ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
30 januari 2020 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Volksgezondheid – Informatie en bescherming van consumenten – Verordening (EG) nr. 1924/2006 – Uitvoeringsbesluit 2013/63/EU – Voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Artikel 10, lid 3 – Verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen – Begrip ‚gepaard gaan met’ een specifieke gezondheidsclaim – Verplichting tot levering van wetenschappelijk bewijs – Omvang”
In zaak C‑524/18,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesgerichtshof (hoogste federale rechter in civiele en strafzaken, Duitsland) bij beslissing van 12 juli 2018, ingekomen bij het Hof op 10 augustus 2018, in de procedure
Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG
tegen
Queisser Pharma GmbH & Co. KG,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, P. G. Xuereb (rapporteur), T. von Danwitz, C. Vajda, en A. Kumin, rechters,
advocaat-generaal: G. Hogan,
griffier: M. Krausenböck, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 juni 2019,
gelet op de opmerkingen van:
– Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG, vertegenwoordigd door C. Stallberg, Rechtsanwalt,
– Queisser Pharma GmbH & Co. KG, vertegenwoordigd door A. Meisterernst, Rechtsanwalt,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Herbout-Borczak en C. Hödlmayr als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 september 2019,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 10, lid 3, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (PB 2006, L 404, blz. 9, met rectificatie in PB 2007, L 12, blz. 3), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 107/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 (PB 2008, L 39, blz. 8) (hierna: „verordening nr. 1924/2006”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG (hierna: „Schwabe”) en Queisser Pharma GmbH & Co. KG (hierna: „Queisser Pharma”) over het beweerdelijk misleidende karakter van de verpakking van een voedingssupplement.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1924/2006
3 De overwegingen 1, 9, 14, 16, 17, 23 en 29 van verordening nr. 1924/2006 luiden als volgt:
„(1) Er komen in de Gemeenschap steeds meer levensmiddelen waarvoor op het etiket of in reclameboodschappen voedings- en gezondheidsclaims worden gedaan. Om een hoog beschermingsniveau voor de consumenten te waarborgen en hun keuze te vergemakkelijken, dienen de in de handel gebrachte producten, met inbegrip van de geïmporteerde producten, veilig en naar behoren geëtiketteerd te zijn. […]
[…]
(9) In een levensmiddel kunnen allerlei nutriënten en andere stoffen, met inbegrip van, maar niet beperkt tot, vitaminen, mineralen met inbegrip van spoorelementen, aminozuren, essentiële vetzuren, voedingsvezels, diverse planten- en kruidenextracten, met een nutritioneel of fysiologisch effect aanwezig zijn waarvoor een claim kan worden gedaan. Derhalve moeten er algemene beginselen voor alle claims inzake levensmiddelen worden vastgesteld om een hoog beschermingsniveau voor de consument te waarborgen, de consument de informatie te verstrekken die hij nodig heeft om geïnformeerde keuzes te kunnen maken, en gelijke concurrentievoorwaarden voor de levensmiddelenindustrie te scheppen.
[…]
(14) In de etikettering van en de reclame voor levensmiddelen worden in sommige lidstaten momenteel allerlei claims gebruikt betreffende stoffen waarvan niet bewezen is dat zij heilzaam zijn of waarover nog onvoldoende wetenschappelijke overeenstemming bestaat. Er moet voor worden gezorgd dat de stoffen waarvoor een claim wordt gedaan, een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect hebben.
[…]
(16) Claims inzake levensmiddelen moeten voor de consument begrijpelijk zijn en alle consumenten moeten tegen misleidende claims worden beschermd. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft het sinds de inwerkingtreding van richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 [betreffende het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake misleidende reclame (PB 1984, L 250, blz. 17)], evenwel noodzakelijk geacht om bij uitspraken in zaken over reclamekwesties na te gaan wat de gevolgen voor een fictieve doorsneeconsument zijn. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, en om de op grond van dat beginsel geboden bescherming ook effectief te kunnen toepassen, wordt in deze verordening het door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ontwikkelde criterium van de gemiddelde consument (een redelijk goed geïnformeerde, redelijk oplettende en voorzichtige consument) als maatstaf genomen, en wordt er rekening gehouden met sociale, culturele en taalkundige factoren, maar wordt er tevens voorzien in bepalingen die voorkomen dat wordt geprofiteerd van consumenten die bijzonder kwetsbaar zijn voor misleidende claims. […]
(17) Wetenschappelijke onderbouwing dient bij het gebruik van voedings- en gezondheidsclaims op de eerste plaats te komen; exploitanten van levensmiddelenbedrijven die claims gebruiken, moeten deze onderbouwen. Een claim wetenschappelijk onderbouwen dient te gebeuren door rekening te houden met alle beschikbare wetenschappelijke gegevens en door de bewijzen te wegen.
[…]
(23) Het gebruik van gezondheidsclaims in de Gemeenschap mag pas na een wetenschappelijke beoordeling volgens de strengst mogelijke normen worden toegestaan. […]
[…]
(29) Om ervoor te zorgen dat gezondheidsclaims waarheidsgetrouw, duidelijk en betrouwbaar zijn en voor de consument bruikbaar zijn bij het kiezen van een gezonde voeding, moeten de formulering en de presentatie van gezondheidsclaims in het advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid [(EFSA)] en daaropvolgende procedures in aanmerking genomen worden.”
4 Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:
„Deze verordening harmoniseert de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings- en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken.”
5 Artikel 2, lid 2, punt 5, van voornoemde verordening definieert het begrip „gezondheidsclaim” als „een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid”.
6 Hoofdstuk II van deze verordening, betreffende de algemene beginselen, bevat de artikelen 3 tot en met 7 ervan.
7 Artikel 3 van verordening nr. 1924/2006, „Algemene beginselen voor alle claims”, bepaalt:
„Voedings- en gezondheidsclaims mogen in de etikettering en presentatie van levensmiddelen die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, en in de daarvoor gemaakte reclame uitsluitend worden gebruikt indien zij in overeenstemming zijn met deze verordening.
Onverminderd [richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 2000, L 109, blz. 29) en richtlijn 84/450] mogen voedings- en gezondheidsclaims niet:
a) onjuist, dubbelzinnig of misleidend zijn;
[…]”
8 Artikel 5 van deze verordening, „Algemene voorwaarden”, luidt in de leden 1 en 2:
„1. Voedings- en gezondheidsclaims mogen alleen worden gebruikt als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) de aanwezigheid, de afwezigheid of de verlaagde hoeveelheid in een levensmiddel of levensmiddelencategorie van een nutriënt of andere stof waarvoor de claim wordt gedaan, heeft een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect, dat is vastgesteld aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs;
[…]
2. Voedings- en gezondheidsclaims mogen alleen worden gebruikt als kan worden aangenomen dat de gemiddelde consument de heilzame effecten die in de claim worden beschreven, begrijpt.”
9 Artikel 6 van voornoemde verordening, „Wetenschappelijke onderbouwing van claims”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Voedings- en gezondheidsclaims zijn gebaseerd op en onderbouwd door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs.
2. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die gebruikmaakt van een voedings- of gezondheidsclaim, dient dit te rechtvaardigen.”
10 Hoofdstuk IV van deze verordening, betreffende gezondheidsclaims, bevat de artikelen 10 tot en met 19 ervan.
11 Artikel 10 van verordening nr. 1924/2006, „Specifieke voorwaarden”, bepaalt in de leden 1, 3 en 4:
„1. Gezondheidsclaims zijn verboden, tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van dit hoofdstuk, en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend, en zij zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten van toegestane claims.
[…]
3. Verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid zijn alleen toegestaan indien zij gepaard gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten.
4. In voorkomend geval worden volgens de procedure van artikel 25, lid 2, richtsnoeren voor de uitvoering van dit artikel vastgesteld, indien nodig in overleg met de belanghebbende partijen, met name exploitanten van levensmiddelenbedrijven en consumentenorganisaties.”
12 Artikel 13, lid 3, van deze verordening luidt:
„Na raadpleging van de [EFSA], stelt de Commissie, volgens de in artikel 25, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing, uiterlijk op 31 januari 2010 een communautaire lijst, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beoogt te wijzigen door haar aan te vullen, vast van toegestane claims als bedoeld in lid 1 en van alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van deze claims.”
13 Artikel 17, lid 5, van voornoemde verordening luidt als volgt:
„Gezondheidsclaims die op de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten staan, kunnen overeenkomstig de daarvoor geldende voorwaarden door elke exploitant van een levensmiddelenbedrijf worden gebruikt, tenzij het gebruik ervan overeenkomstig artikel 21 is beperkt.”
Uitvoeringsbesluit 2013/63/EU
14 Punt 3 van de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2013/63/EU van de Commissie van 24 januari 2013 tot vaststelling van richtsnoeren voor de uitvoering van de specifieke voorwaarden voor gezondheidsclaims van artikel 10 van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2013, L 22, blz. 25), „Verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen voor de gezondheid – artikel 10, lid 3”, luidt als volgt:
„Artikel 10, lid 3, staat het gebruik zonder voorafgaande vergunning toe van eenvoudige, aantrekkelijke verklaringen die verwijzen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid, mits aan specifieke voorwaarden is voldaan. Het gebruik van dergelijke verklaringen kan consumenten behulpzaam zijn aangezien die verklaringen consumentvriendelijkere boodschappen overdragen. Ze kunnen echter gemakkelijk verkeerd begrepen worden en/of verkeerd worden uitgelegd door de consument, waardoor deze mogelijk andere/betere dan de werkelijke gezondheidsvoordelen van een levensmiddel verwacht. Om deze reden moeten verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen voor de gezondheid vergezeld gaan van een specifieke gezondheidsclaim uit de lijsten van toegestane gezondheidsclaims in het Unierepertorium. Voor de toepassing van de verordening moet de specifieke toegestane gezondheidsclaim die de verklaring vergezelt waarin naar algemene, niet-specifieke gezondheidsvoordelen wordt verwezen, ‚naast’ of ‚na’ die verklaring worden gedaan.
De specifieke claims van de lijsten van toegestane gezondheidsclaims moeten in enig verband met de algemene verwijzing staan. […] Om misleiding van consumenten te voorkomen moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven […] het verband aantonen tussen enerzijds de verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van het levensmiddel en anderzijds de specifieke toegestane gezondheidsclaim die samen met die verwijzing wordt vermeld.
Sommige claims waarvoor tijdens de wetenschappelijke evaluatie ervan een vergunning werd aangevraagd, zijn te algemeen of aspecifiek voor evaluatie bevonden. Deze claims konden niet worden toegestaan en zijn derhalve in de lijst van niet-toegestane claims van het EU-repertorium van voedings- en gezondheidsclaims opgenomen. Dit sluit niet uit dat die claims van het bepaalde in artikel 10, lid 3, kunnen profiteren en derhalve rechtmatig kunnen worden gebruikt wanneer zij vergezeld gaan van een specifieke claim uit de lijst van toegestane gezondheidsclaims overeenkomstig dat artikel.”
Duits recht
15 § 3, lid 1, van het Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (wet ter bestrijding van oneerlijke mededinging, BGBl. 2010 I, blz. 254), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „UWG”), luidt als volgt:
„Oneerlijke handelspraktijken zijn verboden wanneer zij de belangen van concurrenten, consumenten of andere marktdeelnemers merkbaar kunnen aantasten.”
16 § 5 UWG, met als opschrift „Misleidende handelspraktijken”, bepaalt in lid 1:
„Elke misleidende handelspraktijk vormt een daad van oneerlijke mededinging. Een handelspraktijk is misleidend wanneer deze gepaard gaat met onjuiste informatie of de consument anderszins kan bedriegen ten aanzien van een of meer van de volgende elementen:
1. de voornaamste kenmerken van het product of de dienst, zoals de beschikbaarheid ervan, de aard, de uitvoering, de voordelen, de risico’s, de samenstelling, de accessoires, de productiewijze en -datum, de levering of presentatie ervan, de geschiktheid voor gebruik, de mogelijke gebruiken, de hoeveelheid, de eigenschappen ervan, de klantenservice en klachtenbehandeling, de geografische of commerciële herkomst, de van het gebruik verwachte resultaten en de resultaten en belangrijkste kenmerken van de op het product of de dienst verrichte tests;
[…]”
17 § 11, „Voorschriften inzake bescherming tegen bedrog”, van het Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (wetboek inzake levensmiddelen, consumptiegoederen en voedermiddelen, BGBl. 2013 I, blz. 1426), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt in lid 1:
„Het is verboden levensmiddelen onder een misleidende benaming of met misleidende aanduidingen of presentaties in de handel te brengen, of deze in het algemeen of in een bepaald geval aan te prijzen via misleidende presentaties of andere misleidende verklaringen. Van misleiding is met name sprake wanneer:
1. voor een levensmiddel bedrieglijke benamingen, aanduidingen, presentaties, beschrijvingen of andere verklaringen worden gebruikt over eigenschappen, en met name over aard, kwaliteit, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong, herkomst of wijze van productie of verkrijging;
[…]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
18 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Queisser Pharma een voedingssupplement genaamd Doppelherz® aktiv Ginkgo + B-Vitamine + Cholin verhandelt. Dit voedingssupplement combineert acht ingrediënten, waaronder met name zink en de vitaminen B1 (thiamine), B2, B5 (pantotheenzuur) en B12.
19 Op de voorzijde van de verpakking van het voedingssupplement staan een aantal elementen van verschillende omvang, kleur en lettertypen, waaronder de volgende in het hoofdgeding aan de orde zijnde claim: „B-Vitamine und Zink für Gehirn, Nerven, Konzentration und Gedächtnis” (B-vitaminen en zink voor hersenen, zenuwen, concentratie en geheugen).
20 Op de achterzijde van de verpakking wordt, naast specifieke claims over ginkgo en choline, het volgende vermeld:
„Regelmatige mentale oefeningen en een gezonde voeding zijn van belang voor het geheugen en het concentratievermogen en om de dagelijkse taken te kunnen verrichten. Voor de stofwisseling van hersenen en zenuwen is goede voeding dan ook onontbeerlijk.
Doppelherz-capsules bevatten 100 mg choline, B-vitaminen en het sporenelement zink. Ze bevatten ook 100 mg ginkgo-extract.
De vitaminen B1 en B12 dragen bij tot een normaal energiemetabolisme, een normale zenuwfunctie en een normale psychische toestand.
Vitamine B2 is net als vitamine B1 van belang voor een normaal energiemetabolisme en voor een normale zenuwfunctie. Voorts draagt zij bij tot de bescherming van cellen tegen oxidatieve stress.
Foliumzuur draagt ook bij tot een normale psychische toestand en speelt een rol in het celdelingsproces.
Pantotheenzuur is bevorderlijk voor een normaal geestelijk prestatievermogen en draagt net zoals foliumzuur en vitamine B12 bij tot de vermindering van vermoeidheid.
Het sporenelement zink is bevorderlijk voor normale cognitieve functies en draagt bij tot de bescherming van cellen tegen oxidatieve stress.
[…]”
21 Volgens de vaststellingen van de verwijzende rechter vervaardigt en verhandelt Schwabe producten die concurreren met die van Queisser Pharma. Schwabe meent dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde claim, genoemd in punt 19 van het onderhavige arrest, in strijd is met artikel 3, tweede alinea, onder a), artikel 5, lid 1, onder a), artikel 6, lid 1, en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 alsmede met § 5, lid 1, UWG en § 11, lid 1, van het Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch, en heeft bij het Landgericht Düsseldorf (rechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) beroep ingesteld tot veroordeling van Queisser Pharma, op straffe van een dwangsom, tot stopzetting van de verkoop van het voedingssupplement zolang de voorzijde van de verpakking ervan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde claim bevat.
22 Het Landgericht Düsseldorf heeft dit beroep bij beslissing van 28 augustus 2014 verworpen.
23 Het hoger beroep van Schwabe tegen deze beslissing is door het Oberlandesgericht Düsseldorf (rechter in tweede aanleg Düsseldorf, Duitsland) afgewezen bij beslissing van 30 juni 2016.
24 Schwabe heeft tegen de beslissing van het Oberlandesgericht Düsseldorf beroep in „Revision” ingesteld bij het Bundesgerichtshof (hoogste federale rechter in civiele en strafzaken, Duitsland).
25 Het Bundesgerichtshof twijfelt over de omvang van het in artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 geformuleerde vereiste dat een verwijzing naar algemene, niet‑specifieke voordelen gepaard moet gaan met een specifieke gezondheidsclaim (hierna: „gepaard gaan met”-vereiste) en, meer in het bijzonder, over de vraag of deze bepaling een direct ruimtelijk verband tussen de verwijzing en de specifieke gezondheidsclaim vereist. In dit verband wijst het erop dat het „gepaard gaan met”-vereiste aldus kan worden opgevat dat daarmee een ruimtelijke samenhang wordt vereist, zodat consumenten de toegestane specifieke gezondheidsclaim „zonder meer” kunnen waarnemen. De verwijzende rechter is echter van mening dat indien niet aan dit vereiste van rechtstreekse samenhang wordt voldaan, een verwijzing naar de claim middels een asterisk ook zou kunnen volstaan. Anderzijds kan voornoemd vereiste ook worden uitgelegd op de door de appelrechter bepleite wijze, volgens welke de gemiddelde consument, wiens beslissing tot aankoop van een product wordt bepaald door de samenstelling van dat product, eerst de ingrediëntenlijst van het product leest (arrest van 4 juni 2015, Teekanne, C‑195/14, EU:C:2015:361). Aangezien een dergelijke lijst zich vaak op de achterzijde van de verpakking bevindt, is het niet onwaarschijnlijk dat een dergelijke consument, voor producten zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde voedingssupplement, aldus kennis zou kunnen nemen van de specifieke gezondheidsclaims op die achterzijde.
26 Tegen deze achtergrond heeft het Bundesgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Gaat een verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen op het gebied van de gezondheid reeds ‚gepaard met’ specifieke gezondheidsclaims overeenkomstig de in de artikelen 13 en 14 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijsten, in de zin van artikel 10, lid 3, van deze verordening, wanneer die verwijzing zich op de voorzijde en de toegestane claims zich op de achterzijde van een buitenverpakking bevinden en de claims volgens de in het maatschappelijk verkeer geldende opvattingen inhoudelijk weliswaar duidelijk verband houden met de verwijzing, maar de verwijzing niet ondubbelzinnig, zoals door middel van een asterisk, refereert aan de claims op de achterzijde?
2) Moeten ook verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen in de zin van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 onderbouwd zijn met bewijzen in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), en artikel 6, lid 1, van deze verordening?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
27 Volgens Schwabe berusten de door de verwijzende rechter gestelde vragen op de onjuiste veronderstelling dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde claim, genoemd in punt 19 van het onderhavige arrest, een verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen in de zin van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 vormt, terwijl het in werkelijkheid gaat om een specifieke gezondheidsclaim in de zin van artikel 10, lid 1, van deze verordening.
28 Volgens vaste rechtspraak rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en wettelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken (arrest van 10 juli 2019, Federal Express Corporation Deutsche Niederlassung, C‑26/18, EU:C:2019:579, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Dit vermoeden van relevantie kan niet worden weerlegd alleen doordat een van de partijen in het hoofdgeding bepaalde feiten betwist, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is om de juistheid te verifiëren en die bepalend zijn voor het voorwerp van het onderhavige geschil (arrest van 7 juni 2007, Van der Weerd e.a., C‑222/05–C‑225/05, EU:C:2007:318, punt 23).
30 Bovendien zou een substantiële wijziging van de prejudiciële vragen of een antwoord op aanvullende, door partijen geformuleerde vragen onverenigbaar zijn met de verplichting van het Hof om de regeringen van de lidstaten en de belanghebbende partijen in staat te stellen opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, aangezien ingevolge deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen ter kennis van de belanghebbende partijen worden gebracht (arrest van 16 oktober 2014, Welmory, C‑605/12, EU:C:2014:2298, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Tegen deze achtergrond moeten de gestelde vragen worden beantwoord op basis van de premisse waarop deze rechter zich baseert, namelijk dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde claim een verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen voor de gezondheid vormt, en dat deze dus binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 valt.
Eerste vraag
32 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat aan het daarin vastgestelde vereiste dat iedere verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel gepaard moet gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 van die verordening bedoelde lijsten, wordt voldaan wanneer de voorzijde van de verpakking van een voedingssupplement een verwijzing bevat naar algemene, niet‑specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de gezondheid, terwijl de specifieke gezondheidsclaim, waarmee zij gepaard moet gaan, alleen op de achterzijde van die verpakking staat en de verpakking geen uitdrukkelijke verwijzing, zoals een asterisk, naar het verband tussen die twee bevat.
33 Overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof dient voor de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arresten van 17 april 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, punt 44, en 30 januari 2019, Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Krachtens, allereerst, de bewoordingen van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 moet iedere verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de gezondheid „gepaard gaan met” een specifieke gezondheidsclaim.
35 Voorts moet met betrekking tot de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 in herinnering worden gebracht dat die verordening krachtens artikel 1, lid 1, ervan beoogt de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken. Een van de hoofddoelstellingen van voornoemde verordening is de bescherming van de gezondheid. Om aan deze doelstelling te voldoen, moet aan de consument met name de informatie worden verstrekt die hij nodig heeft om geïnformeerde keuzes te maken (arrest van 14 juli 2016, Verband Sozialer Wettbewerb, C‑19/15, EU:C:2016:563, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dat verband moet verder in herinnering worden gebracht dat in overweging 16 van verordening nr. 1924/2006 staat dat claims inzake levensmiddelen begrijpelijk moeten zijn voor de consument en dat alle consumenten moeten worden beschermd tegen misleidende claims, waarbij wordt gepreciseerd dat in die verordening met name het criterium van de gemiddelde – redelijk goed geïnformeerde, redelijk oplettende en voorzichtige – consument als maatstaf wordt genomen en rekening wordt gehouden met sociale, culturele en taalkundige factoren.
36 Wat tot slot de context van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat artikel 2, lid 2, punt 5, van deze verordening het begrip „gezondheidsclaim” voor de toepassing van de verordening definieert als „een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid”.
37 Voorts moet worden benadrukt dat artikel 10 van verordening nr. 1924/2006, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk IV ervan, „Gezondheidsclaims”, in lid 1 bepaalt dat gezondheidsclaims verboden zijn tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van hoofdstuk IV, en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend en zij zijn opgenomen in de in artikel 13 of 14 bedoelde lijsten van toegestane claims. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 bevat dus een principieel verbod op gezondheidsclaims, met uitzondering van die welke zijn opgenomen in de in artikel 13 of artikel 14 bedoelde lijsten van toegestane claims.
38 Bovendien blijkt uit een systematische lezing van artikel 10 van verordening nr. 1924/2006 dat lid 3 ervan een afwijking op het in lid 1 vastgelegde beginsel invoert, waardoor het „gepaard gaan met”-vereiste van lid 3 volgens vaste rechtspraak van het Hof eng moet worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 16 maart 2017, AKM, C‑138/16, EU:C:2017:218, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Artikel 10, lid 3, van deze verordening maakt dus onderscheid tussen twee categorieën gezondheidsclaims, te weten, ten eerste, specifieke gezondheidsclaims die zijn opgenomen in de betrokken lijsten overeenkomstig het in artikel 10, lid 1, van voornoemde verordening vastgelegde beginsel, en, ten tweede, „algemene” gezondheidsclaims, die bestaan in een verwijzing naar algemene, niet‑specifieke voordelen, die gepaard moet gaan met een op diezelfde lijsten opgenomen gezondheidsclaim.
39 Uitvoeringsbesluit 2013/63, dat door de Commissie is vastgesteld in het kader van de uitvoeringsbevoegdheden die de Uniewetgever haar heeft verleend krachtens artikel 10, lid 4, en artikel 25 van verordening nr. 1924/2006, bepaalt in dit verband, in punt 3 van de bijlage erbij, dat artikel 10, lid 3, het gebruik zonder voorafgaande vergunning toestaat van eenvoudige, aantrekkelijke verklaringen die naar dergelijke voordelen verwijzen. Omdat de consument deze verklaringen verkeerd zou kunnen begrijpen of uitleggen, moet iedere verwijzing naar voornoemde voordelen „vergezeld gaan van een specifieke gezondheidsclaim uit de lijsten van toegestane gezondheidsclaims in het Unierepertorium”. In hetzelfde punt wordt gepreciseerd dat, voor de toepassing van voornoemde verordening, de toegestane gezondheidsclaim die de naar voornoemde voordelen verwijzende verklaring vergezelt, „naast” of „na” die verklaring moet worden vermeld.
40 Uit deze elementen volgt dat het „gepaard gaan met”-vereiste van artikel 10, lid 3, van voornoemde verordening aldus moet worden uitgelegd dat het niet alleen vereist dat de specifieke gezondheidsclaim de inhoud van de algemeen geformuleerde gezondheidsclaim preciseert, maar ook dat de plaatsing van deze twee claims op de verpakking van het betrokken product een gemiddelde – redelijk goed geïnformeerde, redelijk oplettende en voorzichtige – consument in staat stelt om het verband tussen die claims te begrijpen. Bijgevolg moet het begrip „gepaard gaan met” in de zin van deze bepaling aldus worden uitgelegd dat het zowel een materiële als een visuele dimensie omvat.
41 Zo vereist dit begrip van „gepaard gaan met”, wat de materiële dimensie ervan betreft, een inhoudelijke overeenstemming tussen de „algemene” gezondheidsclaim en de specifieke gezondheidsclaim, hetgeen in essentie betekent dat de eerste volledig moet worden onderbouwd door de tweede.
42 Verder kan, anders dan verweerster in het hoofdgeding stelt, niet worden geoordeeld dat geldig is voldaan aan het „gepaard gaan met”-vereiste van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 op grond van het enkele feit dat er materieel gezien een duidelijk inhoudelijk verband bestaat tussen de „algemene” gezondheidsclaim en de specifieke gezondheidsclaim, die er toe dient deze algemene claim te onderbouwen, ongeacht de respectieve plaatsing van deze claims op de betrokken verpakking en, derhalve, de visuele dimensie van dit vereiste.
43 In dit verband dient te worden opgemerkt dat overweging 29 van verordening nr. 1924/2006 stelt dat, om ervoor te zorgen dat gezondheidsclaims waarheidsgetrouw, duidelijk en betrouwbaar zijn en voor de consument bruikbaar zijn bij het kiezen van een gezonde voeding, de formulering en de presentatie van gezondheidsclaims in aanmerking moeten worden genomen. Zo vormt de wijze van plaatsing, in visuele zin, van de verschillende elementen op de verpakking van een bepaald product een factor waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling of aan het „gepaard gaan met”-vereiste is voldaan.
44 Bovendien volgt uit overweging 17 en artikel 6, lid 2, van deze verordening dat een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die gebruikmaakt van een voedings- of gezondheidsclaim, dit dient te rechtvaardigen.
45 In dit verband benadrukt punt 3 van de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2013/63 dat, om misleiding van consumenten te voorkomen, exploitanten van levensmiddelenbedrijven het verband moeten aantonen tussen enerzijds de verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen van het levensmiddel en anderzijds de toegestane gezondheidsclaim waarmee die verwijzing gepaard gaat.
46 Uit deze elementen volgt dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven de specifieke gezondheidsclaims die de door hen gebruikte verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen onderbouwen, duidelijk en nauwkeurig moeten vermelden.
47 De visuele dimensie van het „gepaard gaan met”-vereiste van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 moet derhalve worden begrepen als een verwijzing naar de onmiddellijke perceptie door de gemiddelde – redelijk goed geïnformeerde en redelijk oplettende – consument van een rechtstreeks visueel verband tussen de verwijzing naar algemene, niet-specifieke gezondheidsvoordelen en de specifieke gezondheidsclaim, hetgeen in beginsel vereist dat de verwijzing en de claim ruimtelijk dicht bij elkaar of direct naast elkaar staan.
48 In het bijzondere geval dat de specifieke gezondheidsclaims, vanwege het grote aantal of de lengte ervan, niet allemaal op dezelfde kant van de verpakking kunnen worden aangebracht als die waarop de verwijzing staat die zij moeten onderbouwen, moet echter worden geoordeeld dat bij wijze van uitzondering aan het vereiste van een direct visueel verband kan worden voldaan door middel van een expliciete verwijzing, zoals een asterisk, indien daarmee in ruimtelijke zin wordt verzekerd dat het duidelijk en voor de consument volkomen begrijpelijk is dat de gezondheidsclaims en de verwijzing qua inhoud met elkaar overeenstemmen.
49 Bijgevolg staat het aan de nationale rechter om, gelet op alle omstandigheden van het geval, na te gaan en vast te stellen of door het gebruik van een – verbinding creërende – asterisk is voldaan aan het vereiste van visuele nabijheid dat voortvloeit uit artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006.
50 Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat aan het daarin vastgestelde vereiste dat iedere verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel gepaard moet gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 van die verordening bedoelde lijsten, niet wordt voldaan wanneer de voorzijde van de verpakking van een voedingssupplement een verwijzing bevat naar algemene, niet‑specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de gezondheid, terwijl de specifieke gezondheidsclaim waarmee zij gepaard moet gaan, alleen op de achterzijde van die verpakking staat en de verpakking geen uitdrukkelijke verwijzing, zoals een asterisk, naar het verband tussen die twee bevat.
Tweede vraag
51 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid in de zin van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, moeten worden onderbouwd met wetenschappelijk bewijs in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), en artikel 6, lid 1, van die verordening.
52 In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat, zoals aangegeven door de verwijzende rechter, de bewoordingen van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 in tegenstelling tot die van artikel 10, lid 1, van deze verordening, niet uitdrukkelijk verwijzen naar de algemene voorschriften van hoofdstuk II van voornoemde verordening, dat de artikelen 5 en 6 ervan bevat.
53 Evenwel moet worden opgemerkt dat de bewoordingen van voornoemde artikelen 5 en 6 duidelijk aangeven dat iedere gezondheidsclaim in de zin van die verordening, wetenschappelijk onderbouwd moet zijn.
54 Krachtens artikel 5, lid 1, onder a), van verordening nr. 1924/2006 mogen voedings- en gezondheidsclaims immers alleen worden gebruikt als de aanwezigheid, de afwezigheid of de verlaagde hoeveelheid in een levensmiddel of levensmiddelencategorie van een nutriënt of andere stof waarvoor de claim wordt gedaan, een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect heeft dat is vastgesteld aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs. Ook artikel 6 van deze verordening bevat een vermelding in die zin. Lid 1 ervan bepaalt namelijk dat „[voedings-] en gezondheidsclaims zijn gebaseerd op en onderbouwd door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs”.
55 Voor een dergelijke uitlegging is steun te vinden in de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006, die, zoals volgt uit punt 35 van het onderhavige arrest, in het bijzonder zien op de bescherming van de gezondheid en een hoog niveau van consumentenbescherming, met name tegen misleidende claims. Bovendien wordt in overweging 14 van deze verordening benadrukt dat ervoor moet worden gezorgd dat de stoffen waarvoor een claim wordt gedaan, een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect hebben. Voorts preciseert overweging 17 van voornoemde verordening dat de wetenschappelijke onderbouwing bij het gebruik van voedings- en gezondheidsclaims op de eerste plaats moet komen, en vermeldt overweging 23 van die verordening dat het gebruik van gezondheidsclaims in de Unie pas na een wetenschappelijke beoordeling volgens de strengst mogelijke normen mag worden toegestaan.
56 Tot slot bepaalt artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 uitdrukkelijk dat gezondheidsclaims moeten voldoen aan de algemene voorschriften van hoofdstuk II van die verordening, dat de artikelen 5 en 6 bevat. Zoals volgt uit de punten 37 tot en met 39 van het onderhavige arrest creëert artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 – aangezien daarin het gebruik wordt toegestaan van een „algemene” gezondheidsclaim die niet voorkomt op de in die verordening bedoelde lijsten van toegestane claims, mits deze gepaard gaat met een gezondheidsclaim die wel op die lijsten staat – een afwijking van het in artikel 10, lid 1, van deze verordening vastgelegde beginsel dat gezondheidsclaims verboden zijn tenzij zij op voornoemde lijsten voorkomen. Artikel 10, lid 3, van voornoemde verordening moet dus eng worden uitgelegd.
57 Hieruit volgt dat laatstgenoemde bepaling aldus moet worden uitgelegd dat een „algemene” gezondheidsclaim in de zin van die bepaling, zoals aan de orde in het hoofdgeding, moet voldoen aan de bewijsvereisten van die verordening.
58 Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 71 en 72 van zijn conclusie, volstaat het daartoe echter dat de verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid gepaard gaan met specifieke gezondheidsclaims die worden ondersteund door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs dat is getoetst en goedgekeurd, wanneer laatstgenoemde claims voorkomen op de lijsten bedoeld in artikel 13 of artikel 14 van voornoemde verordening.
59 Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid, moeten worden onderbouwd met wetenschappelijk bewijs in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), en artikel 6, lid 1, van die verordening. Daartoe volstaat het dat deze verwijzingen gepaard gaan met specifieke gezondheidsclaims die voorkomen op de in artikel 13 of artikel 14 van voornoemde verordening bedoelde lijsten.
Kosten
60 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 10, lid 3, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 107/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008, moet aldus worden uitgelegd dat aan het daarin vastgestelde vereiste dat iedere verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel gepaard moet gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 van die verordening bedoelde lijsten, niet wordt voldaan wanneer de voorzijde van de verpakking van een voedingssupplement een verwijzing bevat naar algemene, niet‑specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de gezondheid, terwijl de specifieke gezondheidsclaim waarmee zij gepaard moet gaan alleen op de achterzijde van die verpakking staat en de verpakking geen uitdrukkelijke verwijzing, zoals een asterisk, naar het verband tussen die twee bevat.
2) Artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, zoals gewijzigd bij verordening nr. 107/2008, moet aldus worden uitgelegd dat de verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid, moeten worden onderbouwd met wetenschappelijk bewijs in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), en artikel 6, lid 1, van die verordening. Daartoe volstaat het dat deze verwijzingen gepaard gaan met specifieke gezondheidsclaims die voorkomen op de in artikel 13 of artikel 14 van voornoemde verordening bedoelde lijsten.
ondertekeningen