GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2022 m. gruodžio 15 d.(1)
Sujungtos bylos C‑212/21 P ir C‑223/21 P
Europos investicijų bankas (EIB) (C‑212/21 P)
ir
Europos Komisija (C‑223/21 P)
prieš
ClientEarth
„Apeliacinis skundas – Aplinka – Orhuso konvencija – Reglamentas Nr. 1367/2006 – Administracinių aktų peržiūra pagal aplinkos apsaugos teisę – Europos investicijų bankas – Kredito suteikimas – Sąjungos teismų įgaliojimai“
I. Įžanga
1. Ar aplinkos apsaugos organizacijos gali pareikšti, kad Europos investicijų bankas (toliau – EIB arba Bankas) kreditą suteikė pažeisdamas aplinkos apsaugos teisės aktus? Šis klausimas yra šio apeliacinio skundo dalykas.
2. Siekdama į Sąjungos teisę perkelti Orhuso konvenciją(2) Sąjunga vadinamuoju Orhuso reglamentu(3) sukūrė peržiūros procedūrą, kuria naudodamosi visų pirma aplinkos apsaugos organizacijos gali pareikšti, kad Sąjungos institucijos ir įstaigos pažeidė Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktų normas.
3. ClientEarth, nevyriausybinė aplinkos apsaugos organizacija, remdamasi minėtu reglamentu paprašė Banko peržiūrėti EIB direktorių valdybos nutarimą dėl biomasės elektrinės Ispanijoje finansavimo (toliau – ginčijamas nutarimas). Tačiau Bankas atsisakė atlikti peržiūrą, motyvuodamas tuo, kad ginčijamas nutarimas nėra aplinkos teisės srities administracinis aktas, turintis teisiškai privalomą išorinį poveikį (toliau – skundžiamas raštas).
4. 2021 m. sausio 27 d. Sprendime ClientEarth / EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (toliau – skundžiamas sprendimas) Bendrasis Teismas išnagrinėjo tik skundžiamo rašto motyvus. Tačiau Banko argumentą, kad prašymas atlikti ginčijamo nutarimo peržiūrą vidaus tvarka yra nepriimtinas dar ir todėl, kad yra nesuderinamas su EIB nepriklausomumu jo finansinių operacijų srityje, Bendrasis Teismas atmetė jo iš esmės nenagrinėjęs, teigdamas, kad šis argumentas nebuvo įtrauktas į ginčijamo nutarimo motyvus.
5. Vis dėlto šį Banko argumentą reikia išnagrinėti ex officio, nes jis susijęs su Sąjungos teismų jurisdikcija nagrinėti šį teisminį ginčą. Be to, reikia išnagrinėti prieštaravimus dėl Bendrojo Teismo išvadų, susijusių su skundžiamo rašto motyvais.
II. Teisinis pagrindas
A. Orhuso konvencija
6. Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad kiekviena Šalis užtikrina, jog visuomenės atstovai galėtų administracine arba teismo tvarka kreiptis dėl privačių asmenų arba valstybės institucijų, pažeidžiančių nacionalinių įstatymų nuostatas, susijusias su aplinkosauga, veiksmų arba neveikimo užginčijimo. 9 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad taikant šias procedūras turi būti užtikrintos atitinkamos ir veiksmingos teisinės gynybos priemonės ir kad tos priemonės turi būti teisingos, nešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per brangios.
B. Orhuso reglamentas
7. Orhuso reglamentu, be kita ko, Europos Sąjungos institucijoms ar įstaigoms priskiriamos Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje nurodytos pareigos.
8. Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžiamos įvairios sąvokos:
„Šiame reglamente:
a) <…>
c) „[Sąjungos] institucija ar organas“ – tai Sutartimi arba ja remiantis įsteigta vieša institucija, organas, tarnyba ar agentūra <…>
f) „Aplinkos apsaugos teisė“ – tai [Sąjungos] teisės aktai, kurie, nepriklausomai nuo teisinio pagrindo, prisideda siekiant Sutartyje išdėstytų [Sąjungos] aplinkos apsaugos politikos tikslų: išlaikyti, saugoti ir gerinti aplinkos kokybę, saugoti žmonių sveikatą ir protingai bei racionaliai naudoti gamtos išteklius, remti tarptautinio lygio priemones, skirtas regioninėms ar pasaulinėms aplinkos problemoms spręsti;
g) „Administracinis aktas“ – tai [Sąjungos] institucijos ar organo priimta individualiai taikoma priemonė pagal aplinkos apsaugos teisę, kuri yra teisiškai įpareigojanti ir turi išorinį poveikį;
h) <…>“
9. Orhuso reglamento 10 straipsnyje numatyta peržiūros vidaus tvarka procedūra:
„1. Bet kuri nevyriausybinė organizacija, atitinkanti 11 straipsnyje nustatytus kriterijus, turi teisę pateikti prašymą dėl vidaus peržiūros [Sąjungos] institucijai ar organui, priėmusiam administracinį aktą pagal aplinkos apsaugos teisę arba įtariamo administracinio neveikimo atveju – tam, kuris turėjo priimti tokį aktą.
<…> Prašyme nurodomi peržiūros pagrindai.
2. 1 dalyje nurodyta [Sąjungos] institucija arba organas apsvarsto kiekvieną tokį prašymą <…>. Savo sprendimo motyvus Bendrijos institucija ar organas nurodo atsakyme, kuris pateikiamas raštu. <…>
3. <…>“
10. Orhuso reglamento 12 straipsnio 1 dalyje nurodyta galimybė pareikšti ieškinį Sąjungos teismuose:
„Nevyriausybinė organizacija, pateikusi prašymą dėl vidaus peržiūros pagal 10 straipsnį, gali pradėti teisminį procesą Teisingumo Teisme pagal atitinkamas Sutarties nuostatas.“
11. Peržiūros procedūra paaiškinama Orhuso reglamento 19–21 konstatuojamosios dalyse:
„(19) Kad būtų užtikrintos tinkamos ir veiksmingos teisių gynimo priemonės, įskaitant teisių gynimą Europos [Sąjungos] Teisingumo Teisme pagal atitinkamas Sutarties nuostatas, reikėtų, kad ginčijamą aktą priėmusiai ar įtariamo administracinio neveikimo atveju – akto, kurį turėjo priimti, nepriėmusiai [Sąjungos] institucijai ar organui būtų suteikta galimybė persvarstyti savo ankstesnį sprendimą arba neveikimo atveju – priimti aktą.
(20) Aplinkos apsaugos srityje veikiančios nevyriausybinės organizacijos, atitinkančios tam tikrus kriterijus, <…> turėtų turėti teisę Bendrijos lygiu prašyti Bendrijos institucijos ar organo pagal aplinkos apsaugos teisę priimtų aktų ar neveikimo peržiūros vidaus tvarka, kad tokia institucija ar organas persvarstytų savo atitinkamą aktą ar neveikimą.
(21) Kai ankstesni prašymai dėl peržiūros vidaus tvarka nebuvo patenkinti, suinteresuota nevyriausybinė organizacija turėtų galėti kreiptis į Teisingumo Teismą pagal atitinkamas Sutarties nuostatas.“
C. Specialiosios nuostatos dėl EIB
12. SESV 271 straipsnyje pateikiamos specialios nuostatos dėl Teisingumo Teismo kompetencijos EIB atžvilgiu:
„Neperžengiant toliau nustatytų ribų, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo jurisdikcijai priklauso spręsti ginčus dėl:
a) <…>
c) Europos investicijų banko direktorių valdybos priimtų sprendimų. Ieškinius dėl tokių sprendimų gali pateikti tik valstybės narės arba Komisija 263 straipsnyje nustatytomis sąlygomis ir tik dėl to, kad nesilaikoma Banko statuto 19 straipsnio 2, 5, 6 ir 7 dalyse nustatytos tvarkos;
d) <…>“
13. Pagal SESV 308 straipsnį EIB turi nuo Sąjungos atskirą teisinį subjektiškumą. Jį administruoja ir valdo jo organai. Jis turi nuosavų išteklių ir biudžetą.
14. SESV 309 straipsnyje nustatytas EIB uždavinys:
„Europos investicijų banko uždavinys – naudojantis kapitalo rinka ir savo ištekliais prisidėti prie darnios ir stabilios vidaus rinkos plėtros Sąjungos interesui. Šiuo tikslu bankas, nesiekdamas pelno, teikia paskolas ir garantijas, visuose ekonomikos sektoriuose palengvinančias projektų finansavimą:
a) menkiau išsivysčiusių regionų plėtros projektus;
b) projektus, skirtus įmonėms modernizuoti ar pertvarkyti arba naujoms veiklos rūšims, reikalingoms vidaus rinkos kūrimui ar veikimui, plėtoti, kai šių projektų dėl jų masto ar pobūdžio neįmanoma finansuoti vien atskirų valstybių narių įvairiomis turimomis lėšomis;
c) kelioms valstybėms narėms svarbius projektus, kai šių projektų dėl jų masto ar pobūdžio neįmanoma finansuoti vien atskirų valstybių narių įvairiomis turimomis lėšomis.
Atlikdamas šį uždavinį, bankas sudaro palankias sąlygas finansuoti investicijų programas, savo veiklą derindamas su struktūrinių fondų ir kitų Sąjungos finansinių instrumentų pagalba.“
15. EIB statutas nustatytas ESS ir SESV protokole Nr. 5.
16. EIB statuto 9 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad direktorių valdyba rūpinasi tinkamu vadovavimu Bankui; ji užtikrina, kad Bankas būtų valdomas vadovaujantis Sutarčių ir statuto nuostatomis bei Valdytojų tarybos nustatytomis bendrosiomis nuorodomis. Ji priima sprendimus dėl finansavimo ir nustato teikiamų paskolų palūkanų normas.
17. EIB statuto 19 straipsnyje nustatyti įvairūs procedūriniai reikalavimai:
„2. Paraiškos, pateiktos per Komisiją, perduodamos valstybei narei, kurios teritorijoje bus investuojama, kad ši pareikštų savo nuomonę. Paraiškos, pateiktos per valstybę narę, perduodamos Komisijai, kad ši pareikštų savo nuomonę. Paraiškos, pateiktos Bankui tiesiogiai, perduodamos atitinkamai valstybei narei bei Komisijai.
Atitinkama valstybė narė ir Komisija pareiškia savo nuomonę per du mėnesius. Jei per šį laikotarpį atsakymas nepateikiamas, Bankas gali daryti prielaidą, kad tam investavimui neprieštaraujama.
3. Direktorių valdyba priima sprendimą dėl finansavimo operacijų paraiškų, kurias jai pateikia Valdymo komitetas.
4. <…>
5. Jei Valdymo komitetas pareiškia nepalankią nuomonę, Direktorių valdyba gali nesuteikti finansavimo, išskyrus atvejus, kai ji nusprendžia vieningai.
6. Jei Komisija pareiškia nepalankią nuomonę, Direktorių valdyba gali nesuteikti finansavimo, išskyrus atvejus, kai ji nusprendžia vieningai, o Komisijos paskirtas direktorius susilaiko.
7. Jeigu ir Valdymo komitetas, ir Komisija pareiškia nepalankią nuomonę, finansavimo Direktorių valdyba suteikti negali.
8. <…>“
18. EIB statuto 27 straipsnio 1 dalyje numatyta teismų jurisdikcija:
„Ginčus tarp Banko ir jo kreditorių, skolininkų arba bet kurio kito asmens sprendžia kompetentingi nacionaliniai teismai, išskyrus atvejus, kai jurisdikcija priklauso Europos Sąjungos Teisingumo Teismui. <…>“
19. 2009 m. vasario 3 d. direktorių valdybos patvirtintame pareiškime dėl aplinkosaugos bei socialinių principų ir standartų (toliau – 2009 m. pareiškimas) ir 2015 m. rugsėjo 22 d. EIB priimtoje klimato strategijoje, kuria norima sutelkti finansus siekiant pereiti prie mažo anglies dioksido kiekio technologijų ir klimato kaitai atsparios ekonomikos (toliau – klimato strategija), apibrėžiami paskolų teikimo veiklos tikslai ir aplinkosaugos projektų tinkamumo kriterijai. Tai visų pirma apima finansuojamų projektų atitiktį Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktams.
III. Faktinės aplinkybės
20. Šioje byloje nagrinėjamas projekto dėl maždaug 50 megavatų pajėgumo biomasės elektrinės, kurioje naudojamos medienos ruošimo liekanos, surinktos 100 km spinduliu, statybų Curtis (Teixeiro) savivaldybėje Korunjos provincijoje (Galisija, Ispanija) (toliau – projektas Curtis) finansavimas.
21. Po įvairių procedūrinių etapų EIB direktorių valdyba ginčijamu 2018 m. balandžio 12 d. nutarimu patvirtino pasiūlymą dėl finansavimo suteikiant paskolą.
22. 2018 m. balandžio 13 d. raštu EIB informavo plėtotoją apie ginčijamą nutarimą ir nurodė, kad preliminarus projekto Curtis finansavimo patvirtinimas nesukuria EIB jokios pareigos suteikti paskolą, bet leidžia plėtotojui imtis priemonių, kurių reikia, kad ši paskola būtų įforminta.
23. 2018 m. birželio 28 d. ginčijamas nutarimas buvo paskelbtas EIB interneto svetainėje.
24. Plėtotojas ir įvairūs paramos teikėjai, tarp kurių buvo ne tik EIB, bet ir komercinis bankas, eksporto kreditų įstaiga, nacionalinis ekonomikos skatinimo bankas ir tarpinis skolintojas, vykdė derybas dėl projekto Curtis finansavimo tvarkos ir sąlygų. Kai visos šalys galutinai sutarė dėl tvarkos ir buvo užbaigtos įvairios audito ataskaitos, derybų ir audito procedūros, rezultatai galutiniame rašte buvo pristatyti EIB valdymo komitetui, o šis jį patvirtino 2018 m. liepos 16 d.
25. 2018 m. liepos 23 d. EIB tarnybos pasirašė vidaus susitarimą dėl projekto Curtis finansavimo sutarties sąlygų. Su tuo susiję sutarties dokumentai buvo pasirašyti 2018 m. liepos 25 d.
26. Pirmoji išmoka, susijusi su EIB finansavimu, buvo atlikta 2018 m. rugpjūčio 29 d. Buvo numatyta, kad statybos pagal projektą Curtis bus baigtos iki 2019 m. pabaigos. Kaip per posėdį atsakydamas į Bendrojo Teismo žodžiu pateiktą klausimą nurodė EIB, nuo to laiko projektas Curtis buvo vykdomas.
27. 2018 m. rugpjūčio 9 d. ClientEarth Bankui pateikė prašymą vidaus tvarka peržiūrėti ginčijamą nutarimą pagal Orhuso reglamento 10 straipsnį.
28. 2018 m. spalio 30 d. skundžiamu raštu, kurį pasirašė EIB Generalinė sekretorė ir jos teisės tarnybos vadovo pavaduotoja, EIB informavo ClientEarth, kad prašymas atmestas. EIB teigimu, prašymas yra nepriimtinas, nes nesusijęs su aktu, kuris gali būti peržiūrėtas vidaus tvarka, t. y. „administraciniu aktu“, kaip jis suprantamas pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies g punktą.
29. Skundžiamame rašte EIB, pirma, tvirtina, kad ginčijamas nutarimas nėra teisiškai įpareigojantis ir turintis išorinį poveikį ir negali sukurti teisių tretiesiems asmenims. Šis nutarimas yra tik vidaus aktas, kaip tai suprantama pagal EIB statuto 9 ir 19 straipsnius, būtinas tam, kad būtų galima pasirašyti atitinkamą finansavimo sutartį. Tačiau jis nebūtinai lemia tokį pasirašymą ir priešingai šaliai nesukuria teisės reikalauti tokio pasirašymo. Ginčijamo nutarimo negalima prilyginti sprendimui sudaryti sutartį viešųjų pirkimų srityje, nes jis nesusijęs su viešųjų pirkimų teisės reglamentuojama procedūra ar panašia į viešąjį konkursą procedūra. Veikiau jį apima EIB komercinė ir politinė diskrecija, turima pagal Sutartis ir jo statutą.
30. Antra, EIB teigia, kad ginčijamas nutarimas nebuvo priimtas „pagal aplinkos teisę“, kaip tai suprantama pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą.
31. Trečia, skundžiamame rašte nagrinėjamas argumentas, kad EIB įsipareigojo skatinti aplinkos apsaugos tikslus, naudodamas nuosavus išteklius. EIB teigia, jog tokio įsipareigojimo nepakanka, kad būtų galima daryti išvadą, kad projekto Curtis finansavimą ar bet kokį kitą pagal EIB statutą patvirtinto projekto finansavimą jis ipso facto patvirtino, remdamasis Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktais. Toks argumentas dirbtinai išplėstų „Sąjungos teisės aktų“ ribas peržengiant Orhuso reglamento taikymo sritį, ir tai būtų nesuderinama su EIB instituciniu vaidmeniu ir statute numatytu uždaviniu.
IV. Teismo procesas
32. Dėl skundžiamo rašto ClientEarth pareiškė ieškinį Bendrajame Teisme. EIB, palaikomas Komisijos, su šiuo ieškiniu nesutiko.
33. Skundžiamame 2021 m. sausio 27 d. Sprendime ClientEarth / EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) Bendrasis Teismas skundžiamą raštą panaikino.
34. Bendrasis Teismas pirmiausia kaip nepriimtiną atmetė gynybos argumentą, grindžiamą tuo, kad prašymas vidaus tvarka peržiūrėti ginčijamą nutarimą buvo nepriimtinas, nes nesuderinamas su nepriklausomumu, kurį EIB turi savo finansinių operacijų srityje. Bendrojo Teismo teigimu, skundžiamame rašte šis argumentas buvo pateiktas tik „neaiškiai ir bendrai“, kaip dalis argumentų, kodėl ginčijamas nutarimas nėra administracinis aktas (visų pirma skundžiamo sprendimo 90–92 punktai).
35. Taip pat Bendrasis Teismas nusprendė, kad EIB nepagrįstai neigė ginčijamo nutarimo aplinkosauginį pobūdį (skundžiamo sprendimo 117 ir paskesni punktai) bei jo teisiškai įpareigojantį ir išorinį poveikį (skundžiamo sprendimo 149 ir paskesni punktai).
36. EIB (byla C‑212/21 P) ir Komisija (byla C‑223/21 P) pateikė apeliacinius skundus.
37. EIB prašo:
1) pripažinti apeliacinį skundą priimtinu ir pagrįstu;
2) panaikinti visą skundžiamą sprendimą, visų pirma jo rezoliucinę dalį;
3) atmesti pirmojoje instancijoje pareikštą ieškinį, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad toje bylos stadijoje tai galima daryti;
4) nurodyti ClientEarth padengti abiejų šalių bylinėjimosi išlaidas, patirtas nagrinėjant šį apeliacinį skundą ir vykstant procesui pirmojoje instancijoje.
38. Komisija prašo:
1) panaikinti skundžiamą sprendimą;
2) priteisti iš ClientEarth bylinėjimosi išlaidas.
39. ClientEarth savo ruožtu prašo:
1) atmesti abu apeliacinius skundus ir
2) priteisti iš Europos investicijų banko ir Europos Komisijos ClientEarth bylinėjimosi išlaidas.
40. Bylos dalyviai pateikė rašytines pastabas ir dalyvavo 2022 m. spalio 20 d. vykusiame teismo posėdyje.
V. Teisinis vertinimas
41. Pirma, reikia išnagrinėti Banko ir Komisijos argumentą, kad EIB direktorių valdybos sprendimų dėl kreditų suteikimo peržiūrai beveik visiškai netaikoma teisminė kontrolė, todėl Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos (žr. A dalį). Paskui patikrinsiu, ar Bendrasis Teismas buvo teisus, kai nusprendė, kad ginčijamas EIB direktorių valdybos nutarimas yra administracinis aktas pagal aplinkos apsaugos teisę (žr. B dalį).
A. Dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos
42. Bankas ir Komisija griežtai prieštarauja tam, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 86–92 punktuose atmetė jų argumentą dėl pirminėje teisėje įtvirtintos EIB funkcijos ir vaidmens kaip draudžiamą skundžiamo rašto motyvų išplėtimą.
43. Šiuo aspektu Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 89 ir 90 punktuose teisingai nurodė, kad tarp skundžiamame rašte išdėstytų motyvų šie argumentai atskirai nenurodyti. Veikiau Bankas šią mintį paminėjo tik tarp kitų, teigdamas, kad ginčijamas nutarimas nėra administracinis aktas pagal aplinkos apsaugos teisę. Todėl Bendrasis Teismas 91 punkte įtikinamai konstatavo, kad, jeigu būtų atsižvelgta į šį argumentą kaip į savarankišką skundžiamo rašto pagrindą, tai reikštų, kad šio rašto motyvai būtų neleistinai(4)a posteriori pakeisti.
44. Vis dėlto tai nereiškia, kad šis Banko ir Komisijos argumentas šioje byloje yra nereikšmingas. Priešingai, nei mano Bankas, Sąjungos teismai nėra įgalioti ex officio nagrinėti kiekvieną pirminės teisės pažeidimą(5). Tačiau su EIB funkcija susijęs argumentas kelia abejonių, ar Sąjungos teismai apskritai gali priimti sprendimą šioje byloje. Tokias abejones šie teismai pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 150 straipsnį ir Bendrojo Teismo procedūros reglamento 129 straipsnį gali arba turi nagrinėti ex officio(6).
45. Bendrasis Teismas šiuo klausimu nagrinėjamoje byloje neišsakė pozicijos, todėl galbūt daro prielaidą, kad jo jurisdikcija kyla iš SESV 263 straipsnio ketvirtos pastraipos(7), nes ClientEarth yra skundžiamo rašto adresatas.
46. Vis dėlto nagrinėjamoje byloje Sąjungos teismų jurisdikcijos įvertinimas yra būtinas, nes SESV 271 straipsnyje nustatytos specialios taisyklės dėl jų jurisdikcijos tam tikrose bylose, kurių dalyvis yra EIB. Todėl pirmiausia reikia išnagrinėti, ar skundžiamas raštas yra skundžiamas aktas, atsižvelgiant į Orhuso reglamentą, paskui – ar šią išvadą keičia pirma minėtos specialios EIB taikomos taisyklės. Šį klausimą reikia atskirti nuo klausimo, ar ginčijamas nutarimas yra administracinis aktas pagal aplinkos apsaugos teisę; šį klausimą nagrinėsiu toliau B dalyje.
1. Galimybė apskųsti skundžiamą raštą
47. SESV 263 straipsnyje numatytu ieškiniu dėl panaikinimo nepriklausomai nuo formos gali būti skundžiami visi Sąjungos institucijų ir įstaigų aktai, kuriais siekiama sukurti privalomus teisinius padarinius(8) ir kurie turi neigiamą įtaką ieškovo interesams, nes aiškiai pakeičia jo teisinę situaciją(9). Tam nagrinėjamo akto poveikis turi būti vertinamas remiantis objektyviais kriterijais, pavyzdžiui akto turiniu, prireikus atsižvelgiant į jo priėmimo aplinkybes ir jį priėmusios institucijos įgaliojimus(10).
48. Skundžiamu raštu buvo atmestas prašymas atlikti peržiūrą pagal Orhuso reglamento 10 straipsnio 1 dalį. Pagal pastarąją nuostatą tam tikros NVO turi teisę motyvuotu prašymu paprašyti atlikti administracinio akto peržiūrą vidaus tvarka Sąjungos institucijoje ar įstaigoje, priėmusioje tą aktą pagal aplinkos teisę.
49. Iš Orhuso reglamento 19 konstatuojamosios dalies išplaukia, kad šios peržiūros tikslas – užtikrinti tinkamas ir veiksmingas teisių gynimo priemones, įskaitant teisių gynimą Teisingumo Teisme. Teisę į peržiūrą pagal Orhuso reglamento 10 straipsnio 1 dalį ir 20 konstatuojamąją dalį turi tam tikros NVO. Jei prašymas atmetamas, atitinkama NVO pagal 12 straipsnį ir 21 konstatuojamąją dalį turėtų galėti kreiptis į Teisingumo Teismą pagal atitinkamas Sutarties nuostatas.
50. Taigi Orhuso reglamento 10 ir 12 straipsniuose numatyta peržiūros procedūra leidžia įveikti SESV 263 straipsnio ketvirtos pastraipos sąlygotas kliūtis, kylančias norint pareikšti aplinkosauginį grupės ieškinį dėl peržiūrėto teisės akto.
51. Pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą kiekvienas fizinis ar juridinis asmuo gali pateikti ieškinį tik dėl jam skirtų aktų arba aktų, kurie yra tiesiogiai ir konkrečiai su juo susiję, ar dėl reglamentuojamojo pobūdžio teisės aktų, kurie tiesiogiai su juo susiję ir dėl kurių nereikia patvirtinti įgyvendinamųjų priemonių. Tačiau aplinkos apsaugos organizacija paprastai nėra tiesiogiai ir konkrečiai paveikta teisės akto, kurio peržiūros siekia, todėl negali atitikti 263 straipsnio ketvirtos pastraipos reikalavimų.
52. Vis dėlto išnagrinėjusi peržiūros prašymą kompetentinga Sąjungos įstaiga šį prašymą pateikusiai aplinkos apsaugos organizacijai adresuoja sprendimą, kurį ši gali apskųsti Sąjungos teismams. Taigi Orhuso reglamento 10–12 straipsniuose numatyta peržiūros procedūra nustato aplinkos apsaugos organizacijoms procedūrines sąlygas, kuriomis jos gali netiesiogiai teisme ginčyti administracinius aktus pagal aplinkos apsaugos teisę.
53. Teisingumo Teismas yra aiškiai patvirtinęs šį peržiūros procedūros veikimo būdą ir nepareiškęs jokių abejonių, kad jis atitinka SESV 263 straipsnio reikalavimus(11). O teisės aktų leidėjas, remdamasis šia jurisprudencija, jau netgi gerokai išplėtė šios procedūros taikymą(12).
54. Šia peržiūros vidaus tvarka procedūra ir ex post galimybe pareikšti ieškinį Sąjunga įgyvendina Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį. Šiame straipsnyje numatyta, kad kiekviena Susitariančioji Šalis užtikrina, jog visuomenės nariai, atitinkantys nacionalinėje teisėje nustatytus kriterijus, jeigu tokių yra, galėtų pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis privačių asmenų ir valstybės institucijų, pažeidžiančių su aplinka susijusias nacionalinės teisės nuostatas, veiksmams arba neveikimui užginčyti.
55. Skundžiamu raštu Bankas atmetė ClientEarth prašymą peržiūrėti ginčijamą EIB direktorių valdybos nutarimą. Bankas nemanė, kad prašymas yra nepagrįstas, veikiau jis laikė jį nepriimtinu, teigdamas, kad ginčijamas nutarimas nėra administracinis aktas pagal aplinkos apsaugos teisę, kaip tai suprantama pagal Orhuso reglamento 10 straipsnį. Tačiau tokį nepriimtinumu grindžiamą prašymo atmetimą iš esmės turi būti galima apskųsti taip pat, kaip ir tuo atveju, kai prašymas atmetamas kaip nepagrįstas.
56. Jeigu atitinkama institucija ar įstaiga nepagrįstai atsisakytų atlikti peržiūrą, būtų pažeista Orhuso reglamento 10 straipsnyje nustatyta NVO teisė į peržiūrą. Pagal jurisprudenciją, susijusią su aktais, kuriuos galima ginčyti, jos interesai būtų aiškiai pažeisti, nes pakeistų jos teisinę situaciją, konkrečiai – nesuteikus jai teisės į peržiūrą vidaus tvarka.
57. Taigi skundžiamas Banko raštas iš esmės yra aktas, kurį galima ginčyti pagal SESV 263 straipsnį.
2. Sąjungos teismų įgaliojimų apribojimas SESV 271 straipsniu
58. Vis dėlto teisinės apsaugos nuo EIB direktorių valdybos sprendimų sistemą keičia SESV 271 straipsnio c punktas. Jame nustatyta, kad ieškinius dėl tokių sprendimų gali pateikti tik valstybės narės arba Komisija 263 straipsnyje nustatytomis sąlygomis ir tik dėl to, kad nesilaikoma EIB statuto 19 straipsnio 2 ir 5–7 dalyse nustatytos tvarkos(13).
59. Toliau paaiškinsiu, kad šis teisminės kontrolės apribojimas neleidžia pateikti ieškinio pagal Orhuso reglamento 12 straipsnį, kurio dalykas – EIB direktorių valdybos sprendimo turinio peržiūra (žr. a punktą). Tačiau nagrinėjamo ieškinio dalykas yra tik ginčijamo nutarimo teisinis kvalifikavimas, siekiant, kad Bankas atliktų jo peržiūrą vidaus tvarka. Peržiūra vidaus tvarka leidžiama pagal SESV 271 straipsnio c punktą (žr. b punktą).
a) Sąjungos teismų negalėjimas atlikti ginčijamo nutarimo turinio kontrolės
60. Nors ieškinys formaliai nėra pareikštas dėl direktorių valdybos sprendimo, kaip tai suprantama pagal SESV 271 straipsnio c punktą, jis vis dėlto netiesiogiai daro poveikį tokiam sprendimui, nes skundžiamu raštu buvo atmestas ClientEarth prašymas peržiūrėti ginčijamą direktorių valdybos nutarimą. Pagal Orhuso reglamento 10 straipsnį prašymo atlikti peržiūrą dalykas yra susijęs su akto, kurį prašoma peržiūrėti, pakartotiniu vertinimu(14). Todėl prašymu atlikti administracinio akto peržiūrą vidaus tvarka siekiama, kad būtų konstatuotas atitinkamo akto tariamas neteisėtumas arba nepagrįstumas(15).
61. Jeigu Bankas skundžiamame rašte įtvirtintą sprendimą atmesti prašymą būtų motyvavęs tuo, kad ginčijamas nutarimas yra teisėtas ir pagrįstas, šiuo ieškiniu būtų netiesiogiai siekiama teisminės šių išvadų, taigi, ir ginčijamo nutarimo teisėtumo ar pagrįstumo, peržiūros.
62. Tokia Sąjungos teismų vykdoma netiesioginė EIB direktorių valdybos sprendimų turinio kontrolė būtų nesuderinama su SESV 271 straipsnio c punktu(16), nes bylose, kurioms taikoma ši nuostata, Sąjungos teismų įgaliojimai, palyginti su 263 straipsniu, yra aiškiai apriboti.
63. Šie apribojimai pirmiausia susiję su galimais ieškovais. SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje pareikšti ieškinius leidžiama bet kuriam sąlygas atitinkančiam fiziniam ar juridiniam asmeniui, o EIB direktorių valdybos sprendimus pagal SESV 271 straipsnio c punktą gali skųsti tik valstybės narės arba Komisija. Tai reiškia, kad kiti asmenys neturi teisės pareikšti ieškinį.
64. Be to, SESV 271 straipsnio c punkte valstybių narių ir Komisijos ieškinių atveju taip pat ribojami Sąjungos teismų įgaliojimai atlikti turinio peržiūrą.
65. SESV 263 straipsnio antroje pastraipoje numatyta, kad galima pareikšti ieškinį dėl kompetencijos trūkumo, esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimo, Sutarčių ar kokios nors su jų taikymu susijusios teisės normos pažeidimo arba piktnaudžiavimo įgaliojimais.
66. Vis dėlto EIB direktorių valdybos sprendimai pagal SESV 271 straipsnio c punktą gali būti ginčijami tik dėl EIB statuto 19 straipsnio 2 ir 5–7 dalyse nustatytų formalių reikalavimų pažeidimo. Pagal šias nuostatas Bankas privalo informuoti valstybes nares ir Komisiją apie finansavimo paraiškas. Jeigu Komisijos arba EIB valdymo komiteto nuomonė yra neigiama, direktorių valdyba gali suteikti finansavimą tik vienbalsiai; jeigu abi nuomonės yra neigiamos, finansavimą suteikti draudžiama. Kadangi kalbama apie Komisijos ir Direktorių valdyboje atstovaujamų valstybių narių procesines teises, logiška, kad ieškinį gali pareikšti tik jos.
67. Bankas ir Komisija argumentuoja, kad EIB teikiamo finansavimo teisminė kontrolė yra apribota todėl, kad suteikdamas finansavimą jis veikia taip pat kaip ir kiti rinkoje veikiantys bankai(17). Šių kitų bankų sprendimų dėl finansavimo teisminė kontrolė nevykdoma.
68. Teisminės kontrolės apribojimai turi apimti ir Orhuso reglamento 12 straipsnyje numatytą teisę pareikšti ieškinį. Šioje nuostatoje numatyta, kad galima pareikšti ieškinius pagal atitinkamas Sutarties nuostatas, t. y. visų pirma ieškinį dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį. Tačiau Bankas teisingai pabrėžia, kad ir 271 straipsnio c punktas yra atitinkama nuostata. Kadangi jame numatyta, kad teismai negali peržiūrėti direktorių valdybos sprendimų aplinkos apsaugos organizacijų iniciatyva, be to, Sąjungos teismams draudžiama atlikti šių sprendimų turinio peržiūrą, Orhuso reglamento 12 straipsnis negali netiesiogiai sudaryti sąlygų tokiai kontrolei.
69. Tokio Orhuso reglamento 12 straipsnio aiškinimo negalima paneigti ir remiantis Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi, kuri pirma minėta norma buvo perkelta į Sąjungos teisę(18). Tiesa, 9 straipsnio 3 dalyje išimties EIB nenumatyta. Be to, priešingai, nei teigia Komisija, į šį Sąjungos įsipareigojimą pagal tarptautinę teisę iš esmės turi būti atsižvelgiama aiškinant antrinės teisės aktus ir ypač nuostatą, kuria, kaip Orhuso reglamento 12 straipsniu, siekiama įgyvendinti tokį įsipareigojimą(19). Vis dėlto, kaip teisingai nurodo Bankas, SESV 271 straipsnio c punkto reikalavimai yra pirminės teisės dalis, todėl turi viršenybę Sąjungos įsipareigojimų pagal tarptautinę teisę atžvilgiu(20).
70. Vadinasi, jeigu Bankas būtų atmetęs prašymą dėl peržiūros, motyvuodamas tuo, kad ginčijamas nutarimas yra teisėtas ir pagrįstas, Sąjungos teismai neturėtų jurisdikcijos priimti sprendimą dėl ClientEarth ieškinio, pareikšto dėl šio sprendimo.
b) Sąjungos teismų atliekama ginčijamo nutarimo teisinio kvalifikavimo kontrolė
71. Vis dėlto SESV 271 straipsnio c punktas neužkerta kelio Sąjungos teismų jurisdikcijai nagrinėti šį ieškinį.
72. Ieškinys iš tiesų nėra netiesiogiai pareikštas dėl ginčijamo nutarimo, nes nereikia spręsti, ar nutarimas buvo teisėtas ir pagrįstas. Veikiau ieškinio dalykas yra tik ginčijamo Banko nutarimo teisinis kvalifikavimas, t. y. konstatavimas, kad tai nėra administracinis aktas pagal aplinkos apsaugos teisę, kaip tai suprantama pagal Orhuso reglamentą.
73. Tai, kad tai nėra netiesioginis ieškinys dėl ginčijamo nutarimo, rodo jau tai, kad nutarimas lieka galioti nepriklausomai nuo šio ieškinio baigties ir nagrinėjamoje byloje net netiesiogiai nėra kvestionuojamas. Patenkinus šį ieškinį, Bankas privalėtų tik peržiūrėti ginčijamą nutarimą vidaus tvarka. Nesprendžiama, ar šios peržiūros rezultatai gali būti skundžiami teismui.
74. Be to, tai, kad šis ieškinys nepatenka į SESV 271 straipsnio c punkto taikymo sritį, atitinka Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą pagrindinę teisę į veiksmingą teisminę gynybą. Orhuso reglamento 10 straipsnyje įtvirtinta teisė į peržiūrą vidaus tvarka yra Sąjungos teisės garantuojama teisė, todėl šis ieškinys patenka į šios pagrindinės teisės apsaugos sritį. Tiesa, kad Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis nėra pagrindas Teisingumo Teismo jurisdikcijai atsirasti, jeigu Sutartys jos nesuteikia(21). Tačiau teisminės gynybos apribojimas, kaip antai numatytas SESV 271 straipsnio c punkte, remiantis Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniu turi būti aiškinamas siaurai(22).
75. Be to, tokia peržiūra vidaus tvarka yra suderinama su Banko funkcija ir vaidmeniu.
76. Su Banko teiginiu, kad peržiūros rizika ir su ja susijęs vėlavimas neproporcingai apsunkintų finansavimo veiklą ar gal net padarytų ją neįmanomą, ClientEarth pagrįstai nesutinka, teigdama, kad Bankas nepakankamai pagrindžia šį teiginį. Veikiau jau pati procedūros eiga nuo ginčijamo nutarimo iki finansavimo susitarimo rodo(23), kad jei nutarimas būtų buvęs paskelbtas greitai, peržiūrai vidaus tvarka būtų buvę skirti maždaug du mėnesiai.
77. Šis teiginys taip pat prieštarauja Banko praktikai, nes jis faktiškai jau peržiūri savo finansavimą remdamasis skundais – taip pat ir dėl aplinkos apsaugos aspektų. Tai jis 2008 m. teigė Europos ombudsmenui(24). Netgi aplinkos apsauga grindžiami prieštaravimai dėl šioje byloje nagrinėjamo finansavimo jau buvo peržiūrėti(25). Be to, šios procedūros taikymą gali kontroliuoti ombudsmenas(26). Atitikties Orhuso konvencijai komitetas (Aarhus Convention Compliance Committee, toliau – Orhuso atitikties komitetas)(27) taip pat gali peržiūrėti EIB suteiktą finansavimą(28).
78. Priešingai, nei mano Bankas, peržiūra vidaus tvarka turi savo vertę net ir be vėlesnės teisminės peržiūros. Iš tiesų pagal Orhuso reglamento 19 konstatuojamąją dalį institucijoms ir įstaigoms turėtų būti suteikta galimybė peržiūrėti savo pirminį sprendimą. O 20 konstatuojamojoje dalyje pripažįstama aplinkos apsaugos organizacijų teisė į peržiūrą vidaus tvarka.
79. Be to, teisė į peržiūrą vidaus tvarka yra tam tikra visuomenės dalyvavimo principo, kuriuo grindžiama Orhuso konvencija(29) ir Sąjungos aplinkos apsaugos teisė, forma. Ši procedūra leidžia daliai visuomenės – būtent aplinkos apsaugos organizacijoms – prašymo motyvuose pareikšti prieštaravimus dėl atitinkamos priemonės ir taip prisidėti prie jos tobulinimo. Taigi peržiūra vidaus tvarka Bankui gali būti netgi naudinga, nes finansavimo problemos, susijusios su aplinkos apsauga, paprastai turės įtakos ir ekonominiams projekto aspektams.
80. Be to, preziumuotina, kad žinojimas apie vėlesnės peržiūros riziką padės dar atidžiau išnagrinėti atitinkamo projekto aplinkosauginius aspektus prieš priimant sprendimą dėl finansavimo. Toks išankstinis nagrinėjimas savo ruožtu gali sumažinti riziką netikėtai susilaukti prieštaravimų, susijusių su prašymu atlikti peržiūrą, ir palengvinti greitą prašymų atlikti peržiūrą nagrinėjimą.
81. Galiausiai toks SESV 271 straipsnio c punkto aiškinimas bent jau priartina Banko kontrolę prie Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalies reikalavimų. Tiesa, atrodo abejotina, ar finansavimo vidaus peržiūra pasiekia 9 straipsnio 4 dalyje reikalaujamą veiksmingos teisminės apsaugos lygį konvencijos taikymo srityje, todėl gali būti pripažinta administracinio skundo procedūra, kaip ji suprantama pagal 9 straipsnio 3 dalį(30). Tačiau peržiūra vidaus tvarka vis tiek yra geriau nei visiškai jokios kontrolės.
82. Taigi SESV 271 straipsnio c punktas nedraudžia Sąjungos teismams įgyvendinti Orhuso reglamento 10 straipsnyje numatytos galimos teisės į EIB direktorių valdybos sprendimų peržiūrą vidaus tvarka.
83. Vadinasi, tokios apimties nagrinėjamas ieškinys yra priimtinas, ir Bendrasis Teismas pagrįstai preziumavo savo jurisdikciją. Todėl reikia nuspręsti, ar EIB buvo teisus, kai atmetė prašymą dėl peržiūros kaip nepriimtiną.
B. Dėl apeliacinių skundų
84. Banko ir Komisijos apeliaciniai skundai susiję ne tik su galimybe peržiūrėti EIB direktorių valdybos sprendimus, bet ir su tuo, ar ginčijamas nutarimas yra administracinis aktas pagal aplinkos apsaugos teisę, kaip tai suprantama pagal Orhuso reglamento 10 straipsnį. Jeigu paaiškėtų, kad jis yra administracinis aktas, remiantis iki šiol išdėstytais argumentais reikėtų taikyti 10 straipsnyje numatytą peržiūros vidaus tvarka procedūrą, nors šios peržiūros rezultatas dėl SESV 271 straipsnio c punkto negali būti skundžiamas teisme pagal Orhuso reglamento 12 straipsnį.
85. Pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies g punktą administracinis aktas – tai bet kokia priemonė pagal aplinkos apsaugos teisę (žr. 2 skirsnį), taikoma individualiai, kurią priima Sąjungos institucija ar įstaiga (žr. 1 skirsnį), kuri yra teisiškai įpareigojanti ir turi išorinį poveikį (žr. 3 skirsnį).
1. Administraciniai EIB veiksmai?
86. Bankas ir Komisija pirmiausia neigia, kad ginčijamas nutarimas yra administracinis aktas, motyvuodami tuo, kad EIB veikė kaip bankas, o ne kaip administracinė institucija.
87. Tiek, kiek šiuo argumentu vėl siekiama įrodyti, kad dėl ypatingo EIB vaidmens ir funkcijos Sąjungos teismai negali atlikti kontrolės, darytina nuoroda į paaiškinimus dėl Sąjungos teismų jurisdikcijos.
88. Be to, šis argumentas kelia nuostabą, nes pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį turi būti galima apskųsti ne tik administracinių institucijų veiksmus ir neveikimą, kuriais pažeidžiamos su aplinka susijusios nacionalinės teisės nuostatos, bet ir privačių asmenų veiksmus ir neveikimą.
89. Vis dėlto atsižvelgiant į Orhuso reglamento 18 konstatuojamąją dalį Banko ir Komisijos argumentas atrodo šiek tiek labiau pagrįstas: šioje konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad įgyvendinant konvencijos 9 straipsnio 3 dalį reglamentas turi apimti tik administracinių institucijų veiksmus ir neveikimą.
90. Ši mintis taip pat išreiškiama apibrėžiant įstaigas, kurių veiksmai gali būti peržiūrimi vidaus tvarka. Pagal Orhuso reglamento 10 straipsnio 1 dalį ir 2 straipsnio 1 dalies g punktą tai yra Sąjungos institucijos ir įstaigos, tarp kurių neabejotinai yra EIB(31). Bet 2 straipsnio 1 dalies c punkte šios įstaigos apibrėžiamos kaip bet kuri vieša institucija, organas, tarnyba ar agentūra, įsteigta Sutartimi arba ja remiantis. Orhuso reglamento 7 konstatuojamojoje dalyje teisės aktų leidėjas nurodė, kad įstaigos, kurioms taikomas šis reglamentas, yra „viešosios“ įstaigos. Orhuso konvencija apibrėžia valdžios institucijas plačiąja prasme, remiantis pagrindine koncepcija, jog vykdant valdžios funkcijas (public authority, autorité publique) turi būti užtikrintos asmenų ir jų organizacijų teisės.
91. Šiuo aspektu Bankas ir Komisija yra teisūs preziumuodami, kad suteikdamas finansavimą pagal sutartį EIB nevykdo valdžios funkcijų, suprantant jas kaip suverenias prievartos galias.
92. Vis dėlto EIB, kaip ir kitais atvejais(32), yra dvejopo pobūdžio organizacija: nors veikia kaip privati šalis, jis atlieka viešus uždavinius. Pagal SESV 309 straipsnį jis turi prisidėti prie darnios ir stabilios vidaus rinkos plėtros Sąjungos interesui. Tai taip pat laikytina valdžios funkcijų vykdymu.
93. Kadangi teikdamas finansavimą EIB vykdo viešuosius uždavinius ir valdžios funkcijas, jis yra viešasis organas, kaip tai suprantama pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies c punktą.
94. Toks Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies c punkto aiškinimas užtikrina, kad Orhuso reglamentu tinkamai perkeliamas Orhuso konvencijos 2 straipsnio 2 punkto d papunktis, nes, kaip teisingai pabrėžia ClientEarth, jame nurodyta, kad regioninių ekonominės integracijos organizacijų, kurios, kaip Sąjunga, yra šios konvencijos šalys, institucijos turi būti laikomos valstybės institucijomis.
95. Atitinkamai Bankas Orhuso atitikties komitetui neneigė, kad Konvencija jam yra taikoma(33), ir leidinyje apie savo skundų nagrinėjimo procedūrą rašo, kad jo veiksmai gali būti skundžiami šiam komitetui(34).
96. Taigi Banko ir Komisijos argumentą, kad priimdamas ginčijamą nutarimą EIB neveikė kaip valdžios institucija, reikia atmesti.
2. Aplinkos apsaugos teisės priemonė
97. Bankas ir Komisija taip pat nesutinka su tuo, kad ginčijamas nutarimas yra aplinkos apsaugos teisės aktas.
98. Pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies g punktą administraciniai aktai gali būti tik aplinkos apsaugos teisės priemonės. O 10 straipsnyje peržiūros vidaus tvarka leidžiama prašyti tik dėl administracinių aktų pagal aplinkos apsaugos teisę.
99. Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punkte aplinkos teisė apibrėžiama kaip Sąjungos teisės aktai, kurie, nepriklausomai nuo teisinio pagrindo, prisideda siekiant Sutartyje išdėstytų Sąjungos aplinkos apsaugos politikos tikslų: išlaikyti, saugoti ir gerinti aplinkos kokybę, saugoti žmonių sveikatą ir protingai bei racionaliai naudoti gamtos išteklius, remti tarptautinio lygio priemones, skirtas regioninėms ar pasaulinėms aplinkos problemoms spręsti.
100. EIB direktorių valdyba ginčijamą nutarimą priėmė remdamasi EIB statuto 9 straipsnio 1 dalimi ir 19 straipsnio 3 dalimi, kuriose nėra jokios nuorodos į prisidėjimą prie Sąjungos aplinkos apsaugos politikos tikslų.
101. Tiesa, skundžiamo sprendimo 122–124 punktuose Bendrasis Teismas konstatavo, kad 2009 m. pareiškimas ir klimato strategija(35) prilygsta aplinkos apsaugos teisės aktams, kaip jie suprantami pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą. Taip yra todėl, kad Bankas, remdamasis šiais kriterijais, užtikrina, kad jo finansavimo veikla prisideda prie Sąjungos aplinkos apsaugos tikslų įgyvendinimo.
102. Apibendrindamas savo vertinimą šiuo atžvilgiu Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 140 punkte teigia, kad ginčijamame nutarime konstatuota, jog projektas Curtis atitinka tam tikrus tinkamumo kriterijus, susijusius su aplinkosauga, todėl šis nutarimas yra priemonė, priimta pagal aplinkos teisę.
103. Bankas ir Komisija su tuo nesutinka, teigdami, kad šie kriterijai vien dėl savo formos nėra teisės aktas, kaip jis suprantamas pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą (žr. b punktą); antra, šie kriterijai mažų mažiausiai nėra teisiškai įpareigojantys (žr. c punktą).
104. Vis dėlto, mano nuomone, šioje byloje šių sudėtingų klausimų spręsti nereikia, nes sąvoka „aplinkos teisės priemonė“, atsižvelgiant į Sąjungos teisės aplinkos politikos tikslus ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį, turi būti aiškinama kaip apimanti bet kokią priemonę, kuri gali prieštarauti aplinkos teisei (žr. a punktą).
a) Aplinkos apsaugos teisės pažeidimas
105. Vertinant pažodžiui, atrodo, kad sąvoka „aplinkos teisės priemonė“ apima tik tuos veiksmus, kurie grindžiami aplinkos apsaugos teise arba ją įgyvendina. Taip suprantant, ši sąvoka implikuoja, kad yra kitų teisės sričių priemonių, kurios nėra aplinkos teisės priemonės. Tai reikštų, kad iš tiesų svarbu tai, ar kriterijai, kuriais grindžiamas ginčijamas nutarimas, yra aplinkos teisės pobūdžio.
106. Vis dėlto toks aiškinimas lemtų paradoksalų rezultatą, kad aplinkos apsaugos tikslą turinčioms priemonėms būtų taikoma griežtesnė atitikties aplinkos apsaugos teisei kontrolė nei tokio tikslo neturinčioms priemonėms. Susirūpinimą kelia tai, kad pastarosios priemonės gali turėti daug didesnį neigiamą poveikį aplinkai nei pirmosios, nes tikėtina, kad aplinkos apsaugai, jeigu bus nurodytas aplinkos apsaugos tikslas, bus skiriama daugiau dėmesio nei tuo atveju, jeigu tokio tikslo nebus nurodyta.
107. Taigi bent jau tie Sąjungos aktai, kuriais gali būti pažeidžiama aplinkos teisė, taip pat turi būti laikomi aplinkos teisės priemonėmis, kaip jos suprantamos pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą, t. y. priemonėmis, kurios, nepriklausomai nuo jų teisinio pagrindo, padeda siekti Sąjungos aplinkos politikos tikslų.
108. Taip aiškinant „aplinkos teisės priemonių“ sąvoką, Orhuso reglamento peržiūros procedūra priartėja prie savo tikslo – perkelti į Sąjungos teisę Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį. Kaip nurodyta ir Orhuso reglamento 18 konstatuojamojoje dalyje, pagal šią nuostatą reikalaujama kontroliuoti ne tik priemones, padedančias siekti aplinkos apsaugos tikslų, bet ir veiksmus, kurie gali pažeisti aplinkos apsaugos teisę(36).
109. Be to, tai, kad sąvoka „aplinkos teisės priemonė“ turi būti suprantama būtent taip, teisės aktų leidėjas paaiškino Reglamento Nr. 2021/1767 1 straipsnio 1 dalyje(37), remdamasis šio reglamento 9 konstatuojamąja dalimi – tiesa, jau po to, kai buvo priimtas skundžiamas sprendimas.
110. Be to, toks aiškinimas atitinka reikšmę, kurią pirminė teisė teikia aplinkos apsaugai. Nors SESV 191 straipsnio 2 dalyje Sąjunga, naudodamasi aplinkos apsaugos teisės srities kompetencijomis, įsipareigoja užtikrinti aukšto lygio apsaugą, vis dėlto pagal SESV 11 straipsnį taip pat reikalaujama, kad aplinkos apsaugos reikalavimai būtų įtraukti į Sąjungos politikos sričių apibrėžimą ir įgyvendinimą. Ir Pagrindinių teisių chartijos 37 straipsnyje, kurio Sąjunga privalo visada laikytis, reikalaujama, kad aukšto lygio aplinkos apsauga ir aplinkos kokybės gerinimas būtų integruoti į Sąjungos politiką. Taigi Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktų privalo laikytis visos jos institucijos ir įstaigos, nepriklausomai nuo to, ar jos naudojasi kompetencija aplinkos apsaugos srityje.
111. Bankas teisingai teigia, kad Sąjungos aplinkos apsaugos teisė paprastai nenustato įpareigojimų, kurių bankai privalo laikytis finansuodami projektus. Iš tikrųjų už šiuos įsipareigojimus paprastai atsako projekto vykdytojai.
112. Vis dėlto EIB, kaip Sąjungos institucijai, taikomi platesni su Sąjungos teisės laikymusi susiję įpareigojimai nei kitiems bankams(38). Jeigu jo finansavimo veikla kenktų Sąjungos tikslams, pavyzdžiui, jeigu jis finansuotų projektus, kuriais pažeidžiami Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktai, tai būtų nesuderinama su jo misija prisidėti siekiant Sąjungos tikslų(39). Šioje byloje nereikia nuspręsti, ar Bankas šiuo atžvilgiu turi diskreciją, ar privalo atsisakyti suteikti finansavimą tik akivaizdžių pažeidimų atveju. Taip yra todėl, kad ginčijamas nutarimas jau yra aplinkos teisės priemonė, jeigu egzistuoja galimybė, kad juo pažeidžiama Sąjungos aplinkos teisė.
113. Banko prieštaravimas, kad atitinkama NVO turėtų tiesiogiai skųsti atitinkamą projektą, pavyzdžiui, pateikti ieškinį dėl projektui išduoto leidimo, šiuo požiūriu neįtikina. Nepaisant taikytinos Teisingumo Teismo jurisprudencijos(40), nėra jokių garantijų, kad toks ieškinys apskritai būtų įmanomas ir veiksmingas kompetentinguose nacionaliniuose teismuose.
114. Tiek, kiek konkretūs ClientEarth prieštaravimai yra susiję su Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktų laikymusi ar kitais aspektais, tai nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas, nes skundžiamame rašte nėra jokios su tuo susijusios informacijos. Todėl taip pat nebūtina priimti sprendimo dėl to, ar tokie kiti aspektai yra „teisės aktų“, kaip jie suprantami pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą, dalykas.
115. Dėl šios priežasties, mano nuomone, būtų prasminga, jeigu Teisingumo Teismas Bendrojo Teismo svarstymus, ar 2009 m. pareiškime ir klimato strategijoje nustatyti sprendimų priėmimo kriterijai laikytini aplinkos teise, pakeistų pirma išdėstytais svarstymais.
116. Tik tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų nesilaikyti šio požiūrio, toliau aptarsiu Banko ir Komisijos prieštaravimus dėl minėtų Bendrojo Teismo svarstymų.
b) Aplinkos apsaugos teisė tik įstatymo forma
117. Komisija ir Bankas laikosi nuomonės, kad tik teisėkūros aktai, kaip jie suprantami pagal SESV 289 straipsnio 3 dalį, t. y. pagal teisėkūros procedūrą priimti teisės aktai, gali būti laikomi aplinkos teise.
118. Atrodo, kad Banko ir Komisijos nuomonė grindžiama tam tikromis Orhuso reglamento kalbinėmis versijomis, nes Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punkto versijoje anglų kalba vietoj vokiško termino „Rechtsvorschriften“ vartojamas terminas „legislation“, o versijoje prancūzų kalba taip pat kalbama apie „disposition législative“. Kita vertus, versijoje vokiečių kalba vartojama sąvoka „Rechtsvorschriften“ neapsiriboja vien formaliai priimtais įstatymais. Ji apima visas teisiškai privalomas taisykles, todėl gali apimti ir Banko kriterijus, kurie nebuvo formaliai priimti kaip įstatymai.
119. Dėl šių Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies g punkto versijų anglų, prancūzų ir vokiečių kalbomis skirtumų reikia priminti, kad Sąjungos teisės nuostatų versijos įvairiomis kalbomis turi būti aiškinamos vienodai(41), nė vienai kalbinei versijai neteikiant pirmenybės kitų kalbinių versijų atžvilgiu(42). Esant Sąjungos teisės akto įvairių kalbinių versijų neatitikimų, atitinkama nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į bendrą teisės akto sistemą ir tikslą(43).
120. Kaip jau minėta(44), peržiūros vidaus tvarka procedūros tikslas yra perkelti Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį į Sąjungos teisę. Šios konvencijos tekstas, kaip nustatyta jos 22 straipsnyje, yra autentiškas anglų, prancūzų ir rusų kalbomis. Abiejose minėtose oficialiosiose Sąjungos kalbose, skirtingai nei Orhuso reglamente, kalbama ne apie formaliai priimtus įstatymus, o tik apie teisės aktus(45), tačiau versijoje rusų kalba, atrodo, labiau turimi galvoje formalūs įstatymai(46).
121. Vis dėlto lemiamą reikšmę turi tai, kad Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalis bendrame konvencijos kontekste yra skirta prisidėti prie veiksmingos aplinkos apsaugos. Šiam tikslui nėra svarbu, ar aplinkos apsaugos reikalavimai nustatyti formaliai priimtuose įstatymuose, ar kituose teisės aktuose. Atitinkamai ir Orhuso reglamento 18 konstatuojamosios dalies versijose anglų ir prancūzų kalbomis bendrai kalbama apie aplinkos teisę(47).
122. Taigi svarbi ne ekologinių kriterijų, kuriuos ginčijamame nutarime taikė direktorių valdyba, nustatymo forma, o jų teisiškai privalomasis pobūdis.
c) Privalomasis tinkamumo kriterijų pobūdis
123. Bankas ir Komisija taip pat nesutinka su tuo, kad tinkamumo kriterijai yra privalomi.
124. Skundžiamo sprendimo 124 ir 140 punktuose Bendrasis Teismas prilygina EIB taikomus kriterijus Sąjungos aplinkos teisei, kaip ji suprantama pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą, nes jie sudaro EIB veiklos, susijusios su paskolų teikimu Sąjungos teisės aplinkos apsaugos tikslams pasiekti, pagrindą.
125. 2009 m. pareiškime išdėstyti EIB aplinkos apsaugos ir socialiniai principai ir standartai apima labai plačius tikslus. EIB „visose savo finansavimo operacijose taiko tinkamus standartus, taip užtikrindamas, kad visi jo finansuojami projektai būtų priimtini ekologiniu ir socialiniu požiūriu“(48). Be to, EIB nefinansuoja „projektų, kurie neatitinka šiame politikos dokumente nustatytų aplinkos apsaugos ir socialinių reikalavimų. Tai taikoma ir projektams, kurie neatitinka šiuo metu nacionaliniu ir ES lygmeni[mis] galiojančių aplinkos ir socialinės teisės aktų“(49).
126. Nors EIB 2009 m. pareiškimą vadina ne teisės aktu, o „politikos dokumentu“(50), dėl privalomos nurodytų kriterijų formuluotės jis pats apribojo savo diskreciją finansuojant projektus, nes turi laikytis savo paties nustatytų taisyklių. Pagal vienodo požiūrio ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus šiomis savo nustatytomis taisyklėmis jis privalo vadovautis bent jau tol, kol aiškiai nepakeis šių kriterijų arba jų neatsisakys(51).
127. Taigi bent jau tie tinkamumo kriterijai, kuriuose nustatyti pakankamai aiškūs įpareigojimai, yra privalomi ir yra teisės aktai Banko atžvilgiu, kaip jie suprantami pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies f punktą.
128. Vadinasi, Banko ir Komisijos argumentas, kad tinkamumo kriterijai nėra privalomi, taip pat yra nepagrįstas ir turi būti atmestas.
3. Teisiškai įpareigojantis ir išorinis ginčijamo nutarimo poveikis
129. Galiausiai Bankas ir Komisija neigia, kad ginčijamas nutarimas yra teisiškai įpareigojantis ir turi išorinį poveikį.
130. Šiuo aspektu skundžiamo sprendimo 170 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad ginčijamas nutarimas neturėtų būti laikomas teisiniu įsipareigojimu suteikti paskolą, nes liko kitų techninių, ekonominių ir finansinių šio projekto aspektų, kuriuos reikėjo patikrinti. Vis dėlto jis turėjo tam tikrų galutinių teisinių padarinių trečiosioms šalims, visų pirma šio projekto plėtotojui, nes jame konstatuotas šio projekto tinkamumas EIB finansavimui gauti, atsižvelgiant į jo aplinkosaugos ir socialinius aspektus. Taigi, tai leido projekto plėtotojui imtis priemonių, reikalingų paskolai, kurią jis turėjo gauti, įforminti.
131. Teisiškai privalomas poveikis ir išorinis poveikis yra administracinio akto apibrėžties pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies g punktą dalis. Šiais dviem elementais teisės aktų leidėjas, taikydamas SESV 263 straipsnį, siekė atskirti galutines priemones nuo parengiamųjų. Pagal šią nuostatą priemonės, kuriomis galutinai nustatoma institucijos pozicija pasibaigus administracinei procedūrai ir kuriomis siekiama sukelti privalomų teisinių pasekmių, darančių įtakos ieškovo interesams, iš principo pripažintinos aktais, dėl kurių galima pareikšti ieškinį, išskyrus tarpines priemones, kuriomis siekiama parengti galutinį sprendimą ir kuriomis tokių pasekmių nesukeliama(52).
132. Kadangi ginčijamu nutarimu buvo tik parengtas finansavimo susitarimas ir dar nenustatyta teisė jį gauti, Bankas ir Komisija daro prielaidą, kad tai yra tarpinė priemonė, dėl kurios negalima pareikšti ieškinio.
133. Vis dėlto toks ginčijamo nutarimo vertinimas yra pernelyg paviršutiniškas.
134. Galutiniai sprendimai ir tarpinės priemonės atskiriami todėl, kad ieškinys dėl panaikinimo dėl aktų, kuriais išreiškiama preliminari nuomonė, galėtų priversti Sąjungos teismą priimti sprendimą dėl klausimų, dėl kurių atitinkama institucija dar nepareiškė savo nuomonės. Tokie ieškiniai galėtų paankstinti nagrinėjimą iš esmės ir supainioti įvairias administracinių ir teisminių procedūrų stadijas. Todėl tokio ieškinio priėmimas būtų nesuderinamas su pirminėje teisėje numatytu kompetencijų paskirstymu tarp administracinių institucijų ir Sąjungos teismų, su SESV numatytomis teisių gynimo priemonėmis ir gero teisingumo vykdymo bei administracinės procedūros sklandžios eigos reikalavimais(53).
135. Vis dėlto ginčijamo nutarimo apskundimo atveju nebūtų tokio pavojaus supainioti skirtingas stadijas. Ginčijamu nutarimu buvo galutinai nustatyta direktorių valdybos pozicija. Todėl Banko viduje jis buvo privalomas, nes saistė Banko organus, priimančius tolesnius sprendimus dėl finansavimo. Nuo jo nukrypti būtų buvę įmanoma tik tuo atveju, jeigu direktorių valdyba būtų iš naujo apsvarsčiusi šį klausimą ir priėmusi kitokį sprendimą.
136. Be to, priešingai, nei atrodo iš pirmo žvilgsnio, ginčijamas nutarimas bent jau galėjo paveikti projekto plėtotojo interesus. Jis įpareigojo projekto plėtotoją laikytis tam tikrų projekto įgyvendinimo sąlygų, susijusių su aplinkosauginiais ir socialiniais projekto aspektais, ir taip apribojo jo laisvę plėtojant projektą.
137. Galiausiai galimybės apskųsti ginčijamą nutarimą negalima paneigti remiantis tuo, kad vietoj jo galima ginčyti finansavimo susitarimą. Tiesa, tam tikrais atvejais ieškinys dėl sprendimo, kuriuo užbaigiamas procesas, yra pakankama teisminė apsauga(54). Tačiau neaišku, ar Orhuso reglamento 10 straipsnyje numatyta peržiūros vidaus tvarka procedūra suteiktų Bankui galimybę kvestionuoti savo finansavimo susitarimą su projekto plėtotoju, t. y. sutartį. Todėl yra tikslingiau atlikti peržiūrą prieš sudarant šį susitarimą.
138. Dėl išsamumo reikėtų pažymėti, kad SESV 271 straipsnio c punktas, priešingai, nei mano Bankas ir Komisija, nėra svarbus sprendžiant ginčijamo nutarimo teisiškai privalomo pobūdžio ir išorinio poveikio klausimą. Iš tiesų, kaip teisingai teigia ClientEarth, šiuos klausimus reikia atskirti nuo to, kokiu mastu priemonė gali būti peržiūrėta teismine tvarka.
139. Taigi Bendrasis Teismas teisingai nustatė, kad ginčijamas nutarimas yra teisiškai įpareigojanti priemonė, turinti išorinį poveikį, kaip tai suprantama pagal Orhuso reglamento 2 straipsnio 1 dalies g punktą. Todėl Banko ir Komisijos prieštaravimus šiuo atžvilgiu reikia atmesti.
4. Išvada
140. Apibendrinant konstatuotina, kad Banko ir Komisijos apeliaciniai skundai yra nepagrįsti, todėl turi būti atmesti.
VI. Bylinėjimosi išlaidos
141. Jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, Teisingumo Teismas sprendžia bylinėjimosi išlaidų klausimą (Procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalis).
142. Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal jo 184 straipsnio 1 dalį, iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
143. Kadangi ClientEarth reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas iš apeliančių, o šios pralaimėjo bylą, jos turi padengti ne tik savo, bet ir ClientEarth patirtas bylinėjimosi išlaidas, susijusias su apeliaciniais skundais.
VII. Išvada
144. Taigi siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Atmesti apeliacinius skundus.
2. Priteisti iš Europos investicijų banko ir Europos Komisijos savo ir ClientEarth bylinėjimosi išlaidas, susijusias su apeliaciniais skundais.