CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 7 de fevereiro de 2013 (1)
Processo C‑546/11
Dansk Jurist‑ og Økonomforbund, na qualidade de mandatária de Erik Toftgaard
contra
Indenrigs‑ og Sundhedsministeriet
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Højesteret (Dinamarca)]
«Igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional — Diretiva 2000/78/CE — Proibição de discriminação com base na idade — Legislação nacional que prevê, em caso de supressão do posto de trabalho de um funcionário público, a continuação do pagamento do salário durante três anos, caso o funcionário público não tenha completado 65 anos de idade — Exceção prevista no artigo 6.°, n.° 2, da diretiva — Regimes profissionais de segurança social — Alcance da exceção — Justificação da diferença de tratamento ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, da diretiva»
I — Introdução
1. Na Dinamarca, os funcionários públicos que são despedidos devido à supressão dos seus postos de trabalho, continuam a auferir o seu antigo salário durante três anos. No entanto, os funcionários públicos que atingiram 65 anos de idade — e que podem, portanto, passar à reforma, mas que não são obrigados a isso — não têm direito a esse abono de disponibilidade. O presente processo coloca a questão de saber se esta limitação constitui uma discriminação em razão da idade, contrária à Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional (2).
2. Neste sentido, o Tribunal de Justiça é, pela primeira vez, chamado a analisar o alcance da exceção à proibição de discriminação prevista no artigo 6.°, n.° 2, para os regimes profissionais de segurança social (3).
II — Quadro jurídico
A — Direito da União
3. O âmbito de aplicação da Diretiva 2000/78 é determinado no seu artigo 3.°, nos seguintes termos:
«1. Dentro dos limites das competências atribuídas à Comunidade, a presente diretiva é aplicável a todas as pessoas, tanto no setor público como no privado, incluindo os organismos públicos, no que diz respeito:
[…]
c) Às condições de emprego e de trabalho, incluindo o despedimento e a remuneração;
[…]
3. A presente diretiva não é aplicável aos pagamentos de qualquer espécie efetuados pelos regimes públicos ou equiparados, incluindo os regimes públicos de segurança social ou proteção social.
[…]»
4. O artigo 6.° da Diretiva 2000/78, que regula a «[j]ustificação das diferenças de tratamento com base na idade», dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 2.°, os Estados‑Membros podem prever que as diferenças de tratamento com base na idade não constituam discriminação se forem objetiva e razoavelmente justificadas, no quadro do direito nacional, por um objetivo legítimo, incluindo objetivos legítimos de política de emprego, do mercado de trabalho e de formação profissional, e desde que os meios para realizar esse objetivo sejam apropriados e necessários.
Essas diferenças de tratamento podem incluir, designadamente:
a) O estabelecimento de condições especiais de acesso ao emprego e à formação profissional, de emprego e de trabalho, nomeadamente condições de despedimento e remuneração, para os jovens, os trabalhadores mais velhos e os que têm pessoas a cargo, a fim de favorecer a sua inserção profissional ou garantir a sua proteção;
b) A fixação de condições mínimas de idade, experiência profissional ou antiguidade no emprego para o acesso ao emprego ou a determinadas regalias associadas ao emprego;
[…]
2. Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 2.°, os Estados‑Membros podem prever que não constitua discriminação baseada na idade a fixação, para os regimes profissionais de segurança social, de idades de adesão ou direito às prestações de reforma ou de invalidez, incluindo a fixação, para esses regimes, de idades diferentes para trabalhadores ou grupos ou categorias de trabalhadores, e a utilização, no mesmo âmbito, de critérios de idade nos cálculos atuariais, desde que tal não se traduza em discriminações baseadas no sexo.»
B — Direito nacional
5. A Diretiva 2000/78 foi transposta na Dinamarca pela Lei relativa ao princípio da não discriminação no mercado de trabalho (lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) (4). O seu § 6a tem por finalidade transpor o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78. Este artigo autoriza a fixação de idades para a adesão aos regimes profissionais de segurança social (5) e a utilização de critérios de idade nos cálculos atuariais no âmbito desses regimes.
6. O § 32, n.os l e 4, da Lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos (tjenestemandslov) (6), aplicável à data do despedimento de E. Toftgaard, prevê o seguinte:
«Um funcionário que é despedido devido a alterações na organização ou no funcionamento da Administração continua a receber, durante três anos, o salário até aí auferido, sob reserva do disposto nos n.os 3 a 5.
[...]
O interessado não tem direito a abono de disponibilidade, se
l) foi reafetado ou transferido para outro posto de trabalho, que está obrigado a aceitar por força dos §§ 12 e 13;
2) completou 65 anos de idade;
3) completou a idade‑limite fixada relativamente a esse posto para passar à reforma; ou
4) à data do despedimento, não está em condições, devido a doença ou inaptidão, de ocupar um posto de trabalho que estaria obrigado a aceitar por força dos §§ 12 e 13.»
7. O abono de disponibilidade é pago pela Administração do Emprego e o funcionário público está obrigado a permanecer à disposição desta durante o período em que aufere o referido abono. Se a Administração do Emprego propuser um posto de trabalho adequado, o funcionário deve aceitar esse lugar. Caso o funcionário não cumpra esta obrigação, perde o direito ao abono de disponibilidade.
8. O § 29 da Lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos previa, em geral, a reforma compulsiva aos 70 anos, mas este preceito foi revogado em 19 de junho de 2008, ou seja, após a cessação de funções de E. Toftgaard.
9. Nos termos da Lei relativa às pensões dos funcionários públicos (tjenestemandspensionslov) (7), o direito dos funcionários públicos à pensão de reforma depende do seu tempo de serviço como funcionários, que inclui o período em que tenham beneficiado do abono de disponibilidade. Numa situação em que um funcionário tenha, em princípio, direito ao referido abono, mas este não lhe seja pago devido à limitação de 65 anos estabelecida na lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos, ao tempo de serviço adquirido para efeitos de reforma será também adicionado o período em que, em razão do limite de idade, esse abono de disponibilidade não foi pago ao funcionário.
III — Matéria de facto, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
10. E. Toftgaard ocupava um posto de chefia na Administração Distrital de Vejle. Em 8 de maio de 2006, foi despedido com efeitos a partir de 31 de dezembro de 2006. A partir deste momento, dispunha de um direito a pensão de reforma, uma vez que já tinha 66 anos de idade. O despedimento teve como fundamento a supressão do seu posto de trabalho, no âmbito da reestruturação da Administração Pública Regional. E. Toftgaard declarou que não pretendia passar à reforma, mas sim ser transferido para outro posto e que, nessa medida, estava disposto a aceitar uma redução do salário.
11. A entidade empregadora de E. Toftgaard recusou‑lhe o pagamento do abono de disponibilidade, a que os funcionários públicos têm, em princípio, direito durante três anos, em caso de despedimento devido à supressão do posto de trabalho. A entidade empregadora justificou esta decisão com base no § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos, segundo o qual o funcionário público não tem direito ao abono de disponibilidade, quando, no momento do despedimento, tiver 65 anos de idade e possa, deste modo, beneficiar da pensão de reforma de funcionário e da pensão geral de velhice de Estado. E. Toftgaard tinha o direito, mas não a obrigação, de se reformar aos 65 anos.
12. E. Toftgaard vê nesta recusa do abono de disponibilidade uma discriminação em razão da idade. Por conseguinte, representado pela Dansk Jurist‑ og Økonomforbund (8), propôs no Østre Landsret (9) uma ação contra a sua entidade empregadora, o Indenrigs‑ og Socialministeriet (10). Após a ação ter sido julgada improcedente, E. Toftgaard interpôs recurso para o Højesteret (Supremo Tribunal da Dinamarca). Segundo o Højesteret, para a decisão do litígio é necessária a interpretação do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2000/78.
13. Assim, por despacho de 7 de outubro de 2011, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de outubro de 2011, o Højesteret suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva [2000/78] ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros só podem prever que a fixação de limites de idade para o acesso ou o direito aos regimes profissionais de segurança social não constitui uma discriminação se esses regimes respeitarem às prestações de reforma ou de invalidez?
2) Deve o artigo 6.°, n.° 2, ser interpretado no sentido de que a possibilidade de fixar limites de idade apenas diz respeito ao acesso ao regime, ou a referida disposição deve ser interpretada no sentido de que essa possibilidade também é extensiva ao direito ao pagamento das prestações desse regime?
3) Em caso de resposta negativa à [primeira questão]: A expressão ‘regimes profissionais de segurança social’ do artigo 6.°, n.° 2, pode abranger um regime como o ‘rådighedsløn’ (abono de disponibilidade), previsto no § 32, n.° 1, da [lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos] (tjenestemandslov), segundo o qual um funcionário pode conservar, como proteção especial em caso de despedimento devido à supressão do seu posto de trabalho, o salário dos últimos três anos e continuar a beneficiar da contagem do tempo para efeitos da pensão de reforma, desde que mantenha a sua disponibilidade para outro emprego adequado?
4) Deve o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva [2000/78] ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma disposição nacional como o § 32, n.° 4, ponto 2, da [lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos], segundo o qual o abono de disponibilidade não será pago a um funcionário que tenha atingido a idade que dá direito à pensão de reforma, no caso de o seu posto de trabalho ter sido suprimido?»
14. No processo no Tribunal de Justiça, para além do recorrente no processo principal, representado pela DJØF, e da Kommunernes Landsforening (11), apresentaram observações escritas e orais os Governos dinamarquês e do Reino Unido, bem como a Comissão Europeia. A Danske Regioner (Federação das Regiões da Dinamarca) apresentou observações escritas em conjunto com a KL.
IV — Apreciação jurídica
A — Primeira questão prejudicial
1. Âmbito de aplicação pessoal e material da Diretiva 2000/78
15. Em primeiro lugar, importa analisar se a Diretiva 2000/78 é aplicável. De acordo com o seu artigo 3.°, n.° 1, alínea c), a Diretiva 2000/78 aplica‑se, «[d]entro dos limites das competências atribuídas à Comunidade, [...] a todas as pessoas, tanto no setor público como no privado, incluindo os organismos públicos, no que diz respeito [...] às condições de emprego e de trabalho, incluindo o despedimento e a remuneração».
16. Na qualidade de funcionário do quadro superior de uma entidade territorial dinamarquesa, E. Toftgaard trabalhava «no setor público», isto é, num «organismo público», estando, deste modo, abrangido pelo âmbito de aplicação pessoal da Diretiva 2000/78.
17. Do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 2000/78, em conjugação com o seu décimo terceiro considerando, resulta claramente que a diretiva não é aplicável aos regimes de segurança social e de proteção social cujas regalias não sejam equiparadas a remuneração, na aceção dada a este termo para efeitos de aplicação do artigo 157.° TFUE (12), nem aos pagamentos de qualquer espécie, efetuados pelo Estado, que tenham por objetivo o acesso ao emprego ou a manutenção no emprego.
18. A aplicabilidade da diretiva ao presente caso poderá decorrer do facto de o abono de disponibilidade dever ser considerado como remuneração na aceção do artigo 157.° TFUE, ou do facto de este abono dever ser incluído no conceito de condições de despedimento. Em meu entender, a primeira hipótese é correta.
19. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, por «remuneração», na aceção do artigo 157.°, n.° 2, TFUE, devem entender‑se todas as regalias em dinheiro ou em espécie, atuais ou futuras, desde que sejam atribuídas, ainda que indiretamente, pelo empregador ao trabalhador, em virtude da relação de trabalho (13).
20. A obrigação de pagamento resulta unicamente da relação de trabalho. O abono de disponibilidade é pago mensalmente, durante três anos, e corresponde ao montante do salário que o funcionário auferia antes do despedimento (14). Embora, à primeira vista, o abono de disponibilidade não seja pago como a contrapartida de uma atividade de facto exercida junto do empregador, o funcionário público deve, porém, manter a sua disponibilidade e está obrigado a aceitar, a qualquer momento, um posto de trabalho adequado, que lhe seja proposto pelo seu empregador. Se o funcionário público não aceitar esse posto, perde o direito ao abono de disponibilidade.
21. O pagamento é efetuado com base na relação de trabalho. A manutenção da relação de trabalho confirma‑se igualmente pelo facto de o funcionário público, durante o período em que recebe o abono de disponibilidade, continuar a beneficiar da contagem de tempo para efeitos da pensão de reforma. Deste modo, o abono de disponibilidade distingue‑se de uma indemnização por despedimento, em que a relação jurídica entre o empregador e o trabalhador chega definitivamente ao fim e, aquando da cessação de funções do trabalhador, o montante da indemnização é pago de uma só vez.
22. Os abonos de disponibilidade não constituem tão‑pouco pagamentos efetuados pelo Estado, que tenham por objetivo o acesso ao emprego ou a manutenção no emprego, como se refere no décimo terceiro considerando. Com efeito, no caso vertente, o Estado paga o abono de disponibilidade, na sua qualidade de empregador público.
23. Deste modo, a Diretiva 2000/78 é igualmente aplicável do ponto de vista material. Em seguida, há que analisar se existe uma diferença de tratamento com base na idade.
2. Diferença de tratamento na aceção do artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78
24. Nos termos do seu artigo 1.°, em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, a Diretiva 2000/78 proíbe a discriminação em razão da idade, no que se refere ao emprego e à atividade profissional. A discriminação constitui uma diferença de tratamento que não é justificada.
25. De acordo com o artigo 2.°, n.° 2, alínea a), em conjugação com o artigo 1.° da diretiva, considera‑se que existe uma diferença de tratamento direta com base na idade, sempre que uma pessoa, em razão da idade, seja objeto de um tratamento menos favorável do que aquele que é, tenha sido ou possa vir a ser dado a outra pessoa em situação comparável.
26. Uma vez que o abono de disponibilidade não é atribuído aos funcionários públicos que tenham completado 65 anos de idade, beneficiando estes apenas de pensões de reforma, de montante mais baixo, um regime como o previsto no § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos conduz a uma diferença de tratamento direta em razão da idade.
27. A KL e o Governo dinamarquês entendem que essa diferença de tratamento é justificada ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78.
3. Justificação nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78
28. Na versão alemã, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 permite aos Estados‑Membros prever «que não constitua discriminação baseada na idade, a fixação, para os regimes profissionais de segurança social, de idades de adesão ou direito às prestações de reforma ou de invalidez, incluindo a fixação, para esses regimes, de idades diferentes para trabalhadores ou grupos ou categorias de trabalhadores, e a utilização, no mesmo âmbito, de critérios de idade nos cálculos atuariais, desde que tal não se traduza em discriminações baseadas no sexo» (15).
29. A primeira questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio refere‑se ao alcance desta exceção. O artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 abrange apenas os regimes profissionais que respeitem à reforma e à invalidez, ou todos os tipos de regimes profissionais de segurança social (por exemplo, relativos também à saúde ou ao desemprego)? Esta questão encontra explicação no âmbito da versão dinamarquesa do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78. Esta versão fala apenas de regimes profissionais de segurança social, sem referir os conceitos de reforma e de invalidez (16). Pelo contrário, todas as outras versões linguísticas fazem referência às prestações de reforma e de invalidez.
30. Como decorre de jurisprudência constante, as disposições de direito da União devem ser interpretadas e aplicadas de modo uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União Europeia (17). A formulação utilizada numa versão linguística não pode servir de ponto de partida único para a interpretação de uma disposição no respetivo país, e também não lhe pode ser atribuído, a esse propósito, caráter prioritário em relação a outras versões linguísticas. Tal solução seria incompatível com a exigência de aplicação uniforme do direito da União (18).
31. Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas, a disposição em questão deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (19).
32. Segundo a redação de todas as versões linguísticas, à exceção da versão dinamarquesa, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 não se deve aplicar a todos os tipos de regimes profissionais de segurança social, mas apenas às pensões de reforma e de invalidez.
33. Se, com o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78, o legislador da União tivesse pretendido fazer referência, de maneira geral, a todos os tipos de regimes profissionais, como defende o Governo dinamarquês, o legislador da União não teria mencionado expressamente dois regimes concretos em todas as outras versões linguísticas desta disposição, tanto mais que nem sequer utilizou nenhuma palavra, como «nomeadamente», que pudesse indicar uma enumeração exemplificativa.
34. A versão francesa, por exemplo, demonstra de forma particularmente clara que a enunciação dos dois regimes concretos de segurança social não é feita simplesmente a título de exemplo. Nesta versão, a menção dos regimes profissionais de segurança social surge intercalada entre vírgulas, daqui se inferindo claramente que a menção das pensões de reforma e de invalidez é exaustiva (20).
35. Caso a exceção se referisse a mais regimes de segurança social do que os mencionados expressamente, seria de esperar que a diretiva tivesse enumerado explicitamente os tipos de regimes de segurança social em causa. Assim, a Diretiva antidiscriminação 2006/54, relativa à igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de emprego e de atividade profissional (21), enumera expressamente os regimes em causa. No entanto, essa enumeração é desnecessária se o artigo 6.°, n.° 2 da Diretiva 2000/78 apenas dever abranger, de qualquer modo, os dois regimes aí referidos expressamente, a saber, as pensões de reforma e de invalidez.
36. A favor de uma interpretação estrita do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 militam, em particular, argumentos teleológicos e o princípio superior da não discriminação em razão da idade.
37. A diretiva concretiza a proibição da discriminação em razão da idade, que é reconhecida pelo direito da União como princípio geral (22) e está consagrada no artigo 21.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais. Esta adquiriu, desde 1 de dezembro de 2009, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, TUE, o mesmo valor jurídico que os Tratados. Em princípio, uma derrogação à proibição da discriminação em razão da idade deve ser objeto de interpretação estrita (23). Também por esta razão, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 não pode ser interpretado em sentido lato, de modo a abranger todos os tipos de regimes profissionais de segurança social.
38. Por conseguinte, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 abrange apenas os regimes de pensões de reforma e de invalidez. Dado que uma prestação como o abono de disponibilidade dinamarquês não constitui nem uma pensão de reforma nem uma pensão de invalidez, exclui‑se a aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 ao presente caso.
4. Conclusão provisória
39. A exceção prevista no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 aplica‑se apenas aos regimes profissionais de segurança social que respeitem a uma pensão de reforma ou a prestações de invalidez.
B — Segunda questão prejudicial
40. Com a segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a possibilidade de fixar limites de idade ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78 diz apenas respeito ao acesso a um regime profissional de segurança social, ou se essa possibilidade também é extensiva ao direito ao pagamento das prestações desse regime.
41. À luz da minha resposta à primeira questão prejudicial, segundo a qual uma prestação como o abono de disponibilidade não é, em princípio, abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 6.°, n.° 2, não é necessário responder a esta questão.
C — Terceira questão prejudicial
42. A terceira questão prejudicial só é colocada para o caso de se responder negativamente à primeira questão prejudicial e, atendendo à resposta dada a esta última, também não necessita de ser abordada. Uma vez que um abono de disponibilidade, pelo facto de não dizer respeito nem à idade nem à invalidez, não é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78, não é necessário aprofundar a questão de saber se este abono se trata, de todo, de uma prestação atribuída por um regime profissional de segurança social.
D — Quarta questão prejudicial
43. A quarta questão prejudicial visa saber se a diferença de tratamento com base na idade, no contexto do pagamento de uma prestação como o abono de disponibilidade dinamarquês, pode ser justificada ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2000/78.
1. Justificação da diferença de tratamento ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2000/78
44. Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/78, os Estados‑Membros podem prever que as diferenças de tratamento com base na idade não constituam discriminação «se forem objetiva e razoavelmente justificadas, no quadro do direito nacional, por um objetivo legítimo, incluindo objetivos legítimos de política de emprego, do mercado de trabalho e de formação profissional, e desde que os meios para realizar esse objetivo sejam apropriados e necessários».
45. Através desta formulação, a Diretiva 2000/78 define, em última análise, o princípio da proporcionalidade como exigência aplicável à justificação de uma diferença de tratamento, tal como reconhecida pelo direito da União. Assim sendo, a justificação de uma diferença de tratamento direta exige, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2000/78, que a medida em apreço prossiga um objetivo legítimo e resista ao exame da proporcionalidade (24).
a) Objetivo legítimo
46. Objetivos legítimos, na aceção do artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/78, são, ainda que a lista não seja exaustiva, objetivos de política social, como os ligados à política de emprego, do mercado de trabalho ou da formação profissional (25).
47. A letra da lei não fornece nenhuma informação acerca do objetivo prosseguido através do § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos. Dela não se inferem as razões pelas quais os funcionários públicos que já completaram 65 anos de idade e, portanto, estão em condições de beneficiar de uma pensão de reforma não podem receber um abono de disponibilidade. Porém, é possível que outros elementos do contexto geral da medida legislativa em apreciação permitam identificar o objetivo prosseguido (26).
48. Neste caso, a documentação produzida durante os trabalhos preparatórios, que o despacho de reenvio reproduz, permite esclarecer quais os objetivos prosseguidos pelo § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos.
49. O abono de disponibilidade remonta ao ano de 1919, quando ainda era designado «subsídio de espera». O objetivo do abono de disponibilidade consiste em assegurar a independência dos funcionários públicos face a pressões pessoais e políticas e em protegê‑los contra alterações substanciais da sua situação. Em 1969, foram introduzidas alterações ao abono de disponibilidade, designadamente a limitação do pagamento do abono a um período de três anos, sem, contudo, exceder a idade de reforma estabelecida para o posto de trabalho. Na documentação produzida durante os trabalhos preparatórios, as alterações justificavam‑se pelo interesse em estabelecer um equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de o Estado poder adaptar e dinamizar a Administração Pública e, por outro, a proteção da independência dos funcionários públicos.
50. Através de uma lei de alteração de 1991, o acesso ao abono de disponibilidade foi limitado no sentido de que as pessoas que tinham completado 67 anos (mais tarde, reduzidos para 65) deixavam de ter direito ao mesmo.
51. Nos trabalhos preparatórios, esta limitação foi justificada pela presunção geral de que não seria possível transferir para outros postos funcionários que tivessem atingido a idade de reforma e de que, portanto, os mesmos não preenchiam a condição geral — permanecer à disposição para outro emprego — de acesso ao abono de disponibilidade. Quando um funcionário público ultrapassa, em larga medida, a idade de 60 anos, é muito pouco provável que esteja disposto a aceitar um novo posto de trabalho, com as adaptações que isso implica. Pelo contrário, é natural que esse funcionário pretenda passar à reforma.
52. O Governo dinamarquês sublinhou a importância da necessidade — legítima —, por parte do Estado, de reestruturar e dinamizar a Administração Pública. Porém, a expectativa legítima da Administração quanto à disponibilidade de um funcionário para aceitar um novo posto deixa, normalmente, de existir no caso de um funcionário público que já está em condições de beneficiar de uma pensão de reforma. Além disso, o Governo dinamarquês salientou a necessidade de proteção dos funcionários públicos, que é tida em conta mediante o abono de disponibilidade. No entanto, esta necessidade de proteção não se verifica quando o funcionário está protegido de outro modo por uma pensão de reforma.
53. Através do abono de disponibilidade propriamente dito, o legislador dinamarquês prossegue, indubitavelmente, um objetivo de política social: a proteção da independência dos funcionários públicos face a pressões políticas e pessoais, através da configuração socialmente sustentável das supressões dos postos de trabalho e das reestruturações no setor público.
54. No entanto, a Comissão considera que, ao apreciar a causa de justificação, o objetivo — flexibilidade da Administração e proteção dos funcionários públicos — prosseguido, em termos gerais, com o abono de disponibilidade não é decisivo. Pelo contrário, o que é relevante é o objetivo prosseguido com a limitação. Este último consiste em excluir, de maneira generalizada, que funcionários públicos que não permanecem à disposição para um novo emprego beneficiem do abono de disponibilidade. Este objetivo refere‑se apenas a interesses internos do empregador e, por conseguinte, não deve ser qualificado como um objetivo de política social de interesse geral, na aceção do artigo 6.°, n.° 1.
55. Todavia, este aspeto diz respeito à adequação ou necessidade da medida (27), que examinarei em seguida.
b) Medida que não é manifestamente inadequada
56. O Tribunal de Justiça reconheceu que os Estados‑Membros dispõem de um amplo poder de apreciação na escolha das medidas suscetíveis de realizar os seus objetivos em matéria de política social e de emprego (28). Isto significa que é suficiente que as medidas adotadas não sejam manifestamente inadequadas para atingir o objetivo prosseguido (29).
57. Um regime como o consagrado no § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos garante que só poderão receber abono de disponibilidade os funcionários públicos que ainda não possam beneficiar de uma pensão de reforma. Portanto, só são titulares do referido direito as pessoas de quem se pode esperar, com grande probabilidade, que estarão disponíveis para ocupar um novo posto de trabalho. O objetivo da medida em questão consiste em simplificar a reestruturação da Administração, preservando a independência dos funcionários públicos face à necessidade de proteção concreta de cada funcionário. A medida aqui em causa não é manifestamente inadequada para atingir este seu objetivo.
c) Necessidade
58. Uma medida é «necessária» se o objetivo legítimo prosseguido não puder ser atingido através de uma medida menos gravosa e igualmente adequada.
59. O § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos exclui globalmente do direito ao abono de disponibilidade os funcionários públicos com direito a pensão. O referido regime não tem em consideração se, de facto, os funcionários públicos pretendem passar à reforma ou se, pelo contrário, permanecem disponíveis para aceitar um novo posto de trabalho. Na verdade, os funcionários públicos têm apenas o direito, mas não a obrigação, de passar à reforma aos 65 anos. Até 2008, era obrigatório passar à reforma aos 70 anos. Entretanto, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, mesmo este limite de idade foi revogado.
60. Sem dúvida que um exame caso a caso da disponibilidade do funcionário público que está em condições de beneficiar de uma pensão de reforma seria uma medida menos gravosa.
61. Como acima referido, os Estados‑Membros dispõem, contudo, de um amplo poder de apreciação na escolha das medidas suscetíveis de realizar os seus objetivos em matéria de política social e de emprego (30).
62. O legislador dinamarquês justificou o limite de idade com o fundamento de que, regra geral, se pode partir do princípio de que os funcionários públicos que têm direito à reforma não estão dispostos ou não são capazes de aceitar outro emprego. Por conseguinte, por detrás da exclusão, em termos globais, destas pessoas do abono de disponibilidade poderão estar igualmente considerações de simplificação administrativa, nomeadamente evitar analisar caso a caso se o funcionário permanece disponível para ocupar um novo posto de trabalho.
63. O poder de apreciação atribuído aos Estados‑Membros permite‑lhes também, em princípio, por razões de simplificação administrativa, não proceder à apreciação de cada caso concreto; no quadro da proporcionalidade, o legislador pode estabelecer categorias segundo critérios gerais (31).
64. No entanto, para os funcionários públicos com menos de 65 anos, o regime dinamarquês prevê uma análise caso a caso da questão de saber se o funcionário público está disponível para outros postos de trabalho. Nesta hipótese, competirá ao órgão jurisdicional de reenvio examinar a exatidão da análise do caso concreto, no que se refere aos funcionários mais novos, e por que razão essa análise implicaria, no caso dos funcionários com mais de 65 anos, encargos administrativos incomportáveis.
65. Porém, também no que se refere ao interesse legítimo da Administração em evitar encargos excessivos, poderiam ser tomadas medidas menos gravosas. Uma dessas medidas, que pouparia à entidade patronal encargos administrativos excessivos, consistiria, neste contexto, em impor aos funcionários públicos o ónus da prova da sua disponibilidade.
66. De qualquer modo, o poder de apreciação dos Estados‑Membros não pode ter por efeito esvaziar de sentido o princípio da não discriminação em razão da idade (32). No entanto, é exatamente isto que sucede no caso em apreço. Um regime como o § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos, que desonera automaticamente a entidade patronal da obrigação do pagamento do abono de disponibilidade assim que o funcionário público tiver completado 65 anos de idade e, portanto, tiver direito à pensão de reforma, cria o risco de a entidade patronal suprimir, preferencialmente, os postos de trabalho dos trabalhadores que atingiram a idade de reforma. Para a entidade patronal, é financeiramente mais atrativo despedir os trabalhadores que atingiram a idade de reforma, isto é, as pessoas de uma determinada idade.
67. Por conseguinte, um regime como o consagrado no § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos ultrapassa o que é necessário para assegurar que apenas beneficiem do abono de disponibilidade os funcionários públicos que estão disponíveis para aceitar um novo posto de trabalho.
d) Inexistência de um prejuízo excessivo
68. Se a medida não chumbar logo no exame da sua necessidade, haverá que analisar se a mesma não é desproporcionada em sentido estrito, visto que prejudica excessivamente os interesses dos funcionários públicos (33).
69. O Governo dinamarquês sublinha, a este respeito, que os funcionários públicos a partir dos 65 anos de idade necessitam de menos proteção do que os funcionários públicos mais novos, porque têm direito a uma pensão.
70. Um funcionário público pode ter interesse em continuar a trabalhar, apesar de já ter direito à reforma. A razão para tal pode ter a ver com considerações financeiras (o funcionário não quer sofrer a perda de rendimentos inerente à passagem à situação de reforma) ou com considerações pessoais. Em 2008, o próprio legislador dinamarquês revogou o limite de idade de 70 anos, a partir do qual os funcionários públicos eram obrigados a passar à reforma.
71. O direito a trabalhar foi, por último, igualmente consagrado no artigo 15.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais.
72. No mínimo, o regime previsto no § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos dificulta que os funcionários públicos que já poderiam beneficiar de uma pensão de reforma continuem a exercer uma atividade profissional (34). Do pedido de decisão prejudicial não é possível inferir claramente se o limite de idade significa igualmente que o funcionário público não só não tem direito ao abono de disponibilidade mas também que não pode continuar a trabalhar noutro posto da função pública.
73. O Tribunal de Justiça decidiu que a reforma compulsiva pode ser justificada numa determinada idade (35). Por conseguinte, a recusa de apoio financeiro durante a procura de um novo emprego poderia ser igualmente justificada como medida comparativamente menos gravosa.
74. Porém, o Tribunal de Justiça salienta, ao mesmo tempo, que o princípio da proporcionalidade exige que um objetivo seja prosseguido de maneira coerente e sistemática. No entanto, no caso vertente, não parece haver coerência quando o legislador dinamarquês, por um lado, revoga o limite de idade absoluto, fixado nos 70 anos, para efeitos de passagem à reforma, e, por outro, introduz, na prática, um limite de idade de passagem à reforma, a partir dos 65 anos, para o caso da supressão dos postos de trabalho. Com efeito, ao abolir o limite de idade absoluto para efeitos de passagem à reforma, o legislador demonstrou que não considera que o facto de se atingir uma determinada idade representa um critério adequado para se decidir da questão da passagem à reforma.
75. Nas minhas conclusões apresentadas no processo Andersen (36), que tinham por objeto uma disposição comparável (limite de idade para o pagamento de uma indemnização de despedimento), tive em conta a questão de saber se, por força do regime aí em análise, os trabalhadores tinham de aceitar penalizações de pré‑reforma e outros cortes no valor máximo da pensão de reforma que poderiam vir a receber.
76. À primeira vista, isto parece não suceder no caso da presente disposição. Nos termos da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos, o direito destes à pensão depende do seu tempo de serviço como funcionários. Durante o período em que o funcionário público teria auferido o abono de disponibilidade, mas, na verdade, não o recebeu, devido à sua idade, continua a somar tempo de serviço para efeitos da pensão de reforma. Assim, durante os três anos em que teria existido o direito teórico ao abono de disponibilidade, não se verifica uma perda do tempo de serviço para efeitos da reforma.
77. No entanto, se o abono de disponibilidade tivesse efetivamente sido pago ao funcionário público durante esses três anos e se lhe tivesse sido igualmente proposto um novo posto de trabalho, ele poderia ter somado mais tempo de serviço (inicialmente até aos 70 anos e, após a revogação deste limite de idade para a passagem à reforma, até mais tarde) para efeitos da pensão de reforma.
78. Pode ver‑se igualmente um prejuízo significativo no facto de a diferença entre o direito a pensão de reforma e o abono de disponibilidade, que, de outra forma, seria pago durante três anos, ser considerável. Em particular, quando a diferença entre o direito a pensão de reforma e o abono de disponibilidade atinja um montante considerável, é de supor que isso causará prejuízos significativos a um funcionário público que ainda não contava com uma passagem à reforma no seu planeamento financeiro pessoal. Competirá ao órgão jurisdicional de reenvio esclarecer esta situação de forma conclusiva.
2. Conclusão provisória
79. Um regime como o previsto no § 32 da lei relativa ao estatuto dos funcionários públicos não é necessário para atingir o objetivo por ele prosseguido. Logo, a diferença de tratamento direta com base na idade, criada por este regime, não pode ser justificada ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2000/78.
V — Conclusão
80. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais, nos seguintes termos:
1. O artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional, só é aplicável aos regimes profissionais de segurança social que respeitem às prestações de reforma ou de invalidez.
2. Se o abono de disponibilidade com a duração de três anos for pago aos funcionários públicos, no caso do seu despedimento devido à supressão dos seus postos de trabalho e desde que estes estejam disponíveis para aceitar um novo posto de trabalho, é incompatível com os artigos 2.° e 6.° da Diretiva 2000/78 privar deste abono de disponibilidade os funcionários públicos que, aquando da cessação das suas funções, têm direito a uma pensão de reforma, sem ter em consideração se, de facto, o funcionário em questão pretende receber uma pensão ou se mantém a sua disponibilidade para ocupar um novo posto de trabalho.