyldelse af dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (C-215/06, EU:C:2008:3807).
– Irland pålægges at betale Europa-Kommissionen, på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«, et fast beløb på 1 000 EUR pr. dag, regnet fra datoen for afsigelse af dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (C-215/06, EU:C:2008:3807), og indtil afsigelsen af dommen i den foreliggende sag, eller indtil dommen i sagen Kommissionen mod Irland er opfyldt.
– Irland betaler sagsomkostningerne.«