CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. EVGENI TANCHEV
presentadas el 22 de mayo de 2019(1)
Asunto C‑236/18
GRDF SA
contra
Eni Gas & Power France SA,
Direct énergie,
Commission de régulation de l’énergie,
Procureur général près la cour d’appel de Paris
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia)]
«Directiva 2009/73/CE sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural — Obligaciones de los gestores de redes de distribución — Artículo 41 de la Directiva 2009/73 — Efectos temporales de las decisiones de las autoridades competentes para la resolución de conflictos — Principios de efectividad y equivalencia — Seguridad jurídica y protección de la confianza legítima»
1. La presente petición de decisión prejudicial de la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») se refiere a las facultades de las autoridades competentes para la resolución de conflictos con arreglo al artículo 41 de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE. (2) En esencia, el órgano jurisdiccional remitente desea saber a partir de qué momento puede ser efectiva una solución propuesta por una autoridad competente para la resolución de conflictos en relación con un conflicto surgido dentro de los parámetros de la Directiva 2009/73. ¿Puede aplicarse una decisión de resolución de una autoridad competente para la resolución de conflictos a todo el período contractual al que se refiere el conflicto o debería limitarse dicho período?
2. Esta cuestión se plantea en una situación en la que un contrato entre un gestor de la red de distribución (GRDF) y un suministrador (Direct énergie) no fue conforme con la Directiva 2009/73 durante un prolongado período de tiempo, ya que permitía que el suministrador (Direct énergie) soportase el coste resultante de los impagos de los clientes finales, cuando dicho coste debería haberlo soportado el gestor de la red de distribución (GRDF). Por lo tanto, la respuesta que se dé a la cuestión prejudicial es necesaria para determinar el alcance de las consecuencias económicas que originará esta anomalía para GRDF en sus relaciones contractuales con Direct énergie. Todo ello tiene lugar en el contexto específico de los llamados «contratos únicos», tanto para el suministro como para la distribución de gas natural, que se celebran en Francia con consumidores y con clientes profesionales que operan a pequeña escala.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. Los considerandos 3, 6, 25, 30, 33 y 48 de la Directiva 2009/73 establecen lo siguiente:
«(3) Solo un mercado interior plenamente abierto que permita a todos los ciudadanos de la Unión elegir libremente a sus suministradores y a todos los suministradores abastecer libremente a sus clientes es compatible con las libertades (entre otras, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios) que el Tratado garantiza a los ciudadanos de la Unión.
[…]
(6) Sin una separación efectiva entre las redes y las actividades de producción y suministro (“separación efectiva”), existe un riesgo de discriminación, no solo en la explotación de la red sino también en lo que se refiere a los incentivos de las empresas integradas verticalmente para invertir adecuadamente en sus redes.
[…]
(25) El acceso no discriminatorio a la red de distribución determina el acceso a los consumidores al nivel minorista. […]
[…]
(30) Es preciso, para un adecuado funcionamiento del mercado interior del gas natural, que los reguladores de la energía puedan tomar decisiones sobre todas las cuestiones de reglamentación pertinentes y que sean totalmente independientes de cualquier otro interés público o privado. Ello no impedirá un control jurisdiccional ni una supervisión parlamentaria conforme al Derecho constitucional de los Estados miembros. […]
[…]
(33) Los reguladores de la energía deben estar facultados para aprobar decisiones que vinculen a las empresas de gas natural y para imponer o proponer al órgano jurisdiccional competente sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las que incumplan sus obligaciones. Deben estarlo asimismo para decidir, independientemente de la aplicación de las normas de competencia, medidas oportunas para garantizar beneficios para el cliente mediante el fomento de la competencia efectiva necesaria para el adecuado funcionamiento del mercado interior del gas natural. Los programas de cesión de gas son una de las posibles medidas para fomentar una competencia eficaz y garantizar el funcionamiento correcto del mercado. Los reguladores de la energía también deben estar facultados para contribuir a asegurar un alto nivel de servicio público garantizando la apertura del mercado, la protección de los clientes vulnerables y la plena eficacia de las medidas de protección del consumidor. Estas disposiciones deben entenderse sin perjuicio de los poderes de la Comisión respecto a la aplicación de las normas de competencia, incluido el examen de las fusiones que tengan una dimensión comunitaria, y de las normas del mercado interior, tales como la libre circulación de capitales. El organismo independiente al que una parte afectada por una decisión de un regulador nacional tendría el derecho de recurrir podría ser un tribunal u otro órgano competente para llevar a cabo el control jurisdiccional.
[…]
(48) Los intereses de los consumidores deben constituir el núcleo de la presente Directiva y la calidad del servicio debe ser una responsabilidad central de las empresas de gas natural. Es necesario reforzar y garantizar los derechos existentes de los consumidores, y se debe prever un mayor grado de transparencia. La protección de los consumidores debe garantizar que todos los consumidores, en el ámbito comunitario más amplio posible, se beneficien de un mercado competitivo. Los Estados miembros o, cuando un Estado miembro así lo haya dispuesto, las autoridades reguladoras deben velar por que se apliquen los derechos de los consumidores.»
4. El artículo 32 de la Directiva 2009/73 se titula «Acceso de terceros». Su apartado 1 presenta el siguiente tenor:
«Los Estados miembros garantizarán la aplicación de un sistema de acceso de terceros a la red de transporte y distribución y a las instalaciones de GNL basado en tarifas publicadas, aplicables a todos los clientes cualificados, incluidas las empresas de suministro, de forma objetiva y sin discriminación entre usuarios de la red. Los Estados miembros velarán por que dichas tarifas o las metodologías para su cálculo sean aprobadas antes de su entrada en vigor de conformidad con el artículo 41 por la autoridad reguladora a que se refiere el artículo 39, apartado 1, y por que tales tarifas, así como las metodologías, en caso de que solo se aprueben las metodologías, se publiquen antes de su entrada en vigor.»
5. El artículo 40 de la Directiva 2009/73 lleva por título «Objetivos generales de la autoridad reguladora» y dispone lo siguiente:
«En el ejercicio de las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva, la autoridad reguladora tomará todas las medidas razonables para contribuir, en el marco de sus obligaciones y competencias tal como establece el artículo 41, en estrecha consulta con otros organismos nacionales pertinentes, incluidas las autoridades responsables en materia de competencia, y sin perjuicio de las competencias de estos, a los siguientes objetivos:
a) promover, en estrecha cooperación con la Agencia, las autoridades reguladoras de los demás Estados miembros y la Comisión, un mercado interior del gas natural competitivo, seguro y sostenible ambientalmente en la Comunidad, y abrir el mercado de manera efectiva a todos los clientes y suministradores comunitarios, así como garantizar las condiciones adecuadas para que las redes de gas funcionen de modo eficaz y fiable, teniendo en cuenta objetivos a largo plazo;
[…]
e) facilitar el acceso a la red de nuevas capacidades de producción, en particular suprimiendo las trabas que pudieran impedir el acceso a nuevos agentes del mercado y al gas procedente de fuentes de energía renovables.
[…]»
6. El artículo 41 se titula «Obligaciones y competencias de la autoridad reguladora» y establece:
«1. La autoridad reguladora tendrá las siguientes obligaciones:
a) establecer o aprobar, de conformidad con criterios transparentes, las tarifas de transporte o distribución, o sus metodologías;
b) asegurar el cumplimiento por parte de los gestores de las redes de transporte y distribución, y, en su caso, de los propietarios de las redes, así como de cualquier empresa de gas, de las obligaciones impuestas por la presente Directiva y de cualquier otra disposición comunitaria aplicable, incluso en lo que se refiere a cuestiones transfronterizas;
[…]
f) velar por que no haya subvenciones cruzadas entre las actividades de transporte, distribución, almacenamiento, GNL y suministro;
[…]
4. Los Estados miembros se asegurarán de que se dote a las autoridades reguladoras de las competencias que les permitan cumplir las obligaciones impuestas por los apartados 1, 3 y 6 de manera eficiente y rápida. Con este fin, la autoridad reguladora tendrá, como mínimo, las siguientes competencias:
a) promulgar decisiones vinculantes para las empresas de gas natural;
[…]
d) imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las compañías de gas natural que no cumplan las obligaciones impuestas por la presente Directiva o por cualquier decisión pertinente jurídicamente vinculante de la autoridad reguladora o de la Agencia, o proponer a un tribunal competente que imponga estas sanciones. Lo anterior incluirá la facultad de imponer, o de proponer la imposición de sanciones de hasta el 10 % del volumen de negocios anual del gestor de la red de transporte a dicho gestor, o de hasta el 10 % del volumen de negocios anual de la empresa integrada verticalmente en dicha compañía, según los casos, en el supuesto de incumplimiento de sus obligaciones de conformidad con la presente Directiva,
[…]
10. Las autoridades reguladoras estarán facultadas para exigir a los gestores de redes de transporte, almacenamientos, GNL y distribución que modifiquen, en caso necesario, las condiciones, incluidas las tarifas y metodologías a que se refiere el presente artículo, para garantizar que sean proporcionadas y se apliquen de manera no discriminatoria. […].
11. Toda parte que desee reclamar contra un gestor de la red de transporte, almacenamientos, GNL o distribución en relación con las obligaciones de dicho gestor con arreglo a la presente Directiva, podrá presentar la reclamación ante la autoridad reguladora, quien, en su calidad de organismo competente en la resolución de conflictos, emitirá una decisión en los dos meses siguientes a la recepción de la reclamación. Este plazo podrá prorrogarse por dos meses si la autoridad reguladora solicita información adicional. También podrá prorrogarse con el consentimiento del reclamante. Dicha decisión tendrá efecto vinculante a menos que sea revocada a raíz de un recurso y hasta el momento en que lo sea.
[…]»
7. El Reglamento (CE) n.o 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1775/2005, (3) presenta el siguiente tenor en su artículo 13, apartado 1:
«Las tarifas, o los métodos para calcularlas, aplicadas por los gestores de redes de transporte, y aprobadas por las autoridades reguladoras de conformidad con el artículo 41, apartado 6, de la Directiva 2009/73/CE, así como las tarifas publicadas conforme a lo dispuesto en el artículo 32, apartado 1, de dicha Directiva serán transparentes, tendrán en cuenta las necesidades de integridad de la red y su mejora y reflejarán los costes reales en que se haya incurrido, en la medida en que dichos costes correspondan a los de un gestor de redes eficiente y estructuralmente comparable y sean transparentes, incluyendo al mismo tiempo una rentabilidad adecuada de las inversiones, y tendrán debidamente en cuenta, en su caso, la evaluación comparativa de tarifas efectuada por las autoridades reguladoras. Las tarifas, o las metodologías para calcularlas, se aplicarán de forma no discriminatoria.
Los Estados miembros podrán decidir que las tarifas puedan fijarse también mediante procedimientos basados en el mercado, como las subastas, siempre que dichos procedimientos y los ingresos que con ellos se generen sean aprobados por la autoridad reguladora.
Las tarifas, o las metodologías para calcularlas, deberán favorecer la competencia y el comercio eficiente del gas, al mismo tiempo que evitarán las subvenciones cruzadas entre los usuarios de la red y proporcionarán incentivos para la inversión y mantenimiento o creación de la interoperabilidad de las redes de transporte.
Las tarifas para los usuarios de la red no serán discriminatorias y se fijarán por separado por cada punto de entrada o punto de salida del sistema de transporte. Los mecanismos de distribución de los costes y los métodos de fijación de índices en relación con los puntos de entrada y de salida serán aprobados por las autoridades reguladoras nacionales. A más tardar el 3 de septiembre de 2011, los Estados miembros se asegurarán de que, transcurrido un período transitorio, el cálculo de las tarifas por el uso de la red no se base en los itinerarios contractuales.»
B. Derecho nacional
8. Según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo L. 134‑20 del code de l’énergie (Código de la energía), en su versión aplicable en el período pertinente, dispone lo siguiente:
«La decisión del Comité, que podrá conllevar multas coercitivas, estará motivada y especificará las condiciones de carácter técnico y financiero para la resolución del conflicto en las que, en su caso, se garantizará el acceso a las redes, las obras y las instalaciones mencionadas en el artículo L. 134-19 o su utilización. Cuando sea necesario para resolver el conflicto, el Comité podrá fijar, de manera efectiva, transparente, no discriminatoria y proporcionada, las modalidades de acceso a dichas redes, obras e instalaciones o las condiciones a las que estará sujeta su utilización.» (4)
II. Hechos, litigio principal y cuestión prejudicial
9. Las predecesoras legales de Direct énergie, segunda parte recurrida en el procedimiento principal, celebraron, respectivamente, el 21 de junio de 2005 y el 21 de noviembre de 2008, dos contratos de transporte de gas a través de la red francesa de distribución de gas natural. Dichos contratos se celebraron con el gestor de redes de distribución GRDF, parte recurrente en el procedimiento principal.
10. El 22 de julio de 2013, Direct énergie solicitó una decisión del Comité de resolución de conflictos y de sanciones (en lo sucesivo, «Cordis»), autoridad competente para la resolución de conflictos, con arreglo al artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73, de la Comisión de Regulación de la Energía (en lo sucesivo, «CRE»), autoridad de ejecución en Francia según los artículos 40 y 41 de la misma Directiva. La decisión que Direct énergie pretendía obtener se refería a las cargas económicas que había asumido desde la entrada en vigor de los dos contratos antes mencionados y que debería haber asumido GRDF (véanse los puntos 1 y 2 de las presentes conclusiones). Eni Gas & Power France, primera parte recurrida, también intervenía en dicho procedimiento.
11. Cordis adoptó una decisión el 19 de septiembre de 2014. Según se expone en la resolución de remisión, en dicha decisión se ordenó a GRDF que facilitase a Direct énergie un nuevo contrato de transporte de gas a través del sistema de distribución de gas natural en un plazo de seis meses desde la fecha de notificación de la decisión, contrato que había de respetar el principio de que el suministrador, Direct énergie, no es responsable de los importes impagados a GRDF por los clientes finales. Esto debía aplicarse al período contractual en su totalidad.
12. Esta decisión fue recurrida por Direct énergie y Eni Gas & Power France ante la Cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia), que la confirmó mediante resolución de 2 de junio de 2016, donde añadió, en particular, que:
– GRDF debía proponer, mediante cláusulas contractuales adicionales, modificaciones de los contratos de acceso a la red de gas celebrados entre GRDF y Direct énergie, conforme a las cuales se entendiera que nunca fueron pactadas las cláusulas por las que se supeditaba el acceso a estos contrato a que el suministrador, Direct énergie, aceptase actuar como intermediador para GRDF y que obligaban a dicho suministrador a prestar servicios que correspondían a la sociedad GRDF y cuyos precios o condiciones de ejecución no podía negociar.
– Direct énergie debía recibir una remuneración justa y equitativa, a la vista de los costes que GRDF había evitado con respecto a los servicios prestados a los clientes por Direct énergie por cuenta de GRDF.
13. GRDF interpuso recurso de casación contra esta sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, oponiéndose a lo que en su opinión constituye un requerimiento que faculta a Cordis para adoptar decisiones con carácter retroactivo que conllevan una modificación retroactiva de cláusulas contractuales. Direct énergie se opone al recurso alegando principalmente el principio de efectividad del Derecho de la Unión. El órgano jurisdiccional remitente observa que el principio de seguridad jurídica quedó consagrado en la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, (5) que, en su opinión, podría tener preferencia sobre la efectividad del Derecho de la Unión.
14. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente plantea la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse la Directiva 2009/73 […], y, en particular, su artículo 41, apartado 11, en el sentido de que establece que una autoridad reguladora, encargada de resolver una controversia, debe tener la competencia de dictar una decisión aplicable al período completo que abarca la controversia de la que conoce, con independencia de la fecha en que se originó tal controversia entre las partes, particularmente extrayendo las consecuencias de la falta de conformidad de un contrato con las disposiciones de la Directiva mediante la adopción de una decisión cuyos efectos se extiendan a todo el período contractual?»
15. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia GRDF, Direct énergie, Eni Gas & Power, el Gobierno francés y la Comisión Europea. Todos ellos intervinieron en la vista celebrada el 6 de marzo de 2019.
III. Síntesis de las alegaciones
16. Para GRDF, el silencio del legislador europeo da a entender el deseo de no permitir a organismos como Cordis adoptar decisiones retroactivas. (6) Asimismo, GRDF alega que el efecto temporal de las decisiones de tales organismos es una cuestión de autonomía procesal nacional de los Estados miembros. (7)
17. En defecto de una disposición del Derecho del Estado miembro que sea aplicable ratione temporis al procedimiento principal, (8) toda retroactividad de las decisiones de Cordis debe ser analizada atendiendo a los principios de equivalencia y efectividad, no retroactividad, seguridad jurídica y protección de la confianza legítima, ninguno de los cuales respalda la retroactividad de las decisiones de Cordis. GRDF alega también que las decisiones de dicho organismo son de carácter administrativo, no jurisdiccional.
18. GRDF alega que el efecto temporal de las decisiones de Cordis que propugna es conforme con el principio de equivalencia. Asimismo, considera que el principio de efectividad se debe interpretar a la luz del artículo 34, apartado 3, de la Directiva 2009/73, que hace hincapié en la resolución rápida de conflictos. La ausencia de efectos retroactivos de las decisiones de Cordis no socava este propósito. (9)
19. Respecto al principio de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima, GRDF alega, en particular, que el principio de no retroactividad de las decisiones administrativas se aplica cuando las autoridades de los Estados miembros toman decisiones administrativas comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. (10) El principio de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima exige que las normas de Derecho sean claras y precisas (11) y que su aplicación sea previsible, y las soluciones retroactivas no son compatibles con esta exigencia ni con la protección de los consumidores.
20. En opinión de GRDF, otorgar efectos retroactivos a las decisiones de Cordis comprometería la estabilidad jurídica del sector del gas natural y tendría graves consecuencias económicas, pues GRDF vería incrementado el coste de sus servicios, que habría de recuperar con el precio final del gas natural que pagan los consumidores.
21. ENI Gas & Power France alega que el papel de Cordis no puede ser sustancialmente distinto del de un órgano jurisdiccional, dado que su función es otorgar una protección más eficaz y rápida que la proporcionada por un órgano jurisdiccional. El principio de efectividad goza del rango de una disposición esencial del Derecho de la Unión, (12) de modo que los procedimientos internos del Estado miembro deben garantizar que las decisiones de Cordis tengan plena eficacia jurídica. Asimismo, argumenta que no se vulnera el principio de equivalencia, mientras que el principio de seguridad jurídica es intrínsecamente flexible y no garantiza de forma absoluta que una determinada situación jurídica no vaya a cambiar nunca. Por tanto, el Derecho de la Unión exige que la autoridad de resolución de conflictos pueda adoptar una decisión cuyos efectos se extiendan a todo el período afectado por la ilegalidad.
22. Direct énergie admite que, si las decisiones de Cordis no tuviesen efectos desde la fecha de los compromisos contractuales ilícitos, las partes preferirían acudir sistemáticamente a los tribunales, de los que podrían obtener esa solución, lo cual generaría asimetría en los recursos y sería contrario al objetivo de una solución rápida que persigue la Directiva 2009/73. (13) Esta Directiva quedaría privada de su efecto útil y, a este respecto, Direct énergie solicita al Tribunal de Justicia que aplique por analogía la jurisprudencia desarrollada en materia de protección de los consumidores frente a las cláusulas contractuales abusivas y de igualdad de trato. (14)
23. Direct énergie alega también que, de conformidad con la Directiva 2009/73, las autoridades reguladoras nacionales deben disponer de amplias facultades, expuestas con más detalle en el artículo 41, apartado 4, letra d).
24. Direct énergie recuerda que el principio de seguridad jurídica no puede ser invocado cuando un acto administrativo es manifiestamente contrario al Derecho de la Unión, aunque haya adquirido firmeza. (15) Añade que, si a las decisiones de Cordis no se les reconoce efecto retroactivo, se validarían prácticas contrarias al Derecho de la Unión, y Direct énergie rechaza los argumentos de GRDF respecto a la desestabilización del mercado. (16) La primacía del Derecho de la Unión exige que se inapliquen los principios contractuales contrarios a aquel, y también lo requiere la exigencia de medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias.
25. Por último, Direct énergie alega que la remisión del órgano jurisdiccional remitente a la sentencia Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros (17) es inoperante.
26. El Gobierno francés recalca que el procedimiento principal versa únicamente sobre los llamados «contratos únicos», mediante los cuales los consumidores domésticos contratan conjuntamente el suministro y la distribución de gas. Suministradores como Direct énergie y Eni Gas & Power France han celebrado contratos de transporte de gas con GRDF, con vistas a celebrar después contratos únicos con los consumidores. Las transferencias de dinero recibidas en virtud de dichos contratos de distribución deben trasladarse a GRDF. Por lo tanto, a resultas de dichos contratos las facturas impagadas por los consumidores fueron asumidas por los suministradores Direct énergie y Eni Gas & Power France, y no por el gestor de redes de distribución, GRDF. Este es el marco del litigio.
27. El Gobierno francés solicita al Tribunal de Justicia que reformule la cuestión prejudicial, oponiéndose, en particular, a la parte de la cuestión relativa a si, con arreglo al Derecho de la Unión, Cordis «debe tener la competencia de dictar una decisión aplicable al período completo que abarca la controversia de la que conoce». Si la respuesta a esta cuestión es negativa, no se asegura una respuesta útil para el órgano jurisdiccional remitente, ya que no entrará a valorar si tal alcance temporal está permitido en el Derecho de la Unión pero no exigido por este. (18) Así pues, propone que se reformule la cuestión prejudicial de manera que pregunte si el Derecho de la Unión se opone a que tales decisiones se refieran a un período que comprenda todo el período contractual controvertido.
28. El Gobierno francés alega que tanto el efecto útil de la Directiva 2009/73 como el principio de efectividad apuntan a favor de una respuesta negativa a la cuestión reformulada en tal sentido. No obstante, en todo caso se han de respetar los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad y los derechos fundamentales con arreglo a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, lo cual corresponde valorar al órgano jurisdiccional remitente.
29. En caso de que no se reformule la cuestión prejudicial, el Gobierno francés considera que debería responderse negativamente. En defecto de armonización, los efectos temporales quedan sujetos al margen de apreciación de los Estados miembros en virtud de sus facultades de transposición de las directivas con arreglo al artículo 288 TFUE y de la autonomía procesal nacional, la cual, a su vez, se somete a los principios de equivalencia y efectividad y a otros principios generales del Derecho de la Unión. El Gobierno francés se remite, en particular, a una sentencia del Tribunal de Justicia en materia de IVA (19) y a otra relativa al reintegro de importes indebidamente pagados, (20) para ilustrar cómo puede operar el principio de seguridad jurídica poniendo límite a los efectos temporales. Sin embargo, corresponde a los Estados miembros buscar la forma de conciliar dichos principios. (21) La valoración del cumplimiento con los principios de equivalencia y efectividad le incumbe al órgano jurisdiccional remitente. (22)
30. La Comisión señala que organismos como Cordis son autoridades administrativas independientes cuyos poderes y funciones se asemejan a los de las autoridades de defensa de la competencia. Cuando autoridades como Cordis toman decisiones en virtud del artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73, la efectividad de sus decisiones debe ser comparable a la de un órgano jurisdiccional, sobre todo en relación con su aplicación ratione temporis. En principio, dichas decisiones tienen efectos ex tunc, pero el legislador o los jueces pueden disponer excepciones, habida cuenta de que una ponderación entre las exigencias de la efectividad y la primacía del Derecho de la Unión, por un lado, y la seguridad jurídica y la confianza legítima, por otro, requiere límites temporales.
31. Así, con arreglo al principio de cooperación leal, a la efectividad y a la primacía del Derecho de la Unión, deben eliminarse todas las consecuencias ilícitas de un contrato cuyas cláusulas no sean conformes con los requisitos establecidos en la Directiva 2009/73. No obstante, el propio Tribunal de Justicia puede limitar el efecto temporal de sus resoluciones atendiendo a consideraciones de seguridad jurídica. Pero solo lo hace con carácter excepcional, (23) y debe estar estrictamente limitado y justificado por consideraciones imperativas de seguridad jurídica, teniendo en cuenta todos los intereses, tanto públicos como privados. (24) Asimismo, es importante la protección de los derechos. (25)
32. Por último, la Comisión hace referencia a una sentencia relativa a las tarifas energéticas y a las relaciones contractuales establecidas antes del litigio. En ese caso el Tribunal de Justicia declinó limitar los efectos temporales de su sentencia. (26) La Comisión considera que en el procedimiento principal no hay riesgos que justifiquen una limitación temporal. En su opinión, una autoridad reguladora como Cordis ha de tener la facultad de tomar decisiones que se apliquen a todo el período controvertido, cualquiera que sea la fecha en la que comenzara la controversia entre las partes. Esto sería conforme con el espíritu y los objetivos de la Directiva 2009/73. Si los efectos de las decisiones de autoridades reguladoras como Cordis se limitasen en el tiempo, se vería sustancialmente disminuida su eficacia en la garantía del buen funcionamiento del mercado y en el desarrollo de un mercado del gas competitivo.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
1. Competencia del Tribunal de Justicia
33. Procede señalar, antes que nada, que la resolución de remisión no explica de manera detallada el motivo por el que las disposiciones de la Directiva 2009/73 que menciona son pertinentes para pronunciarse en cuento el fondo del litigio existente entre las partes, además de las disposiciones en materia de recursos. En esencia, este litigio trata de dilucidar si es el gestor de la red de distribución o el suministrador de gas natural quien debe asumir la carga de las facturas impagadas por los clientes finales en relación con los llamados «contratos únicos» de distribución y suministro de gas, y qué ocurre cuando se determina que dicha carga debe ser asumida por el gestor de la red de distribución y no por el suministrador. En términos más amplios, la controversia trata de los servicios de gestión de clientes y de la remuneración que se debe pagar a los suministradores que los prestan en nombre de un gestor de redes de distribución.
34. El problema deriva de que el artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73 afirma que «toda parte que desee reclamar contra un gestor de la red de transporte, almacenamientos, GNL o distribución en relación con las obligaciones de dicho gestor con arreglo a la presente Directiva, podrá presentar la reclamación ante la autoridad reguladora» (el subrayado es mío). Una disposición en materia de recursos deberá ser interpretada por el Tribunal de Justicia si se determina que es pertinente con respecto a una presunta infracción sustantiva de la Directiva, (27) dado que la Unión Europea no tiene competencias generales en materia de recursos fuera de los ámbitos en los que tiene una competencia material. Con carácter más general, corresponde al órgano jurisdiccional remitente explicar la conexión entre las disposiciones del Derecho de la Unión citadas y el litigio en cuestión, así como su objeto. (28)
35. Las observaciones orales presentadas a este respecto pueden resumirse del siguiente modo:
36. GRDF alegó que el servicio de que se trata en este litigio es el servicio de gestión de clientes, en lo que respecta a los clientes finales, prestado por el suministrador por cuenta del gestor de redes de distribución, y este servicio concreto no se presta en absoluto con arreglo a la Directiva 2009/73. Se rige por el Derecho francés, de modo que el procedimiento principal queda fuera del ámbito de aplicación material de la Directiva.
37. Eni Gas & Power France ha alegado que la Directiva 2009/73 establece normas comunes para la distribución y suministro de gas a clientes finales. Se remite al artículo 1 de la Directiva 2009/73, que define el contenido y ámbito de aplicación, y afirma que los servicios a que se refiere el procedimiento principal consiste en la recaudación de la tarifa de acceso a la red de distribución y la gestión del servicio de clientes por parte del suministrador en nombre del gestor de la red de distribución. La controversia se centra en el pago de esta tarifa. Dicho esto, no está de acuerdo en que la controversia esté comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/73 porque lo que se discute es el acceso a la red y la relación de distribución y suministro.
38. Direct énergie alega que la obligación del gestor de la red de distribución con arreglo a la Directiva 2009/73 consiste en garantizar el acceso a la red conforme al artículo 32 de la Directiva 2009/73, sin que este acceso pueda ser discriminatorio, con las excepciones establecidas en el artículo 35. Direct énergie alega que si un gestor de la red de distribución adoptara la posición de denegar el acceso a un suministrador, a no ser que este prestara servicios para el gestor de la red de distribución, esto supondría una denegación de acceso con arreglo a la Directiva 2009/73. También hace referencia a las obligaciones de la autoridad de regulación en virtud del artículo 40, en particular con respecto al mantenimiento de la competencia.
39. Las observaciones orales de Francia han aclarado algunos aspectos. El representante de Francia ha señalado que los servicios de gestión de clientes que se prestan en Francia por cuenta de los gestores de redes de distribución como GRDF constituyen una forma de acceso a la red que ha sido habilitada por el legislador francés en cumplimiento del artículo 32 de la Directiva 2009/73, sobre el acceso de terceros a la red de transporte y distribución, y que el sistema de contrato único que implica respeta la libertad de elección de los consumidores en cuanto a los suministradores, a la que hace alusión el considerando 3 de la Directiva 2009/73.
40. La Comisión alega que el procedimiento principal enfrenta a dos suministradores de gas y se refiere a servicios de distribución, mientras que GRDF, por su parte, es un gestor de redes de distribución, por lo que considera aplicable la Directiva 2009/73.
41. He llegado a la conclusión de que el procedimiento principal está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/73, ya que las alegaciones antes resumidas crean el necesario nexo material entre la controversia sustantiva entre las partes y la Directiva 2009/73. (29)Para ello he tenido en cuenta la finalidad de la Directiva 2009/73 (véase el punto 3 de las presentes conclusiones), su ámbito de aplicación, (30) definido en su artículo 1, y el hecho de que la resolución de remisión señala en diversas ocasiones que el significado de «distribución» a efectos del artículo 2, punto 5, de la Directiva 2009/73 es pertinente en el procedimiento principal, aunque no se haya remitido ninguna cuestión al respecto. El litigio de refiere esencialmente a las tarifas aplicables a los servicios prestados por un suministrador por cuenta de un gestor de redes de distribución. Por tanto, tiene por objeto la fijación de tarifas y el acceso a la red, dos aspectos que están comprendidos en el ámbito de aplicación material de la Directiva 2009/73, y su relación con el artículo 41, apartado 11.
2. Reformulación de la cuestión prejudicial
42. Sin embargo, no estoy de acuerdo con los argumentos esgrimidos por Francia en cuanto a que la cuestión prejudicial debe ser reformulada. El hecho de que se emplee un verbo de carácter imperativo («debe») o, como aparece en la versión original de la resolución de remisión, «ils commandent qu’une autorité de régulation […] ait le pouvoir», en relación con las competencias de la autoridad reguladora sobre el efecto temporal de su decisión no impide al Tribunal de Justicia proporcionar una respuesta más matizada.
3. El procedimiento principal no trata de la retroactividad ni de la inadmisibilidad parcial de la cuestión prejudicial
43. Por último, en contra de lo argumentado por GRDF, no considero que el procedimiento principal trate de una situación en la que Cordis ha procedido a aplicar retroactivamente el Derecho de la Unión.
44. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, da el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho de la Unión, aclara y especifica, cuando es necesario, el significado y el alcance de dicha norma, tal como esta debe o habría debido entenderse y aplicarse desde el momento de su entrada en vigor. De esto resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada por el Juez a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación, siempre y cuando, por otra parte, se reúnan los requisitos necesarios para someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma. (31)
45. El Tribunal de Justicia ha declarado que la Directiva 2009/73 se aplica rationae temporis a partir del 3 de marzo de 2011, a saber, la fecha en la que finaliza el plazo de transposición establecido en el artículo 54 de la Directiva 2009/73. (32) Por lo tanto, cualquier interpretación del artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73 que haga el Tribunal de Justicia debe aplicarse desde dicha fecha (el 3 de marzo de 2011). Las facultades de Cordis para adoptar medidas, en cuanto autoridad competente para la resolución de conflictos, con arreglo al artículo 41, apartado 11, deben retrotraerse necesariamente a dicha fecha, sin perjuicio de la autonomía procesal nacional, que a su vez está sujeta a los principios de efectividad y equivalencia, así como al tenor del artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73, con su exigencia de que la decisión sea adoptada, a más tardar, a los cuatro meses de la recepción de la reclamación.
46. Sin embargo, ¿puede invocarse el artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73 para justificar la facultad de Cordis de adoptar medidas cuyos efectos se retrotraigan más allá del 3 de marzo de 2011? Esto es importante, ya que los contratos controvertidos en el procedimiento principal se celebraron el 21 de junio de 2005 y el 21 de noviembre de 2008.
47. Esta cuestión queda a merced de la interpretación de los conceptos pertinentes de la directiva precedente, la Directiva 2003/55, y de si a Cordis le corresponde el papel de autoridad competente para la resolución de litigios con arreglo al Derecho francés en el sentido de la Directiva 2003/55, cuestión que ha de resolver el tribunal nacional. Sin embargo, la Directiva 2009/73, respecto a la cual el órgano jurisdiccional remitente ha solicitado una interpretación, no puede justificar la adopción por Cordis de medidas con efectos anteriores al 3 de marzo de 2011.
48. Ni la resolución de remisión ni las observaciones escritas ofrecen información sobre la relación entre Cordis y la Directiva 2003/55. Si bien admito que el Tribunal de Justicia ha declarado en una de sus sentencias que el artículo 41 de la Directiva 2009/73 reproduce en esencia el contenido del artículo 25 de la Directiva 2003/55, (33) esta última Directiva difiere de la Directiva 2009/73 en aspectos materiales pertinentes.
49. En primer lugar, la Directiva 2003/55 no contiene ningún considerando análogo al considerando 33 y a su exigencia de medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias (véanse los puntos 54 a 57 de las presentes conclusiones). En segundo lugar, la Directiva 2003/55 no contiene ninguna disposición similar al artículo 41, apartado 17, de la Directiva 2009/73. Este último artículo dispone que «los Estados miembros velarán por que existan procedimientos nacionales adecuados, mediante los cuales una parte afectada por una decisión de una la autoridad reguladora pueda ejercer el derecho de recurrir ante un organismo independiente de las partes implicadas y de cualquier Gobierno». En tercer lugar, según los trabajos preparatorios de la Directiva 2009/73, uno de los objetivos de la nueva Directiva consiste en el fortalecimiento de los poderes de las autoridades reguladoras, incluso otorgándoles también poderes para imponer sanciones disuasorias, de lo que se deduce que las sanciones son diferentes de las establecidas por la Directiva 2003/55. (34) Por lo tanto, la cuestión prejudicial es inadmisible en la medida en que se refiere a períodos anteriores al 3 de marzo de 2011. (35)
50. A continuación voy a responder a la cuestión prejudicial partiendo de esta premisa y voy a atender solamente a la Directiva 2009/73, el único acto jurídico sobre el cual se ha planteado una cuestión prejudicial.
B. Respuesta a la cuestión prejudicial
51. Ya he señalado que, al determinar la respuesta a la cuestión prejudicial, la Comisión acertó al enfocarla analizando las facultades de Cordis como autoridad independiente que, con arreglo al Derecho de la Unión, debe garantizar la aplicación de este. En efecto, conforme a un principio asentado del Derecho de la Unión, «la primacía del Derecho de la Unión no impone la obligación de garantizar la plena eficacia de las normas de la Unión únicamente a los órganos judiciales, sino también a todos los demás órganos e instituciones del Estado miembro». (36) El alcance de esta obligación ha sido recientemente descrito por un Abogado General en el siguiente sentido:
«La jurisprudencia ha establecido […] que la obligación de aplicación inmediata del Derecho de la Unión se impone tanto a los tribunales como a las autoridades administrativas nacionales. Ambos, en el ejercicio de su respectiva jurisdicción o competencia, están obligados a garantizar la plena eficacia de las disposiciones del Derecho de la Unión, sin solicitar o esperar la derogación previa de dicha disposición nacional que entre en conflicto con ese Derecho por parte del legislador o mediante cualquier otro procedimiento constitucional. Por último, garantizar la plena eficacia de las disposiciones del Derecho de la Unión significa también aplicar la totalidad de los principios de aplicación nacional del Derecho de la Unión, como los de primacía, efecto directo e interpretación conforme.» (37)
52. En la jurisprudencia recaída hasta la fecha se ha conminado a los Estados miembros a que, en el ejercicio de sus respectivas facultades como garantes de la aplicación del Derecho, excluyan la aplicación de una normativa nacional contraria al Derecho de la Unión, en el contexto de su obligación de garantizar la plena eficacia de este. (38) De ello resulta que los órganos de los Estados miembros con facultades de resolución específicas, como Cordis, están sujetos a una bien asentada obligación de garantizar de buena fe la aplicación del Derecho de la Unión, reflejada ahora en el artículo 4 TUE, apartado 3, y en el artículo 19 TUE, apartado 1, al menos en lo referente a disposiciones como el artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73, (39) y a las obligaciones de resolución que entraña (véanse los puntos 54 a 57 de las presentes conclusiones). En efecto, el Tribunal de Justicia ha examinado recientemente un litigio relativo al alcance de la disposición sobre recursos de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, (40)así como limitaciones a las facultades que el Derecho interno puede conferir a una comisión creada para garantizar la igualdad de trato. (41)
53. En la sentencia Minister for Justice and Equality y Commissioner of the Garda Síochána, el Tribunal de Justicia declaró que, habiéndose creado un órgano como alternativa a los tribunales para garantizar la aplicación del principio de igualdad de trato con arreglo a la Directiva 2000/78, «sería contradictorio considerar a los particulares legitimados para invocar las disposiciones del Derecho de la Unión en un ámbito específico ante un órgano al que el Derecho nacional haya atribuido la competencia para conocer de los litigios en ese ámbito y que tal órgano no tuviera sin embargo la obligación de aplicar aquellas disposiciones, dejando inaplicadas las normas del Derecho nacional que las infrinjan». (42)
54. Es indudable que Cordis es la autoridad competente para la resolución de conflictos creada por el Gobierno francés para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 41, apartado 11, de la Directiva 2009/73. También es evidente que existe una vía de recurso alternativa, al igual que sucedía en el asunto Minister for Justice and Equality y Commissioner of the Garda Síochána, es decir, la vía judicial (véase el artículo 41, apartados 15 y 17, de la Directiva 2009/73). Por lo tanto, al igual que las facultades de la comisión de que se trataba en el asunto Minister for Justice and Equality y Commissioner for Garda Síochána no debían verse disminuidas en comparación con las de los órganos jurisdiccionales ordinarios, considero que, en línea con los argumentos de Direct énergie y Eni, Gas & Power France, si las medidas que Cordis puede adoptar tuviesen un alcance temporal más limitado que las de los tribunales franceses, los litigantes se verían desalentados para iniciar procedimientos ante Cordis, lo que frustraría el objetivo de la Directiva 2009/73 respecto a la disponibilidad de recursos rápidos. (43)
55. Por lo tanto, las medidas que Cordis ha de adoptar deben poder aplicarse a todo el período posterior al 3 de marzo de 2011. Al margen de esto, la cuestión de las sanciones concretas que ha de haber disponibles corresponde a la autonomía procesal nacional, sujeta a los principios de efectividad y equivalencia y a las disposiciones en materia de recursos que establece la propia Directiva 2009/73.
56. Por otro lado, aunque el considerando 33 y el artículo 41, apartado 4, letra d), de la Directiva 2009/73 se refiere solo a los reguladores de la energía y a los órganos jurisdiccionales como entidades facultadas para imponer «sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias», la redacción del artículo 41, apartado 11, incluye a las autoridades de resolución de conflictos en el concepto de autoridad reguladora. Corresponde a Cordis y a los tribunales franceses aplicar el Derecho francés a este respecto y, teniendo en cuenta el tenor literal y los objetivos de la Directiva 2009/73, determinar cuáles son las medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias para el período posterior al 3 de marzo de 2011, habida cuenta de que la Directiva 2009/73 no establece ningún criterio para esta valoración. (44) Esto significa, por ejemplo, que modificar los contratos con cláusulas que se retrotraen hasta 2005 y 2008 puede que se considere desproporcionado por un tribunal francés o por Cordis, (45) dada la amplitud de los objetivos de la Directiva 2009/73 (véase el punto 3 de las presentes conclusiones), que van desde el objetivo de libre elección para los consumidores hasta la igualdad de acceso a la red, pasando por el objetivo de defensa de la integridad del sistema y la repercusión de los costes efectivamente ocasionados (véase el punto 7 de estas conclusiones en lo referente al Reglamento 715/2009), y las consecuencias que según GRDF se derivarían para la estabilidad del sector del gas (véase el punto 20 de las presentes conclusiones).
57. Sin embargo, esta no es la cuestión que se le plantea al Tribunal de Justicia en el presente asunto. La cuestión se refiere al alcance temporal de las medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias que debe adoptar Cordis con arreglo a la Directiva 2009/73 durante un período de tiempo determinado.
58. Por lo tanto, el análisis anterior basta para responder a la cuestión prejudicial, pues esta se limita a las «competencias» que han de conferirse a Cordis con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2009/73. En aras de la integridad, añadiré lo siguiente.
59. Se han formulado abundantes alegaciones ante el Tribunal de Justicia en relación con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, que, indudablemente, vinculan a las autoridades de los Estados miembros al aplicar el Derecho de la Unión. (46) Estos principios solo parecen ser pertinentes para el litigio principal en el siguiente sentido.
60. Respecto al principio de seguridad jurídica, este justifica la aplicación nacional de límites temporales razonables para iniciar procedimientos, lo cual en la práctica pasa por encima de la exigencia de efecto útil de las directivas para los períodos anteriores a una sentencia del Tribunal de Justicia relativa a su interpretación, siempre que tales límites, a su vez, respeten los principios de equivalencia y efectividad y no estén comprendidos en ninguna de las excepciones existentes. (47) Dicho esto, una vez que se han respetado los límites temporales nacionales para el inicio de procedimientos, corresponde únicamente al Tribunal de Justicia, y no a los tribunales franceses ni a Cordis, alterar el alcance temporal de la Directiva 2009/73 de manera que se excluyan períodos desde el 3 de marzo de 2011 hasta la fecha presente. (48)
61. No obstante, en materia de Derecho de la competencia, el Tribunal de Justicia ha declarado que, respecto a las sanciones que pueden imponer las autoridades nacionales de defensa de la competencia a las empresas, el principio de seguridad jurídica determina que la obligación de las autoridades nacionales de descartar la aplicación de la legislación nacional contraria a la competencia «no puede suponer que las empresas implicadas se expongan a ser sancionadas, tanto si se trata de sanciones de naturaleza penal como administrativa, por un comportamiento pasado, en la medida en que la citada ley imponía dicho comportamiento» (el subrayado es mío). (49) Si se produjeran tales circunstancias ante los órganos jurisdiccionales franceses o ante Cordis, la misma máxima habría de beneficiar a GRDF.
62. En cuanto al principio de confianza legítima, no alcanzo a ver qué relevancia ha de tener para las medidas que puede adoptar Cordis con arreglo al Derecho de la Unión con respecto a los hechos del litigio principal, habida cuenta de que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la protección de la confianza legítima no puede ser invocada por un órgano jurisdiccional nacional que conozca de un litigio entre particulares para aplicar una disposición nacional contraria a los principios generales establecidos en las directivas. (50) En el caso de autos, la obligación de Cordis consistente en adoptar medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias se deriva de una directiva.
63. Por último, estoy de acuerdo con las observaciones formuladas por Direct énergie en cuanto a la escasa relevancia de la sentencia Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros (51) para resolver la controversia del procedimiento principal. Dicho asunto versaba sobre la revocación y reintegro de ayudas económicas de la Unión y sobre el reducido papel que desempeñan los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima cuando entran en conflicto con la efectividad de los reglamentos de la Unión aplicables en ese ámbito concreto.
V. Conclusión
64. En consecuencia, propongo responder del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia):
«La Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE, y, en particular, su artículo 41, apartado 11, debe interpretarse en el sentido de que establece que una autoridad reguladora, encargada de resolver una controversia, debe tener la competencia de dictar una decisión aplicable al período completo de vigencia de la Directiva 2009/73, es decir, desde el 3 de marzo de 2011, con independencia de la fecha de entrada en vigor de los contratos controvertidos.»