ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

19 décembre 2019 (*)

« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Règles communes – Directive 2003/54/CE – Article 3, paragraphe 2 – Directive 2009/72/CE – Article 3, paragraphe 2 – Obligations de service public – Notion – Réglementation nationale – Financement des programmes d’efficacité énergétique – Désignation de producteurs d’énergie électrique – Contribution obligatoire »

Dans l’affaire C‑523/18,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne), par décision du 9 juillet 2018, parvenue à la Cour le 8 août 2018, dans la procédure

Engie Cartagena SL

contre

Ministerio para la Transición Ecológica, anciennement Ministerio de Industria, Energía y Turismo,

en présence de :

Endesa Generación SA,

EDP España SAU,

Bizkaia Energía, SL,

Iberdrola Generación SAU,

Tarragona Power SL,

Bahia de Bizkaia Electricidad SL,

Viesgo Generación SL,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M. E. Regan, président de chambre, MM. I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič et C. Lycourgos (rapporteur), juges,

avocat général : M. G. Hogan,

greffier : M. R. Schiano, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 13 juin 2019,

considérant les observations présentées :

–        pour Engie Cartagena SL, par Mes G. Martínez-Villaseñor et G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, ainsi que par Mme A. Cano Lantero, procuradora,

–        pour Endesa Generación SA, par Me J. J. Lavilla Rubira, abogado,

–        pour EDP España SAU, par Me J. Expósito Blanco, abogada,

–        pour Bizkaia Energía SL, par Me J. Abril Martínez, abogado, et M. J. Briones Méndez, procurador, 

–        pour Iberdrola Generación SAU et Tarragona Power SL, par Mes J. Giménez Cervantes et F. Löwhagen, abogados,

–        pour Bahia de Bizkaia Electricidad SL, par Me F. González Ruiz, procuradora, ainsi que par Mes J. García Sanz et D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogados,

–        pour le gouvernement espagnol, par M. A. Rubio González, en qualité d’agent,

–        pour la Commission européenne, par Mmes O. Beynet, I. Galindo Martín et E. Sanfrutos Cano, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 19 septembre 2019,

rend le présent

Arrêt

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (JO 2003, L 176, p. 37), ainsi que de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55).

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Engie Cartagena SL au Ministerio para la Transición Ecológica, anciennement Ministerio de Industria, Energía y Turismo (ministère pour la Transition écologique, anciennement ministère de l’Industrie, de l’Énergie et du Tourisme, Espagne) au sujet de la légalité de la contribution que les entreprises productrices d’énergie électrique doivent verser aux fins du financement du programme national d’action en matière d’économie et d’efficacité énergétique (ci-après la « contribution obligatoire »).

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

 Le règlement (CEE) no 1191/69

3        L’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l’action des États membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO 1969, L 156, p. 1), disposait que, par obligations de service public, «il faut entendre que, si elle considérait son propre intérêt commercial, l’entreprise de transport n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions. »

 Le règlement (CEE) no 3577/92

4        Le règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) (JO 1992, L 364, p. 7), dispose, à son article 2, point 4 :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[...]

4)      “obligations de service public” : les obligations que, s’il considérait son propre intérêt commercial, l’armateur [de l’Union européenne] en question n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions ;

[...] »

 Les directives sur le marché intérieur de l’électricité

5        L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2003/54 disposait :

« En tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité, en particulier de son article 86, les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique et la protection du climat. Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables et garantissent aux entreprises d’électricité de l’Union européenne un égal accès aux consommateurs nationaux. En matière de sécurité d’approvisionnement et d’efficacité énergétique/gestion de la demande, ainsi que pour atteindre les objectifs environnementaux, comme indiqué dans le présent paragraphe, les États membres peuvent mettre en œuvre une planification à long terme, en tenant compte du fait que des tiers pourraient vouloir accéder au réseau. »

6        La directive 2009/72 a abrogé la directive 2003/54 avec effet au 3 mars 2011.

7        Aux termes du considérant 50 de la directive 2009/72 :

« Il convient de renforcer encore les obligations de service public, y compris en matière de service universel, et les normes minimales communes qui en résultent, afin que tous les consommateurs, en particulier les consommateurs vulnérables, puissent profiter de la concurrence et bénéficier de prix équitables. Les obligations de service public devraient être définies au niveau national, en tenant compte du contexte national. Le droit [de l’Union]devrait, cependant, être respecté par les États membres. Les citoyens de l’Union et, lorsque les États membres le jugent opportun, les petites entreprises devraient bénéficier d’obligations de service public, en particulier en ce qui concerne la sécurité d’approvisionnement, et de prix raisonnables. [...] »

8        L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, qui reprend, en substance, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2003/54, est ainsi libellé :

« En tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité, en particulier de son article 86, les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique, l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables et la protection du climat. Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises d’électricité de l’Union européenne un égal accès aux consommateurs nationaux. En matière de sécurité d’approvisionnement, d’efficacité énergétique/gestion de la demande et pour atteindre les objectifs environnementaux et les objectifs concernant l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables, visés au présent paragraphe, les États membres peuvent mettre en œuvre une planification à long terme, en tenant compte du fait que des tiers pourraient vouloir accéder au réseau. » 

 Le règlement (CE) no 1370/2007

9        L’article 1er du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1), dispose, à son paragraphe 1 :

« Le présent règlement a pour objet de définir comment, dans le respect des règles du droit [de l’Union], les autorités compétentes peuvent intervenir dans le domaine des transports publics de voyageurs pour garantir la fourniture de services d’intérêt général qui soient notamment plus nombreux, plus sûrs, de meilleure qualité ou meilleur marché que ceux que le simple jeu du marché aurait permis de fournir.

À cette fin, le présent règlement définit les conditions dans lesquelles les autorités compétentes, lorsqu’elles imposent des obligations de service public ou qu’elles en confient l’exécution à une entreprise, octroient une compensation aux opérateurs de service public en contrepartie des coûts supportés et/ou leur accordent des droits exclusifs en contrepartie de l’exécution d’obligations de service public. »

10      Sous l’intitulé « Définitions », l’article 2, sous e), de ce règlement énonce :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[...]

e)       “obligation de service public”, l’exigence définie ou déterminée par une autorité compétente en vue de garantir des services d’intérêt général de transports de voyageurs qu’un opérateur, s’il considérait son propre intérêt commercial, n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions sans contrepartie ».

 Le règlement (UE) 2017/352

11      L’article 2, point 14, du règlement (UE) 2017/352 du Parlement européen et du Conseil, du 15 février 2017, établissant un cadre pour la fourniture de services portuaires et des règles communes relatives à la transparence financière des ports (JO 2017, L 57, p. 1), définit les « obligations de service public » aux fins de ce règlement comme étant « une exigence définie ou déterminée afin de garantir la fourniture des services portuaires ou des activités d’intérêt général qu’un exploitant, s’il considérait son propre intérêt commercial, n’assurerait pas ou n’assurerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions ».

 Le droit espagnol

 Le décret-loi 14/2010

12      Le quatrième considérant du Real Decreto-ley 14/2010, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (décret-loi royal 14/2010, adoptant des mesures d’urgence en vue de remédier au déficit tarifaire du secteur de l’électricité), du 23 décembre 2010 (ci-après le « décret-loi 14/2010 ») (BOE no 312, du 24 décembre 2010, p. 106386), prévoit :

« Deuxièmement, en vue de réduire les coûts imputables au tarif, il est prévu que les entreprises productrices relevant du régime ordinaire financeront le programme d’action 2008‑2012, adopté par décision du Conseil des ministres du 8 juillet 2005, qui met en œuvre les mesures prévues par le document “Stratégie d’économie et d’efficacité énergétique en Espagne pour la période 2004-2012”. Par ailleurs, il est porté fixation des pourcentages de la participation de chaque entreprise à son financement, les dispositions de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 [loi budgétaire générale de l’État pour 2011] étant modifiées en conséquence ».

13      Conformément à la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010, intitulée « Financement des programmes d’économie et d’efficacité énergétique pour les années 2011, 2012 et 2013 » :

«1. Les sommes à la charge du système électrique destinées au financement du programme d’action 2008-2012, adopté par décision du Conseil des ministres du 8 juillet 2005 mettant en œuvre les mesures prévues par le document “Stratégie d’économie et d’efficacité énergétique en Espagne pour la période 2004-2012” adopté par décision du Conseil des ministres du 28 novembre 2003, qui s’élèvent respectivement à 270 millions d’euros et à 250 millions d’euros pour les années 2011 et 2012, sont financées par des apports de chacune des entreprises productrices, conformément aux pourcentages établis dans le tableau suivant :

Entreprise

Pourcentage

Endesa Generación SA

34,66

Iberdrola Generación SA

32,71

GAS Natural SDG SA

16,37

Hidroeléctrica del Cantábrico SA

4,38

E.ON Generación SL

2,96

AES Cartagena SRL

2,07

Bizkaia Energía SL

1,42

Castelnou Energía SL

1,58

Nueva Generadora del Sur SA

1,62

Bahía de Bizkaia Electricidad SL

1,42

Tarragona Power SL

0,81

Total      

100,00

2.      Les sommes à la charge du système électrique destinées au programme adopté par le Conseil des ministres, sur la base visée au paragraphe 1, seront financées en 2013 par des apports des entreprises productrices, conformément aux pourcentages prévus au paragraphe 1, jusqu’à un montant maximal de 150 millions d’euros. »

 Le programme d’action 2008-2012

14      La synthèse du programme d’action 2008-2012, adopté par décision du Conseil des ministres du 8 juillet 2005, prévoit :

« [L]es politiques d’économie et d’efficacité énergétique sont un vecteur de progrès de la société, car : elles contribuent au bien-être social ; elles constituent un élément de responsabilité sociale ; elles orientent les activités humaines vers un développement durable ; elles établissent un nouveau cadre pour le développement de la compétitivité des entreprises ; et, en somme, elles répondent au principe de solidarité entre les citoyens et les peuples.

Ces principes directeurs doivent se traduire par des programmes, tels que celui qui est exposé dans le présent document, dont les orientations doivent tendre à atteindre les objectifs stratégiques suivants :

1.      Voir dans l’économie et l’efficacité énergétique un instrument de croissance économique et de bien-être social.

2.      Mettre en place les conditions adéquates pour que les connaissances en matière d’économie et d’efficacité énergétique s’étendent et se développent dans la société.

3.      Faire peser l’économie et l’efficacité énergétique sur toutes les stratégies nationales et en particulier sur la stratégie espagnole en matière de changement climatique.

4.      Encourager la concurrence sur le marché suivant le principe directeur de l’économie et de l’efficacité énergétique.

5.      Consolider la position de pointe de l’Espagne en matière d’économie et d’efficacité énergétique. »

15      Il ressort de cette synthèse que, parallèlement à de telles stratégies nationales, « l’[Union] a mis en place des politiques qui vont dans le même sens. Il en va ainsi de la directive [2006/32/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative à l’efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques et abrogeant la directive 93/76/CEE du Conseil (JO 2006, L 114, p. 64)] ».

16      Il est également indiqué dans ladite synthèse que, sur le plan économique, le programme d’action 2008-2012 requiert des ressources financières très importantes pour que l’incitation à l’économie et à l’efficacité énergétique produise un véritable effet d’impulsion des investissements privés, qui s’avèrent économiquement rentables dans la majorité des cas, mais qui exigent une décision d’investir des fonds dont la disponibilité est toujours limitée. Les fonds publics nécessaires à la mise en œuvre du programme ont une triple origine : i) les fonds affectés au programme par l’administration espagnole, par l’intermédiaire de l’Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) (Institut de la diversification et des économies énergétiques), qui a succédé au Centro de Estudios de la Energía (centre d’études sur l’énergie) et des organismes équivalents des communautés autonomes ; ii) les ressources provenant des fonds structurels tels que le Fonds européen de développement régional (FEDER), et iii) les fonds réinvestis des secteurs de l’électricité et du gaz « en vue de favoriser l’amélioration de l’efficacité dans ces secteurs. »

 L’arrêté litigieux et l’IDAE

17      En application de la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010, le législateur national a adopté l’Orden IET/75/2014, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan (arrêté IET/75/2014, relatif aux transferts de fonds, à la charge des entreprises productrices d’électricité, entre le compte spécifique de la Commission nationale des marchés et de la concurrence et l’Institut de la diversification et des économies énergétiques, pour l’année 2013, en exécution des mesures du programme d’action en matière d’économie et d’efficacité énergétique 2011-2020, ainsi qu’aux critères d’exécution des mesures prévues par ce programme), du 27 janvier 2014 (BOE no 25, du 29 janvier 2014, p. 5875) (ci-après l’« arrêté litigieux »).

18      L’article 1er, paragraphe 1, de l’arrêté litigieux précise que celui-ci a pour objet de définir la procédure de transfert entre le compte spécifique de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Commission nationale des marchés et de la concurrence) et l’IDAE en ce qui concerne les fonds visés par la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010.

19      L’IDAE est notamment financé par les apports économiques effectués par les entreprises soumises à cette dernière disposition, et c’est dans le cadre de cet institut que sont en partie mis en œuvre les programmes d’action et d’efficacité adoptés par le gouvernement. L’IDAE a été créé par la vingt et unième disposition additionnelle de la Ley 46/1985, de Presupuestos Generales del Estado para 1986 (loi 46/1985, sur le budget général de l’État), du 27 décembre 1985 (BOE no 311, du 28 décembre 1985, p. 40637), en tant qu’entité de droit public, aux fins de la gestion et du développement de la politique d’économie, de conservation et de diversification de l’énergie.

 Le litige au principal et les questions préjudicielles

20      Le 31 janvier 2014, GDF Suez Cartagena Energía SL, devenue Engie Cartagena, a introduit un recours devant l’Audiencia nacional (Cour centrale, Espagne) tendant à l’annulation de l’arrêté litigieux, pour illégalité, et à l’octroi d’une indemnisation correspondant aux sommes versées au titre de cet arrêté. Engie Cartagena conteste, notamment, la somme qu’elle doit prendre à sa charge dans le cadre du financement du programme d’action 2008‑2012 déterminée sur le fondement du décret-loi 14/2010.

21      Engie Cartagena soutient, en particulier, que les critères et les principes établis par les arrêts du 20 avril 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205), ainsi que du 7 septembre 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), qui doivent présider à la mise en place d’une obligation de service public, ne sont pas remplis par la législation nationale en cause.

22      L’Audiencia Nacional (Cour centrale) relève que, par l’introduction de la contribution obligatoire prévue à la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010, en exécution de laquelle l’arrêté litigieux a été adopté, le législateur national souhaitait réduire le déficit tarifaire du secteur électrique, en évitant que le financement de ce coût soit imputé à tout le système électrique. En effet, selon ses considérants, « l’objectif du présent décret-loi est de remédier, de manière urgente, au déficit tarifaire dans le secteur de l’électricité. » De fait, le décret-loi 14/2010 et, plus particulièrement, cette troisième disposition additionnelle, s’inscrivaient parmi les nombreuses dispositions que le législateur national a adoptées en matière de correction du déficit tarifaire dans le secteur électrique.

23      La juridiction de renvoi nourrit des doutes sur la conformité de cette contribution obligatoire avec les principes établis à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, et s’interroge, en particulier, sur la question de savoir si ladite contribution obligatoire constitue une obligation de service public imposée par l’État de manière transparente, non discriminatoire et qui garantit aux entreprises un égal accès aux consommateurs.

24      Selon ladite juridiction, il ressort de cet article 3, paragraphe 2, que, dans l’intérêt économique général, les États membres ont la faculté d’instaurer des obligations de service public qui peuvent, notamment, porter sur la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique, l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables et la protection du climat, conformément à la directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l’énergie et modifiant la directive 92/42/CEE (JO 2004, L 52, p. 50), ainsi qu’à la directive 2006/32, dans le contexte desquelles ont été adoptés les programmes d’économie et d’efficacité énergétique pour les années 2011 à 2013 ainsi que le décret-loi 14/2010.

25      En Espagne, ces mesures se retrouvent dans le programme d’action 2011‑2020 en matière d’économie et d’efficacité énergétique, dont la gestion est centralisée par l’IDAE, qui est un organisme public. Aux fins de ce programme d’action, sont instaurés la dotation et le transfert économique prévus par la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010, avec l’exigence d’une prestation patrimoniale qui repose sur les onze entreprises visées par la loi ayant institué la contribution obligatoire. Ce transfert économique a pour objectif de remplir les objectifs de l’IDAE.

26      Cette juridiction indique que la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010 impose que le financement repose, désormais, seulement sur certaines entreprises du secteur, au lieu de prévoir une répartition générale à la charge du système ou un financement par la voie budgétaire, ce qui impliquerait que l’État membre concerné exige et impose à ces entreprises une obligation de service public, dans les termes des directives 2003/54 et 2009/72. Ainsi, aux yeux de ladite juridiction, lorsque le financement des programmes d’efficacité passe d’un financement général à la charge du système à un financement à la charge de producteurs d’énergie déterminés, imposé de manière contraignante par une loi, cette exigence de financement constitue une obligation de service public, dans la mesure où il s’agit d’une décision à caractère économique et financier, dont l’objectif et la finalité directe sont, toutefois, la prise de mesures qui sont toutes liées à la protection de l’environnement, y compris à l’efficacité énergétique et à la protection du climat.

27      Or, l’Audiencia Nacional (Cour centrale) estime que, contrairement aux exigences découlant de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, le décret-loi 14/2010 n’apporte aucune précision ni sur le critère appliqué pour la fixation des montants de la contribution obligatoire, ni sur la motivation de la répartition des pourcentages, ni encore sur la question de savoir si le volume et l’importance de ces entreprises dans le secteur ont été déterminants et, dans l’affirmative, sur la nature des critères utilisés pour déterminer cette importance.

28      Ainsi, la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010 établirait une obligation de service public sans apporter aucune indication ou justification autre que celle relative à la réduction légitime du déficit tarifaire, ce qui pourrait s’avérer contraire aux principes découlant des directives 2003/54 et 2009/72 en ce qui concerne les exigences de service public dans le secteur de l’électricité. Partant, si cette mesure constituait une obligation de service public, elle pourrait, telle qu’elle a été introduite, impliquer une discrimination entre les entreprises en ce qui concerne leurs droits et leurs obligations, qui ne serait pas justifiée à suffisance et qui, en outre, ne respecterait pas les principes qui s’appliquent à ce type d’obligations dans le secteur de l’électricité.

29      Dans ces conditions, l’Audiencia Nacional (Cour centrale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

«1)      La troisième disposition additionnelle du décret-loi royal 14/2010, intitulée “Financement des programmes d’économie et d’efficacité énergétique pour les années 2011, 2012 et 2013” dont le libellé est le suivant : “[...] [l]es sommes à la charge du système électrique destinées au financement du programme d’action 2008-2012, adopté par décision du Conseil des ministres du 8 juillet 2005 mettant en œuvre les mesures prévues par le document ‘Stratégie d’économie et d’efficacité énergétique en Espagne pour la période 2004-2012’ adopté par décision du Conseil des ministres du 28 novembre 2003, qui s’élèvent respectivement à 270 millions d’euros et à 250 millions d’euros pour les années 2011 et 2012, sont financées par des apports de chacune des entreprises productrices [d’énergie électrique], conformément aux pourcentages établis dans le tableau suivant :

Entreprise                   Pourcentage

[...]

[Engie] Cartagena             2,07

[...]”

constitue-t-elle une obligation de service public conformément aux dispositions de l’article 3, paragraphe 2, des directives 2003/54 et 2009/72 ?

2)      Dans l’affirmative, ladite obligation est-elle clairement définie, transparente, non discriminatoire et contrôlable ? »

 Sur les questions préjudicielles

30      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 doit être interprété en ce sens qu’une contribution financière, imposée à certaines entreprises productrices d’énergie électrique aux fins du financement de programmes d’économie et d’efficacité énergétique gérés par une autorité publique, constitue une obligation de service public relevant de cette disposition.

31      Il y a lieu, à titre liminaire, de relever, premièrement, que, dans le cadre de cette question, la juridiction de renvoi se réfère également à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2003/54. Cela étant, dans la mesure où, d’une part, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, à la date du recours introduit par Engie Cartagena devant la juridiction de renvoi contre l’arrêté litigieux, la directive 2009/72 était applicable et que, d’autre part, cette disposition n’a pas subi de modifications substantielles à la suite de l’adoption de cette dernière directive, la réponse de la Cour à ladite question ne portera que sur l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72.

32      Deuxièmement, eu égard aux débats qui ont eu lieu lors de l’audience au sujet de la nature éventuellement fiscale de la contribution obligatoire, il convient de relever que les éléments figurant dans la demande de décision préjudicielle ne permettent pas à la Cour de déterminer avec certitude si cette contribution obligatoire a une telle nature. Il y a lieu, toutefois, de rappeler que, si la juridiction de renvoi estimait, eu égard à l’interprétation du droit national applicable, que tel est effectivement le cas, la directive 2009/72, y compris l’article 3, paragraphe 2, de celle-ci, ne s’appliquerait pas à la réglementation nationale instituant ladite contribution obligatoire (voir, en ce sens, arrêt du 7 novembre 2019, UNESA e.a., C‑80/18 à C‑83/18, EU:C:2019:934, point 56).

33      Ces remarques liminaires étant faites, il convient de relever que, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, en tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité CE, en particulier de l’article 86 CE (devenu l’article 106 TFUE), les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement. Ces obligations doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires, ainsi que vérifiables et doivent garantir aux entreprises d’électricité de l’Union un égal accès aux consommateurs nationaux.

34      S’agissant de la notion d’« obligations de service public », il convient de constater que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 n’opérant aucun renvoi aux droits nationaux en ce qui concerne la signification à retenir de cette notion, cette disposition doit être considérée, aux fins de l’application de cette directive, comme contenant une notion autonome du droit de l’Union, qui doit être interprétée de manière uniforme sur le territoire de cette dernière (voir, en ce sens, arrêts du 21 février 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, point 26, et du 9 novembre 2016, Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, point 29).

35      Certes, aux termes du considérant 50 de la directive 2009/72, les obligations de service public devraient être définies au niveau national, en tenant compte du contexte national, le droit de l’Union devant, toutefois, être respecté par les États membres. Cependant, ces termes ne renvoient qu’à la possibilité qu’ont les États membres de décider, sur le fondement de leur droit national, d’imposer ou non des obligations de service public à certaines entreprises, ainsi que de déterminer le contenu de ces obligations, sous réserve que celles-ci soient compatibles avec le droit de l’Union.

36      Ainsi, le renvoi aux droits des États membres, figurant audit considérant, concerne uniquement l’application de la notion d’« obligations de service public ».

37      Aux fins de l’interprétation de ladite notion, il convient, en premier lieu, de relever que, si, ni l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 ni aucune autre disposition de cette directive ne comportent une définition de la notion d’« obligations de service public », il est, toutefois, possible d’extraire des termes de cette disposition des éléments constitutifs de cette notion, au sens de ladite directive.

38      En effet, d’une part, il peut être déduit du fait que, selon les termes de la première phrase de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, les États membres peuvent imposer, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public « aux entreprises du secteur de l’électricité », que ces obligations doivent être telles qu’elles conduisent ces entreprises elles-mêmes à contribuer à atteindre l’objectif d’intérêt économique général déterminé par l’État membre concerné.

39      D’autre part, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 fait un renvoi explicite à l’article 86 CE (devenu l’article 106 TFUE), en ce sens que les États membres doivent, en particulier, tenir pleinement compte de cette disposition du traité lorsqu’ils imposent des obligations de service public, au sens de cette disposition de la directive 2009/72.

40      Or, la Cour a déjà jugé que l’article 106, paragraphe 2, TFUE, qui concerne les entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général, vise à concilier l’intérêt des États membres à utiliser certaines entreprises en tant qu’instrument de politique économique ou sociale avec l’intérêt de l’Union au respect des règles de concurrence et à la préservation de l’unité du marché intérieur (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430 point 103, ainsi que du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 43).

41      Cette jurisprudence constitue donc une confirmation du fait que les entreprises concernées doivent être dans l’obligation d’agir elles-mêmes pour atteindre l’objectif d’intérêt économique général recherché.

42      De plus, il résulte du renvoi à l’article 106 TFUE, effectué à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, que les obligations de service public, que cette dernière disposition autorise, dérogent aux règles de la concurrence. Il apparaît ainsi que, comme l’indique la Commission européenne dans ses observations écrites, une obligation de service public, au sens de ladite disposition, constitue une intervention publique dans le fonctionnement du marché, afin d’atteindre un objectif d’intérêt économique général, qui oblige les entreprises du secteur de l’électricité à agir sur le marché sur la base de critères imposés par les autorités publiques.

43      Cette interprétation de la notion d’« obligation de service public » est corroborée par les définitions de cette notion qui figurent dans d’autres actes de droit de l’Union. En effet, en l’absence d’une définition de ladite notion dans la directive 2009/72, et dès lors qu’il s’agit d’une notion utilisée par le législateur de l’Union dans de nombreux actes du droit dérivé, en particulier, dans le cadre des domaines de compétence visés à l’article 4 TFUE, tels l’énergie ou les transports, de tels actes, autres que la directive 2009/72, constituent des références utiles aux fins d’une interprétation de la même notion, au sens de cette directive.

44      Or, à cet égard, ainsi que M. l’avocat général l’a rappelé, au point 42 de ses conclusions, il ressort, notamment, de l’article 2, sous e), du règlement no 1370/2007, qui a abrogé le règlement no 1191/69, et de l’article 2, point 4, du règlement no 3577/92, concernant le domaine des transports, ainsi que de l’article 2, point 14, du règlement 2017/352, relatif à la fourniture des services portuaires, que la notion d’« obligations de service public » retenue par le législateur de l’Union aux fins de l’application de ces règlements vise, en substance, des obligations imposées par les pouvoirs publics à un opérateur qui n’assumerait pas ces obligations ou qui ne les assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions s’il avait pris en compte son seul intérêt commercial.

45      Il s’ensuit que, au regard tant du libellé de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 que de la définition de la notion d’« obligations de service public » telle qu’elle est donnée de manière convergente dans le cadre de ces actes adoptés par le législateur de l’Union dans des domaines autres que celui du marché de l’électricité, cette notion, au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, correspond à des mesures d’intervention publique dans le fonctionnement de ce marché, qui imposent à des entreprises du secteur de l’électricité, aux fins de la poursuite d’un intérêt économique général, d’agir sur ledit marché sur la base de critères imposés par les autorités publiques. La liberté de ces entreprises d’agir sur le marché de l’électricité est ainsi limitée, en ce sens que, au regard de leur seul intérêt commercial, ces entreprises n’auraient pas fourni certains biens ou services, ou ne les auraient pas fournis dans la même mesure ou dans les mêmes conditions. 

46      Il convient, en deuxième lieu, de relever que cette définition de la notion d’« obligations de service public » s’accorde avec le système instauré par la directive 2009/72.

47      En effet, il résulte de son économie générale que cette directive a pour objectif de poursuivre la réalisation d’un marché intérieur de l’électricité entièrement et effectivement ouvert et concurrentiel dans lequel tous les consommateurs peuvent choisir librement leurs fournisseurs et dans lequel tous les fournisseurs peuvent fournir librement leurs produits à leurs clients (voir, en ce sens, arrêts du 28 novembre 2018, Solvay Chimica Italia e.a., C‑262/17, C‑263/17 et C‑273/17, EU:C:2018:961, points 36 et 55, ainsi que du 17 octobre 2019, Elektrorazpredelenie Yug, C‑31/18, EU:C:2019:868, point 39).

48      Dans ce cadre, toutefois, la directive 2009/72 permet aux États membres, sous réserve des conditions qu’elle indique, d’imposer, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public, qui portent atteinte à la liberté des opérateurs concernés d’agir sur le marché en cause et affectent ainsi le processus concurrentiel ouvert sur ce marché. C’est précisément parce que les obligations de service public sont de nature à constituer des restrictions à la réalisation d’un marché intérieur de l’électricité entièrement et effectivement ouvert et concurrentiel que le législateur de l’Union a imposé aux États membres des conditions que ces derniers doivent respecter lorsqu’ils soumettent ces opérateurs à de telles obligations. En effet, aux termes de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, les obligations en question doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables, et doivent garantir aux entreprises d’électricité de l’Union un égal accès aux consommateurs nationaux.

49      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si la contribution obligatoire relève de la notion d’« obligations de service public », au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72.

50      À cet égard, il convient de noter que, selon la juridiction de renvoi, par l’introduction de la contribution obligatoire prévue à la troisième disposition additionnelle du décret-loi 14/2010, en exécution de laquelle l’arrêté litigieux a été adopté, le législateur national souhaitait réduire le déficit tarifaire du secteur électrique, en évitant que le financement de cette réduction soit imputé sur l’ensemble du système électrique et, donc, sur les consommateurs. Cette juridiction précise que les recettes résultant de cette contribution sont utilisées pour financer les programmes d’action gérés par l’IDAE, ce qui, de l’avis de Engie Cartagena et des sociétés intervenantes dans l’affaire au principal, confirmerait que l’objectif poursuivi par la contribution obligatoire est la protection de l’environnement et l’obtention d’économies d’énergie.

51      Il convient, toutefois, de constater que, dès lors que ladite contribution obligatoire n’impose aucune exigence aux entreprises concernées qui limiterait leur liberté à agir sur le marché de l’électricité, une telle contribution ne saurait relever de la notion d’« obligations de service public », au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72. En particulier, par l’imposition de cette contribution, ces entreprises ne sont en rien amenées à fournir certains biens ou services qu’elles n’auraient pas fournis, ou qu’elles n’auraient pas fournis dans la même mesure ou dans les mêmes conditions, si elles n’avaient pris en compte que leur seul intérêt commercial.

52      Il y a lieu de relever, à cet égard, que la seule circonstance que les recettes de la contribution obligatoire sont transférées à un fonds géré par l’IDAE, en charge de la mise en œuvre des mesures du programme d’action en matière d’économie et d’efficacité énergétique, n’implique pas pour autant que les opérateurs soumis à l’obligation de paiement de cette contribution soient chargés d’une « obligation de service public », au sens de ladite disposition.

53      En effet, cette circonstance concerne uniquement la destination finale des recettes de la contribution obligatoire, ce qui ne saurait suffire pour considérer que le paiement de cette contribution constitue une obligation de service public, au sens de ladite disposition, telle que définie au point 45 du présent arrêt. Le fait que l’IDAE poursuive, éventuellement, un objectif d’intérêt économique général n’est pas en lui-même pertinent, dès lors que la demande de décision préjudicielle porte sur la question de savoir si une obligation de service public est imposée non pas à cet institut, mais, au contraire, à des entreprises productrices d’énergie électrique.

54      Au demeurant, l’acceptation de la position défendue par Engie Cartagena et les sociétés intervenantes dans la procédure au principal supposerait que toute obligation de contribution financière, prévue dans une réglementation nationale, imposée à des opérateurs sur le marché de l’électricité constituerait, au regard de la seule destination du produit final de cette contribution, une « obligation de service public », au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72, ce qui dépasserait manifestement la portée de cette notion telle qu’elle a été employée par le législateur de l’Union dans le cadre de cette disposition.

55      De même, n’est pas de nature à remettre en cause la conclusion figurant au point 51 du présent arrêt la circonstance, relevée par la juridiction de renvoi, que les programmes d’action en matière d’économie et d’efficacité énergétique ont été auparavant financés en étant considérés comme un coût pesant sur l’ensemble du système électrique et donc, en dernier lieu, sur les consommateurs finaux, et non pas, comme à présent, sur certains producteurs d’énergie électrique. En effet, cette circonstance concerne les personnes soumises à une obligation de contribution au financement de ces programmes, ce qui, ainsi que l’a fait valoir la Commission dans ses observations écrites, n’apparaît pas, en principe, susceptible d’affecter la nature de ladite obligation.

56      Enfin, il y a lieu de constater que, contrairement aux allégations de Engie Cartagena et des sociétés intervenantes dans l’affaire au principal, la contribution obligatoire est différente des obligations nationales en cause dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 20 avril 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205), du 21 décembre 2011, ENEL (C‑242/10, EU:C:2011:861), ainsi que du 7 septembre 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637). En effet, les affaires ayant donné lieu à ces arrêts concernaient des mesures nationales imposant, respectivement, des exigences sur les « prix de référence » pour la fourniture du gaz naturel, sur la formulation des offres de fourniture d’électricité et sur les tarifs réglementés de vente de gaz naturel. L’ensemble de ces mesures déterminaient ainsi des modalités de fourniture de biens ou de services par les entreprises concernées.

57      Il résulte des considérations qui précèdent que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 doit être interprété en ce sens qu’une contribution financière imposée à certaines entreprises productrices d’énergie électrique aux fins du financement de programmes d’économie et d’efficacité énergétique gérés par une autorité publique ne constitue pas une obligation de service public relevant de cette disposition.

58      Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la seconde question.

 Sur les dépens

59      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :

L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE, doit être interprété en ce sens qu’une contribution financière imposée à certaines entreprises productrices d’énergie électrique aux fins du financement de programmes d’économie et d’efficacité énergétique gérés par une autorité publique ne constitue pas une obligation de service public relevant de cette disposition.

Signatures


*      Langue de procédure : l’espagnol.