Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
TAMARA ĆAPETA
vom 4. Juli 2024(1)
Rechtssache C‑370/23
Mesto Rimavská Sobota
gegen
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
(Vorabentscheidungsersuchen des Najvyšší správny súd Slovenskej republiky [Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik, Slowakei])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Verordnung (EU) Nr. 995/2010 – Holz und Holzerzeugnisse – Begriffe ‚Marktteilnehmer‘ und ‚Inverkehrbringen‘“
I. Einleitung
1. Der Mesto Rimavská Sobota (im Folgenden: Beschwerdeführer) ist eine Gemeinde im Flusstal des Slovenské rudohorie (Slowakisches Erzgebirge) in der südlichen Slowakei. Er verwaltet einen Gemeindewald.
2. Im Juni 2018 verkaufte der Beschwerdeführer eine bestimmte Holzmenge an eine juristische Person und wurde anschließend von den zuständigen Behörden mit einer Geldbuße belegt, weil er keine Sorgfaltspflichtregelung bereitgestellt habe, wie sie das slowakische Holzgesetz vorsehe(2), mit dem die Verordnung (EU) Nr. 995/2010 (im Folgenden: Holzverordnung)(3) umgesetzt werde.
3. Der Beschwerdeführer ficht diese Geldbuße vor den slowakischen Gerichten an und macht u. a. geltend, dass er für die Zwecke des in Rede stehenden Rechtsgeschäfts nicht als „Marktteilnehmer“ im Sinne der Holzverordnung handele und daher nicht der sich aus dieser Verordnung ergebenden Sorgfaltspflicht unterliegen dürfe.
II. Hintergrund der Rechtssache und Vorlagefrage
4. Am 11. Juni 2018 schloss der Beschwerdeführer mit der MK&MK Holz s.r.o. (im Folgenden: Käufer) einen Vertrag über den Verkauf von Holz.
5. Aus der nationalen Akte geht hervor, dass der Beschwerdeführer gemäß den vertraglichen Vereinbarungen ein näher bestimmtes Volumen Holz (ausgedrückt in Kubikmetern) an den Käufer verkaufte. Nach diesem Vertrag hatte der Käufer den Holzeinschlag bis zum 31. Dezember 2018 „durchzuführen“. Der Vertrag regelte auch die konkreten (Wald‑)Parzellen in dem Gemeindewald von Rimavská Sobota, in denen der Einschlag zu erfolgen hatte. Die Mitarbeiter des Beschwerdeführers hatten die Abholzung der Bäume durch den Käufer zu beaufsichtigen und die geschlagenen Volumen zu messen, um die vollständige Erfüllung der vertraglichen Vereinbarungen sicherzustellen. Als Gegenleistung für den Erhalt der vereinbarten Holzmenge hatte der Käufer dem Beschwerdeführer einen festgelegten Preis pro Kubikmeter Holz einschließlich Umsatzsteuer zu zahlen.
6. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts verkaufte der Beschwerdeführer in ähnlicher Weise auch Holz zur Verwendung als Brennholz an natürliche Personen(4).
7. Mit seiner auf der Grundlage der erstinstanzlichen Entscheidung der Slovenská lesnícko-drevárska inšpekcia (Slowakische Forst- und Holzinspektion) ergangenen Entscheidung vom 25. Juni 2019 stellte das Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (Ministerium für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Slowakischen Republik, Slowakei, im Folgenden: Ministerium) fest, dass der Beschwerdeführer eine verwaltungsrechtliche Zuwiderhandlung nach dem slowakischen Holzgesetz dadurch begangen habe, dass er als „Marktteilnehmer“ nicht über eine Sorgfaltspflichtregelung zur Verhinderung des erstmaligen Inverkehrbringens von Holz und Holzerzeugnissen aus illegalem Holzeinschlag verfügt habe. Es verhängte eine Geldbuße in Höhe von 2 000 Euro.
8. Der Beschwerdeführer focht diese Geldbuße vor dem Krajský súd v Banskej Bystrici (Regionalgericht Banská Bystrica, Slowakei) an. Dieses wies die Klage ab.
9. Im Rechtsmittelverfahren vor dem Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik, Slowakei) (im Folgenden: vorlegendes Gericht) macht der Beschwerdeführer geltend, dass er kein „Marktteilnehmer“ im Sinne der Holzverordnung sei.
10. Die Definition eines „Marktteilnehmers“ sei in Art. 2 Buchst. c der Holzverordnung geregelt und bezeichne jede natürliche oder juristische Person, die Holz oder Holzerzeugnisse in Verkehr bringe.
11. Nach Art. 2 Buchst. b der Holzverordnung bezeichne des Weiteren das „Inverkehrbringen“ jede erstmalige entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe von Holz oder Holzerzeugnissen auf dem Binnenmarkt, unabhängig von der angewandten Verkaufstechnik, zum Vertrieb oder zur Verwendung im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit.
12. Insoweit trägt der Beschwerdeführer vor, dass nach den vertraglichen Bestimmungen der Käufer „Holzerzeugnisse erstmals auf den [Markt] bringt“, da der Käufer das in Rede stehende Holz schlage. Daher handele der Käufer – und nicht der Beschwerdeführer – als „Marktteilnehmer“ für diese konkrete Art von Rechtsgeschäft, weshalb er der Sorgfaltspflicht nach der Holzverordnung unterliege. Der Beschwerdeführer macht folglich geltend, dass ihm nicht vorgeworfen werden könne, keine Sorgfaltspflichtregelung aufgestellt zu haben.
13. Das Ministerium ist der Auffassung, dass, da der Beschwerdeführer Holz unmittelbar an einen Dritten verkauft habe, ohne jedoch alle Rechte, die mit dem Status des Waldbewirtschafters nach slowakischem Recht verbunden seien, übertragen zu haben, ihm allein die Verpflichtung oblegen habe, die Register zu führen, die nach dem Zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (Forstgesetz Nr. 326/2005) in geänderter Fassung zur Anwendung einer Sorgfaltspflichtregelung erforderlich seien.
14. Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund hat der Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik) entschieden, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Art. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 995/2010 dahin auszulegen, dass das Inverkehrbringen von Holz auch den Verkauf von Rohholz oder Brennholz im Sinne des Anhangs 1 dieser Verordnung gegen Entgelt umfasst, wenn der Holzeinschlag nach dem Vertrag vom Käufer auf der Grundlage von Vorgaben des Verkäufers und unter dessen Aufsicht durchgeführt wird?
15. Die ungarische und die slowakische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Die beiden zuletzt genannten Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 15. Mai 2024 auch mündliche Ausführungen gemacht.
III. Würdigung
16. Meine Schlussanträge gliedern sich wie folgt: Ich werde zunächst zu den Bedenken der slowakischen Regierung hinsichtlich der Zulässigkeit des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens Stellung nehmen (A). Sodann werde ich mich mit der vom vorlegenden Gericht erbetenen Auslegung befassen (B). In diesem Zusammenhang werde ich kurz das durch die Holzverordnung eingeführte System vorstellen (B.1), bevor ich darlegen werde, warum der Beschwerdeführer bei der Art von Vereinbarungen, wie sie in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehen, meines Erachtens den Status eines „Marktteilnehmers“ innehat (B.2).
A. Zulässigkeit
17. Die slowakische Regierung hat Zweifel hinsichtlich der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens geäußert. Sie ist der Auffassung, dass die Frage in der vom vorlegenden Gericht gewählten Formulierung erfordere, dass der Gerichtshof die Holzverordnung auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwende. Jedoch fordert die slowakische Regierung den Gerichtshof nicht auf, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig zu erklären. Vielmehr schlägt sie vor, die Frage dahin umzuformulieren, dass allgemeiner nach der Auslegung der Holzverordnung gefragt wird.
18. Ich bin nicht davon überzeugt, dass die Vorlagefrage einer Umformulierung bedarf. So, wie die Frage dem Gerichtshof gestellt wurde, wahrt sie bereits die in Art. 267 Abs. 1 AEUV vorgesehene Arbeitsteilung zwischen der Auslegung des Unionsrechts (die im Ergebnis dem Gerichtshof überlassen wird) und der Anwendung dieses Regelwerks (die den nationalen Gerichten obliegt).
19. Die Frage kann daher in der gewählten Formulierung beantwortet werden, selbst wenn, wie noch zu zeigen sein wird, eine sachdienliche Antwort an das vorlegende Gericht die zusätzliche Auslegung anderer Teile der Holzverordnung und nicht nur von Art. 2 Buchst. b dieser Verordnung erfordert.
B. Beantwortung der Vorlagefrage
1. Einordnung der Holzverordnung in ihren Kontext
20. Im Aktionsplan Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor (FLEGT) von 2003(5) wurde „das zunehmende Problem des illegalen Holzeinschlags und des Handels mit Holz und Holzerzeugnissen illegaler Herkunft“ als eine der Prioritäten der Kommission anerkannt(6).
21. Im Hinblick auf die Eindämmung des illegalen Holzeinschlags und der illegalen Holzgewinnung sowie der damit zusammenhängenden Walddegration und Entwaldung führte der FLEGT‑Aktionsplan zu zwei zentralen Rechtsakten: der Verordnung (EG) Nr. 2173/2005(7) und der Holzverordnung.
22. Die FLEGT‑Verordnung regelt den Import von Holz und Holzerzeugnissen in die Europäische Union aus Ländern, mit denen die Europäische Union besondere Arten von Partnerschaftsabkommen abschließt(8). Zu diesem Zweck führt die Verordnung ein System von „FLEGT‑Genehmigungen“ ein. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um von den zuständigen Stellen des Partnerlandes ausgestellte behördliche Bescheinigungen, mit denen ein Importeur von Holz oder Holzerzeugnissen in die Europäische Union bescheinigen darf, dass die Produkte, die er auf dem Binnenmarkt in Verkehr bringen will, im Einklang mit den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften des Partnerlandes geschlagen wurden. Mit anderen Worten bescheinigen die FLEGT‑Genehmigungen, dass die eingeführten Produkte „legal geschlagen“ wurden(9)
23. Die Holzverordnung ist ein wesentlich breiter angelegtes Instrument. Sie trat am 2. Dezember 2010 in Kraft und ist seit dem 3. März 2013 anwendbar(10).
24. Sie regelt das Inverkehrbringen aller in ihren Anwendungsbereich fallenden Hölzer und Holzerzeugnisse(11) auf dem Binnenmarkt, unabhängig davon, ob sie in der Europäischen Union erzeugt wurden oder nicht, und ungeachtet der Frage, ob das betreffende Holz oder die betreffenden Holzerzeugnisse aus einem FLEGT‑Partnerland eingeführt wurden.
25. Die Holzverordnung geht nicht gegen den illegalen Holzeinschlag selbst vor, sondern zielt darauf ab, solchen Praktiken entgegenzuwirken, indem sie den Markt für den Handel mit dem daraus gewonnenen Holz und den daraus gewonnenen Holzerzeugnissen in der Europäischen Union reguliert(12).
26. Zu diesem Zweck werden mit dieser Verordnung zwei horizontal geltende Verpflichtungen der „Marktteilnehmer“ eingeführt(13)
27. Die erste dieser Gruppe auferlegte Verpflichtung ist das Verbot, Holz oder Holzerzeugnisse aus illegalem Holzeinschlag erstmals in Verkehr zu bringen(14). Die zweite dieser Verpflichtungen ist die Anwendung einer Sorgfaltspflichtregelung vor dem erstmaligen Inverkehrbringen von Holz oder Holzerzeugnissen(15).
28. Eine solche Sorgfaltspflichtregelung, die entweder von den Marktteilnehmern selbst oder von einer Überwachungsorganisation entworfen werden kann(16), muss drei Elemente umfassen: erstens Maßnahmen und Verfahren, die es ermöglichen, den Ursprung und die Legalität des Holzes und der Holzerzeugnisse zurückzuverfolgen(17), zweitens Risikobewertungsverfahren, mit deren Hilfe die Risiken, dass Holz oder Holzerzeugnisse aus illegalem Holzeinschlag in Verkehr gebracht wird bzw. werden, analysiert und bewertet werden können(18), und drittens, in Fällen, in denen die ermittelten Risiken nicht vernachlässigbar sind, Risikominderungsverfahren, um diese Risiken auf wirksame Weise weitestgehend zu begrenzen(19).
2. Wer ist im vorliegenden Fall der „Marktteilnehmer“?
29. Das vorlegende Gericht ersucht im Wesentlichen um Auslegung des Begriffs „Marktteilnehmer“, um entscheiden zu können, ob die Geldbuße gegen den Beschwerdeführer wegen fehlender Bereitstellung einer Sorgfaltsregelung zu Recht verhängt wurde.
30. Nach Art. 4 Abs. 2 der Holzverordnung unterliegen nur „Marktteilnehmer“ der in dieser Bestimmung festgelegten Sorgfaltspflicht(20).
31. Diese Pflicht wird auferlegt, um die angemessene Rückverfolgbarkeit des Holzes bzw. der Holzerzeugnisse, die auf dem Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden, zu ermöglichen(21) und dadurch zur Verhinderung des Handels mit aus illegalem Holzeinschlag gewonnenem Holz beizutragen.
32. Sie entspricht auch dem Zweck der Holzverordnung, der nach deren 31. Erwägungsgrund im Kampf gegen illegalen Holzeinschlag und den damit verbundenen Handel besteht. Zu diesem Zweck erlegt die Holzverordnung „Marktteilnehmern“ und „Händlern“ besondere Pflichten auf(22).
33. Die den „Marktteilnehmern“ auferlegten Pflichten unterscheiden sich jedoch von den Pflichten, die den „Händlern“ obliegen. Während die „Händler“ verpflichtet sind, die Personen, die ihnen Holz oder Holzerzeugnisse geliefert haben, und gegebenenfalls die Personen zu benennen, an die sie diese Produkte geliefert haben(23), obliegt den „Marktteilnehmern“ die Sorgfaltspflicht(24).
34. Nach Art. 2 Buchst. b in Verbindung mit Art. 2 Buchst. c der Holzverordnung ist ein „Marktteilnehmer“ die Person, die Holz oder Holzerzeugnisse unabhängig von der angewandten Verkaufstechnik erstmalig auf dem Binnenmarkt zum Vertrieb oder zur Verwendung im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit abgibt.
35. Was daher für die Zwecke der Holzverordnung einen „Marktteilnehmer“ von einem „Händler“ unterscheidet, ist nicht die Tatsache, dass sie Holz oder Holzerzeugnisse auf dem Binnenmarkt in Verkehr bringen – das tun beide. Das Unterscheidungsmerkmal besteht darin, dass es sich bei dem „Marktteilnehmer“ um die Person handelt, die in der Lieferkette von Holz oder Holzerzeugnissen an erster Stelle steht, während Händler Holz oder Holzerzeugnisse verkaufen oder kaufen, die bereits auf dem Binnenmarkt in Verkehr gebracht worden sind.
36. Folglich ist das entscheidende Merkmal für die Definition der Person des „Marktteilnehmers“ im Sinne der Holzverordnung der Punkt in der Handelskette von Holz und Holzerzeugnissen, an dem diese Produkte erstmalig auf dem Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden.
37. Insoweit können wir zwischen zwei Situationen unterscheiden: einer Situation, in der Holz und Holzerzeugnisse aus in einem Drittstaat befindlichem stehendem Holz stammen, die sodann in die Europäische Union eingeführt und auf dem Binnenmarkt (als Rohholz oder als Holzderivate) in Verkehr gebracht werden, und einer anderen Situation, in der Holz und Holzerzeugnisse aus in der Europäischen Union befindlichem stehendem Holz auf dem Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden.
38. Da das erstmalige Inverkehrbringen für die erstgenannte Kategorie im Zeitpunkt der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr durch die nationalen Zollbehörden stattfindet, handelt in diesem Kontext der Importeur von Holz und Holzerzeugnissen aus Drittstaaten als „Marktteilnehmer“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Holzverordnung.
39. Daher muss der Importeur die Anforderungen der den „Marktteilnehmern“ auferlegten Sorgfaltspflicht erfüllen. Die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, die Sorgfaltspflicht dem Importeur aufzuerlegen, ist logisch, da es sich bei dem Importeur um die erste Person handelt, der nach dem Unionsrecht durchsetzbare Verpflichtungen unmittelbar auferlegt werden können, wenn das in Rede stehende Holz oder die in Rede stehenden Holzerzeugnisse aus einem Land außerhalb der Europäischen Union stammen(25).
40. Wenn die Bäume jedoch, wie im vorliegenden Fall, in Holz oder Holzerzeugnisse umgewandelt werden und der illegale Einschlag, auf dessen Verhinderung die Holzverordnung letztendlich abzielt, in der Europäischen Union stattfindet, beginnt die Handelskette von Holz (oder daraus hergestellten Erzeugnissen) mit dem Abholzen dieser Bäume in einem Mitgliedstaat.
41. In diesem Szenario ist der „Marktteilnehmer“ die Person, die die Bäume aufgrund der ihr nach nationalem Recht eingeräumten Berechtigung veräußert.
42. Daher kann auch nur diese Person im Rahmen der Sorgfaltspflichtregelung von Art. 4 Abs. 2 der Holzverordnung nachweisen, dass die Produkte, die auf diese Weise in den freien Verkehr gelangen, „aus legalem Einschlag“ stammen (d. h., wie in Art. 2 Buchst. f der Holzverordnung hervorgehoben wird, im Einklang mit den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften geschlagen wurden).
43. Damit komme ich zur vorliegenden Rechtssache. Aus der Gerichtsakte geht hervor, dass der Beschwerdeführer, der, wie die slowakische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, nach slowakischem Recht berechtigt ist, als Waldbewirtschafter zu handeln, eine bestimmte Holzmenge an den Käufer verkaufte. Dieses Holz musste geschlagen werden, da die betreffenden Bäume noch nicht abgeholzt worden waren. Folglich kommt es durch den Vertrag über die in Rede stehenden Holzmengen zum erstmaligen Inverkehrbringen von in den Anwendungsbereich der Holzverordnung fallenden Produkten auf dem Binnenmarkt, da dies der Punkt ist, an dem die Handelskette für das betreffende Holz beginnt. Es ist somit der Beschwerdeführer, der für dieses konkrete Rechtsgeschäft als „Marktteilnehmer“ handelte und dem die Pflicht obliegt, die Sorgfaltspflichtregelung des Art. 4 Abs. 2 der Holzverordnung bereitzustellen und diese anzuwenden. Schließlich handelt es sich bei dem Beschwerdeführer um die einzige Person, die rechtmäßig feststellen kann, dass das erstmalige Inverkehrbringen der in Rede stehenden Produkte im Einklang mit den anwendbaren slowakischen Rechtsvorschriften stattfand.
44. Für die Bestimmung des „Marktteilnehmers“ ist es unerheblich, wer die betreffenden Bäume physisch abgeholzt hat. Da nur der „Marktteilnehmer“ der Sorgfaltspflicht, die Rechtmäßigkeit des erfolgenden Einschlags zu bestätigen, genügen kann, kann die Übertragung der Tätigkeit des Abholzens der Bäume auf einen Dritten den Beschwerdeführer nicht von der ihm durch Art. 4 Abs. 2 der Holzverordnung auferlegten Sorgfaltspflicht befreien.
45. Anderenfalls könnte das Inverkehrbringen von Holz oder Holzerzeugnissen von der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 2 der Holzverordnung, die Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden Einschlags zu gewährleisten, getrennt werden. Dies wiederum birgt die Gefahr, dass Holz und Holzerzeugnisse auf dem Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden, ohne dass die Person, die dies tut oder die hierfür verantwortlich ist, die Rechtmäßigkeit des Einschlagens gemäß den ihr obliegenden Pflichten nachweisen könnte(26).
46. Im Kontext der vorliegenden Rechtssache könnte der Käufer nur dann ein „Marktteilnehmer“ werden, wenn der Beschwerdeführer die Bewirtschaftungsrechte an den Bäumen vor dem Einschlag verkauft oder übertragen hätte. Nur in diesem Szenario würde die Entscheidung, die Bäume abzuholzen und das daraus gewonnene Holz oder die daraus gewonnenen Holzerzeugnisse in Verkehr zu bringen, durch den Käufer getroffen(27). Vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht wurde dies im vorliegenden Fall jedoch offenbar nicht vereinbart.
47. Zusammenfassend ist festzustellen, dass unter den tatsächlichen Umständen des vorliegenden Falles der Beschwerdeführer als „Marktteilnehmer“ gehandelt hat. Er ist daher die Person, die eine Sorgfaltspflichtregelung hätte bereitstellen müssen, um u. a. die Einhaltung der anwendbaren slowakischen Rechtsvorschriften sicherzustellen.
IV. Ergebnis
48. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik, Slowakei) zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Der Begriff „Inverkehrbringen“ in Art. 2 Buchst. b der Verordnung (EU) Nr. 995/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Oktober 2010 über die Verpflichtungen von Marktteilnehmern, die Holz und Holzerzeugnisse in Verkehr bringen
ist dahin auszulegen, dass
er den Verkauf von Rohholz oder Brennholz im Sinne des Anhangs 1 dieser Verordnung umfasst, wenn der Holzeinschlag nach dem Vertrag vom Käufer auf der Grundlage von Vorgaben des Verkäufers und unter dessen Aufsicht durchgeführt wird.