Zadeva C‑147/23
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 25. aprila 2024
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Zaščita oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije – Direktiva (EU) 2019/1937 – Neprenos in neobvestitev o ukrepih za prenos – Člen 260(3) PDEU – Predlog za naložitev plačila pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni – Merila za določitev zneska kazni – Samodejna uporaba koeficienta resnosti – Določitev plačilne zmožnosti države članice – Demografsko merilo“
1. Približevanje zakonodaj – Zaščita oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije – Direktiva 2019/1937 – Neprenos v določenih rokih – Neizpolnitev obveznosti
(člen 258 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1937, člen 26(1) in (3))
(Glej točke od 36 do 38 ter točki 1 in 2 izreka.)
2. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne kazni – Polje proste presoje Sodišča – Merila
(člen 260(3) PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1937, člen 26(1) in (3))
(Glej točke 57, 59, 60, 62, 63, od 66 do 69, od 72 do 82 in od 84 do 86.)
3. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Denarna kazen – Kršitev, ki je trajala do dne, ko je Sodišče presojalo dejansko stanje – Naložitev plačila – Zahteva – Trajanje neizpolnitve obveznosti do razglasitve sodbe
(člen 260 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1937)
(Glej točke 64, 65 in 109 ter točko 3 izreka.)
4. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Pavšalni znesek – Določitev zneska – Merila
(člen 260(3) PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1937, člen 26(1) in (3))
(Glej točke od 87 do 90, 92, 94 in od 97 do 103.)
5. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Denarna kazen – Določitev zneska – Merila
(člen 260(3) PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1937, člen 26(1) in (3))
(Glej točke od 104 do 108.)
Povzetek
Potem ko je Sodišče ugotovilo, da Republika Poljska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, ker ni prenesla Direktive o „žvižgačih“(1) in obvestila o ukrepih za njen prenos, je preučilo metodo, ki jo je Komisija uporabila za določitev zneska denarnih sankcij.
Ker Evropska komisija ni bila obveščena o ukrepih za prenos Direktive o „žvižgačih“, je ta institucija 27. januarja 2022 Republiki Poljski poslala uradni opomin in 15. julija 2022 obrazloženo mnenje, s katerim jo je pozvala, naj v dveh mesecih izpolni svoje obveznosti. Ta država članica je v pisnih odgovorih sprva navedla, da bodo ukrepi za prenos objavljeni v poljskem uradnem listu januarja 2023, nato pa je navedla, da bodo objavljeni avgusta 2023.
V tem okviru Komisija Sodišču predlaga, prvič, naj ugotovi, da Republika Poljska ni izpolnila svojih obveznosti glede sprejetja določb, potrebnih za prenos Direktive o „žvižgačih“, in glede obvestitve Komisije o teh določbah, in drugič, naj ji zaradi tega naloži denarne kazni v višini zneskov, določenih na podlagi smernic iz sporočila iz leta 2023(2).
Presoja Sodišča
Na prvem mestu, Sodišče je v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti ugotovilo, da – tudi če Republika Poljska meni, da pandemija covida‑19 in prihod beguncev zaradi ruske agresije v Ukrajini pomenita višjo silo, ki je preprečila prenos Direktive o „žvižgačih“ v predpisanem roku – se je ta država članica na te dogodke za upravičitev zamude pri prenosu te direktive prvič sklicevala v fazi odgovora na tožbo. Čeprav so Republiki Poljski ti dogodki tuji ter so nenavadni in nepredvidljivi, ostaja dejstvo, da bi morala ravnati z vso potrebno skrbnostjo in Komisijo pravočasno obvestiti o težavah, s katerimi se je soočala. Poleg tega ni sporno, da ta država članica Direktive o „žvižgačih“ ob koncu pisnega dela tega postopka še vedno ni prenesla, to je skoraj eno leto po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in več kot eno leto in pol po izteku roka za prenos, določenega v tej direktivi.
Neizpolnitve obveznosti tako ni mogoče upravičiti s temi dogodki, ki so lahko le posredno vplivali na postopek prenosa Direktive o „žvižgačih“.
Na drugem mestu, Sodišče v zvezi s primernostjo naložitve denarnih sankcij meni, da je treba v obravnavani zadevi naložiti tako pavšalni znesek kot dnevno denarno kazen.
V zvezi z naložitvijo pavšalnega zneska je ugotovilo, da popoln neobstoj obvestitve o določbah, potrebnih za prenos Direktive o „žvižgačih“, kaže na to, da je sprejetje takega odvračilnega ukrepa nujno za preprečitev ponovitve podobnih kršitev v prihodnosti. Kar zadeva dnevno denarno kazen, je – ob upoštevanju dejstva, da Republika Poljska do dne, ko je Sodišče presojalo dejansko stanje, še vedno ni izpolnila obveznosti – naložitev plačila dnevne denarne kazni tej državi članici primerno finančno sredstvo za zagotovitev, da bo ta v kar najkrajšem času ugotovljeno neizpolnitev obveznosti odpravila. Po drugi strani pa Sodišče meni, da je denarno kazen primerno naložiti le, če bi neizpolnitev obveznosti še vedno trajala na dan razglasitve sodbe v tej zadevi.
Na tretjem mestu, Sodišče je v zvezi z metodo določitve zneska denarnih sankcij pojasnilo, kar zadeva faktor v zvezi z resnostjo ugotovljene kršitve, da mora biti znesek sankcij, naloženih državi članici, prilagojen okoliščinam in sorazmeren s storjeno kršitvijo. S samodejno uporabo enakega koeficienta resnosti v vseh primerih neobstoja popolnega prenosa direktive pa je nujno onemogočena naložitev sorazmernih sankcij.
Natančneje, ob domnevi, da je treba za kršitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive šteti, da gre za enako resno kršitev ne glede na to, za katero direktivo gre, Komisija ne more denarnih sankcij prilagajati glede na posledice, ki jih ima neizpolnitev te obveznosti za zasebne in javne interese, kot je določeno v sporočilu iz leta 2023. V zvezi s tem se ta institucija ne more sklicevati na načelo enakosti držav članic, da bi upravičila samodejno uporabo enotnega koeficienta resnosti, saj je očitno, da se lahko posledice neizpolnitve obveznosti, ki jih imajo države članice, za zadevne zasebne in javne interese razlikujejo ne le od ene države članice do druge, ampak tudi glede na normativno vsebino neprenesene direktive.
Zato Komisija ne more biti razbremenjena svoje obveznosti, da v vsakem posameznem primeru presodi posledice ugotovljene kršitve za zasebne in javne interese. V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti prenosa Direktive o „žvižgačih“ še posebej resna kršitev, ker je ta direktiva ključni instrument prava Unije, saj je njen namen zaščititi osebe, ki prijavijo kršitve tega prava. Neprenos njenih določb pa nujno posega v spoštovanje prava Unije ter njegovo enotno in učinkovito uporabo.
Glede zmožnosti plačila je Sodišče ugotovilo, da metoda izračuna faktorja „n“, ki pomeni merilo, ki odraža odvračilni učinek sankcije, in ki je določen v sporočilu iz leta 2023 za vsako državo članico, upošteva predvsem BDP zadevne države članice. Vendar ta metoda temelji na domnevi, da naj bi obstajala povezava med številom prebivalcev države članice in njeno zmožnostjo plačila, kar pa ni nujno tako. Zato upoštevanje demografskega merila povzroča ločevanje faktorja „n“ od dejanske plačilne zmožnosti zadevne države članice, kar lahko vodi k določitvi faktorja „n“, ki ne ustreza nujno tej zmožnosti.
Čeprav upoštevanje demografskega merila pri določitvi faktorja „n“, da bi se določila plačilna zmožnost zadevne države članice, omogoča ohranitev določenega odstopanja med faktorji „n“ držav članic, ta cilj ne more upravičiti, da se plačilna zmožnost te države članice določi na podlagi meril, ki ne odražajo te zmožnosti.
Zato pri določitvi plačilne zmožnosti zadevne države članice v metodo izračuna faktorja „n“ ni mogoče vključiti upoštevanja demografskega merila v skladu s podrobnimi pravili iz sporočila iz leta 2023.
Na četrtem in zadnjem mestu, Sodišče je ob upoštevanju teh pojasnil v obravnavani zadevi določilo višino pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni.
V tem okviru je poudarilo, da je neizpolnitev obveznosti še toliko resnejša kršitev zaradi okoliščine, da Republika Poljska po koncu pisnega dela postopka še vedno ni sprejela določb, potrebnih za prenos Direktive o „žvižgačih“.
Poleg tega kljub obstoju nekaterih določb, ki so razpršene v poljskem pravnem redu in za katere Republika Poljska trdi, da naj bi bile v skladu z nekaterimi zahtevami iz Direktive o „žvižgačih“, neobstoj posebnih in jasnih pravil o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, ovira učinkovito zaščito teh oseb ter lahko torej ogrozi enotno in učinkovito uporabo tega prava na področjih, ki jih ureja ta direktiva.
Sodišče je še ugotovilo, da ob upoštevanju dejstva, da Republika Poljska v roku, ki ga je napovedala, ni sprejela določb, potrebnih za uskladitev z Direktivo o „žvižgačih“, njenega sodelovanja s Komisijo v predhodnem postopku ni mogoče upoštevati kot olajševalno okoliščino.
Sodišče je tako presodilo, da je za učinkovito preprečevanje prihodnjih ponovitev kršitev, podobnih tej neizpolnitvi obveznosti prenosa Direktive o „žvižgačih“, treba naložiti pavšalni znesek v višini 7.000.000 EUR. Če bi neizpolnitev obveznosti, ki je bila ugotovljena v tej sodbi, na dan razglasitve te sodbe še vedno trajala, pa se Republiki Poljski naloži, da Evropski komisiji od datuma razglasitve in dokler ta država članica te neizpolnitve obveznosti ne odpravi, plačuje denarno kazen v višini 40.000 EUR na dan.