JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

26 päivänä heinäkuuta 2017(1)

Asia C‑370/16

Bruno Dell’Acqua

vastaan

Eurocom Srl ja

Regione Lombardia,

muuna osapuolena

Renato Quattrocchi ym.

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale di Novara (Italia))

Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 343 artikla – Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 1 artiklan kolmas virke – Kolmannen osapuolen hallussa oleviin varoihin kohdistuva ulosmittausmenettely, joka koskee varoja, jotka maksetaan tuensaajalle Euroopan sosiaalirahaston tukemasta ohjelmasta – Kysymys unionin tuomioistuimen ennakolta antaman luvan välttämättömyydestä






I.      Johdanto

1.        SEUT 343 artiklan mukaan Euroopan unionilla on jäsenvaltioiden alueella tehtäviensä suorittamisen edellyttämät erioikeudet ja vapaudet Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyssä pöytäkirjassa (jäljempänä pöytäkirja)(2) määritellyin edellytyksin. Pöytäkirjan 1 artiklan kolmannessa virkkeessä todetaan, etteivät unionin omaisuus ja varat voi olla minkään hallinnollisen tai oikeudellisen pakkotoimenpiteen kohteena ilman unionin tuomioistuimen lupaa.

2.        Mahdollisuutta pyytää tällaista lupaa unionin tuomioistuimelta käytetään säännöllisesti.(3) Tällöin ei ole epäselvää, että unionin toimielinten hallussa oleviin varoihin kohdistuva ulosmittaus edellyttää unionin omaisuuteen kohdistuvana pakkotoimenpiteenä unionin tuomioistuimen lupaa.

3.        Tähän mennessä ei ole vielä ratkaistu sitä, päteekö tämä luvan välttämättömyys myös silloin, kun varat on jo siirretty jäsenvaltioille unionin tavoitteiden täytäntöönpanoa varten. Tällainen tilanne on taustalla nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä, joka koskee Euroopan sosiaalirahaston antamaa rahoitusta.

II.    Euroopan unionin rakennerahastoja koskeva lainsäädäntö

4.        Yleiset ja käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset Euroopan rakennerahastoja (jäljempänä rakennerahastot tai rahastot), joihin Euroopan sosiaalirahasto kuuluu, koskevat säännökset sisältyivät ohjelmakaudella 2007–2013 asetukseen (EY) N:o 1083/2006.(4) Tämä asetus korvattiin ohjelmakaudella 2014–2020 asetuksella (EU) N:o 1303/2013.(5)

5.        Asetuksen N:o 1083/2006 9 artiklan 1 kohdan mukaan rahastojen tuella täydennetään kansallisia toimia sisällyttämällä toimenpiteisiin unionin ensisijaiset tavoitteet. Asetuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaan rahastojen tavoitteita toteutetaan tiiviissä yhteistyössä komission ja jäsenvaltioiden kesken.

6.        Asetuksen N:o 1083/2006 14 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Rahastoille varattu Euroopan unionin talousarvio toteutetaan jäsenvaltioiden ja komission yhteisen hallinnoinnin puitteissa [Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen(6) mukaisesti].

2. Komissio huolehtii vastuustaan Euroopan unionin yleisen talousarvion toteuttamisessa seuraavasti:

a) komissio tarkastaa 71, 72 ja 73 artiklassa kuvattuja menettelyjä noudattaen, että jäsenvaltioissa on olemassa hallinto- ja valvontajärjestelmät ja että ne toimivat asianmukaisesti;

b) komissio keskeyttää maksujen määräaikojen kulumisen tai lykkää maksuja tai keskeyttää ne kokonaan tai osittain 91 ja 92 artiklan mukaisesti, jos kansalliset hallinto- ja valvontajärjestelmät eivät täytä tehtäviään, ja toteuttaa muut tarvittavat rahoitusoikaisut 100 ja 101 artiklassa kuvattuja menettelyjä noudattaen;

– –”

7.        Asetuksen N:o 1083/2006 32 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Rahastotoimet toteutetaan jäsenvaltioissa kansallisiin strategisiin viitekehyksiin kuuluvina toimenpideohjelmina. – –

2. Toimenpideohjelmat laatii jäsenvaltio tai sen nimeämä viranomainen – –.

– –

4. Komissio tekee ehdotetusta toimenpideohjelmasta arvion määrittääkseen, edistääkö se kansallisen strategisen viitekehyksen päämäärien ja painopisteiden sekä koheesiota koskevien yhteisön strategisten suuntaviivojen mukaisten tavoitteiden saavuttamista. – –”

8.        Asetuksen N:o 1083/2006 56 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”3. Menoihin voidaan myöntää rahastojen rahoitusosuutta ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet kyseisen toimenpideohjelman hallintoviranomaisen päättämistä tai sen vastuulla päätetyistä toimista – – vahvistamien perusteiden mukaisesti.”

9.        Asetuksen N:o 1083/2006 60 artiklan b alakohdan mukaan jäsenvaltion hallintoviranomaisen tehtävänä on

”b) tarkastaa osarahoitettujen tuotteiden ja palvelujen toimituksen ja varmistaa, että toimien osalta tuensaajien ilmoittamat menot ovat todella aiheutuneet ja että ne ovat [merkityksellisten] sääntöjen mukaiset – –”.

10.      Asetuksen N:o 1083/2006 70 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltiot vastaavat toimenpideohjelmien hallinnosta ja valvonnasta erityisesti seuraavin toimenpitein:

– –

b) estämällä, toteamalla ja oikaisemalla väärinkäytökset sekä perimällä takaisin aiheettomasti maksetut määrät – –.

2. Jos tuensaajalle aiheettomasti maksettuja määriä ei saada perittyä takaisin, jäsenvaltio vastaa menetettyjen määrien korvaamisesta Euroopan unionin yleiseen talousarvioon, jos voidaan todeta, että aiheutunut menetys on johtunut jäsenvaltion virheestä tai laiminlyönnistä.”

11.      Asetuksen N:o 1083/2006 76 artiklan 2 kohdassa säädetään komission suorittamista maksuista seuraavaa:

”2. Maksut suoritetaan ennakkomaksuna, välimaksuina ja loppumaksuna. Ne maksetaan jäsenvaltion nimeämälle elimelle.”

12.      Asetuksen N:o 1083/2006 77 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Välimaksut ja loppumaksut lasketaan soveltaen asianomaista toimenpideohjelmaa koskevassa päätöksessä säädettyä osarahoitusosuutta kunkin toimintalinjan osalta tukikelpoisiin menoihin, jotka on mainittu kyseisen toimintalinjan osalta kussakin todentamisviranomaisen todentamassa menoilmoituksessa.”

13.      Asetuksen N:o 1083/2006 80 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että maksujen suorittamisesta vastaavat elimet varmistavat, että tuensaajat saavat julkisen rahoitusosuuden kokonaisuudessaan mahdollisimman pian ja täysimääräisenä. Siitä ei saa vähentää tai pidättää mitään määriä eikä siitä saa periä mitään erityismaksuja tai muita vaikutukseltaan vastaavia maksuja, jotka vähentäisivät tuensaajille maksettavia määriä.”

14.      Asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta ja tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta silloin, kun havaitaan toimien tai toimenpideohjelmien luonteeseen tai niiden täytäntöönpano- tai valvontaedellytyksiin vaikuttavia merkittäviä muutoksia, sekä tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä.

2. Jäsenvaltion on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai järjestelmällisiin sääntöjenvastaisuuksiin. – –

Jäsenvaltio voi käyttää tällä tavoin vapautuneet rahastojen varat 31 päivään joulukuuta 2015 saakka uudelleen kyseiseen toimenpideohjelmaan 3 kohdassa tarkoitettujen säännösten mukaisesti.

– –”

15.      Asetuksen N:o 1083/2006 99 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja peruuttamalla toimenpideohjelmalle myönnetyn yhteisön rahoitusosuuden kokonaan tai osittain – –.

2. Komissio tekee rahoitusoikaisunsa havaittujen yksittäisten sääntöjenvastaisuuksien perusteella ja ottaa huomioon sääntöjenvastaisuuden järjestelmästä aiheutuvan luonteen määrittäessään, sovelletaanko kiinteämääräistä vai ekstrapoloitua oikaisua.

3. Oikaisun määrää päättäessään komissio ottaa huomioon sääntöjenvastaisuuden luonteen ja merkittävyyden samoin kuin kyseisessä toimenpideohjelmassa havaittujen puutteiden johdosta aiheutuvien taloudellisten vaikutusten suuruuden.”

III. Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisupyyntö

16.      Bruno Dell’Acqualla on saatava yritykseltä Eurocom s.r.l. (jäljempänä Eurocom), jolla on puolestaan saatava Italian Regione Lombardialta. Saatavansa perimiseksi Dell’Acqua on pannut Tribunale di Novarassa (Italia) vireille kolmannen osapuolen hallussa olevaa saatavaa koskevan ulosmittausmenettelyn vastaavan summan ulosmittaamiseksi Regione Lombardialta. Aloitettuun ulosmittausmenettelyyn yhtyi muitakin Eurocomin velkojia.

17.      Ulosmittausmenettelyn yhteydessä Regione Lombardia myönsi velkansa Eurocomille mutta vetosi siihen, että saatava koskee varoja, jotka kuuluivat Euroopan sosiaalirahastolle. Sen vuoksi on kyse työllisyyden edistämiseksi ja tukemiseksi sidotuista määrärahoista, jotka ovat alueen käytettävissä ainoastaan tuensaajien hyväksi. Dell’Acquan vaatimaa saatavaa ei näin ollen voi asetuksen N:o 1083/2006 80 artiklan mukaan ulosmitata.

18.      Tähän liittyen Tribunale di Novara ottaa lähtökohdakseen sen kansallisissa menettelyissä tähän asti ilmeisen kiistattoman tosiseikan, että Dell’Acquan saatava koskee varoja, jotka kuuluvat Euroopan sosiaalirahastolle. Ajankohtana, jolloin asia saatettiin Tribunale di Novaran käsiteltäväksi, unioni oli jo siirtänyt ne jäsenvaltion elimen haltuun tuensaajalle maksamista varten.

19.      Tästä syystä Tribunale di Novara pohtii, sovelletaanko kyseisiin summiin asetuksen N:o 1303/2013 132 artiklan, joka vastaa asetuksen N:o 1083/2006 80 artiklaa, sekä pöytäkirjan 1 artiklan mukaisesti ”suhteellista taloudellista koskemattomuutta”, joka edellyttää unionin tuomioistuimen ennalta antamaa lupaa ulosmittaukseen. Sen vuoksi se on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan – – 1 artiklan [kolmannessa] virkkeessä tarkoitettu lupa välttämätön siinä tapauksessa, että kolmannen osapuolen hallussa olevien varojen ulosmittauksen täytäntöönpanomenettelyssä ulosmitattavat varat eivät ole enää Euroopan [unionin] komission hallussa vaan ne on jo siirretty maksun suorittavien kansallisten elinten haltuun?”

20.      Italian hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet asiassa unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia.

21.      Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, Italian hallituksen ja komission lausumat, on epäselvää, kumpaan tukikauteen (2007–2013 vai 2014–2020) Eurocomin saatava Regione Lombardialta kuuluu. Sen vuoksi ei ole selvää, oliko merkityksellinen asetus N:o 1083/2006 vai asetus N:o 1303/2013.

22.      Italian hallitus vastasi unionin tuomioistuimen tätä koskevaan kysymykseen, että kyseisen saatavan on katsottava kuuluvan alueellisen toimenpideohjelman 2007–2013 hakuun nro 643 ”jatkokoulutus, vaihe 2”. Komissio puolestaan vastasi Regione Lombardian 11.5.2017(7) antaman tiedon perusteella, että Eurocomin toteuttamat hankkeet kuuluivat toimenpideohjelmaan, jonka viite on CCI 2007 IT 052 PO 006, joka oli hyväksytty komission päätöksellä C(2007) 5465 6.11.2007(8) asetuksen N:o 1083/2006 32 artiklan 5 kohdan nojalla.

23.      Komissio lisäsi kuitenkin Regione Lombardian toimittamiin tietoihin nojautuen, ettei Italia ollut maksupyyntöjen määräajassa 31.3.2017 edes hakenut unionilta rahoitusta pääasian koskemia tukikauden 2007–2013 varoja varten. Komission lausumaan liitetyn tiedon mukaan Regione Lombardian työntekijä nimittäin ilmoitti, että kaikki varat, jotka Eurocom on saanut Euroopan sosiaalirahastolta alueellisen toimenpideohjelman CCI 2007 IT 052 PO 006 yhteydessä tukikaudella 2007–2013, on maksettu eivätkä ne voi näin ollen enää olla kolmannen osapuolen hallussa olevaa saatavaa koskevan ulosmittaushakemuksen kohteena. Varoissa, joita pääasiassa vaaditaan Regione Lombardialta, on näin ollen kyse pelkistä kansallisista menoista eikä menoista, joihin voisi hakea tukea Euroopan sosiaalirahastolta tukikaudelle 2007–2013 ja joihin voisi näin saada unionin osarahoitusta.

IV.    Arviointi

24.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään, onko pääasian kaltaisessa tilanteessa välttämätöntä pyytää unionin tuomioistuimelta ennalta pöytäkirjan 1 artiklan kolmannessa virkkeessä tarkoitettua lupaa, kun haetaan sellaisten alun perin Euroopan unionin hallussa olleiden varojen ulosmittausta, jotka on kuitenkin ulosmittaushakemuksen ajankohtana jo siirretty jäsenvaltion elimelle.

25.      Edellä mainittu Regione Lombardian toimittama tieto(9) antaa kuitenkin syyn epäillä niitä tosiseikkoja koskevia oletuksia, jotka olivat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksen taustalla. Tieto kyseenalaistaa erityisesti sen oletuksen, että varat, joiden ulosmittausta pääasiassa haetaan, ovat varoja, jotka Regione Lombardia on velkaa Eurocomille Euroopan sosiaalirahaston ja näin ollen myös unionin varoilla tuetun ohjelman yhteydessä. Regione Lombardia nimittäin ilmeisesti oli jo maksanut tuensaajille ainakin kaikki ne varat, jotka liittyivät hankkeisiin, jotka Eurocom toteutti Euroopan sosiaalirahaston tukeman toimenpideohjelman CCI 2007 IT 052 PO 006 yhteydessä. Näin ollen ne eivät voi enää olla aluetta koskevien kolmansien osapuolten saatavien kohteena.

26.      Jos varojen, joiden ulosmittausta pääasiassa haetaan, täsmällinen määritys on kansallisen lainsäädännön nojalla merkityksellistä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaisun kannalta, on kyseisen tuomioistuimen tehtävä todeta käsiteltävässä asiassa saatujen uusien tietojen ja mahdollisten muiden tutkimusten perusteella, mistä varoista lopulta on kyse.

27.      Unionin oikeuden ja unionin tuomioistuimelle esitetyn kysymyksen kannalta ei ole kuitenkaan tarpeen tutkia, ovatko varat, jotka Dell’Acqua haluaa ulosmitata Regione Lombardialta, varoja, jotka alue on velkaa Eurocomille sellaisten hankkeiden toteuttamisesta, joita on tuettu Euroopan sosiaalirahastosta ja siis unionin varoista, vai onko kyse Eurocomin muista Regione Lombardiaan kohdistuvista vaateista.

28.      Kuten komissio jo alkuperäisissä huomautuksissaan osuvasti totesi, myöskään ensin mainitussa tapauksessa ei nimittäin olisi kyse pöytäkirjan 1 artiklan kolmannessa virkkeessä tarkoitetuista ”unionin varoista”. Tämä käy ilmi sekä kyseisen määräyksen sanamuodosta (A) että sen teleologisesta tulkinnasta (B).

A.      Pöytäkirjan 1 artiklan kolmannen virkkeen sanamuoto

29.      Vaikuttaa suhteellisen ilmeiseltä, että Italian käsiteltävässä asiassa esittämä näkemys, jonka mukaan pääasian kohteena olevat, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja Italian oletuksen mukaan Euroopan sosiaalirahaston varoista peräisin olevat varat ovat ”unionin varoja”, ei voi perustua pöytäkirjan 1 artiklan kolmannen virkkeen sanamuotoon. Kun unionin varat on siirretty kolmansille osapuolille, ei ole nimittäin enää kyse ulosmittauksia koskevassa oikeudessa tarkoitetuista ”unionin varoista”. Kun unioni maksaa esimerkiksi virkamiehensä palkan tai toimittajan laskun, on vaikea kuvitella, että tämän sallittaisiin velkojiensa ulosmittauspyyntöjä vastaan puolustautuessaan vedota unionin oikeudessa taattuun ”unionin varojen” ulosmittaussuojaan.

B.      Pöytäkirjan 1 artiklan kolmannen virkkeen tarkoitus

30.      Kuten Italian hallitus toteaa, näkemys, jonka mukaan varat, jotka unioni on siirtänyt jäsenvaltion maksajavirastolle rakennerahastotuen yhteydessä, pysyvät edelleen ”unionin varoina”, ei perustukaan pöytäkirjan 1 artiklan kolmannen virkkeen sanamuotoon vaan sen teleologiseen tulkintaan.

31.      Säännöksen tavoitteena on Italian hallituksen mukaan nimittäin estää unionin toiminnan häiriintyminen ja riippumattomuuden vaarantuminen.(10) Tällaisia vaikutuksia voisi syntyä erityisesti sellaisten pakkotoimenpiteiden seurauksena, jotka koskevat yhteisten politiikkojen rahoitusta tai unionin toimintaohjelmien toteuttamista.(11)

32.      Italian hallituksen mielestä Euroopan rakennerahaston varat ovat tässä yhteydessä ”sidottuja” siinä mielessä, että ne on käytettävä unionin politiikkojen täytäntöönpanoon. ”Sitominen” päättyy vasta unionin tavoitteiden toteutuessa lopullisesti ja näin ollen vasta, kun kyseiset summat on siirretty tuensaajille. Sen vuoksi tuensaajille tarkoitettujen varojen ulosmittaus voi häiritä yhteisen rakennepolitiikan rahoitusta. Varoihin pitäisi näin ollen soveltaa unionin oikeuden ulosmittaussuojaa riippumatta siitä, ovatko ne vielä unionin toimielinten vai jo jäsenvaltioiden maksajavirastojen hallussa.

33.      Tämä pätee Italian hallituksen mukaan erityisesti, koska jäsenvaltioiden maksajavirastot toimivat Euroopan sosiaalirahaston varojen jakamisessa vain unionin rahojen hallinnoijina ja osallistuvat näin unionin toimielinten toimivallan käyttöön. Sen vuoksi ne eivät hoida tässä yhteydessä ”komission jatkeena” ”omaa” vaan ”eurooppalaista” tehtävää.

34.      Tämä ensi silmäyksellä uskottava argumentointi perustuu, ainakin pääasian kaltaisessa tapauksessa, lähemmin tarkasteltuna rakennerahastojen toimintatavan virheelliseen tulkintaan. Asianmukaista ei ole erityisesti ottaa lähtökohdaksi sitä, että jäsenvaltiot ja niiden viranomaiset toimivat tässä yhteydessä pelkästään ”läpikulkutehtävässä” eli vain välittävät unionin myöntämät varat tuensaajille. Päinvastoin on niin, että jäsenvaltioilla on huomattava liikkumavara unionin rakennerahastopolitiikan täytäntöönpanossa. Sen mukaisesti päävastuu rakennerahasto-ohjelmien yhteydessä tuettavien hankkeiden onnistuneesta täytäntöönpanosta on jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla.

1.      Rakennerahasto-ohjelmien toimintatapa

35.      Rakennerahastopolitiikan täytäntöönpanoa koskevasta unionin lainsäädännöstä ilmenee komission ja jäsenvaltioiden seuraava tehtäväjako: komissio on vastuussa sen varmistamisesta, että jäsenvaltioiden ehdottamat toimenpideohjelmat ja niiden täytäntöönpano vastaavat rakennerahastopolitiikan tavoitteita ja että jäsenvaltioiden toteuttamat hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat asianmukaisesti.(12)

36.      Unionin rakennerahastojen tukemien toimenpideohjelmien varsinainen täytäntöönpano puolestaan on jäsenvaltioiden siihen nimeämien viranomaisten tehtävä.(13) Ne valitsevat konkreettiset, toimenpideohjelman yhteydessä toteutettavat hankkeet(14) ja ovat myös vastuussa niiden toteutuksen ja tuensaajien menojen valvonnasta.(15)

37.      Menot on tosin osoitettava myös komissiolle vastaavien tositteiden avulla.(16) Komissio valvoo yksittäisiä hankkeita kuitenkin ainoastaan otantaperiaatteella ja ainoastaan jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmien asianmukaisen toiminnan valvonnan yhteydessä ja sen varmistamiseksi. Jos viitteitä järjestelmien puutteista ei ole, komissio voi nojautua jäsenvaltioiden kertomuksiin. Valvonta vastaa lisäksi suhteellisesti unionin rahoitusosuutta ja on porrastettu osuuden suuruuden mukaan.(17) Näin ollen komissio ei suorita maksujaan maksunsaajan menotositteiden asianmukaisuuden valvonnan vaan jäsenvaltioiden kertomusten ja menoilmoitusten perusteella.(18)

38.      Vastaavasti mahdollisia rahoitusoikaisuja tuensaajilta, jotka ovat vastuussa konkreettisten hankkeiden toteuttamisesta, ei vaadi komissio vaan kyseinen jäsenvaltio.(19) Se voi käyttää takaisin perityt määrät saman toimenpideohjelman muissa yhteyksissä(20) mutta on myös vastuussa aiheuttamistaan menetyksistä.(21)

39.      Komission rahoitusoikaisut puolestaan muodostuvat unionin tietylle toimenpideohjelmalle myöntämien kokonaismäärärahojen kiinteämääräisistä tai ekstrapoloiduista vähennyksistä.(22) Korjausten tavoitteena ei ole korjata hankkeen puutteellista toteutusta tuensaajan tasolla vaan määrätä seuraamus jäsenvaltion hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnan puutteista ja siitä, ettei jäsenvaltio ole poistanut puutteita.

40.      Arvioidessaan jäsenvaltioiden toimenpideohjelmia komissio tarkastelee resurssien käyttöastetta, rahaston ohjelmatyön vaikuttavuutta ja tehokkuutta sekä sosioekonomisia vaikutuksia. Arvioinnin tarkoituksena on tehdä päätelmiä taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskevaa politiikkaa varten.(23)

41.      Tämän järjestelmän yhteydessä sellainen näkemys, jonka mukaan komission maksuja jäsenvaltioille tulkitaan rakennerahastojen tukemien yksittäisten hankkeiden toteuttamisesta johtuneista menoista maksettavaksi suoraksi korvaukseksi, jonka jäsenvaltiot välittävät muuttumattomana hankkeista vastuussa oleville tuensaajille, ei vastaa todellisuutta. Unionin talousarviosta maksettavat maksut muodostavat päinvastoin jäsenvaltioiden talousarviossa kulloisiakin toimenpideohjelmia koskevan kiinteämääräisen summan, jonka jakamisesta tiettyihin hankkeisiin ovat vastuussa jäsenvaltiot.(24)

2.      Päätelmät, jotka koskevat jäsenvaltioille siirrettyjen rakennerahastovarojen luokittelua ”unionin varoiksi”

42.      Edellä esitetystä seuraa, että kolmannen osapuolen hallussa olevaa saatavaa koskevan ulosmittausvaatimuksen yhteydessä, jonka tuensaajan velkoja esittää jäsenvaltion maksajavirastolle pääasian kaltaisessa tilanteessa, on myös pöytäkirjan 1 artiklan kolmannen virkkeen teleologisen tulkinnan nojalla virheellistä pitää kyseisiä määriä ”unionin varoina”.

43.      Säännöksen tavoitteena on kyllä, kuten edellä mainittiin, estää unionin toiminnan häiriintyminen, joka voi seurata myös pakkotoimenpiteistä, jotka koskevat yhteisten politiikkojen rahoitusta tai unionin toimintaohjelmien toteuttamista.(25) Yksittäiset hankkeet, jotka jäsenvaltiot valitsevat rakennerahastojen tuen kohteeksi, ovat luonnollisesti myös osa rakennepolitiikan täytäntöönpanoa ja sitä varten luotujen unionin toimintaohjelmien toteuttamista. Tätä havainnollistaa jo se, että jäsenvaltioiden on tiedotettava rakennerahastoista saadusta tuesta.(26)

44.      Unionin tarjoaman osarahoituksen ja yksittäisten hankkeiden toteuttamisen yhteys on silti liian epäsuora, jotta voitaisiin lähteä siitä, että rahamäärät, jotka jäsenvaltioiden viranomaiset ovat velkaa tuensaajille näiden hankkeiden toteuttamisen yhteydessä, tarvitsisivat unionin toiminnan häiriintymisen ja riippumattomuuden vaarantumisen estämiseksi pöytäkirjassa tarkoitettua unionin varojen ulosmittaussuojaa.

45.      Rakennerahastojärjestelmässä ja sen perustana olevan toissijaisuusperiaatteen mukaan pöytäkirjassa tarkoitettu unionin varojen ulosmittaussuoja ei määrien, jotka kuuluvat tuensaajalle hankkeen toteuttamiseksi,(27) yhteydessä olisi nimittäin sopiva väline unionin politiikkojen toteuttamisen takaamiseksi edes tämän säännöksen tarkoituksen ja tavoitteen laajan tulkinnan perusteella. Järjestelmän mukaan pikemminkin jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sen arvioimisesta, miten hankkeet vaikuttavat unionin politiikkojen ja toimintaohjelmien toteuttamiseen ja onko hankkeiden tuensaajien menoihin haettava unionin osarahoitusta tai pitääkö jo haettua osarahoitusta oikaista.

46.      Tässä yhteydessä on vastaavasti jäsenvaltioiden tehtävä tutkia, häiritseekö määrien, jotka tuensaajille maksetaan hankkeiden toteuttamisesta, ulosmittaus unionin politiikkojen ja ohjelmien toteuttamista. Komissio sitä vastoin voisi tarkastaa tällaisia jäsenvaltioiden arviointeja ainoastaan valvoessaan jäsenvaltioiden kertomuksia toimenpideohjelmien toteuttamisesta ja mahdollisesti jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmien valvonnan yhteydessä.

47.      Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että julkiset varat eivät voi jäsenvaltioissakaan useimmiten ilman muuta olla pakkotoimenpiteiden kohteena.(28) Näin ollen on otettava lähtökohdaksi, että kolmannen osapuolen jäsenvaltion viranomaiselle esittämä ulosmittausvaatimus, joka koskee määriä, jotka maksetaan tuensaajalle rakennerahastovaroista tuetuista hankkeista, on yleensä hyväksyttävä jäsenvaltion tuomioistuimessa, jonka on arvioitava, häiritseekö ulosmittaus julkisten tehtävien toteuttamista. Tällöin on vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudattaen otettava huomioon myös hankkeen toteuttamista koskeva jäsenvaltioiden ja unionin etu ja tarve suojella tuensaajan velkojaa.

48.      Kuten komissio osuvasti toteaa, tämä ilmenee myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka koskee Regione Lombardian, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja Italian hallituksen mainitsemaa määräystä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että tuensaajat saavat julkisen rahoitusosuuden kokonaisuudessaan mahdollisimman pian ja täysimääräisenä ja ettei siitä vähennetä tai pidätetä mitään määriä eikä siitä peritä mitään erityismaksuja tai muita vaikutukseltaan vastaavia maksuja, jotka vähentäisivät tuensaajille maksettavia määriä.(29)

49.      Kuten unionin tuomioistuin nimittäin jo on täsmentänyt yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitavia varoja koskevien vastaavien sääntöjen yhteydessä, näiden sääntöjen tarkoituksena on estää jäsenvaltioita vähentämästä kyseisistä maksetuista määristä niihin välittömästi ja erottamattomasti liittyviä maksuja, esimerkiksi maksavan viranomaisen palveluista maksettavia maksuja.(30) Näiden sääntöjen kohteena ei sen sijaan ole niiden erilaisten menettelyjen rajoittaminen, joita jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä on olemassa velkojen perimiseksi. Vastaava käytäntö ei saa kuitenkaan häiritä unionin kyseisen politiikan asianmukaista toteuttamista eikä unionin oikeuden tehokkuutta.(31)

V.      Ratkaisuehdotus

50.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale di Novaran kysymykseen seuraavasti:

Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 1 artiklan kolmannessa virkkeessä tarkoitettu unionin tuomioistuimen ennalta antama lupa ei ole välttämätön tilanteessa, jossa jäsenvaltion viranomaiselta vaaditaan kolmannen osapuolen hallussa olevien varojen ulosmittausmenettelyn yhteydessä niiden määrien ulosmittausta, jotka kyseinen viranomainen on velkaa tuensaajalle sellaisen hankkeen toteuttamisesta, jota on tuettu Euroopan sosiaalirahaston toimenpideohjelman yhteydessä myös Euroopan unionin varoista. Kansallisen tuomioistuimen asiana on arvioida kansallisen ulosmittausmenettelyn yhteydessä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudattaen, ovatko unionin oikeuden säännökset ja määräykset haetun ulosmittauksen esteenä tai häiritsisikö ulosmittaus unionin taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lujittamista koskevan politiikan asianmukaista toteuttamista.


1      Alkuperäinen kieli: saksa.


2      Euroopan yhteisöjen erioikeuksistaja vapauksista8.4.1965tehtypöytäkirja, nykyään Pöytäkirja (N:o 7) Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista, viimeksi julkaistu EUVL:ssä 2016, C 202, s. 266.


3      Ks. viimeaikaisista vain määräys 19.11.2012, Marcuccio v. komissio (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729); määräys 21.9.2015, Shotef v. komissio (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632) ja määräys 29.9.2015, ANKO v. komissio (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).


4      Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006 (EUVL 2006, L 210, s. 25). Asetuksen N:o 1083/2006 myöhemmillä muutoksilla ei ole olennaista vaikutusta tässä yhteydessä merkityksellisten säännösten sisältöön.


5      Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 320).


6      Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1) 53 artiklan 1 kohdan b alakohta, nykyään unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1) 58 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 59 artikla.


7      Sähköpostiviesti 11.5.2017, liite 1 komission vastauksessa unionin tuomioistuimen kysymykseen.


8      Decisione della Commissione del 06-XI-2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo ”Competitività regionale e occupazione” nella regione Lombardia in Italia, liite 2 komission vastauksessa unionin tuomioistuimen kysymykseen.


9      Edellä 23 kohta.


10      Määräys 11.4.1989, SA Générale de Banque v. komissio (1/88-SA, EU:C:1989:142, 2 kohta); määräys 29.5.2001, Cotecna Inspection v. komissio (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, 9 kohta) ja määräys 29.9.2015, ANKO v. komissio (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, 12 kohta).


11      Määräys 11.4.1989, SA Générale de Banque v. komissio (1/88-SA, EU:C:1989:142, 13 kohta); määräys 29.5.2001, Cotecna Inspection v. komissio (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, 12 kohta); määräys 14.12.2004, Tertir-Terminais de Portugal v. komissio (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, 14 kohta) ja määräys 21.9.2015, Shotef v. komissio (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, 14 kohta).


12      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 johdanto-osan 28 ja 66 perustelukappale ja 14 artiklan 2 kohta, 32 artikla ja sitä seuraavat artiklat, 47 artikla ja sitä seuraavat artiklat sekä 72 artikla ja sitä seuraavat artiklat.


13      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 12 artikla.


14      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 56 artiklan 3 kohta ja 60 artiklan a alakohta.


15      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 johdanto-osan 66 perustelukappale ja 60 artikla ja sitä seuraavat artiklat.


16      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 78 artiklan 1 kohta.


17      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 72–74 artikla.


18      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 61  ja 62 artikla, 67 ja 68 artikla, 71 artikla ja sitä seuraavat artiklat, 78 artikla, 86 artikla ja 89 artikla.


19      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 70 ja 98 artikla.


20      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan toinen alakohta.


21      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 70 artiklan 2 kohta.


22      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 99 artikla.


23      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 49 artiklan 3 kohta.


24      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 53 artiklan 6 kohta ja 77 artikla.


25      Ks. edellä 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.


26      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 69 artikla.


27      Onko tilanne toinen tilanteissa, joissa komission myöntämien varojen ja yksittäisten hankkeiden välillä on suorempi yhteys, esimerkiksi suurhankkeissa (asetuksen N:o 1083/2006 37 artiklan 1 kohdan h alakohta ja 39 artikla ja sitä seuraavat artiklat) tai muilla aloilla, joilla jäsenvaltiot hallinnoivat unionin varoja, on arvioitava tapauskohtaisesti. Ks. kuitenkin unionin tuen ja jäsenvaltioiden tasolla toteutettujen hankkeiden liian suorasta yhteydestä suurhankkeiden yhteydessä komission mainitsema julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus Regione Siciliana v. komissio (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, 84 kohta) ja tuomio 2.5.2006, Regione Siciliana v. komissio (C‑417/04 P, EU:C:2006:282).


28      Ks. esim. Saksan osalta hallintotuomioistuimista annetun lain (Verwaltungsgerichtsordnung) 170 §:n 3 momentti tai Ranskan osalta julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden omaisuutta koskevan koodeksin (Code général de la propriété des personnes publiques) L.2311-1 §.


29      Ks. asetuksen N:o 1083/2006 80 artikla.


30      Ks. tuomio 7.10.2004, Ruotsi v. komissio (C‑312/02, EU:C:2004:594, 22 kohta); tuomio 5.10.2006, komissio v. Portugali (C‑84/04, EU:C:2006:640, 35 kohta) ja tuomio 25.10.2007, Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, 13 kohta).


31      Tuomio 19.5.1998, Jensen ja Korn- og Foderstofkompagniet (C‑132/95, EU:C:1998:237, 54 ja 60 kohta).