Affaire T‑482/21
TenneT TSO GmbH
et
TenneT TSO BV
contre
Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie
Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 25 septembre 2024
« Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Région de calcul de la capacité – Région CORE – Adoption par l’ACER de la méthodologie pour la répartition des coûts du redispatching et des échanges de contrepartie – Obligation de motivation – Détermination du niveau de tolérance pour les flux de boucle légitimes – Article 16, paragraphe 13, du règlement (UE) 2019/943 »
1. Procédure juridictionnelle – Intervention – Mémoire en intervention – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Renvoi global au mémoire en intervention présenté par la partie intervenante dans une affaire liée – Irrecevabilité
[Statut de la Cour de justice, art. 21 ; règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d), et 145, § 2, b)]
(voir points 25-27, 31, 32)
2. Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement 2019/943 – Gestion des congestions sur le réseau de transport d’électricité – Mise en œuvre d’actions correctives visant à soulager les congestions entre zones – Méthodologie pour la répartition des coûts des actions correctives – Prise en compte des actions correctives réalisées sur les éléments de réseau internes avec un niveau de tension supérieur ou égal à 220 kV – Admissibilité
[Règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/943, considérants 2 et 35 et art. 1er, a), et 16, § 4, § 8, 1er al., b), et § 13 ; règlements de la Commission 2015/1222, considérants 2 et 12 et art. 9, § 11, et 74, § 2 et 4, et 2017/1485, art. 76, § 1, b), iii) et v)]
(voir points 78-153)
3. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Recours dirigé contre une décision de l’ACER adoptant une méthodologie pour la répartition des coûts des actions correctives mises en œuvre pour soulager les congestions sur le réseau de transport d’électricité – Appréciation d’éléments factuels d’ordre technique et économique complexes – Portée du contrôle – Contrôle de légalité ne se limitant pas à l’appréciation d’erreurs manifestes d’appréciation
(Règlements du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 25, 26 et 28 et 2019/943, art. 16, § 13 ; règlement de la Commission 2015/1222, art. 74)
(voir points 176, 177)
4. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Obligation de motivation des décisions – Portée – Violation – Conséquences
(Art. 263 et 296 TFUE)
(voir points 179-186, 220-224)
5. Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement 2019/943 – Gestion des congestions sur le réseau de transport d’électricité – Mise en œuvre d’actions correctives visant à soulager les congestions entre zones – Méthodologie pour la répartition des coûts des actions correctives – Exclusion des coûts induits par les flux de boucle ne dépassant pas un certain niveau de tolérance – Détermination par l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) d’un niveau de tolérance de manière non conforme au cadre juridique applicable – Inadmissibilité – Exception – Compétence implicite de l’ACER de déterminer un niveau de tolérance de manière non conforme au cadre juridique applicable – Conditions – Conditions non remplies
[Art. 4, § 3, TUE ; règlements du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 6, § 10, 2e al., a), § 11 et § 12, et 2019/943, considérant 34 et art. 16, § 13 ; règlement de la Commission 2015/1222, art. 9, § 11, et 74, § 6, a)]
(voir points 235-301, 305-310, 318-331)
6. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par le juge de l’Union – Conditions
(Art. 264, 2d al., TFUE)
(voir points 335, 338-342)
Résumé
Accueillant le recours en annulation introduit par des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (ci-après les « GRT »), le Tribunal annule une décision de la commission de recours de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) (ci-après la « commission de recours ») au motif qu’elle est entachée d’une illégalité concernant la détermination du niveau de tolérance des flux de boucle et d’une insuffisance de motivation. Pour autant, la juridiction confirme la légalité du champ d’application d’une méthodologie pour la répartition des coûts du redispatching et des échanges de contrepartie, adoptée par l’ACER, incluant des éléments de réseau internes qui ne sont pas « critiques ».
Le 24 juillet 2015, la Commission européenne a adopté le règlement 2015/1222 (1). Ce règlement énonce une série d’exigences, dans le secteur de l’électricité, relatives à l’allocation de la capacité d’échange entre zones et à la gestion de la congestion sur les marchés journalier et infrajournalier, dont, notamment, la détermination d’une méthodologie commune pour la répartition des coûts du redispatching et des échanges de contrepartie ayant une incidence transfrontalière (2).
En application de ce règlement, les GRT de la région « CORE » (3)ont soumis à l’ensemble des autorités de régulation nationales (ci-après les « ARN ») de cette région une proposition relative à ladite méthodologie.
Les ARN n’étant pas parvenues à un accord concernant cette proposition, l’ACER a, en vertu du même règlement, le 30 novembre 2020, adopté une décision portant approbation d’une méthodologie pour la répartition des coûts (ci-après la « méthodologie pour la répartition des coûts contestée »).
Les requérantes, TenneT TSO GmbH et TenneT TSO BV, en leur qualité de GRT exploitant un réseau de transport d’électricité respectivement dans une partie de l’Allemagne et aux Pays-Bas, ont alors formé un recours devant la commission de recours à l’encontre de cette décision. Celui-ci ayant été rejeté, elles ont saisi le Tribunal d’un recours en annulation contre la décision de la commission de recours (ci-après la « décision attaquée »).
Appréciation du Tribunal
Avant de statuer sur le fond, le Tribunal déclare partiellement irrecevable le mémoire en intervention de la République fédérale d’Allemagne, certains moyens invoqués n’étant pas suffisamment développés pour permettre au Tribunal de statuer sur ceux-ci. Ainsi, le renvoi global au mémoire en intervention soumis dans une affaire liée ayant également pour objet l’annulation de la décision attaquée, annexé au mémoire en intervention dans la présente affaire, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels de l’argumentation en droit qui doit figurer dans le mémoire en intervention.
Poursuivant son analyse sur le fond, la juridiction examine successivement les trois moyens soulevés par les requérantes, à savoir, un moyen tiré d’une erreur de droit lors de la détermination du champ d’application de la méthodologie pour la répartition des coûts contestée, un moyen tiré du caractère illégal de la méthode de décomposition des flux retenue dans cette méthodologie et un moyen tiré d’une détermination erronée du niveau de tolérance pour les flux de boucle légitimes.
Sur le moyen relatif au champ d’application de la méthodologie pour la répartition des coûts contestée
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que le redispatching (4) et les échanges de contrepartie (5)constituent des actions correctives (6) coûteuses mises en œuvre pour soulager les congestions physiques sur le réseau de transport d’électricité.
À cet égard, l’article 74, paragraphes 2 et 4, du règlement 2015/1222 prévoit l’adoption de solutions de partage des coûts pour les actions correctives ayant une incidence transfrontalière et établit que la méthodologie pour la répartition des coûts doit définir quels sont les coûts générés par le recours au redispatching ou aux échanges de contrepartie dans le but d’assurer la fermeté de la capacité d’échange entre zones, qui sont éligibles à la répartition entre tous les GRT d’une région pour le calcul de la capacité, en l’espèce la région CORE.
Par ailleurs, l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943 prévoit une répartition des coûts des actions correctives visant à soulager les congestions entre deux zones de dépôt des offres (7), en fonction de la contribution des flux résultant de transactions internes à une zone à la congestion observée entre deux zones.
Le champ d’application de la méthodologie pour la répartition des coûts contestée s’étend non seulement à des éléments de réseau entre zones (interconnexions), mais également à tous les éléments de réseau internes avec un niveau de tension supérieur ou égal à 220 kilovolts (kV). En effet, selon cette méthodologie, les opérations de redispatching et d’échanges de contrepartie ayant une incidence transfrontalière sont, en principe, toutes les opérations visant à soulager une congestion sur des éléments de réseau ayant une incidence transfrontalière, tels qu’identifiés notamment par la méthodologie pour la coordination régionale de la sécurité d’exploitation dans la région CORE [ci-après la « méthodologie sécurité (ROSC) »]. Selon la méthodologie sécurité (ROSC), les éléments de réseau ayant une incidence transfrontalière sont tous les éléments critiques de réseau qui sont pris en compte dans le processus de calcul de la capacité d’échanges entre zones, ainsi que les éléments de réseau internes avec un niveau de tension supérieur ou égal à 220 kV.
Selon les requérantes, il conviendrait d’exclure de la répartition les coûts des actions correctives attribués aux éléments de réseau internes qui ne sont pas des éléments critiques de réseau, étant donné que les congestions sur ces éléments seraient des congestions « internes », qui ne rentreraient pas dans la définition des congestions « entre zones ».
À cet égard, le Tribunal précise que l’article 74, paragraphe 4, sous b), du règlement 2015/1222 vise à répartir les coûts des actions correctives qui ont pour but d’assurer la fermeté de la capacité d’échange entre zones. Le règlement 2015/1222 étant un acte d’exécution, il doit être interprété conformément à son règlement de base, à savoir le règlement 2019/943, dont l’article 16, paragraphe 13, vise, quant à lui, les coûts des actions correctives activées en vue d’assurer les échanges entre zones.
Ainsi, afin de vérifier si la méthodologie pour la répartition des coûts contestée, telle que confirmée par la décision attaquée, est compatible avec les dispositions précitées, il convient de déterminer quelles congestions doivent être soulagées de manière coordonnée pour assurer les échanges entre zones, conformément à l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943, ce qui permettra ensuite d’établir si les actions correctives visées par la méthodologie contestée ont pour but d’assurer la fermeté de la capacité d’échanges entre zones, au sens de l’article 74, paragraphe 4, sous b), du règlement 2015/1222.
Premièrement, le Tribunal relève que le seul fait d’inclure, dans le champ d’application de la méthodologie pour la répartition des coûts contestée, des coûts engendrés par les congestions sur les éléments de réseau avec une tension supérieure ou égale à 220 kV ne saurait être contraire à l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943, dès lors que cette disposition implique uniquement de déterminer quelles congestions doivent être soulagées de manière coordonnée pour assurer les échanges entre zones.
Deuxièmement, le fait que les congestions puissent être soulagées en utilisant jusqu’à 30 % de la capacité de chaque élément critique de réseau, alors que 70 % de cette capacité doit rester disponible pour les échanges entre zones, n’implique pas qu’il faille uniquement partager les coûts des actions correctives réalisées sur lesdits éléments critiques. En effet, les actions correctives sur les éléments non critiques de réseau peuvent contribuer à l’atténuation des congestions sur des éléments critiques de réseau, assurant ainsi la fermeté de la capacité d’échanges entre zones.
Troisièmement, le Tribunal ajoute que les actions correctives coûteuses du redispatching et des échanges de contrepartie surviennent uniquement dans le cadre du processus d’évaluation régionale de la sécurité d’exploitation (ci-après le « processus CROSA »), établi par la méthodologie sécurité (ROSC), qui a notamment pour objectif de coordonner les actions correctives ayant une incidence transfrontalière au sens de cette méthodologie. L’optimisation des actions correctives prévue par ce processus implique d’identifier l’action corrective la plus efficace pour résoudre les congestions sur tous les éléments de réseau (critiques ou non critiques) avec un niveau de tension supérieur ou égal à 220 kV.
Il s’ensuit que toutes les congestions gérées de manière coordonnée dans le cadre du processus CROSA correspondent à des congestions « entre zones » au sens de l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943, et que toutes les mesures correctives activées dans le cadre de ce processus pour soulager les congestions en cause contribuent à assurer la fermeté de la capacité d’échanges entre zones, conformément l’article 74, paragraphe 4, sous b), du règlement 2015/122. Par conséquent, conformément au principe du « pollueur payeur », les coûts de ces actions correctives doivent être partagés entre les GRT.
Sur le moyen relatif à la décomposition des flux
Les requérantes reprochent notamment à la commission de recours de ne pas avoir examiné les arguments qu’elles avaient soulevés à l’encontre de la méthode de décomposition des flux retenue dans la méthodologie pour la répartition des coûts contestée, telle que confirmée par la décision attaquée.
À titre liminaire, le Tribunal observe que la décomposition des flux, qui vise à identifier les types de flux à l’origine des congestions sur des éléments de réseau, est une étape nécessaire et importante dans le cadre de la répartition des coûts des actions correctives, dès lors qu’elle fournit des données d’entrée nécessaires à la répartition desdits coûts. Ainsi, dans la mesure où les arguments des requérantes concernaient la conception même de la méthode de décomposition des flux retenue et, par conséquent, des éléments essentiels de la décision attaquée, la commission de recours devait y répondre pour s’acquitter de son obligation de motivation. Or, la décision attaquée est entachée d’une insuffisance de motivation sur ce point, qui ne permet pas aux requérantes de connaître les justifications de cette décision et au Tribunal d’exercer son contrôle juridictionnel sur celle-ci.
L’insuffisance de motivation relevant de la violation des formes substantielles au sens de l’article 263 TFUE, le Tribunal annule la décision attaquée sur ce fondement.
Sur le moyen relatif au niveau de tolérance pour les flux de boucle
Les requérantes contestent le niveau de tolérance fixé par l’ACER dans la méthodologie pour la répartition des coûts contestée, telle que confirmée par la commission de recours dans la décision attaquée, en ce qui concerne les flux de boucle (8), qui figurent parmi les types de flux physiques susceptibles de causer une congestion.
À cet égard, le Tribunal rappelle que, selon l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943, les coûts induits par les flux résultant de transactions internes qui contribuent à la congestion observée entre deux zones de dépôt des offres, mais qui sont inférieurs au niveau attendu sans congestion structurelle (9) dans une zone de dépôt des offres (ci-après le « niveau de tolérance »), sont exclus de la répartition des coûts des actions correctives visée par cette disposition. Aux termes de la même disposition, le niveau de tolérance doit être analysé et défini par les GRT pour chaque frontière d’une zone de dépôt des offres.
En l’espèce, les GRT n’ayant pas effectué l’analyse requise, l’ACER s’est considérée comme étant autorisée à, voire obligée de, fixer elle-même un niveau de tolérance provisoire sans disposer de cette analyse, afin d’éviter une situation d’impasse lors de l’adoption de la méthodologie pour la répartition des coûts contestée. Ainsi, l’ACER a fixé un niveau de tolérance commun pour toutes les zones de dépôt des offres de la région CORE, qu’elle a divisé de manière égale par le nombre de zones de dépôt des offres dont émanent des flux de boucle.
Or, le Tribunal constate que le niveau de tolérance fixé par l’ACER méconnaît les exigences établies par l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943, selon lesquelles le niveau de tolérance doit correspondre au « niveau attendu sans congestion structurelle » et doit être défini « pour chaque frontière d’une zone de dépôt des offres ».
En ce qui concerne la détermination de la première exigence, l’analyse requise par l’article 16, paragraphe 13, premier alinéa, du règlement 2019/943 présuppose, notamment, une analyse des investissements dans le réseau et des éventuelles reconfigurations des zones de dépôt des offres pour éliminer les congestions structurelles. Or, l’ACER, qui admet n’avoir pas effectué une telle analyse, a fixé le niveau de tolérance à 10 % de la capacité maximale de l’élément de réseau concerné en tant que « moyenne » des avis divergents fournis par les GRT concernés.
À l’égard de la seconde exigence, si la répartition opérée par l’ACER aboutit à un niveau de tolérance individuel pour chaque zone de dépôt des offres, en ce que ce niveau est déterminé en fonction de la capacité maximale individuelle de chaque élément de réseau pertinent et du nombre de zones de dépôt des offres dont émanent les flux de boucle passant par ces éléments de réseau, elle ne correspond pas à l’individualisation prescrite par cet article, qui exige que le niveau de tolérance soit déterminé en fonction des caractéristiques des zones de dépôt des offres en cause et des différentes frontières entre celles-ci.
Le Tribunal examine, ensuite, si l’ACER disposait, dans la situation particulière du cas d’espèce, d’une compétence implicite l’habilitant à déterminer un niveau de tolérance d’une manière différente de celle prescrite par l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943.
Tout d’abord, il relève qu’il ne saurait en principe être admis, au regard du principe de légalité, qu’une agence de l’Union, telle que l’ACER, puisse déroger au cadre juridique applicable. Ensuite, si le règlement 2019/943 permet à l’ACER d’arrêter une décision provisoire dans des circonstances clairement délimitées, la détermination du niveau de tolérance dans la méthodologie pour la répartition des coûts des actions correctives ne relève pas de ces circonstances. Enfin, la simple invocation de l’intérêt lié à l’efficacité ne saurait suffire pour créer une compétence implicite au profit de l’ACER, à moins que cela corresponde à un besoin réel pour assurer l’effet utile des dispositions en cause.
À cet égard, l’ACER a notamment justifié la nécessité d’adopter la méthodologie pour la répartition des coûts contestée, sans pouvoir attendre l’analyse prescrite par l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943, par le délai qui lui était imparti pour adopter cette méthodologie et le retard pris par les GRT dans l’élaboration de la proposition de méthodologie pour la répartition des coûts. Or, d’une part, le délai imparti à l’ACER pour adopter la méthodologie en cause était de nature indicative et, partant, susceptible d’être prolongé. D’autre part, l’obligation de déterminer le niveau de tolérance en procédant à l’analyse prévue par l’article 16, paragraphe 13, du règlement 2019/943 est entrée en vigueur après la soumission par les GRT de la région CORE de leur proposition de méthodologie pour la répartition des coûts à l’ensemble des ARN de la région. Qui plus est, l’ACER ne démontre pas avoir facilité l’élaboration de cette analyse, alors qu’elle était censée le faire en vertu du principe de coopération loyale.
N’ayant pas démontré l’existence d’un besoin réel pour assurer l’effet utile des dispositions en cause, l’ACER ne pouvait se fonder sur une compétence implicite pour sa détermination du niveau de tolérance dans la méthodologie pour la répartition des coûts contestée.
Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, le Tribunal annule la décision attaquée, adoptée par la commission de recours, en ce qu’elle confirme la décision de l’ACER du 30 novembre 2020 et rejette le recours des requérantes à l’encontre de celle-ci.