Asia T-693/16 P RENV-RX
(julkaistu otteina)
HG
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 15.12.2021
Muutoksenhaku – Henkilöstö – Virkamiehet – Asemapaikan osoittaminen kolmanteen maahan – Hallinnon käyttöön antama perheasunto – Käyttöön annetussa asunnossa perheen kanssa asumista koskevan velvoitteen laiminlyönti – Kurinpitomenettely – Kurinpitoseuraamus, joka sisältää ikälisien kertymisen keskeyttämisen – Unionille aiheutuneen vahingon korvaaminen – Henkilöstösääntöjen 22 artikla – Kanteen aineellinen hylkääminen – Kumoaminen muutoksenhaussa – Muutoksenhaussa annettu tuomio, jonka unionin tuomioistuin on tutkinut uudelleen ja kumonnut – Palauttaminen unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi
1. Virkamiehet – Oikeudet ja velvollisuudet – Lojaalisuusvelvollisuus – Ulottuvuus – Laiminlyönnin toteaminen – Arviointiperusteet – Virkamiehen käyttäytymiseen johtaneet syyt kuuluvat arviointiperusteisiin
(Henkilöstösääntöjen 11 artikla)
(ks. 93–98 kohta)
2. Henkilöstökanne – Täysi toimivalta – Ulottuvuus – Mahdollisuus ottaa huomioon muukin kuin riidanalaisessa toimessa huomioon otettu peruste
(Henkilöstösääntöjen 22 artiklan kolmas kohta ja 91 artiklan 1 kohta)
(ks. 102 ja 104 kohta)
3. Virkamiehet – Perusteettoman edun palautus – Soveltamisala – Virkamiehelle myönnetty luontoisetu kuuluu soveltamisalaan
(Henkilöstösääntöjen 85 artikla)
(ks. 109 kohta)
4. Virkamiehet – Perusteettoman edun palautus – Vanhentumisaika – Vakavaan henkilökohtaiseen virheeseen syyllistynyt virkamies vetoaa vanhentumisaikaan – Menettely perusteettoman edun palauttamiseksi ja menettely virkamiehen tekemästä vakavasta henkilökohtaisesta virheestä unionille aiheutuneen vahingon korvaamiseksi – Soveltamisedellytysten erilaisuutta ei voida hyväksyä
(Henkilöstösääntöjen 22 ja 85 artikla)
(ks. 112 ja 113 kohta)
5. Virkamiehet – Kurinpitojärjestelmä – Kurinpitomenettely – Kurinpitomenettelyn perusteena oleva virhe – Hallinnon tekemä virheen määrittely – Virheen laajuuden tai luonteen muuttaminen tutkintavaiheen aikana – Sallittavuus puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen kannalta
(Henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevat 1–3 artikla ja 12 artiklan 1 ja 2 kohta)
(ks. 159 kohta)
6. Virkamiehet – Kurinpitojärjestelmä – Menettely – Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen – Tutkinnasta vastaavien yksikköjen suorittamat tutkintatoimet – Hallinnon velvollisuus sisällyttää nämä toimet kurinpitolautakunnalle ja asianomaiselle virkamiehelle toimitettavaan asiakirja-aineistoon
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohta; henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevan 13 artiklan 1 kohta)
(ks. 163 kohta)
7. Virkamiehet – Kurinpitojärjestelmä – Seuraamus – Nimittävän viranomaisen harkintavalta – Kurinpitolautakunnan lausunto – Asianomaisen mahdollisuus lausunnon riitauttamiseen kurinpitoseuraamuksesta tehdyssä valituksessa – Edellytykset – Kurinpitolautakunnan arvioinnin huomioon ottaminen seuraamusta koskevassa päätöksessä
(Henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevat 3 ja 11–18 artikla)
(ks. 170 kohta)
8. Virkamiehet – Kurinpitojärjestelmä – Tehtävien ja toimivallan jako kurinpitolautakunnan ja nimittävän viranomaisen välillä – Kurinpitolautakunnalla ei ole toimivaltaa valvoa tutkintamenettelyn sääntöjenmukaisuutta
(Henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevat 17 ja 18 artikla)
(ks. 240 kohta)
9. Virkamiehet – Oikeudet ja velvollisuudet – Kolmannessa maassa työskenteleviin virkamiehiin sovellettavat erityiset poikkeusmääräykset – Virka-asunnon antaminen käyttöön – Virkamiehen perheen tarpeisiin mitoitettu asunto – Velvollisuus asua siinä perheineen – Laiminlyönti – Vakava henkilökohtainen virhe – Unionille aiheutunut vahinko, joka vastaa virka-asunnosta maksettuja vuokria – Virkamiehen velvollisuus korvata tämä vahinko
(Henkilöstösääntöjen 11 ja 22 artikla ja liitteessä X olevan 5 artiklan 1 kohta)
(ks. 295, 300 ja 302 kohta)
10. Virkamiehet – Kurinpitojärjestelmä – Kurinpitomenettely – Määräajat – Hallinnon velvollisuus toimia kohtuullisessa ajassa – Arviointi
(Henkilöstösääntöjen 22 ja 85 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 966/2012 81 artikla)
(ks. 307–310 kohta)
11. Virkamiehet – Oikeudet ja velvollisuudet – Ilmoittaminen seikoista, jotka antavat aihetta olettaa lainvastaista toimintaa tai vakavaa laiminlyöntiä – Suoja kurinpitotoimia vastaan – Rajat
(Henkilöstösääntöjen 22 a artiklan 1 kohta)
(ks. 315 kohta)
12. Henkilöstökanne – Täysi toimivalta – Ulottuvuus – Mahdollisuus alentaa virkamieheltä vakavan henkilökohtaisen virheen vuoksi vaadittua taloudellista korvausta – Toimielimen myötävaikutus sille aiheutuneen vahingon toteutumiseen täysimääräisenä
(Henkilöstösääntöjen 22 artiklan kolmas kohta ja 91 artiklan 1 kohta)
(ks. 318 ja 319 kohta)
Tiivistelmä
Valittaja HG sijoitettiin neuvonantajan tehtäviin Euroopan komission edustustossa kolmannessa maassa vuosien 2008 ja 2013 välisenä aikana. Tässä yhteydessä komissio antoi hänen käyttöönsä syyskuusta 2008 kahden vuoden ajaksi tietyin ehdoin hänen perheensä tarpeita vastaavan virka-asunnon, jonka komissio oli ottanut vuokralle.
Valittaja on kuitenkin asunut kyseisessä asunnossa vain muutaman päivän viikossa ilman perhettään, mitä hän perusteli perhettään koskevien ongelmien jatkumisella ja huoneistossa olevista vioista, joista hän oli ilmoittanut edustuston hallintopäällikölle jo lokakuussa 2008.
Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) suoritettua tutkinnan, jossa komissiolle suositeltiin kurinpitomenettelyn aloittamista valittajaa vastaan ja asunnosta maksettujen vuokrien perimistä häneltä takaisin, ja komission tutkinta- ja kurinpitotoimiston (IDOC) suorittaman tutkinnan jälkeen komissio päätti heinäkuussa 2014 aloittaa kurinpitolautakunnassa kurinpitomenettelyn seuraamuksen määräämiseksi useiden henkilöstösääntöjen mukaisten velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä ja vuokrien takaisin perimiseksi häneltä Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt) 22 artiklan nojalla, joka koskee virkamiesten velvollisuutta korvata unionille aiheuttamansa vahingot. Lokakuun 2014 lopussa kurinpitolautakunta antoi lausunnon, jossa se esitti komissiolle, että valittajalta peritään takaisin tammikuun 2009 ja elokuun 2010 välisiltä kuukausilta maksetut vuokrat ja hänelle määrätään seuraamukseksi ikälisien kertymisen keskeyttäminen 18 kuukauden ajalta.
Komission nimittävä viranomainen teki helmikuussa 2015 kurinpitolautakunnan lausunnon mukaisen päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös).
Valittajan riidanalaisesta päätöksestä tekemä valitus hylättiin, minkä jälkeen hän nosti virkamiestuomioistuimessa kanteen, jossa vaadittiin muun muassa riidanalaisen päätöksen kumoamista ja toissijaisesti komissiolle palautettavan rahamäärän alentamista. Virkamiestuomioistuin kuitenkin hylkäsi kanteen.(1)
Valittajan valituksen johdosta unionin yleinen tuomioistuin kumoaa ensimmäisessä oikeusasteessa annetun tuomion sillä perusteella, että virkamiestuomioistuin oli ottanut asiakirja-aineiston huomioon vääristyneellä tavalla, tehnyt oikeudellisia virheitä ja laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.(2) Asiakysymyksen ratkaistessaan unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin pysyttää päätöksessä määrätyn kurinpitoseuraamuksen mutta alentaa samalla komissiolle maksettavan taloudellisen korvauksen määrää. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tuomiossaan muun muassa virkamiehille kuuluvan lojaalisuusvelvollisuuden ulottuvuutta, virkamiehelle vakavan henkilökohtaisen virheen perusteella syntyvän taloudellisen vastuun edellytyksiä ja kurinpitomenettelyyn sovellettavia sääntöjä.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin virkamiehille erityisesti henkilöstösääntöjen 11 artiklan nojalla kuuluvasta lojaalisuusvelvollisuudesta, että kun arvioidaan henkilön lojaalisuutta, arvioidaan hänen käyttäytymistään sitä yksikköä tai henkilöä kohtaan, jolle tätä lojaalisuutta on siinä asiayhteydessä osoitettava, ja näin ollen syillä, joiden vuoksi virkamies on toiminut tietyllä tavalla, on merkitystä ratkaistaessa, onko hän ollut epälojaali unionia kohtaan. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin vahvistaa riidanalaisessa päätöksessä tehdyn johtopäätöksen, jossa todetaan valittajan laiminlyöneen lojaalisuusvelvollisuutensa, ja täsmentää, että kun kyseessä on virkamies, joka on pyytänyt perheensä tarpeisiin mitoitettua virka-asuntoa, lojaalisuusvelvollisuus edellyttää, että hän asuu siinä perheineen tai ilmoittaa luopuvansa siitä, jos jatkuvat vaikeudet estävät hänen perhettään muuttamasta kyseiseen asuntoon kohtuullisessa ajassa.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee tämän jälkeen valittajan mahdollista taloudellista vastuuta henkilöstösääntöjen 22 artiklan nojalla, jossa säädetään mahdollisuudesta vaatia virkamiestä korvaamaan kokonaan tai osittain unionille hänen tehtäviään hoitaessaan tekemistään vakavista henkilökohtaisista virheistä aiheutunut vahinko.
Se muistuttaa aluksi siitä, että kun asiaratkaisun antava tuomioistuin käyttää täyttä harkintavaltaa henkilöstösääntöjen 22 artiklan nojalla, se voi tehdä oman arviointinsa ja perustelunsa virkamiehen taloudellisen vastuun toteamiseksi sekä esittää tältä osin riidanalaiseen päätökseen nähden lisäperusteita.
Unionin yleinen tuomioistuin vahvistaa tämän jälkeen, että valittajan menettely eli hänen virka-asuntonsa pitkäaikainen sääntöjenvastainen käyttö ryhtymättä kohtuullisessa ajassa mihinkään toimenpiteisiin edustustoa kohtaan asunnon palauttamiseksi sen käytettäväksi, on sellainen vakava henkilökohtainen virhe, josta seuraa hänen taloudellinen vastuunsa henkilöstösääntöjen 22 artiklan nojalla. Lisäksi koko vuokrasopimuksen ajalta unionille on aiheutunut vahinkoa, joka vastaa valittajan käyttöön annetusta perheasunnon kokoisesta virka-asunnosta maksettujen vuokrien koko määrää, kun tällaisen asunnon vuokraamiseen ei ole ollut perusteita eikä asunnosta ole voitu saada mitään hyötyä. Sillä valittajan esittämällä seikalla, että vuokrasopimusta ei voitu irtisanoa ensimmäisenä vuonna, ei ole merkitystä tämän toteamuksen kannalta.
Käyttäessään täyttä harkintavaltaansa unionin yleinen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että komissio, jota tässä tapauksessa edustuston hallintopäällikkö edusti paikan päällä, on myötävaikuttanut sille aiheutuneen vahingon täysimääräiseen toteutumiseen, vaikka se olisi voinut pienentää vahingon laajuutta. Tältä kannalta edustuston hallintopäällikön olisi pitänyt vaatia valittajaa muuttamaan pois virka-asunnostaan sen sijaan, että hän vain muistutti valittajaa siitä, että tämän tilanne oli sääntöjenvastainen. Näin ollen ja kun otetaan huomioon kaikki käsiteltävän asian olosuhteet, unionin yleinen tuomioistuin katsoo kohtuulliseksi, että valittajan korvausvelvollisuutta unionille aiheutuneesta vahingosta on alennettava.
Siltä osin kuin valittaja vetoaa viiden vuoden vanhentumisaikaan, josta säädetään henkilöstösääntöjen 85 artiklassa perusteettoman edun palauttamista koskevan vaatimuksen osalta, ja toissijaisesti unionin yleisestä talousarviosta annetussa asetuksessa(3) säädettyyn viiden vuoden vanhentumisaikaan, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että luontoissuorituksena, kuten virka-asuntona, annetun etuuden takaisin perimiseksi toimielimet voivat olosuhteiden mukaan käyttää joko mainitun 85 artiklan mukaista menettelyä perusteettoman edun palauttamiseksi tai henkilöstösääntöjen 22 artiklassa säädettyä menettelyä, mutta korostaa samalla, että näissä artikloissa säädetyt menettelyt eroavat toisistaan sekä luonteensa puolesta että aineellisten edellytystensä ja päätösten tekemistä koskevien edellytysten osalta. Koska komissio on käsiteltävässä asiassa turvautunut henkilöstösääntöjen 22 artiklassa säädettyyn menettelyyn, siihen ei sovelleta henkilöstösääntöjen 85 artiklassa säädettyä viiden vuoden vanhentumisaikaa eikä myöskään unionin yleisestä talousarviosta annetussa asetuksessa säädettyä viiden vuoden vanhentumisaikaa. Koska 22 artiklan mukaisen päätöksen tekemiselle ei ollut säädetty lakisääteistä vanhentumisaikaa, komissiolla oli oikeusvarmuuden vaatimuksen nojalla ainoastaan velvollisuus tehdä päätös kohtuullisessa ajassa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa on tehty, kun otetaan huomioon kaikki asialle ominaiset seikat.
Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään anna valittajalle henkilöstösääntöjen 22 a artiklassa tarkoitettua väärinkäytösten paljastajan asemaa hänen taloudellista vastuutaan lieventävänä seikkana. Vaikka valittaja olisi perustellusti ilmoittanut työtoverin vilpillisestä menettelystä, hän ei voi vedota väärinkäytösten paljastajan asemaan siinäkään tapauksessa, että tällaisen aseman olisi voitu katsoa olevan lieventävä seikka, koska ilmiannetut tosiseikat olivat jo tiedossa eikä niillä ollut mitään tekemistä hänen syykseen katsottujen tosiseikkojen kanssa.
Kurinpitomenettelyjä koskevien sääntöjen osalta unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa lopuksi, että mahdollista virhettä, josta virkamiestä epäillään, ei pidä vahvistaa vielä varsinaista kurinpitomenettelyä edeltävässä tutkintavaiheessa vaan että tätä kysymystä voidaan täsmentää tutkinnan aikana sen etenemisen mukaan. Erityisesti kurinpitolautakunnassa käytävässä kurinpitomenettelyssä asianomaisen virkamiehen syyksi väitetty virhe määritellään nimittävän viranomaisen kertomuksessa, joka liittyy asian saattamiseen kurinpitolautakunnan käsiteltäväksi, mikä tapahtuu tutkintavaiheen jälkeen.
Toisin kuin valittaja väitti, tutkintamenettelyn ja koko sitä seuraavan kurinpitomenettelyn sääntöjenmukaisuuden tarkistaminen kuuluu nimittävälle viranomaiselle ja tapauksen mukaan myös asiaa käsittelevälle tuomioistuimelle mutta ei kurinpitolautakunnalle, jonka on valvottava ainoastaan sitä, että menettely lautakunnassa on sääntöjenmukainen. Jos kurinpitolautakunta kuitenkin pitää alustavaa tutkintaa riittämättömänä, sen on täydennettävä sitä omilla kysymyksillään tai jopa kontradiktorisella tutkimuksella.
Unionin yleinen tuomioistuin edellyttää puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen vuoksi, että tutkinnasta vastaavien yksikköjen suorittamat tutkintatoimet sisällytetään kurinpitolautakunnalle ja asianomaiselle virkamiehelle toimitettavaan asiakirja-aineistoon varsinkin silloin, kun nimittävä viranomainen tai kurinpitolautakunta nojautuu näiden toimenpiteiden tuloksiin.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että kun kanteessa vaaditaan ainoastaan nimittävän viranomaisen lopullisen päätöksen, jolla määrätään seuraamus, kumoamista, ne perusteet ja väitteet, jotka asianomainen virkamies esittää tätä päätöstä edeltäneeseen kurinpitolautakunnan lausuntoon sisältyvistä arvioinneista, ovat tehottomia ainoastaan siltä osin kuin lopullisessa päätöksessä poiketaan selvästi näistä arvioinneista tai siinä ei oteta niitä selvästi huomioon.