Zadeva T‑269/21
Arctic Paper Grycksbo AB
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (drugi senat) z dne 26. julija 2023
„Okolje – Direktiva 2003/87/ES – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Nacionalni izvedbeni ukrepi – Prehodno brezplačno dodeljevanje pravic do emisije toplogrednih plinov – Odločitev o izključitvi naprave, ki uporablja izključno biomaso – Dolžnost skrbnega ravnanja – Pravica do izjave – Obveznost obrazložitve – Očitna napaka pri presoji – Enako obravnavanje – Legitimno pričakovanje – Ugovor nezakonitosti – Točka 1 Priloge I k Direktivi 2003/87“
1. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Uredba 2018/2066 – Spremljanje navedenih emisij in poročanje o njih – Zaokroževanje podatkov – Obseg – Poročanje o emisijah za napravo, ki uporablja biomaso – Obveznost, da se njene emisije ogljikovega dioksida iz fosilnih virov, manjše od 0,5 tone, zaokrožijo na nič – Upoštevanje zaokroženih emisij s strani Komisije in ugotovitev, da navedena naprava uporablja izključno biomaso – Dopustnost
(Uredba Komisije 2018/2066, členi 1, 2 in 72(1), prvi pododstavek; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, Priloga I, točka 1)
(Glej točke 51 in od 57 do 60.)
2. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Prehodna ureditev brezplačne dodelitve pravic do emisije – Seznam naprav, upravičenih do brezplačnih pravic, ki ga sestavijo nacionalni organi – Nadzor, ki ga izvaja Komisija – Izključitev naprave, ki uporablja izključno biomaso, s seznama – Zavrnitev Komisije, da bi upoštevala kakršne koli nove informacije, ki jih nacionalni organi predložijo po njeni izvedbi nadzora – Neobstoj zavezujočega roka, ki bi bil jasno določen za navedene nacionalne organe – Kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja – Nevplivanje na zakonitost izključitve zadevne naprave s seznama
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, člen 11(1), drugi pododstavek)
(Glej točke od 69 do 73 in od 76 do 81.)
3. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Prehodna ureditev brezplačne dodelitve pravic do emisije – Seznam naprav, upravičenih do brezplačnih pravic, ki ga sestavijo nacionalni organi – Nadzor, ki ga izvaja Komisija – Izključitev naprave, ki uporablja izključno biomaso, s seznama – Neobstoj možnosti njenega upravljavca, da Komisiji predstavi stališča – Kršitev pravice do izjave – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(a); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, člen 11(3))
(Glej točke od 87 do 90.)
4. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Prehodna ureditev brezplačne dodelitve pravic do emisije – Seznam naprav, upravičenih do brezplačnih pravic, ki ga sestavijo nacionalni organi – Nadzor, ki ga izvaja Komisija – Izključitev naprave, ki uporablja izključno biomaso, s seznama – Obveznost obrazložitve – Obseg
(člen 296 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, člen 11(3))
(Glej točke od 94 do 98.)
5. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Prehodna ureditev brezplačne dodelitve pravic do emisije – Seznam naprav, upravičenih do brezplačnih pravic, ki ga sestavijo nacionalni organi – Nadzor, ki ga izvaja Komisija – Izključitev naprave, ki uporablja izključno biomaso, s seznama – Upoštevanje preteklih emisij ogljikovega dioksida iz fosilnih virov, ki jih je izpuščala ta naprava – Dopustnost
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, člena 2(1) in 11(1); Uredba Komisije 2019/331, člen 2, točka 14)
(Glej točke od 105 do 110.)
6. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Področje uporabe – Naprave, ki uporabljajo izključno biomaso – Izključitev – Obveznost upoštevanja ekološke učinkovitosti naprav, ki niso zajete s sistemom za trgovanje, pri izračunu referenčnih vrednosti za proizvode – Neobstoj
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, členi 2, 10a in 11 ter Priloga I, točka 1)
(Glej točke od 117 do 119.)
7. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Prehodna ureditev brezplačne dodelitve pravic do emisije – Seznam naprav, upravičenih do brezplačnih pravic, ki ga sestavijo nacionalni organi – Nadzor, ki ga izvaja Komisija – Izključitev naprave, ki uporablja izključno biomaso, s seznama – Diskrecijska pravica Komisije – Sodni nadzor – Meje – Očitna napaka pri presoji – Neobstoj
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, člen 11 in Priloga I, točka 1)
(Glej točke od 130 do 135.)
8. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Področje uporabe – Naprave, ki uporabljajo izključno biomaso – Izključitev – Očitna kršitev načel sorazmernosti in enakega obravnavanja – Neobstoj
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, Priloga I, točka 1)
(Glej točke od 165 do 171.)
Povzetek
Tožeča stranka, Arctic Paper Grycksbo AB, je švedska družba, ki upravlja napravo za proizvodnjo papirja, za katero od leta 2005 velja sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov na ravni Evropske unije (v nadaljevanju: ETS), kot je bil vzpostavljen z Direktivo 2003/87(1).
Tožeča stranka je leta 2019 pri Naturvårdsverket (agencija za varstvo okolja, Švedska) vložila vlogo za brezplačno dodelitev pravic do emisije za četrto trgovalno obdobje (2021–2025). Ker so bile njene dejanske emisije ogljikovega dioksida iz fosilnih virov v izhodiščnem obdobju (2014–2018) manjše od 0,5 tone, je sporočene emisije zaokrožila na nič v skladu s pravilom o zaokroževanju, ki se uporablja pri poročanju o emisijah.(2)
Istega leta je Kraljevina Švedska v okviru sprejetja nacionalnih izvedbenih ukrepov za dodelitev pravic do emisije toplogrednih plinov Evropski komisiji(3) predložila seznam švedskih naprav, ki naj bi bile zajete z ETS za četrto trgovalno obdobje, na katerem je bila naprava tožeče stranke.
Komisija je s sklepom z dne 25. februarja 2021 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep)(4) ugotovila, da je treba naprave, ki so v izhodiščnem obdobju uporabljale izključno biomaso,(5) med katere je štela napravo, ki jo upravlja tožeča stranka, izključiti iz ETS, kar je med drugim pomenilo, da je tožeča stranka prikrajšana za vsakršno brezplačno dodelitev pravic do emisije toplogrednih plinov za četrto trgovalno obdobje.
Splošno sodišče je s sodbo zavrnilo tožbo, ki jo je vložila tožeča stranka, in se izreklo o zakonitosti izključitve naprav, ki uporabljajo izključno biomaso, s področja uporabe ETS (v nadaljevanju: izjema v zvezi z biomaso).
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej opozorilo, da se ETS nanaša na naprave, ki ustrezajo merilom, opredeljenim v Prilogi I k Direktivi 2003/87, in izpuščajo enega ali več toplogrednih plinov, navedenih v Prilogi II k tej direktivi. Vendar naprave, ki uporabljajo izključno biomaso, niso zajete v točki 1 Priloge I k navedeni direktivi. Poleg tega naprave, katerih vključitev na seznam nacionalnih izvedbenih ukrepov je Komisija zavrnila, niso upravičene do brezplačne dodelitve pravic.(6)
Na prvem mestu, glede pravilnosti postopka sprejetja izpodbijanega sklepa je Splošno sodišče poudarilo zavezujočo naravo pravila o zaokroževanju, ki se uporablja za vsa poročila o emisijah, povezanih z dejavnostmi iz Priloge I k Direktivi. Gre za objektivno metodo, s katero se ugotovi, ali naprava, ki uporablja biomaso, spada na področje uporabe ETS ali ne. Posledično je morala tožeča stranka zadevne sporočene emisije ogljikovega dioksida iz fosilnih virov zaokrožiti na nič. Tako se ne more utemeljeno pritoževati nad tem, da je Komisija upoštevala poročilo, ki ji je bilo poslano in iz katerega sta bila razvidna neobstoj emisij ogljikovega dioksida iz fosilnih virov in posledično izključna uporaba biomase.
Nato je v zvezi z dolžnostjo skrbnega ravnanja Komisije pri oceni poročil o emisijah, ki so ji bila poslana, opozorilo, da je obveznost skrbne in nepristranske preučitve vseh upoštevnih elementov obravnavane zadeve temeljna, zlasti kadar ima Komisija diskrecijsko pravico. Komisija je s tem, da je v obravnavani zadevi načelno zavrnila upoštevanje vseh novih informacij, ki bi lahko vplivale na seznam naprav, vključenih v ETS, kršila to obveznost. Vendar ta kršitev ne vpliva na zakonitost izključitve naprave tožeče stranke iz ETS, ki izhaja iz Priloge I k Direktivi 2003/87(7).
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z utemeljenostjo izpodbijanega sklepa najprej potrdilo, da je razlaga izjeme v zvezi z biomaso, ki jo je uporabila Komisija, v skladu z Direktivo 2003/87.
Tako v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ni treba razlikovati med izhodiščnim obdobjem, v katerem je treba pretekle podatke za vsako napravo upoštevati pri izračunu števila pravic, ki se lahko dodelijo brezplačno, in obdobjem, ki ga je treba upoštevati pri uporabi izključitve naprav, ki uporabljajo izključno biomaso. Dodelitev pravic namreč predpostavlja, da zadevne naprave spadajo na seznam naprav, zajetih z Direktivo. To pa ne velja za naprave, ki uporabljajo izključno biomaso. Iz tega izhaja, da bi bilo upoštevanje prihodnjih namenov upravljavca za vključitev na ta seznam in brezplačno dodelitev pravic v nasprotju z Direktivo.
Poleg tega izključitev naprav, ki uporabljajo izključno biomaso, s področja uporabe Direktive ni drugotnega pomena ali v nasprotju s členom 10a iste direktive, ker se predhodne referenčne vrednosti za proizvode, ki so v njem določene za izračun brezplačnih dodelitev pravic, uporabljajo le za naprave, ki so zajete z ETS.
Dalje, Splošno sodišče je ugotovilo, da Komisija s tem, da je menila, da naprava tožeče stranke uporablja izključno biomaso, ni storila očitne napake pri presoji. Čeprav je sodni nadzor omejen, mora v zvezi s tem sodišče Unije, kadar pristojni organi Unije opravijo presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev, kot v obravnavani zadevi, upoštevati vse upoštevne podatke. Tudi če bi bile v obravnavani zadevi dejanske emisije ogljikovega dioksida iz fosilnih virov, ki jih je izpuščala naprava tožeče stranke, Komisiji sporočene pravočasno, bi se z njihovim upoštevanjem kršila splošna in zavezujoča pravila o zaokroževanju.
Nazadnje, Splošno sodišče je zavrnilo ugovor nezakonitosti, ki ga je tožeča stranka navedla zoper izključitev naprav, ki uporabljajo izključno biomaso, iz ETS, določeno v točki 1 Priloge I k Direktivi 2003/87, ker je pomenila kršitev načel enakega obravnavanja in sorazmernosti.
Nezakonitost izpodbijane izključitve naj bi bilo namreč mogoče na področju, na katerem ima zakonodajalec Unije široko polje proste presoje, dokazati le z očitno kršitvijo teh načel. Čeprav je res, da je v sedanjem sistemu tožeča stranka kaznovana, ker je svoje emisije ogljikovega dioksida iz fosilnih virov zmanjšala skoraj na nič, so negativni učinki neločljivo povezani z vsemi sistemi, ki določajo pragove za vključitev in izključitev. Zato kršitve navedenih načel ni mogoče dokazati z izključitvijo naprav, ki uporabljajo izključno biomaso, iz ETS in izenačitvijo teh naprav z napravami, ki so izpustile manj kot 0,5 tone ogljikovega dioksida iz fosilnih virov.