ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 13ης Φεβρουαρίου 2014 (1)
Υπόθεση C‑350/12 P
Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
κατά
Sophie in’t Veld
«Αίτηση αναιρέσεως — Πρόσβαση στα έγγραφα των οργάνων — Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 — Εξαιρέσεις — Διεθνείς σχέσεις — Παροχή νομικών συμβουλών — Γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου η οποία αφορά την έναρξη διεθνών διαπραγματεύσεων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας προκειμένου να διατεθούν στο Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ στοιχεία χρηματοπιστωτικών συναλλαγών στο πλαίσιο προλήψεως της τρομοκρατίας και αποτροπής της χρηματοδοτήσεώς της — Μερική άρνηση προσβάσεως»
1. Η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως αφορά την ερμηνεία δύο εκ των εξαιρέσεων από τη γενική αρχή ότι κάθε πολίτης της Ένωσης έχει δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 (2). Στην προκειμένη υπόθεση, το Συμβούλιο ζητεί να αναιρεθεί η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (3), περί μερικής ακυρώσεως της αποφάσεως του Συμβουλίου της 23ης Οκτωβρίου 2009 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα της S. in’t Veld να της παρασχεθεί πρόσβαση στη γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί της συστάσεως της Επιτροπής προς το Συμβούλιο να επιτρέψει την έναρξη διαπραγματεύσεων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, προκειμένου να διατεθούν στο Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ στοιχεία χρηματοπιστωτικών συναλλαγών στο πλαίσιο προλήψεως της τρομοκρατίας και αποτροπής της χρηματοδοτήσεώς της (στο εξής: έγγραφο 11897/09) (4). Το Συμβούλιο προέβαλε ως λόγους εξαιρέσεως ότι, αφενός, η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων και ότι, αφετέρου, η νομική γνωμοδότηση που δόθηκε από τη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου στο πλαίσιο αυτό αποτελούσε προστατευόμενο έγγραφο.
2. Τα δύο κύρια ζητήματα που ανακύπτουν εν προκειμένω είναι, αφενός, κατά πόσον το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε το ορθό κριτήριο στο πλαίσιο της ασκήσεως του δικαστικού του ελέγχου επί της αποφάσεως του Συμβουλίου και, αφετέρου, αν το Γενικό Δικαστήριο, κατά την εξέταση εκείνου του τμήματος της αποφάσεως του Συμβουλίου με το οποίο το αίτημα προσβάσεως απορρίφθηκε για τον λόγο ότι η δημοσιοποίηση του οικείου εγγράφου θα έθιγε το δημόσιο συμφέρον ως προς την προστασία της νομικής γνωμοδοτήσεως, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο εξομοιώνοντας τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη μιας διεθνούς συμφωνίας με τη νομοθετική δραστηριότητα των θεσμικών οργάνων, εφαρμόζοντας, έτσι, εσφαλμένα την απόφαση που είχε εκδώσει το Δικαστήριο στην υπόθεση Turco (5).
Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Οι Συνθήκες
3. Η αρχή της διαφάνειας έχει σαφώς καθιερωθεί στο δίκαιο της Ένωσης. Ήδη, κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, το άρθρο 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση αναφερόταν σε αποφάσεις που λαμβάνονται «[…] όσο το δυνατόν πιο ανοικτά» (6).
4. Το άρθρο 8 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (7) προβλέπει ότι κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που το αφορούν. Στο άρθρο 42 του Χάρτη επισημαίνεται ότι κάθε πολίτης της Ένωσης έχει δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών και λοιπών οργάνων.
Ο κανονισμός
5. Οι ακόλουθες αιτιολογικές σκέψεις στο προοίμιο του κανονισμού είναι σημαντικές για την υπό κρίση υπόθεση:
«(1) Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση καθιερώνει την έννοια της διαφάνειας στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, σύμφωνα με το οποίο η Συνθήκη διανοίγει νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.
(2) Η διαφάνεια εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Η διαφάνεια συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως θεσπίζονται από το άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[…]
(4) Ο παρών κανονισμός αποσκοπεί να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της προσβάσεως αυτής σύμφωνα με το άρθρο 225, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ.
[…]
(6) Θα πρέπει να εξασφαλισθεί ευρύτερη πρόσβαση σε έγγραφα όταν τα θεσμικά όργανα ενεργούν ως νομοθέτες, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων κατά τις οποίες ενεργούν κατόπιν εκχωρήσεως εξουσιών, ενώ συγχρόνως θα πρέπει να διαφυλαχθεί η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων του οικείου οργάνου. Αυτά τα έγγραφα θα πρέπει να είναι άμεσα προσβάσιμα στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό.
(7) Σύμφωνα με το άρθρο 28, παράγραφος 1, και το άρθρο 41, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΕ, το δικαίωμα προσβάσεως εφαρμόζεται επίσης στα έγγραφα που έχουν σχέση με την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας και με την αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις. Κάθε όργανο θα πρέπει να τηρεί τους περί ασφαλείας κανόνες του.
[…]
(11) Καταρχήν, θα πρέπει να δοθεί στο κοινό πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Εντούτοις, ορισμένα δημόσια και ιδιωτικά συμφέροντα θα πρέπει να προστατεύονται μέσω εξαιρέσεων. Θα πρέπει να επιτραπεί στα θεσμικά όργανα να προστατεύουν τις εσωτερικές γνωμοδοτήσεις και διαβουλεύσεις τους όταν κρίνεται απαραίτητο να προστατευθεί η δυνατότητα λειτουργίας τους. Για τον καθορισμό των εξαιρέσεων, τα θεσμικά όργανα θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις αρχές της κοινοτικής νομοθεσίας σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων σε όλους τους τομείς δραστηριοτήτων της Ένωσης.
[…]»
6. Σκοπός του κανονισμού είναι «[…] να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (στο εξής: θεσμικά όργανα), όπως προβλέπεται στο άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ, ώστε να εξασφαλίζεται όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα» (8).
7. Στο άρθρο 2 του κανονισμού, υπό τον τίτλο «Δικαιούχοι και πεδίο εφαρμογής» προβλέπονται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό.
[…]
3. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[…]»
8. Οι εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα εις χείρας θεσμικών οργάνων απαριθμούνται στο άρθρο 4 του κανονισμού, το οποίο, στο μέτρο που έχει σημασία για την υπό κρίση υπόθεση (άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση), προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
α) του δημοσίου συμφέροντος, όσον αφορά:
[…]
– τις διεθνείς σχέσεις,
[…]
2. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
[…]
– των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
[…]
εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.»
9. Το άρθρο 4, παράγραφος 6, προβλέπει ότι, εάν μόνον μέρη του ζητουμένου εγγράφου καλύπτονται από οποιαδήποτε εξαίρεση, τα υπόλοιπα μέρη του εγγράφου δίδονται στη δημοσιότητα.
Η προσβαλλόμενη απόφαση και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται
10. Στις σκέψεις 1 έως 8 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως εκτίθεται λεπτομερώς το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η προσβαλλόμενη απόφαση.
11. H S. in’t Veld, μέλος του Κοινοβουλίου (στο εξής: ΜΕΚ), ζήτησε πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09. Τηρώντας τις διαδικασίες που προβλέπονται από τον κανονισμό, το Συμβούλιο ενημέρωσε την S. in’t Veld ότι θα επέτρεπε μερική δημοσιοποίηση του εγγράφου, αρνήθηκε ωστόσο να παράσχει πλήρη πρόσβαση σε αυτό, επικαλούμενο τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού.
12. Καταρχάς, το Συμβούλιο επισήμανε ότι «[…] η δημοσιοποίηση [του εγγράφου 11897/09] θα αποκάλυπτε στο κοινό πληροφορίες αφορώσες ορισμένες διατάξεις της σχεδιαζόμενης συμφωνίας […] και θα έθιγε τη διαπραγματευτική θέση της [Ένωσης] καθώς και το κλίμα εμπιστοσύνης κατά τις εν εξελίξει διαπραγματεύσεις». Το Συμβούλιο πρόσθεσε ότι «η δημοσιοποίηση του εγγράφου συνεπάγεται γνωστοποίηση στον αντισυμβαλλόμενο […] των σχετικών με τη θέση που πρέπει να λάβει [η Ένωση] στις διαπραγματεύσεις στοιχείων τα οποία —στην περίπτωση κρίσιμης νομικής γνωμοδοτήσεως— θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν κατά τρόπο δυνάμενο να αποδυναμώσει τη διαπραγματευτική θέση [της Ένωσης]» (σημείο 6 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
13. Αφετέρου, το Συμβούλιο επισήμανε ότι το έγγραφο 11897/09 περιείχε «[…] νομική γνωμοδότηση επί της νομικής βάσεως και των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων της [Ένωσης] και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για τη σύναψη της συμφωνίας» και ότι αυτό το «[…] ευαίσθητο ζήτημα, που έχει επιπτώσεις στις εξουσίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τη σύναψη της συμφωνίας, αποτέλεσε αντικείμενο διαστάσεως απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων». Υπό τις συνθήκες αυτές, «[η] γνωστοποίηση του περιεχομένου του εγγράφου του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση θίγει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, δεδομένου ότι θα κοινολογούσε μια εσωτερική γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας που προορίζεται αποκλειστικώς για τα μέλη του Συμβουλίου στο πλαίσιο των προκαταρκτικών συζητήσεων εντός του Συμβουλίου επί της σχεδιαζόμενης συμφωνίας» (σημείο 10 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Επιπλέον, το Συμβούλιο «κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η προστασία της εσωτερικής νομικής γνωμοδοτήσεως που αφορά σχέδιο διεθνούς συμφωνίας […] υπερτερεί του δημοσίου συμφέροντος δημοσιοποιήσεως του σχετικού εγγράφου» (σημείο 15 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
14. Τέλος, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού, το Συμβούλιο επέτρεψε «μερική πρόσβαση […] στην εισαγωγή της σελίδας 1, στα σημεία 1 έως 4, καθώς και στην πρώτη περίοδο του σημείου 5 του εγγράφου, που δεν [ενέπιπταν] στις εξαιρέσεις του κανονισμού […] 1049/2001» (σημείο 16 της προσβαλλομένης αποφάσεως) (9).
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
15. Στις 31 Δεκεμβρίου 2009 η S. in’t Veld άσκησε προσφυγή ζητώντας από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άσκησε παρέμβαση υπέρ του Συμβουλίου, ζητώντας την απόρριψη της προσφυγής. Κατόπιν διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου, το Συμβούλιο προσκόμισε το έγγραφο 11897/09 προκειμένου αυτό να εξεταστεί. Το έγγραφο δεν κοινοποιήθηκε ούτε στην S. in’t Veld ούτε στην Επιτροπή.
16. Το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έπρεπε να ακυρωθεί εν μέρει, στο μέτρο που το Συμβούλιο αρνήθηκε, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, και του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού, την πρόσβαση στα άλλα μη δημοσιοποιηθέντα μέρη του επίμαχου εγγράφου, πλην εκείνων που αφορούσαν το ειδικό περιεχόμενο είτε της συμφωνίας είτε των οδηγιών διαπραγματεύσεως και μπορούσαν να αποκαλύψουν τους στρατηγικούς σκοπούς που επιδίωκε η Ένωση στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων (10).
17. Το Γενικό Δικαστήριο εξέθεσε το πλαίσιο της προσεγγίσεώς του στις σκέψεις 17 έως 22 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως. Καταρχάς, σκοπός του κανονισμού είναι να εξασφαλίσει στο κοινό δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των οργάνων κατά τον μέγιστο δυνατό βαθμό. Δεύτερον, οι εξαιρέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού παρεκκλίνουν από την αρχή αυτή· συνεπώς, χρήζουν στενής ερμηνείας και εφαρμογής. Συναφώς, αφενός, το γεγονός και μόνον ότι ένα έγγραφο αφορά προστατευόμενο μέσω εξαιρέσεως συμφέρον δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της ως άνω εξαιρέσεως. Αφετέρου, ο κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου συμφέροντος πρέπει να μπορεί να προβλεφθεί ευλόγως και να μην είναι αμιγώς υποθετικός.
18. Όσον αφορά την έκταση του δικαστικού ελέγχου, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι η απόφαση την οποία καλείται να λάβει το θεσμικό όργανο κατ’ εφαρμογήν της διατάξεως αυτής είναι σύνθετη και δυσχερής, απαιτείται δε ιδιαίτερη προσοχή εκ μέρους του οργάνου κατά τη λήψη της, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του εξαιρετικώς ευαίσθητου και ουσιώδους χαρακτήρα του προστατευόμενου συμφέροντος: «Στο μέτρο που η απόφαση αυτή απαιτεί ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, ο εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου έλεγχος της νομιμότητάς της πρέπει να περιορίζεται στην εξακρίβωση της τηρήσεως των κανόνων διαδικασίας και αιτιολογίας, της ουσιαστικής ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών, καθώς και της απουσίας πρόδηλης πλάνης κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και υπερβάσεως εξουσίας» (11). Το Γενικό Δικαστήριο συνέχισε σημειώνοντας ότι: «[…] πρέπει να εξεταστεί αν το Συμβούλιο απέδειξε ότι η πρόσβαση στα μη δημοσιοποιηθέντα στοιχεία του εγγράφου 11897/09 μπορούσε να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το επίμαχο δημόσιο συμφέρον» (12).
Η αίτηση αναιρέσεως και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
19. Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
– να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου·
– να αποφανθεί αμετακλήτως επί των λόγων αναιρέσεως· και
– να καταδικάσει την S. in’t Veld στα δικαστικά έξοδα του Συμβουλίου στο πλαίσιο της παρούσας αιτήσεως αναιρέσεως.
20. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία των εξαιρέσεων του άρθρου 4 του κανονισμού. Προς στήριξη των αιτημάτων του, προβάλλει δύο λόγους αναιρέσεως οι οποίοι αφορούν την ερμηνεία του i) άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και ii) του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού, αντιστοίχως.
21. Η Επιτροπή στηρίζει την επιχειρηματολογία του Συμβουλίου και ισχυρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του τον ιδιαιτέρως ευαίσθητο χαρακτήρα του ζητήματος το οποίο πραγματευόταν το έγγραφο 11897/09.
22. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου παρέμβαση υπέρ της S. in’t Veld.
Πρώτος λόγος αναιρέσεως: εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού
23. Προς στήριξη του πρώτου λόγου αναιρέσεως το Συμβούλιο προβάλλει ότι το Γενικό Δικαστήριο, σε δύο σημεία, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον: i) κακώς έκρινε ότι η διάσταση απόψεων ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως δεν δύναται να θίξει τα διεθνή συμφέροντα της Ένωσης (πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως) και ii) εφάρμοσε εσφαλμένο κριτήριο δικαστικού ελέγχου (δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως).
Πρώτο σκέλος: η επιλογή της νομικής βάσεως
24. Το Γενικό Δικαστήριο ξεκίνησε την ανάλυσή του επισημαίνοντας ότι το έγγραφο 11897/09 μπορεί να εμπίπτει στο πλαίσιο δραστηριοτήτων του Συμβουλίου στον τομέα των διεθνών σχέσεων (13). Μετά την εξέταση του εγγράφου, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το Συμβούλιο θεμιτώς επικαλέστηκε τον κίνδυνο προσβολής του δημοσίου συμφέροντος που προστατεύεται μέσω της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, προκειμένου να αρνηθεί τη δημοσιοποίηση συγκεκριμένων χωρίων του επίμαχου εγγράφου τα οποία θα αποκάλυπταν το ειδικό περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας ή των οδηγιών διαπραγματεύσεως (14).
25. Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε κατά πόσον τα χωρία στα οποία αναλυόταν το ζήτημα της νομικής βάσεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας θα μπορούσαν να δημοσιοποιηθούν και προέβη στις ακόλουθες εκτιμήσεις. Πρώτον, αντιθέτως προς όσα υποστήριζαν το Συμβούλιο και η Επιτροπή, ο κίνδυνος δημοσιοποιήσεως των απόψεων που εξέφρασαν τα όργανα ως προς το ζήτημα της νομικής βάσεως για τη σύναψη συμβάσεως δεν αρκεί από μόνος του για να στοιχειοθετήσει απειλή για το συμφέρον της Ένωσης στον τομέα των διεθνών σχέσεων. Δεύτερον, η επιλογή της κατάλληλης νομικής βάσεως, τόσο για την εσωτερική όσο και για τη διεθνή δράση της Ένωσης, είναι ζήτημα συνταγματικής σπουδαιότητας. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, δεδομένου ότι διαθέτει μόνον κατ’ απονομή αρμοδιότητες, οφείλει να συνδέει την προς έκδοση πράξη με διάταξη της Συνθήκης η οποία την εξουσιοδοτεί να εκδώσει τέτοια πράξη. Τρίτον, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως, συμπεριλαμβανομένων των εκδιδομένων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, δεν είναι προϊόν της πεποιθήσεως και μόνον του συντάκτη της πράξεως, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία τα οποία επιδέχονται δικαιοδοτικό έλεγχο, όπως είναι ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως. Τέταρτον, στο μέτρο που η επιλογή νομικής βάσεως στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία και δεν εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει το θεσμικό όργανο, ενδεχόμενη διάσταση απόψεων επί της νομικής βάσεως δεν μπορεί να εξομοιωθεί με διαφωνία μεταξύ των οργάνων ως προς ζητήματα σχετικά με το περιεχόμενο της συμφωνίας. Τέλος, ο φόβος δημοσιοποιήσεως ενδεχόμενης αντίθετης απόψεως εντός των οργάνων ως προς τη νομική βάση αποφάσεως με την οποία εγκρίνεται η έναρξη διαπραγματεύσεων επ’ ονόματι της Ένωσης δεν αρκεί από μόνος του για να δικαιολογήσει το συμπέρασμα ότι συντρέχει κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
26. Ακολούθως, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε (15) το επιχείρημα της Επιτροπής σύμφωνα με το οποίο η δημοσιοποίηση της διαστάσεως των απόψεων ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως έθετε σε κίνδυνο την αξιοπιστία της Ένωσης κατά τις διαπραγματεύσεις, επισημαίνοντας ότι, σε ενδεχόμενη περίπτωση διαφωνίας μεταξύ των οργάνων επί του ζητήματος επιλογής νομικής βάσεως, υπήρχε η δυνατότητα προσφυγής στη διαδικασία του άρθρου 300, παράγραφος 6, ΕΚ (16).
27. Το Γενικό Δικαστήριο παρατήρησε επίσης (17) ότι η διάσταση απόψεων ως προς τη νομική βάση της σχεδιαζόμενης συμφωνίας είχε ήδη δημοσιοποιηθεί στο ευρύ κοινό, δεδομένου ότι είχε γίνει μνεία της στο ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 17ης Σεπτεμβρίου 2009 (18).
28. Το Γενικό Δικαστήριο συνήγαγε (19) ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που προέβαλε η S. in’t Veld ήταν εν μέρει βάσιμος στο μέτρο που το Συμβούλιο δεν απέδειξε κίνδυνο προσβολής του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων όσον αφορά τα μη δημοσιοποιηθέντα μέρη του εγγράφου 11897/09 που άπτονταν της νομικής βάσεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας.
29. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, δεδομένου ότι δεν έλαβε υπόψη του την απορρέουσα από τη νομολογία του Δικαστηρίου αρχή σύμφωνα με την οποία η διαφορά που ανάγεται στην επιλογή νομικής βάσεως θίγει τη διαπραγματευτική θέση της Ένωσης όταν αυτή βρίσκεται σε διαδικασία συνάψεως διεθνούς συμφωνίας. Το Συμβούλιο προβάλλει τις ακόλουθες αιτιάσεις ως προς την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση: i) το ζήτημα της επιλογής νομικής βάσεως δεν αποτελεί αμιγώς τεχνικό ζήτημα αλλά έχει και πολιτική σημασία· ii) η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση ERTA (20) και η μεταγενέστερη νομολογία καταδεικνύουν με σαφήνεια τη σημασία που έχει η νομική βάση για τον χειρισμό των εξωτερικών σχέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης· iii) η αναφορά στη διαδικασία του άρθρου 300, παράγραφος 6, ΕΚ είναι άνευ σημασίας, δεδομένου ότι κανένα από τα όργανα που ενεπλάκησαν στη λήψη της αποφάσεως δεν έκανε χρήση της σχετικής διαδικασίας. Επιπλέον, iv) το έγγραφο 11897/09 παρανόμως δημοσιοποιήθηκε στο ευρύ κοινό, καθόσον το Συμβούλιο δεν είχε συναινέσει συναφώς· ως εκ τούτου το συγκεκριμένο ζήτημα δεν έπρεπε καν να ληφθεί υπόψη.
30. Η Επιτροπή προσθέτει ότι το Γενικό Δικαστήριο κακώς δεν έλαβε υπόψη του τον ιδιαιτέρως ευαίσθητο χαρακτήρα του εγγράφου 11897/09, καθώς και τις δυσμενείς επιπτώσεις που θα είχε η δημοσιοποίηση του εγγράφου στις εν εξελίξει διαπραγματεύσεις. Επιπροσθέτως, σημειώνει ότι η ύπαρξη διαφορετικών απόψεων όσον αφορά το ζήτημα της επιλογής νομικής βάσεως δεν σημαίνει απαραίτητα ότι δεν υφίσταται διάσταση απόψεων επί της ουσίας.
31. Η S. in’t Veld υποστηρίζει ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως τον οποίο προβάλλει το Συμβούλιο θα πρέπει να απορριφθεί ως αλυσιτελής ή, επικουρικώς, ως αβάσιμος. Ουσιαστικά, ισχυρίζεται ότι το Συμβούλιο ερμήνευσε εσφαλμένα την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Η δημοσιοποίηση της διαστάσεως απόψεων ως προς το ζήτημα της επιλογής νομικής βάσεως, το οποίο είναι αμιγώς τεχνικό ζήτημα, σε καμία περίπτωση δεν δύναται να θίξει την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
32. Ομοίως, και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκτιμά ότι το Συμβούλιο ερμήνευσε εσφαλμένα την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Ωστόσο, αντίθετα από την S. in’t Veld, δέχεται ότι η δημοσιοποίηση της διαστάσεως απόψεων αναφορικά με το ζήτημα της επιλογής νομικής βάσεως μπορεί να θίξει το δημόσιο συμφέρον, μολονότι, εν προκειμένω, υποστηρίζει ότι δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση. Το ζήτημα κατά πόσον η δημοσιοποίηση καλύπτεται ή όχι από την εξαίρεση την οποία επικαλείται το Συμβούλιο θα πρέπει να εξετάζεται σε κάθε υπόθεση χωριστά.
33. Δεν συμφωνώ με το Συμβούλιο (και, εν μέρει, με την Επιτροπή).
34. Στη σκέψη 50 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο σημείωσε ότι «[…] ο φόβος δημοσιοποιήσεως ενδεχόμενης αντίθετης απόψεως εντός των οργάνων […] δεν στοιχειοθετεί αφ’ εαυτού κίνδυνο προσβολής του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων». Το Γενικό Δικαστήριο δεν έφτασε στο σημείο να αποφανθεί ότι η δημοσιοποίηση ενδεχόμενης διαστάσεως απόψεων εντός των οργάνων ως προς το ζήτημα επιλογής της νομικής βάσεως δεν θίγει ποτέ την προστασία του δημοσίου συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού. Αντιθέτως, έκρινε ότι, μολονότι το Συμβούλιο επικαλέστηκε τον φόβο δημοσιοποιήσεως, εντούτοις δεν απέδειξε με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09 θα μπορούσε να θίξει την προστασία του δημοσίου συμφέροντος· έτσι, δεν απέδειξε γιατί πληρούται η προϋπόθεση εφαρμογής της εξαιρέσεως που προβλέπεται στον κανονισμό. Για να καταλήξει σε αυτό το συμπέρασμα, το Γενικό Δικαστήριο έλαβε υπόψη του ότι το ζήτημα επιλογής της νομικής βάσεως δεν αποτελεί ζήτημα το οποίο εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια των θεσμικών οργάνων (καθορίζεται από τις Συνθήκες και στηρίζεται σε στοιχεία τα οποία επιδέχονται δικαιοδοτικό έλεγχο)· ότι η Συνθήκη προβλέπει διαδικασία επίλυσης διαφορών· και ότι η διάσταση απόψεων ως προς τη νομική βάση είχε ήδη δημοσιοποιηθεί στο ευρύ κοινό.
35. Η προεκτεθείσα αξιολόγηση καταδεικνύει ότι, κατά την αιτιολόγηση της αποφάσεώς του, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε καμία πλάνη περί το δίκαιο.
36. Καταρχάς, η νομική βάση καθορίζεται πράγματι από νομικούς κανόνες οι οποίοι εξουσιοδοτούν το οικείο όργανο να δράσει. Δεν πρόκειται για ζήτημα που εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του σχετικού οργάνου ούτε είναι (υπό νομικούς όρους) κρίσιμο per se από πολιτικής απόψεως.
37. Δεύτερον, διαφωνώ με τα επιχειρήματα του Συμβουλίου όσον αφορά την απόφαση ERTA και την κατ’ αναλογία εφαρμογή της στη συγκεκριμένη περίπτωση. Στην υπόθεση ERTA, η διαφορά μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής επί της νομικής βάσεως αφορούσε το κατά πόσον η σύναψη της επίμαχης συμφωνίας αποτελούσε ζήτημα κοινοτικής (τότε) ή διακυβερνητικής αρμοδιότητας. Το Δικαστήριο είχε αποφανθεί ότι χαρακτηριστικό των διαπραγματεύσεων εκείνων ήταν ότι είχαν αρχίσει με πρωτοβουλία της Κοινότητας, η οποία είχε επίσης διενεργήσει και σημαντικό μέρος των σχετικών προπαρασκευαστικών εργασιών. Συνεπώς, το Συμβούλιο, κατά τον χρόνο που υιοθέτησε τη διαπραγματευτική του θέση, δεν είχε πλέον πλήρη ελευθερία δράσεως στις σχέσεις με τις τρίτες χώρες οι οποίες λάμβαναν μέρος στις διαπραγματεύσεις (21). Το Δικαστήριο είχε κρίνει ότι αν, στο συγκεκριμένο στάδιο των διαπραγματευτικών συζητήσεων, παρουσιαζόταν ως δεδομένο στις τρίτες χώρες που μετείχαν στη διαδικασία ότι πλέον υπήρχε ένας νέος συσχετισμός δυνάμεων εντός της Κοινότητας, η εξέλιξη αυτή θα έθετε, ενδεχομένως, σε κίνδυνο την επιτυχή έκβαση της διαπραγματεύσεως, όπως είχε μάλιστα παραδεχθεί και ο εκπρόσωπος της Κοινότητας κατά τη διάρκεια των σχετικών διασκέψεων στο Συμβούλιο (22). Δεν θεωρώ ότι από τη συγκεκριμένη απόφαση συνάγεται κάποιος γενικός κανόνας σύμφωνα με τον οποίο η δημοσιοποίηση ενδεχόμενης διαστάσεως απόψεων ως προς το ζήτημα της επιλογής νομικής βάσεως θίγει οπωσδήποτε τα συμφέροντα της Ένωσης στο πλαίσιο διεθνών διαπραγματεύσεων. Το Συμβούλιο δεν προσκόμισε αποδεικτικό υλικό από το οποίο να προκύπτει ότι τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς που ανέκυψε ως προς το υπό εξέταση στο έγγραφο 11879/09 ζήτημα της επιλογής νομικής βάσεως είναι τα ίδια (ή έστω συναφή) με τα πραγματικά περιστατικά που διαμορφώνουν το πλαίσιο της υποθέσεως ERTA. Επιπλέον, όπως είναι αυτονόητο, το 1971, οπότε και εκδόθηκε η απόφαση ERTA, δεν ετίθετο καν το ζήτημα που αναφύεται στην προκειμένη υπόθεση, ήτοι κατά πόσον η δημοσιοποίηση της σχετικής διαστάσεως απόψεων δύναται να θίξει το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων το οποίο προστατεύεται μέσω των εξαιρέσεων του κανονισμού 1049/2001.
38. Ούτε δέχομαι ότι τέτοιος γενικός κανόνας μπορεί να συναχθεί από τις γνωμοδοτήσεις του Δικαστηρίου 1/75 (23) και 2/94 (24). Αντιθέτως, στη δεύτερη γνωμοδότησή του, το Δικαστήριο εξήγησε ότι ενδεχόμενη απόφαση με την οποία θα κρινόταν ότι διεθνής συμφωνία είναι, είτε λόγω του περιεχομένου της είτε λόγω της διαδικασίας συνάψεως που ακολουθήθηκε, αντίθετη προς τις διατάξεις της Συνθήκης, θα δημιουργούσε αναπόφευκτα σοβαρές δυσκολίες, όχι μόνο στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και στον ευρύτερο τομέα των διεθνών σχέσεων, ενώ θα είχε ενδεχομένως σημαντικές αρνητικές συνέπειες για όλα τα εμπλεκόμενα μέρη, περιλαμβανομένων των τρίτων χωρών (25). Εν συνεχεία, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι σκοπός της διαδικασίας που προβλέπει δική του γνωμοδότηση είναι ακριβώς να αποφευχθεί μια παρόμοια κατάσταση (26). (Κατά συνέπεια, ερμηνεύω ως αμιγώς ενδεικτική την αναφορά που έκανε στη σχετική διαδικασία το Γενικό Δικαστήριο με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφασή του. Επ’ ουδενί υπονόησε ότι στην υπό κρίση υπόθεση έγινε επίκληση της ως άνω διαδικασίας από οποιοδήποτε θεσμικό όργανο).
39. Όσον αφορά τις ανησυχίες της Επιτροπής, συμφωνώ με το Γενικό Δικαστήριο ότι η ύπαρξη διαφωνιών επί του ζητήματος της νομικής βάσεως δεν υποδηλώνει κατ’ ανάγκην ότι η αρχή της ενότητας των διαπραγματεύσεων θίγεται κατά τον ίδιο τρόπο με τον οποίο θα θιγόταν εάν υπήρχαν διαφωνίες επί της ουσίας. Ούτε όμως διαπίστωσε το Γενικό Δικαστήριο ότι τυχόν διάσταση απόψεων επί της νομικής βάσεως σημαίνει απαραίτητα ότι δεν υφίστανται διαφορετικές απόψεις σε ουσιαστικά ζητήματα. Αν είχε προχωρήσει στη διαπίστωση αυτή, θα συντασσόμουν με την άποψη της Επιτροπής ότι η συγκεκριμένη θέση θα συνιστούσε πλάνη περί το δίκαιο.
40. Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο σε ουδεμία πλάνη περί το δίκαιο υπέπεσε, κρίνοντας ότι δεν υφίσταται κάποιος γενικός κανόνας σύμφωνα με τον οποίο τυχόν διαφορά ως προς την επιλογή νομικής βάσεως θίγει από μόνη της την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
41. Τρίτον, κατά την εξέταση της προσβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο λογικά δεν μπορούσε να αγνοήσει το γεγονός ότι το βασικό περιεχόμενο του εγγράφου 11897/09 είχε ήδη καταστεί προσβάσιμο στο κοινό πριν από την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως. Είναι αληθές ότι το Συμβούλιο δεν συναίνεσε στη δημοσιοποίηση του περιεχομένου του εγγράφου 11897/09 μέσω της δημοσιεύσεώς του από το Κοινοβούλιο (27). Ωστόσο, με βάση τη λογική, το Γενικό Δικαστήριο όφειλε να εξετάσει πώς θα μπορούσε να ανακύψει κίνδυνος για την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού, τη στιγμή που οι πληροφορίες σχετικά με τη διάσταση απόψεων επί της νομικής βάσεως στην ουσία είχαν ήδη καταστεί γνωστές στο κοινό. Για τον λόγο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε ότι η προγενέστερη δημοσιοποίηση του βασικού περιεχομένου του εγγράφου 11897/09 μέσω του ψηφίσματος του Κοινοβουλίου αποτελούσε κρίσιμο στοιχείο το οποίο θα έπρεπε να είχε λάβει υπόψη του το Συμβούλιο κατά την εξέταση του αιτήματος που υπέβαλε η S. in’t Veld.
42. Συνεπώς, εκτιμώ ότι το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως είναι αβάσιμο.
Δεύτερο σκέλος: το κριτήριο του ελέγχου νομιμότητας
43. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, κατά τον έλεγχο νομιμότητας που άσκησε το Γενικό Δικαστήριο επί της προσβαλλομένης αποφάσεως, εφαρμόστηκε εσφαλμένο κριτήριο. Το Συμβούλιο το περιγράφει ως εξέταση της «πραγματικής και συγκεκριμένης ζημίας/βλάβης» και θεωρεί ότι το Γενικό Δικαστήριο θα έπρεπε αντ’ αυτού να είχε εφαρμόσει το κριτήριο της «ευρείας διακριτικής ευχέρειας» ή του «ακροθιγούς ελέγχου». Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι το κριτήριο της πραγματικής και συγκεκριμένης ζημίας/βλάβης εφαρμόζεται όντως ως προς την αιτιολογία, αλλά το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη καθόσον έκρινε, με τη σκέψη 58 της αποφάσεώς του, ότι το Συμβούλιο πρέπει να εφαρμόζει το κριτήριο της «πραγματικής και συγκεκριμένης ζημίας/βλάβης» κατά τον έλεγχο των αιτημάτων δημοσιοποίησης δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού.
44. Δεν συμφωνώ με το Συμβούλιο.
45. Η άποψή μου είναι ότι όταν τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης ασκούν έλεγχο νομιμότητας επί αποφάσεων των θεσμικών της οργάνων οι οποίες αφορούν αιτήματα προσβάσεως σε έγγραφα, υποβληθέντα σύμφωνα με τον κανονισμό, τότε ο συγκεκριμένος έλεγχος δεν θα πρέπει να περιορίζεται κατά τον τρόπο που υποδεικνύει το Συμβούλιο. Τα δικαιοδοτικά όργανα ενδέχεται να κληθούν να αποφανθούν επί σχετικών αποφάσεων για πληθώρα διαφορετικών λόγων, και ειδικότερα: i) υπό το πρίσμα της ερμηνείας των εξαιρέσεων του άρθρου 4 του κανονισμού· ii) καθορίζοντας το νομικό κριτήριο του δικαστικού ελέγχου, και iii) ασκώντας έλεγχο νομιμότητας επί της εκτιμήσεως του θεσμικού οργάνου (η οποία περιέχεται στο αιτιολογικό της εκδιδομένης αποφάσεως) ως προς το ζήτημα κατά πόσον υφίσταται ή όχι υπερισχύον δημόσιο συμφέρον στις περιπτώσεις όπου έχει γίνει επίκληση των εξαιρέσεων του άρθρου 4, παράγραφος 2 (ή παράγραφος 3), του κανονισμού.
46. Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο δεν χαρακτήρισε το κριτήριο που εφάρμοσε στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση κατά τον τρόπο με τον οποίο το περιγράφει το Συμβούλιο. Στη σκέψη 58 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο σημειώνει ότι: «[…] το Συμβούλιο δεν απέδειξε με ποιο συγκεκριμένο και ουσιαστικό τρόπο [(28)] θα έθιγε η ευρύτερη πρόσβαση στο έγγραφο το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων […]». Το Γενικό Δικαστήριο δεν έφτασε, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως την οποία πραγματοποίησε, στο σημείο να απαιτήσει από το Συμβούλιο να αποδείξει πραγματική ζημία. Αντιθέτως, εξέτασε αν το Συμβούλιο είχε αποδείξει με συγκεκριμένο και ουσιαστικό τρόπο για ποιον λόγο η παροχή προσβάσεως στο έγγραφο 11897/09 θα έθετε σε κίνδυνο την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων. Υπό την έννοια αυτή, το Συμβούλιο ερμήνευσε εσφαλμένα την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου.
47. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεδομένου ότι οι εξαιρέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού παρεκκλίνουν από τη γενική αρχή σύμφωνα με την οποία θα πρέπει να διασφαλίζεται η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα των οργάνων, οι συγκεκριμένες εξαιρέσεις πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται συσταλτικά (29). Κατά συνέπεια, όταν το οικείο θεσμικό όργανο αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο το οποίο του ζητήθηκε να δημοσιοποιήσει, οφείλει καταρχήν να εξηγήσει με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό είναι ικανή να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά (30) το συμφέρον που προστατεύει η συγκεκριμένη εξαίρεση του άρθρου 4 την οποία επικαλείται το εν λόγω θεσμικό όργανο. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του προστατευομένου συμφέροντος πρέπει να μπορεί να προβλεφθεί ευλόγως και να μην είναι αμιγώς υποθετικός (31). Οι συγκεκριμένες αρχές εφαρμόζονται σε όλες τις προβλεπόμενες από το άρθρο 4 εξαιρέσεις.
48. Το Γενικό Δικαστήριο πράγματι ακολούθησε, ως όφειλε, τη συγκεκριμένη προσέγγιση. Ερμήνευσε το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού υπό την έννοια ότι το Συμβούλιο υποχρεούται να εξηγήσει με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09 έθιξε συγκεκριμένα και ουσιαστικά το οικείο προστατευόμενο συμφέρον, δεδομένου ότι, προκειμένου να εφαρμοστεί η εξαίρεση, δεν αρκεί το γεγονός ότι το έγγραφο 11879/09 εμπίπτει στον τομέα των διεθνών σχέσεων. Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο ήλεγξε κατά πόσον ήταν εύλογοι οι λόγοι τους οποίους επικαλέστηκε το Συμβούλιο για να αρνηθεί την πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09. Τούτο συνάδει με την απαίτηση την οποία θέτει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού, ότι δηλαδή το θεσμικό όργανο που επικαλείται την εξαίρεση πρέπει να αποδεικνύει για ποιον λόγο εκτιμά ότι υφίσταται κίνδυνος για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη ελέγχοντας αν το Συμβούλιο απέδειξε ότι η παροχή προσβάσεως στο έγγραφο 11897/09 θα μπορούσε να θίξει με συγκεκριμένο και ουσιαστικό τρόπο (ή με συγκεκριμένο και πραγματικό τρόπο) την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων, όπως διασφαλίζεται με την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση.
49. Σύμφωνα με τη δική μου ερμηνεία των σκέψεων 46 έως 59 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, με τις σκέψεις αυτές, ότι το Συμβούλιο δεν στοιχειοθέτησε ότι η πρόσβαση στο έγγραφο 11879/09 θα έθιγε την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων για δύο λόγους: i) το Συμβούλιο εξέλαβε ως δεδομένο ότι ισχύει ένας γενικός κανόνας δυνάμει του οποίου οι διαφορές που αφορούν τη νομική βάση δεν πρέπει να δημοσιοποιούνται, καθόσον θίγουν την αρχή της ενότητας των διαπραγματεύσεων, και ii) το Συμβούλιο δεν έλαβε υπόψη του ότι το βασικό περιεχόμενο του εγγράφου 11897/09 είχε ήδη καταστεί προσβάσιμο στο κοινό.
50. Όπως πράγματι δέχεται το Συμβούλιο, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρεται στο ορθό κριτήριο με τη σκέψη 25 της αποφάσεώς του, όπου, αφενός, κάνει λόγο για την ευρεία διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει το θεσμικό όργανο κατά την εφαρμογή των γενικών κριτηρίων του άρθρου 4 του κανονισμού ως προς τον κίνδυνο προσβολής του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων και, αφετέρου, παραπέμπει στην απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση Sison (32). Επομένως, η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως του Συμβουλίου δεν ήταν σύμφωνη με όσα επιτάσσει η ορθή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού. Το Γενικό Δικαστήριο ρητώς αναγνώρισε, όχι μόνο ότι το Συμβούλιο διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια αλλά και ότι το πεδίο εφαρμογής του δικού του ελέγχου επί της νομιμότητας της αποφάσεως Συμβουλίου είναι περιορισμένο.
51. Για να αποφανθεί επί του λόγου ακυρώσεως που προβλήθηκε πρωτοδίκως από την S. in’t Veld και αφορούσε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού, το Γενικό Δικαστήριο δεν προσδιόρισε ποιο εκ των τεσσάρων στοιχείων στα οποία αναφέρεται η απόφαση Sison χρησιμοποίησε για να διαμορφώσει την ακριβή νομική βάση της αποφάσεώς του: i) τη μη τήρηση των κανόνων της διαδικασίας· ii) τη μη τήρηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, iii) την πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ή iv) την υπέρβαση εξουσίας (33). Αντιθέτως, το Γενικό Δικαστήριο εστίασε στην ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού και συμπέρανε ότι το Συμβούλιο δεν απέδειξε με ποιον τρόπο θιγόταν η προστασία του δημοσίου συμφέροντος. (34) Το Γενικό Δικαστήριο δεν έφτασε στο σημείο να αντικαταστήσει την εκτίμηση του Συμβουλίου με τη δική του —δεν κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν υπήρχε κίνδυνος προσβολής του δημοσίου συμφέροντος. Κατά την άποψή μου, η συγκεκριμένη εκτίμηση είναι κατά βάση συνεπής προς την απόφαση Sison.
52. Φρονώ, συνεπώς, ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι αβάσιμος.
Δεύτερος λόγος αναιρέσεως: εσφαλμένη ερμηνεία της δεύτερης περιπτώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2
53. Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως χωρίζεται σε δύο σκέλη. Πρώτον, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του ούτε τον ευαίσθητο χαρακτήρα της νομικής γνωμοδοτήσεως ούτε τις ειδικές περιστάσεις του αιτήματος της S. in’t Veld για παροχή προσβάσεως στο έγγραφο, και εφάρμοσε εσφαλμένο κριτήριο δικαστικού ελέγχου. Δεύτερον, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι, κατά την εξέταση του υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος (άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο), το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον εξομοίωσε τη διαδικασία διαπραγματεύσεως και συνάψεως μιας διεθνούς συμφωνίας με τις νομοθετικές δραστηριότητες του θεσμικού οργάνου.
54. Καταρχάς, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε τα κριτήρια της αποφάσεως Turco:
«Πρώτον, το Συμβούλιο πρέπει να εξετάσει αν το έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση όντως αποτελεί νομική γνωμοδότηση και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, να καθορίσει τα μέρη της γνωμοδοτήσεως αυτής τα οποία πράγματι αφορά η δημοσιοποίηση και τα οποία εμπίπτουν, ως εκ τούτου, στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω εξαιρέσεως. Δεύτερον, το Συμβούλιο πρέπει να εξετάσει αν η δημοσιοποίηση των μερών του εν λόγω εγγράφου που γίνεται δεκτό ότι συνιστούν νομικές γνωμοδοτήσεις θίγει την προστασία των γνωμοδοτήσεων αυτών. Τρίτον, αν το Συμβούλιο κρίνει ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου μπορεί να θίξει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, οφείλει να εξακριβώσει αν υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση αυτή, μολονότι τούτο συνεπάγεται περιορισμό της ικανότητας του οργάνου αυτού να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις γνωμοδοτήσεις» (35).
55. Το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το έγγραφο 11897/09 όντως αποτελεί νομική γνωμοδότηση (το πρώτο από τα κριτήρια της αποφάσεως Turco). Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι ο κίνδυνος να θιγεί η προστασία της νομικής γνωμοδοτήσεως θα πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός (το δεύτερο από τα κριτήρια της αποφάσεως Turco). Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι οι λόγοι τους οποίους επικαλέστηκε το Συμβούλιο προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09 δεν επαρκούσαν για να θεμελιωθεί η ύπαρξη τέτοιου κινδύνου με συγκεκριμένες και λεπτομερείς αποδείξεις. Το γεγονός ότι το έγγραφο 11897/09 περιείχε νομική γνωμοδότηση σχετική με τις διεθνείς σχέσεις της Ένωσης δεν επαρκούσε από μόνο του για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού. Το γεγονός ότι η περιεχόμενη στο έγγραφο 11897/09 νομική γνωμοδότηση αφορούσε τον τομέα των διεθνών σχέσεων είχε ήδη ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση. Ωστόσο, το Γενικό Δικαστήριο δέχτηκε ότι όταν βρίσκεται σε εξέλιξη διαπραγματευτική διαδικασία, όπως η προκειμένη, τα έγγραφα των θεσμικών οργάνων χρήζουν αυξημένης προστασίας (36).
56. Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι το Συμβούλιο δεν μπορούσε να στηριχθεί στη γενική εκτίμηση ότι, σε ευαίσθητους τομείς, η απειλή προσβολής του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος τεκμαίρεται και ότι θα αρκούσε να αποδειχθεί μόνον η ύπαρξη του συμφέροντος που προστατεύεται από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού. Ούτε μπορούσε να στοιχειοθετηθεί συγκεκριμένη και προβλέψιμη προσβολή του επίμαχου συμφέροντος από τον απλό φόβο ότι επρόκειτο να δημοσιοποιηθεί στους πολίτες η διάσταση απόψεων των οργάνων ως προς τη νομική βάση της διεθνούς δράσεως της Ένωσης και, ως εκ τούτου, θα δημιουργούνταν αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητα της δράσεως αυτής. Για τους πολίτες της Ένωσης, η κατά το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα ενισχύει τη νομιμότητα των θεσμικών οργάνων και αυξάνει τη δική τους εμπιστοσύνη σε αυτά, προάγοντας τη συμμετοχή των πολιτών στον δημόσιο διάλογο. Το αυτό ισχύει και ως προς τη διεθνή δράση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου ότι η διαδικασία λήψεως αποφάσεως στον εν λόγω τομέα δεν εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της αρχής της διαφάνειας (37).
57. Το Γενικό Δικαστήριο συνέχισε την ανάλυσή του απορρίπτοντας το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι θα απειλείτο η δυνατότητα της νομικής του υπηρεσίας να υποστηρίξει, στο πλαίσιο ένδικων διαδικασιών, θέση επί της οποίας είχε εκδώσει αρνητική γνωμοδότηση (38). Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η αδυναμία του Συμβουλίου να παράσχει επιπλέον στοιχεία δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί απλώς και μόνο λόγω του ευαίσθητου περιεχομένου του εγγράφου 11897/09 (39).
58. Το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι το Συμβούλιο όφειλε να σταθμίσει το ειδικό συμφέρον που έπρεπε να προστατευθεί μέσω της μη δημοσιοποιήσεως του οικείου εγγράφου με ενδεχόμενο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον το οποίο δικαιολογούσε τη δημοσιοποίηση (το τρίτο από τα κριτήρια της αποφάσεως Turco). Υπό την έννοια αυτή, το Συμβούλιο έπρεπε να λάβει ιδίως υπόψη το γενικό συμφέρον δημοσιοποιήσεως του εγγράφου 11897/09, υπό το πρίσμα των πλεονεκτημάτων που απορρέουν από την αυξημένη διαφάνεια: δηλαδή, τα πλεονεκτήματα της στενότερης συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και της ενισχύσεως τόσο της νομιμότητας της Διοικήσεως όσο και της ευθύνης της έναντι του πολίτη στο πλαίσιο ενός δημοκρατικού συστήματος (40).
59. Το Γενικό Δικαστήριο δέχτηκε ότι τα στοιχεία αυτά αποκτούν, προφανώς, ιδιαίτερη σημασία οσάκις το Συμβούλιο ενεργεί ως νομοθέτης. Αναγνώρισε επίσης, ότι τόσο η πρωτοβουλία για την έναρξη όσο και η ίδια η διεξαγωγή διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας εμπίπτουν, καταρχήν, στην αρμοδιότητα της εκτελεστικής αρχής. Το Γενικό Δικαστήριο δέχτηκε επιπλέον ότι η συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία διαπραγματεύσεως και συνάψεως διεθνούς συμφωνίας είναι κατ’ ανάγκην περιορισμένη, λαμβανομένου υπόψη του θεμιτού συμφέροντος να μην αποκαλυφθούν τα στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων (41).
60. Το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε πάντως ότι, μολονότι το Συμβούλιο δεν ενεργούσε εν προκειμένω υπό τη νομοθετική του ιδιότητα, δεν πρέπει να αποκλειστεί το ενδεχόμενο οι λόγοι που συνδέονται με την αρχή της διαφάνειας κατά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων στο πλαίσιο της Ένωσης να ισχύουν και όσον αφορά τη διεθνή δράση της Ένωσης, ιδίως δε στην περίπτωση όπου μια απόφαση με την οποία εγκρίνεται η έναρξη διαπραγματεύσεων αφορά διεθνή συμφωνία με δυνητικές συνέπειες σε τομέα της νομοθετικής δραστηριότητας της Ένωσης. Το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η σχεδιαζόμενη συμφωνία αφορούσε την προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, η οποία αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο όφειλε να λάβει υπόψη του ποιον τομέα αφορούσε η συγκεκριμένη συμφωνία, ελέγχοντας, σύμφωνα με την αρχή της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα, αν το γενικό συμφέρον που εξυπηρετεί η αυξημένη διαφάνεια στο πλαίσιο της οικείας διαδικασίας δικαιολογούσε πλήρη ή ευρύτερη δημοσιοποίηση του επίμαχου εγγράφου, παρά τον κίνδυνο προσβολής της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων (42).
61. Το Γενικό Δικαστήριο δέχτηκε ότι υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση του εγγράφου 11897/09, στο μέτρο που η δημοσιοποίηση αυτή συνέβαλλε στην ενίσχυση της νομιμοποιήσεως των οργάνων και της εμπιστοσύνης των Ευρωπαίων πολιτών προς τα εν λόγω όργανα, καθιστώντας δυνατό τον ανοικτό διάλογο επί των σημείων ως προς τα οποία διίσταντο οι απόψεις. Εξάλλου, το επίμαχο έγγραφο αφορούσε τη νομική βάση μιας συμφωνίας της οποίας η σύναψη θα είχε αντίκτυπο στο θεμελιώδες δικαίωμα προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Για τον λόγο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το Συμβούλιο, αποκλείοντας κάθε ενδεχόμενο να λάβει υπόψη ποιον τομέα αφορούσε η σχεδιαζόμενη συμφωνία, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του ζητήματος αν υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει τη δημοσιοποίηση του επίμαχου εγγράφου, παρέλειψε να σταθμίσει τα αντικρουόμενα συμφέροντα κατά την εφαρμογή της προβλεπομένης στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού εξαιρέσεως (43).
62. Ακολούθως, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε τα επιχειρήματα της Επιτροπής ότι i) στις νομοθετικές δραστηριότητες θεσμικού οργάνου δεν απαιτείται να επιδεικνύεται ο ίδιος βαθμός διαφάνειας με αυτόν που επιδεικνύεται στις σχετικές με τις διεθνείς σχέσεις δραστηριότητες του οργάνου, οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της υποχρεωτικής εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού, και ii) ότι το έγγραφο 11897/09 ήταν ιδιαιτέρως ευαίσθητου χαρακτήρα λόγω του περιεχομένου του και του ότι αφορούσε εν εξελίξει διαπραγματεύσεις. Το Γενικό Δικαστήριο δεν βρήκε πειστικά τα συγκεκριμένα επιχειρήματα.
63. Καταρχάς, το γεγονός ότι το επίμαχο έγγραφο αφορούσε ένα πεδίο δραστηριοτήτων δυνητικώς καλυπτόμενο από την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, περί της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων, δεν ασκούσε επιρροή ως προς την εκτίμηση του ζητήματος της εφαρμογής της χωριστής εξαιρέσεως που άπτεται της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων και προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση. Δεύτερον, το γεγονός ότι οι διαπραγματευτικές διαδικασίες βρίσκονταν σε εξέλιξη δεν ήταν καθοριστικής σημασίας για την εκτίμηση του ζητήματος αν υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον το οποίο δικαιολογούσε τη δημοσιοποίηση του εγγράφου, παρά την ύπαρξη κινδύνου προσβολής του δημοσίου συμφέροντος. Εάν το δημόσιο συμφέρον που σχετίζεται με τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων λαμβανόταν υπόψη μόνο στην περίπτωση κατά την οποία έχει περατωθεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεως, τότε αυτό το δημόσιο συμφέρον θα καθίστατο κενό περιεχομένου (44).
Πρώτο σκέλος: παράλειψη συνεκτιμήσεως του συγκεκριμένου αντικειμένου της νομικής γνωμοδοτήσεως και εφαρμογή εσφαλμένου κριτηρίου δικαστικού ελέγχου
64. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον i) δεν προσέδωσε βαρύτητα στο γεγονός ότι η νομική γνωμοδότηση αφορούσε εν εξελίξει διαπραγματευτικές διαδικασίες για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας· ii) εφάρμοσε κριτήριο δικαστικού ελέγχου το οποίο απαιτούσε από το Συμβούλιο να στοιχειοθετήσει συγκεκριμένη και πραγματική ζημία και να προσκομίσει συγκεκριμένο και λεπτομερές αποδεικτικό υλικό αυτής της ζημίας, και iii) δεν έλαβε υπόψη του τις ειδικές περιστάσεις του αιτήματος της S. in’t Veld.
65. Το δεύτερο σημείο εγείρει ένα σημαντικό ζήτημα σχετικά με το κατά πόσον το κριτήριο δικαστικού ελέγχου το οποίο καθιέρωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Turco θα πρέπει να εφαρμόζεται κατά την εξέταση αιτημάτων προσβάσεως σε νομικές γνωμοδοτήσεις του Συμβουλίου που αφορούν εν εξελίξει διεθνείς σχέσεις. Για αυτό τον λόγο, εκτιμώ ότι θα πρέπει να προηγηθεί η ανάλυση του συγκεκριμένου σημείου πριν να εξετάσω, συνοπτικά, το πρώτο και το τρίτο σημείο.
66. Τόσο το Συμβούλιο όσο και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι δεν θα έπρεπε να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία η απόφαση Turco, δεδομένου ότι η νομική γνωμοδότηση δεν εκδόθηκε στο πλαίσιο νομοθετικής δραστηριότητας του θεσμικού οργάνου. Επιπλέον, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι πουθενά στην απόφαση Turco δεν γίνεται λόγος για το κριτήριο της συγκεκριμένης και πραγματικής ζημίας. Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο, εφαρμόζοντας το συγκεκριμένο κριτήριο, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο.
67. Κατά την άποψη της S. in’t Veld, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο εφαρμόζοντας το εν λόγω κριτήριο. Η αναφορά στους όρους «συγκεκριμένη και πραγματική» την οποία κάνει το Συμβούλιο στην αίτηση αναιρέσεώς του (45) οφείλεται σε μεταφραστικό σφάλμα της αποδόσεως της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως στην αγγλική γλώσσα· στην απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου στη γαλλική, το επίμαχο κριτήριο αποδίδεται ορθώς ως «[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution» (46). Το Κοινοβούλιο συντάσσεται με αυτή την άποψη.
68. Φρονώ ότι η χρήση της φράσεως «[…] ο κίνδυνος να θίξει η δημοσιοποίηση εγγράφου συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον του οργάνου […]» στη σκέψη 69 της αποδόσεως της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου στην αγγλική γλώσσα δεν πρέπει να εκληφθεί ως καθοριστικής σημασίας. Η συγκεκριμένη φράση έχει την ίδια έννοια με τη φράση «συγκεκριμένα και πραγματικά» στη σκέψη 49 της αποφάσεως Turco (όπως ακριβώς εξήγησα ανωτέρω στο σημείο 47 των προτάσεών μου και στην υποσημείωση 30). Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο δεν χρησιμοποίησε τις λέξεις «συγκεκριμένη και πραγματική ζημία» (η υπογράμμιση δική μου), όπως ισχυρίζεται το Συμβούλιο στην υποβληθείσα αίτηση αναιρέσεως. Αντιθέτως, στη σκέψη 69 της αποφάσεώς του, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρεται στον «[…] κίνδυνο να θίξει η δημοσιοποίηση εγγράφου συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον του οργάνου να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις γνωμοδοτήσεις […]» (η υπογράμμιση δική μου). Τούτο δεν είναι το ίδιο με το να απαιτείται από ένα όργανο να αποδείξει «ζημία». Για τον λόγο αυτό, εκτιμώ ότι το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε το ορθό κριτήριο και δεν ερμήνευσε εσφαλμένα την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Turco.
69. Θα πρέπει τα τρία στάδια ελέγχου που προσδιόρισε το Δικαστήριο με την απόφαση Turco να εφαρμόζονται επί αιτήματος δημοσιοποιήσεως εγγράφου το οποίο περιέχει νομική γνωμοδότηση σχετική με εν εξελίξει διεθνείς σχέσεις;
70. Κατά την άποψή μου, θα πρέπει.
71. Είναι αληθές ότι στην απόφαση Turco το Δικαστήριο επισήμανε ότι τα τρία στάδια ελέγχου τα οποία είχε προσδιορίσει έχουν «ιδιαίτερη σημασία» οσάκις το Συμβούλιο ενεργεί ως νομοθέτης (47). Ωστόσο, τα τρία εν λόγω στάδια διατυπώνονται με όρους γενικής εφαρμογής, οπότε δεν αποκλείεται η πιθανότητα να τύχουν εφαρμογής και σε άλλες, πλην της νομοθετικής, δραστηριότητες των θεσμικών οργάνων.
72. Τα τρία αυτά στάδια ελέγχου απορρέουν ευθέως από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού. Κατά την άποψή μου, τούτο σημαίνει ότι θα πρέπει να εφαρμόζονται σε κάθε περίπτωση που κάποιο θεσμικό όργανο επικαλείται τη δεύτερη περίπτωση του οικείου άρθρου. Από τη διατύπωση της διατάξεως του κανονισμού δεν απορρέει απαίτηση να είναι «νομοθετικό» το πλαίσιο εντός του οποίου ζητείται πρόσβαση σε έγγραφο. Κατά τη γνώμη μου, δεν υφίσταται κάποιος πειστικός λόγος για να αναχθεί το συγκεκριμένο στοιχείο σε κριτήριο αποφασιστικής σημασίας (48).
73. Προσθέτω ότι, μολονότι η διάκριση μεταξύ νομοθετικών και λοιπών πράξεων είναι γενικώς εφικτή, δεν επιδέχονται όλες οι δραστηριότητες ενός θεσμικού οργάνου τέτοιας απόλυτης και ακριβούς κατηγοριοποιήσεως. Οι εκτελεστικές πράξεις καλύπτουν ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων, περιλαμβανομένων των διαπραγματεύσεων και της συνάψεως διεθνών συμφωνιών. Στην περίπτωση κατά την οποία τέτοιου είδους δραστηριότητες αφορούν ζητήματα που έχουν αντίκτυπο στους πολίτες της Ένωσης —και αφορούν ιδίως τα θεμελιώδη δικαιώματά τους— η απαίτηση να είναι η σχετική διαδικασία ανοικτή στο κοινό αποτελεί σημαντική πτυχή της λήψεως αποφάσεων. Η διαφάνεια ενδυναμώνει τη δημοκρατία, παρέχοντας στους πολίτες τη δυνατότητα να ενημερώνονται και να μετέχουν στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων (49). Υπό την έννοια αυτή, οι ίδιοι λόγοι που ισχύουν για τις νομοθετικές πράξεις συντρέχουν και ως προς τις εκτελεστικές δραστηριότητες. Για τον λόγο αυτό, είναι δύσκολο να δικαιολογηθεί η εφαρμογή διαφορετικού κριτηρίου δικαστικού ελέγχου επί των πράξεων των θεσμικών οργάνων ανάλογα με τον κατά περίπτωση χαρακτηρισμό της δραστηριότητας του οικείου οργάνου στο πλαίσιο της οποίας εκδίδεται η σχετική πράξη (50).
74. Το πραγματικό ερώτημα εν προκειμένω είναι αν ενδείκνυται η εφαρμογή του δευτέρου σταδίου ελέγχου το οποίο προσδιόρισε το Δικαστήριο με την απόφαση Turco —όπου ελέγχεται αν το οικείο όργανο απέδειξε ότι οι κίνδυνοι είναι ευλόγως προβλέψιμοι και όχι αμιγώς υποθετικοί— στο συγκεκριμένο πλαίσιο της διαδικασίας διαπραγματεύσεως και συνάψεως μιας διεθνούς συμφωνίας.
75. Δεδομένου ότι σκοπός του κανονισμού είναι να παράσχει στο κοινό το πληρέστερο δυνατό δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα, κατά την άποψή μου, τα θεσμικά όργανα θα έπρεπε να υποχρεούνται να ελέγχουν την πρακτική σκοπιμότητα της δημοσιοποιήσεως του εγγράφου, σε κάθε περίπτωση χωριστά. Δεν αρκεί τα θεσμικά όργανα να βασίζονται σε γενικόλογες εκτιμήσεις όταν απορρίπτουν αιτήματα δημοσιοποιήσεως εγγράφων.
76. Συμφωνώ με τις σκέψεις 75 και 76 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι σημείο αφετηρίας θα πρέπει να αποτελεί η διαπίστωση ότι η αρχή της διαφάνειας εφαρμόζεται στις αποφάσεις που αφορούν τον τομέα των διεθνών σχέσεων κατά τον ίδιο τρόπο που εφαρμόζεται και στις λοιπές δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για τον λόγο αυτό, η δημοσιοποίηση της διαστάσεως απόψεων επί της νομικής βάσεως δεν συνεπάγεται ότι «θίγεται» αυτοδικαίως η προστασία της επίμαχης νομικής γνωμοδοτήσεως κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού.
77. Αντιθέτως, από την απαίτηση να είναι οι κίνδυνοι «ευλόγως προβλέψιμοι» συνάγεται ότι, οσάκις απορρίπτεται η πρόσβαση στο έγγραφο, πρέπει από την αιτιολογία της απορριπτικής αποφάσεως να προκύπτει ο λόγος για τον οποίο η πρόσβαση στο έγγραφο θα έθιγε «συγκεκριμένα και ουσιαστικά» το προστατευόμενο συμφέρον.
78. Σκοπός της αιτιολογίας των αποφάσεων είναι να παρέχεται στον μεν ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να γνωρίζει τον λόγο για τον οποίο του απαγορεύτηκε η πρόσβαση στο έγγραφο, στα δε δικαιοδοτικά όργανα η δυνατότητα να επιτελέσουν τη λειτουργία τους για άσκηση δικαστικού ελέγχου (51). Η ανεπαρκής αιτιολόγηση των αποφάσεων των θεσμικών οργάνων υπονομεύει αμφότερους τους εν λόγω σκοπούς (52). Από κανένα σημείο του κανονισμού δεν μπορεί να συναχθεί ότι θα πρέπει να εφαρμόζεται ελαστικότερο κριτήριο ελέγχου στις περιπτώσεις όπου το αντικείμενο της διαφοράς αφορά τις διεθνείς διαπραγματεύσεις. Η δυνατότητα (όπως αυτή αναγνωρίζεται από το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 121 της αποφάσεώς του) των θεσμικών οργάνων να αιτιολογούν τις αποφάσεις τους με πιο γενικούς όρους, όταν υφίσταται ανησυχία ότι μια άκρως λεπτομερής αιτιολογία για την άρνηση της προσβάσεως θα ισοδυναμούσε με δημοσιοποίηση του περιεχομένου του εγγράφου το οποίο επιθυμούν να προστατεύσουν, αποτελεί επαρκές εχέγγυο.
79. Θα εξετάσω, τώρα, το πρώτο και το τρίτο σημείο της σχετικής επιχειρηματολογίας του Συμβουλίου, τα οποία θα αναλύσω από κοινού. Με το πρώτο σημείο, το Συμβούλιο προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν έλαβε υπόψη του το γεγονός ότι η περιεχόμενη στο έγγραφο 11897/09 νομική γνωμοδότηση αφορούσε ζήτημα ιδιαιτέρως ευαίσθητου χαρακτήρα —τον πόλεμο κατά της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, για αυτό τον λόγο, το Γενικό Δικαστήριο θα έπρεπε να είχε συναγάγει το συμπέρασμα ότι το έγγραφο 11897/09 έχρηζε αυξημένης, και όχι μειωμένης, προστασίας και, ως εκ τούτου, θα έπρεπε να είχε εφαρμόσει το τεκμήριο μη δημοσιοποιήσεως, όπως απορρέει από κάποιες άλλες αποφάσεις του Δικαστηρίου (53). Αντιθέτως, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε εσφαλμένως στο συμπέρασμα ότι οι πτυχές του εγγράφου 11897/09 που αφορούσαν τις διεθνείς σχέσεις είχαν ήδη ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού. Με το τρίτο σημείο, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο αγνόησε, στο πλαίσιο αυτό, τον ευαίσθητο χαρακτήρα του εγγράφου 11897/09.
80. Η S. in’t Veld υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο έλαβε υπόψη του τον ιδιαίτερο χαρακτήρα του αντικειμένου της νομικής γνωμοδοτήσεως και ότι κακώς το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι ισχύουν ειδικοί κανόνες επί των αιτημάτων για χορήγηση προσβάσεως σε νομικές γνωμοδοτήσεις οι οποίες αφορούν τον τομέα των διεθνών σχέσεων. Αντιθέτως, κατά την άποψή της, για όλα αυτά τα έγγραφα απαιτείται υψηλό επίπεδο διαφάνειας. Το Κοινοβούλιο, προς επίρρωση του επιχειρήματός της, προσθέτει ότι το Συμβούλιο δεν απέδειξε με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση (πληροφοριών οι οποίες ήδη ήταν διαθέσιμες δημοσίως) θα έθιγε συγκεκριμένα και ουσιαστικά τη νομική γνωμοδότηση, κατά την έννοια του κανονισμού. Το συμφέρον που αφορά τον τομέα των διεθνών σχέσεων πρέπει να εξετάζεται βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση. Τα συμφέροντα που προστατεύονται με τη συγκεκριμένη διάταξη δεν ταυτίζονται, από νομικής απόψεως, με τα συμφέροντα τα οποία προστατεύονται με το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση.
81. Είναι αληθές ότι οι εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού συνδέονται στενά. Ως εκ τούτου, κατά την εξέταση της εξαιρέσεως που αφορά τη νομική γνωμοδότηση, δεν πρέπει να λησμονείται ότι το έγγραφο 11897/09 αφορά τον τομέα των διεθνών σχέσεων (και συγκεκριμένα τη διαπραγματευτική διαδικασία επί ενός ευαίσθητου ζητήματος). Ωστόσο, από τη σκέψη 71 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως καθίσταται σαφές ότι το Γενικό Δικαστήριο έλαβε υπόψη του το στοιχείο αυτό. Στη σκέψη 72, το Γενικό Δικαστήριο έκανε ιδιαίτερη μνεία στο γεγονός ότι οι διαπραγματεύσεις βρίσκονταν σε εξέλιξη κατά τον χρόνο υποβολής του αιτήματος της S. in’t Veld για παροχή προσβάσεως στο έγγραφο 11897/09.
82. Η σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά την προστασία του συμφέροντος που έχει ένα θεσμικό όργανο να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει γνωμοδοτήσεις ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις (54). Για τον λόγο αυτό, το θεσμικό όργανο που στηρίζεται στην ως άνω εξαίρεση πρέπει να αποδείξει για ποιον λόγο η προστασία του δικού του συμφέροντος να ζητεί και να λαμβάνει τέτοιου είδους γνωμοδοτήσεις θα θιγόταν αν επιτρεπόταν η πρόσβαση στο περιεχόμενο του επίμαχου εγγράφου. Συμφωνώ με το Γενικό Δικαστήριο στο μέτρο που έκρινε ότι το γεγονός ότι το έγγραφο 11897/09 αφορούσε εν εξελίξει διεθνείς διαπραγματεύσεις οι οποίες σχετίζονταν με ένα ζήτημα ευαίσθητου χαρακτήρα δεν αρκούσε από μόνο του για να στοιχειοθετήσει αδυναμία του Συμβουλίου να ζητήσει ή να λάβει από τη νομική του υπηρεσία γνωμοδοτήσεις ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις και για να δικαιολογήσει, ως εκ τούτου, την άρνηση προσβάσεως στο επίμαχο έγγραφο.
83. Ούτε δέχομαι ότι η προσέγγιση του Γενικού Δικαστηρίου δεν είναι συνεπής με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει κρίνει, σε σχέση με τις εξαιρέσεις της δεύτερης περιπτώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού (προστασία των δικαστικών διαδικασιών) (55) και της τρίτης περιπτώσεως της ίδιας διατάξεως (προστασία του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου) (56), ότι μπορεί να συναχθεί τεκμήριο μη δημοσιοποιήσεως, όπως έγινε στις αποφάσεις API (57) και Technische Glaswerke (58), αντιστοίχως. Ωστόσο, έκαστη από αυτές τις αποφάσεις στηρίχθηκε σε συγκεκριμένους λόγους.
84. Η υπόθεση API αφορούσε αίτημα παροχής προσβάσεως σε υπόμνημα που είχε καταθέσει η Επιτροπή στο πλαίσιο δικαστικής διαδικασίας ενώπιον δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Το Δικαστήριο στήριξε τη διαπίστωσή του ότι ισχύει τεκμήριο μη δημοσιοποιήσεως προκειμένου να προστατευθούν οι δικαστικές διαδικασίες, στις ακόλουθες σκέψεις: i) τέτοια έγγραφα έχουν συγκεκριμένο περιεχόμενο και έχουν συνταχθεί αποκλειστικά και μόνο για τους σκοπούς συγκεκριμένης ένδικης διαφοράς (59) ii) η εξαίρεση υπαγορεύεται, ιδίως, από την ανάγκη συμμορφώσεως με τις γενικές αρχές της ισότητας των όπλων και της διασφαλίσεως της ορθής απονομής της δικαιοσύνης (60) iii) η δημοσιοποίηση του υπομνήματος θα είχε ως αποτέλεσμα την έκθεση των δικαστικών δραστηριοτήτων σε εξωτερικές πιέσεις, έστω και μόνο στην αντίληψη του κοινού, και έτσι θα διατάρασσε το κλίμα ηρεμίας που πρέπει να επικρατεί στις «διασκέψεις» (61), και iv) η εφαρμογή του τεκμηρίου ήταν δικαιολογημένη υπό το πρίσμα του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου και των δικονομικών κανόνων των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης (62). Το Δικαστήριο πρόσθεσε ότι από το άρθρο 15 ΣΛΕΕ (τότε άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ) και την οικονομία του κανονισμού προκύπτει ότι το ίδιο υπέχει υποχρέωση τηρήσεως της αρχής της διαφάνειας μόνον κατά την άσκηση των διοικητικών του καθηκόντων (63).
85. Η υπόθεση Technische Glaswerke αφορούσε την εξέταση αιτήματος για παροχή προσβάσεως στον διοικητικό φάκελο που τηρεί η Επιτροπή στις περιπτώσεις σχετικών με κρατικές ενισχύσεις διαδικασιών που έχουν κινηθεί βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ). Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι, κατά τη διαδικασία εξετάσεως των κρατικών ενισχύσεων, τα ενδιαφερόμενα μέρη, πλην των κρατών μελών, δεν έχουν δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του διοικητικού φακέλου που τηρεί η Επιτροπή. Το Δικαστήριο έκρινε ότι θα πρέπει να αναγνωριστεί η ύπαρξη γενικού τεκμηρίου κατά το οποίο η γνωστοποίηση των εγγράφων του διοικητικού φακέλου θα έθιγε, καταρχήν, την προστασία του σκοπού έρευνας σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού (64).
86. Τόσο στην υπόθεση API όσο και στην υπόθεση Technische Glaswerke το Δικαστήριο, προτού καταλήξει στο συμπέρασμα ότι υπήρχε τεκμήριο μη δημοσιοποιήσεως, εντόπισε αρχικώς συγκεκριμένα χαρακτηριστικά σχετικά, αφενός, με το είδος του επίμαχου εγγράφου, και, αφετέρου, με τις γενικότερες περιστάσεις, τα οποία υποδείκνυαν για ποιον λόγο το οικείο προστατευόμενο συμφέρον θα θιγόταν κατ’ ανάγκη σε κάθε περίπτωση. Για τον λόγο αυτό, το Δικαστήριο ξεκίνησε από την παραδοχή ότι είναι υπεραπλουστευτική η προσέγγιση ότι η προβλεπόμενη από τον κανονισμό εξαίρεση εφαρμόζεται απλώς και μόνον επειδή το έγγραφο που ζητήθηκε εμπίπτει στην κατηγορία των εγγράφων στην οποία αναφέρεται η αντίστοιχη εξαίρεση. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Γενικό Δικαστήριο, αφού έκρινε ότι το Συμβούλιο δεν είχε προσκομίσει συγκεκριμένο αποδεικτικό υλικό από το οποίο να προκύπτει ότι η δημοσιοποίηση της νομικής γνωμοδοτήσεως (η οποία, εν προκειμένω, αποκάλυπτε τη διάσταση απόψεων επί της νομικής βάσεως) θα έθιγε, άνευ ετέρου, τη δυνατότητα του Συμβουλίου να ζητεί και να λαμβάνει τέτοιου είδους γνωμοδοτήσεις, ορθώς συμπέρανε ότι, στην προκείμενη περίπτωση, δεν συνέτρεχε λόγος εφαρμογής του τεκμηρίου μη δημοσιοποιήσεως.
87. Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι υφίστατο πραγματικός κίνδυνος απειλής για τη δυνατότητα της νομικής του υπηρεσίας να υπερασπιστεί, σε ενδεχόμενη δικαστική διαδικασία, μια θέση επί της οποίας είχε ήδη εκδώσει αρνητική γνωμοδότηση, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ένα επιχείρημα τόσο γενικού χαρακτήρα δεν δύναται να δικαιολογήσει την εφαρμογή εξαιρέσεως από την κατά το δυνατό ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα, την οποία προβλέπει ο κανονισμός (65).
Δεύτερο σκέλος: η εξέταση του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος
88. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, πρώτον, καθόσον απαίτησε από το θεσμικό όργανο να σταθμίσει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων με τη γενική αρχή της διαφάνειας, ενώ αυτό χειριζόταν διεθνείς διαπραγματεύσεις που βρίσκονταν εν εξελίξει· δεύτερον, κρίνοντας ότι η εν λόγω γενική αρχή συνιστά εν προκειμένω το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον· τρίτον, επειδή απαίτησε, σε σχέση με τις διεθνείς διαπραγματεύσεις που διεξήγαγε το Συμβούλιο, τον ίδιο βαθμό διαφάνειας που είχε απαιτήσει με την απόφαση Turco, ενώ σε εκείνη την περίπτωση το θεσμικό όργανο ενεργούσε υπό τη νομοθετική του ιδιότητα. Επιπλέον, το Συμβούλιο φρονεί ότι εναπόκειται στον ιδιώτη που ζητεί πρόσβαση στο έγγραφο να αποδείξει σαφές και συγκεκριμένο δημόσιο συμφέρον προς δημοσιοποίηση, και όχι στο Συμβούλιο να σταθμίσει τη διαφάνεια, τη δημοκρατία και τη συμμετοχή του κοινού έναντι της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων.
89. Η Επιτροπή επισημαίνει δύο κύρια ζητήματα: i) ότι, κατά την εξέταση του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, το Γενικό Δικαστήριο (ισχυρίζεται η Επιτροπή) αντιμετώπισε τον ευαίσθητο χαρακτήρα του εγγράφου ως μη κρίσιμο ζήτημα και ii) ότι, για τους σκοπούς εφαρμογής της εξετάσεως του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, το Γενικό Δικαστήριο εξομοίωσε τη σύναψη μιας διεθνούς συμφωνίας με τις νομοθετικές δραστηριότητες ενός θεσμικού οργάνου.
90. Η S. in’t Veld υποστηρίζει ότι η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Turco δεν περιορίζεται στις υπό στενή έννοια νομοθετικές δράσεις της Ένωσης. Η αρχή που διαπνέει τη Συνθήκη και τη νομολογία επιτάσσει οι πολίτες να είναι ενήμεροι και να μπορούν να συμμετάσχουν στον διάλογο ενόψει της θεσπίσεως κανόνων οι οποίοι θα έχουν επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματά τους. Το Κοινοβούλιο δεν υπέβαλε παρατηρήσεις επί του ζητήματος του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος.
91. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι ο ευαίσθητος χαρακτήρας του αντικειμένου του εγγράφου 11897/09 αποτελούσε κρίσιμο στοιχείο που έπρεπε να ληφθεί υπόψη. Κατά την άποψή μου, το Γενικό Δικαστήριο έπραξε ακριβώς αυτό στις σκέψεις 81 έως 88 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως.
92. Ωστόσο, δεν συμμερίζομαι την άποψη ότι αποκτά ιδιαίτερη σημασία, για τους σκοπούς εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, το γεγονός ότι το έγγραφο 11897/09 εμπίπτει στις δραστηριότητες του Συμβουλίου στον τομέα των διεθνών σχέσεων, όταν εξετάζεται το ζήτημα αν η σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, εξαίρεση δύναται να εφαρμοστεί. Στις πρώτες προτάσεις, τόσο της παραγράφου 1 όσο και της παραγράφου 2 του άρθρου 4, χρησιμοποιείται επιτακτική φρασεολογία: «Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία: […]». Η διαφορά μεταξύ των δύο διατάξεων είναι ότι η εφαρμογή των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο δεύτερο εδάφιο εξαρτάται από την προηγούμενη εξέταση της υπάρξεως υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, ενώ οι προβλεπόμενες στο πρώτο εδάφιο εξαιρέσεις, όχι. Είναι απόλυτες.
93. Ο κανονισμός δεν αναφέρει τίποτα ως προς την ενδεχόμενη εφαρμογή συγκεκριμένου κριτηρίου δικαστικού ελέγχου σε νομικές γνωμοδοτήσεις οι οποίες αφορούν τον τομέα των διεθνών σχέσεων της Ένωσης. Ούτε προσδιορίζει εάν, κατά την εξέταση του ζητήματος υπάρξεως υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος στη δημοσιοποίηση, θα πρέπει το αντικείμενο της νομικής γνωμοδοτήσεως να επηρεάζει τις αποφάσεις σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα.
94. Κατά τη γνώμη μου, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς ερμήνευσε, με τη σκέψη 81 της αποφάσεώς του, το άρθρο 4, παράγραφος 2, υπό την έννοια ότι απόκειται στο Συμβούλιο να σταθμίσει το συμφέρον που προστατεύεται μέσω της αρνήσεως προσβάσεως με οποιοδήποτε δημόσιο συμφέρον το οποίο δικαιολογεί ενδεχομένως τη δημοσιοποίηση. Αυτή η ερμηνεία συνάδει με το γράμμα της συγκεκριμένης διατάξεως, η οποία —όπως τουλάχιστον εγώ την ερμηνεύω— επιβαρύνει το οικείο όργανο με την πραγματοποίηση της σχετικής εκτιμήσεως και δεν απαιτεί —όπως θα μπορούσε— από τον αιτούντα την πρόσβαση να εντοπίσει και να αποδείξει σαφές και συγκεκριμένο δημόσιο συμφέρον εκ της δημοσιοποιήσεως.
95. Από τις σκέψεις 87 και 88 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως καθίσταται σαφές ότι το Γενικό Δικαστήριο διέκρινε μεταξύ της νομοθετικής δραστηριότητας ενός θεσμικού οργάνου και της διεξαγωγής, από το ίδιο αυτό όργανο, διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, η οποία, κατά το Γενικό Δικαστήριο, εμπίπτει καταρχήν στο πλαίσιο της εκτελεστικής αρμοδιότητας του οικείου οργάνου. Για τον λόγο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε, όπως του προσάπτεται, σε πλάνη περί το δίκαιο συγχέοντας τις νομοθετικές με τις εκτελεστικές αρμοδιότητες του Συμβουλίου.
96. Γενικός σκοπός του κανονισμού είναι να διασφαλίσει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση των πολιτών στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (66). Συνεπώς, για τους σκοπούς εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού, κατά τη στάθμιση που επιχειρείται μεταξύ της προβαλλομένης εξαιρέσεως και του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της διαφάνειας (67).
97. Η διαφάνεια δεν αποτελεί αφηρημένη έννοια· ούτε όμως και ανεπιφύλακτη απαίτηση. Χρειάζεται συχνά να αξιολογείται σε σχέση με άλλα αντικρουόμενα συμφέροντα. Για τον λόγο αυτό, εκτιμώ ότι είναι υπεραπλουστευτικό να υποστηριχθεί (για παράδειγμα) ότι για τις νομοθετικές πράξεις, εν γένει, απαιτείται υψηλότερος βαθμός διαφάνειας, ενώ για όλες τις υπόλοιπες πράξεις των θεσμικών οργάνων δεν απαιτείται ο ίδιος βαθμός διαφάνειας. Ο γενικός κανόνας που απορρέει από τον κανονισμό είναι ότι τα θεσμικά όργανα οφείλουν να διασφαλίζουν την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφά τους (68). Καίτοι αναγνωρίζω την ιδιομορφία των διεθνών διαπραγματευτικών διαδικασιών, τούτο δεν συνεπάγεται αυτοδικαίως ότι επ’ αυτών των διαδικασιών πρέπει πάντα να εφαρμόζεται μειωμένη, και όχι αυξημένη, διαφάνεια, ακόμη και όταν το αντικείμενο των διαπραγματεύσεων, όπως εν προκειμένω, είναι ευαίσθητου χαρακτήρα.
98. Φρονώ ότι το ζήτημα κατά πόσον το θεσμικό όργανο λειτουργεί υπό τη νομοθετική, εκτελεστική ή διοικητική του ιδιότητα δεν θα πρέπει να έχει καθοριστική σημασία. Αντιθέτως, αυτό που προέχει είναι, σε κάθε συγκεκριμένη υπόθεση, το θεσμικό όργανο να προβαίνει στην απαιτούμενη από τον κανονισμό εκτίμηση, με τρόπο προσεκτικό και αντικειμενικό και να αιτιολογεί ενδελεχώς και συγκεκριμένα την απόφασή του.
99. Στις σκέψεις 91 έως 95 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, κατά την εξέταση της υπάρξεως ή μη υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος προκειμένου να αποφανθεί επί του αιτήματος παροχής προσβάσεως στο έγγραφο 11897/09, το Συμβούλιο υπέπεσε σε μια σημαντική παράλειψη. Το Συμβούλιο δεν έλαβε υπόψη του το γεγονός ότι το αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας αφορούσε τα θεμελιώδη δικαιώματα και, ως εκ τούτου, απαιτείτο αυξημένος (και όχι μειωμένος) βαθμός διαφάνειας. Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε ότι το Συμβούλιο δεν προέβη σε πλήρη εξέταση όλων των κρίσιμων στοιχείων για την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού.
100. Η άποψή μου είναι ότι το αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας αποτελεί κρίσιμο στοιχείο κατά τη στάθμιση του δημοσίου συμφέροντος. Οσάκις το εν λόγω αντικείμενο ενδέχεται να έχει συνέπειες για τα δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης, και ιδίως για τα θεμελιώδη δικαιώματά τους, είναι σαφές ότι υφίσταται δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση. Σε αυτή την περίπτωση, το ερώτημα που ανακύπτει, αφορά στο ποιο από τα δύο αντικρουόμενα συμφέροντα είναι αυτό που υπερτερεί. Εν προκειμένω, τα ζητήματα των οποίων απαιτείτο η στάθμιση ήταν, αφενός, ο αντίκτυπος της δημοσιοποιήσεως επί των συμφερόντων του Συμβουλίου να ζητεί και να λαμβάνει γνωμοδοτήσεις από τη νομική του υπηρεσία και, αφετέρου, το γενικό συμφέρον στην αρχή της διαφάνειας (ιδίως όταν ενδέχεται να επηρεαστούν θεμελιώδη δικαιώματα) (69) και η γενική αρχή σύμφωνα με την οποία η διαφάνεια ενδυναμώνει (ενισχύει) τη δημοκρατία και επιτρέπει στους πολίτες της Ένωσης να συμμετάσχουν στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων αναγνωρίζοντας μεγαλύτερη νομιμότητα των θεσμικών οργάνων. Κατά την άποψή μου, αν δεν συνεκτιμηθούν τα συγκεκριμένα στοιχεία, είναι αδύνατο να γίνει μια πλήρης εκτίμηση στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού. Καταλήγω, ως εκ τούτου, ότι ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως είναι αβάσιμος.
Επί των δικαστικών εξόδων
101. Κατά τα άρθρα 138, παράγραφος 1, και 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το Συμβούλιο, ως ο ηττηθείς διάδικος της παρούσας αιτήσεως αναιρέσεως, θα πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, ενώ το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή θα πρέπει να φέρουν, έκαστος, τα δικά του δικαστικά έξοδα.
Πρόταση
102. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
– να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως·
– να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα·
– να κρίνει ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν, έκαστος, τα δικά του δικαστικά έξοδα.